No.W12.04.0450/IV 's-Gravenhage, 29 september 2004
Bij Kabinetsmissive van 15 september 2004, no.04.003514, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Werkloosheidswet en de Toeslagenwet in verband met het in mindering brengen op de werkloosheidsuitkering van inkomsten waarop recht bestaat in verband met de eindiging van de dienstbetrekking, met memorie van toelichting.
Op grond van de huidige Werkloosheidswet (WW) worden ontslagvergoedingen en periodieke aanvullingen op de WW-uitkering voor de hoogte van de WW-uitkering volledig buiten beschouwing gelaten. Volgens het kabinet brengt deze systematiek een onnodige verzwaring van de arbeidskosten teweeg en strijdt deze met het streven naar een activerend stelsel van sociale zekerheid. In het wetsvoorstel wordt daarom voorgesteld inkomsten die de werknemer verkrijgt in verband met de eindiging van zijn dienstbetrekking op de WW-uitkering te anticumuleren, tenzij deze inkomsten bestaan uit door de werkgever verstrekte of betaalde diensten en activiteiten die erop zijn gericht de werknemer zo snel mogelijk betaald werk te laten hervatten.
Het effect van het anticumuleren van de ontslagvergoeding op de WW-uitkering is dat het inkomen van de werkloze werknemer lager wordt dan zonder deze maat- regel. Hiermee wordt beoogd een prikkel teweeg te brengen waardoor werknemers zich meer dan thans teweerstellen tegen niet noodzakelijke ontslagen (minder instroom in de WW) of, toch werkloos geworden, meer activiteiten aan de dag leggen om weer aan de slag te gaan (korter verblijf in de WW). Het voorstel komt voort uit het oogmerk van het kabinet het oneigenlijke gebruik van de WW als vervroegde uittreedroute te beperken en meer nadruk te leggen op reïntegratie en outplacement bij individuele en collectieve ontslagregelingen.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel opmerkingen met betrekking tot de verenigbaarheid van het voorstel met de aard van de WW als sociale verzekering, de effecten, de uitvoeringslasten en mogelijke alternatieve wegen. Hij is 'van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen.
1. WW als sociale verzekering
De WW is een werknemersverzekering, waarbij de premiebetaling en de
uitkeringshoogte zich in een zekere equivalentie tot elkaar verhouden: tegenover premiebetaling staat de toekenning van een uitkering wanneer het risico van werkloosheid zich voordoet, terwijl de hoogte van de premie in verband staat met
AAN DE KONINGIN
de maximaal toe te kennen uitkering.' De vraag is hoe een korting op de WW- uitkering, zoals voorgesteld, in de situatie waarin overigens aan de voorwaarden voor zo'n uitkering wordt voldaan, zich tot dit equivalentiebeginsel verhoudt.
a. Middelen toets
Naar het de Raad voorkomt, betekent de voorgestelde wijziging een fundamentele verandering van het karakter van de WW als sociale verzekering. Waar de huidige WW - afhankelijk van het aantal verloren arbeidsuren, het daarbijbehorende
(maximum)dagloon en het arbeidsverleden - een vast bedrag aan uitkering en een bepaalde duur ervan garandeert, wordt nu voorgesteld een eventuele ontslag- vergoeding op deze uitkering te anticumuleren. Een dergelijke korting laat zich veeleer verstaan in de sfeer van de sociale voorzieningen, zoals de Wet werk en bijstand, met de daarin bekende middelentoets (zoals op vermogen en op het inkomen van de eventuele partner).
In de toelichting gaat het kabinet niet in op het hiervoor genoemde equivalentie- beginsel, noch op de vraag naar de verenigbaarheid van de voorgestelde anti- cumulatie met de aard van de WW als sociale verzekering. Het voorstel lijkt een stap te betekenen in een ontwikkeling van de WW in de richting van een sociale voorziening. Naar het oordeel van de Raad zou een dergelijke fundamentele wijziging van de WW moeten worden beoordeeld in het bredere kader van de toekomstbestendigheid van deze wet. In dit verband wijst de Raad op het advies dat de Sociaal-Economische Raad dienaangaande voorbereidt.
b. Dagloon
Indien het kabinet van mening is dat een korting, zoals voorgesteld, past binnen het kader van een sociale verzekering, rijst de vraag naar de reikwijdte van de korting. Het uitgangspunt van equivalentie tussen premie en uitkering heeft betrekking op het inkomenstraject tot aan het dagloon. Zoals bekend, is het feitelijke loon van een werknemer in veel gevallen hoger dan het voor de WW relevante dagloon. Het deel van de ontslagvergoeding dat boven het dagloon uitgaat, heeft geen betrekking op het inkomen dat met de WW wordt bestreken.
De toelichting gaat niet in op de rechtvaardiging van het anticumuleren van ook het deel van de ontslagvergoeding dat het dagloonniveau te boven gaat.
Een overeenkomstige vraag naar de reikwijdte van de korting geldt voor het geval waarin de rechter, indien hij tot het oordeel zou komen dat het ontslag volledig en ernstig te wijten is aan de werkgever, de werknemer een bedrag toekent ter vergoeding van het leed dat het ontslag in die omstandigheden voor hem met zich brengt, naast een eventueel ook toe te kennen compensatie voor het verlies van werk en daarmee van inkomen.
De Raad adviseert in de toelichting op voorgaande punten in te gaan en het voorstel in dat licht zo nodig te heroverwegen.
Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3: "De nieuwe Werkloosheidswet zal regelen een verzekering tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid, en aldus gebaseerd zijn op het verzekeringsprincipe. Er wordt zoveel mogelijk gestreefd naar equivalentie (evenwicht tussen premiebetaling en uitkeringsrecht) en, mede in verband daarmee, naar individuele uitkeringsrechten."
2. Effecten
a. Financiële effecten
De toelichting beschrijft als geschat effect van de maatregel, "in de structurele situatie", 10.000 minder uitkeringsjaren en 164 miljoen euro minder uitkerings- lasten. Een onderbouwing van deze effecten wordt niet gegeven. De berekening van de geringere uitkeringslasten gaat kennelijk uit van de veronderstelling dat werkgevers ook na het van kracht worden van dit voorstel op dezelfde voet zullen doorgaan met het verstrekken van ontslagvergoedingen. De Raad acht dit niet aannemelijk.
De Raad adviseert in de toelichting alsnog in te gaan op de vraag hoe werkgevers zullen reageren op het voorstel als het gaat om het toekennen van ontslag-
vergoedingen, en de veronderstelde volume- en financiële effecten te onder- bouwen.
b. Flexibiliteit van de arbeidsmarkt
De huidige praktijk van ontslagvergoedingen draagt bij aan een korte en soepele ontslagprocedure bij de kantonrechter, in de vorm van de zogenoemde pro forma behandelingen. Dit aspect bevordert de flexibiliteit op de arbeidsmarkt. De Raad acht het aannemelijk dat de voorgestelde korting op de WW-uitkering ertoe zal leiden dat veel werknemers zich daadwerkelijk zullen gaan verzetten tegen aangezegd ontslag. Het te verwachten effect daarvan is dat de desbetreffende ontslagprocedures minder soepel verlopen, en dat hun duur wordt verlengd. Dat zal een negatieve uitwerking op de flexibiliteit van de arbeidsmarkt hebben. De Raad heeft een beschouwing over dit aspect in de toelichting gemist.
Bovendien moet, naar de mate dat de voorgestelde wijziging ertoe leidt dat werkgevers eerder de route van de zogenaamde preventieve ontslagtoets bij de Centrale organisatie werk en inkomen zullen gaan volgen, rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat ook deze procedure meer tijd zal gaan kosten dan thans het geval is. De Raad heeft er twijfels over of de Centra voor werk en inkomen voldoende capaciteit hebben om een mogelijke toename van het aantal gevallen dat wordt voorgelegd, adequaat en snel te verwerken.
De Raad adviseert op deze punten, die het effect van het voorstel op de flexibiliteit van de arbeidsmarkt raken, alsnog in te gaan.
3. Uitvoeringslasten
a. Administratieve lasten
Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) geeft in zijn uitvoerings- toets aan dat het voorstel zal leiden tot een verhoging van de administratieve lasten voor werkgevers.2 Werkgevers moeten andere gegevens gaan leveren dan waartoe zij thans verplicht zijn.
2 Blijkens de in de toelichting genoemde brief van het UWV van 14 oktober 2003 aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, betreffende de uitvoeringstoets bij een eerder, op hoofdlijnen vergelijkbaar ontwerp van het wetsvoorstel.
De Raad adviseert in de toelichting hieraan aandacht te besteden, mede gezien het streven naar verlichting van de administratieve lastendruk.
b. Handhaving
De gegevens die de werkgevers moeten gaan aanleveren, zijn volgens het UWV tevens moeilijk te controleren. Daar komt, volgens het UWV, bij dat er vele constructies denkbaar zijn voor een zodanige vorm van de ontslagvergoeding dat het doel van de anticumulatie ontweken kan worden. Hierbij kan worden gedacht aan constructies waarin de vergoeding niet direct aan het beëindigen van de dienstbetrekking wordt gerelateerd of in zodanige vorm wordt verstrekt dat deze niet onder het loonbegrip valt. De regeling is, zeker wanneer werknemer en werkgever samenspannen, niet goed handhaafbaar, zo stelt het UWV in zijn uitvoeringstoets.
De Raad heeft in de toelichting een beschouwing gemist over deze aspecten en adviseert deze alsnog te geven.
c. Rechterlijke macht
De toelichting vermeldt dat de extra belasting van de rechterlijke macht tijdelijk zal zijn. De Raad meent echter dat er rekening mee moet worden gehouden dat de wijziging van de verhoudingen - in de vorm van het scherp(er) worden van de belangentegenstellingen - tussen werkgever en werknemer ten tijde van het
ontslag van de werknemer die van het voorstel redelijkerwijs kan worden verwacht structureel van aard zal zijn. De toelichting maakt niet duidelijk waarop de ver- wachting van een slechts tijdelijke toename van de belasting van de rechterlijke macht is gebaseerd.
De Raad adviseert deze stelling alsnog te onderbouwen.
4. Alternatieve wegen
a. Activering
Het voorstel gaat uit van de veronderstelling dat een laag inkomen de werkloze werknemer eerder ertoe zal aanzetten zich in te spannen voor ander werk dan een hoger inkomen. De Raad onderkent dat dit motief een rol kan spelen ter stimu- lering van een actief zoekgedrag gericht op het vinden van ander werk. Naar zijn oordeel is de belangrijkste aanzet daartoe evenwel voor alles te vinden in de huidige WW. Immers, bij verwijtbaar gedrag, bijvoorbeeld het niet actief zoeken naar werk of het weigeren van passende arbeid, dient de WW-uitkering gekort te worden. In lijn hiermee wijst het UWV er in zijn uitvoeringstoets op dat het huidige activerings- en handhavingsbeleid ook op het activeren is gericht.
Temeer nu de vraag aan de orde is naar de verenigbaarheid van de korting van de ontslagvergoeding met de aard van de WW-uitkering, en omdat bovendien de (mogelijke) effecten en de uitvoeringslasten de nodige vragen oproepen, heeft de Raad in de toelichting een beschouwing gemist over de mogelijkheden om binnen de huidige WW door een actief en zo nodig aangescherpt handhavingsbeleid de periode van inactiviteit van een ontslagen werknemer zo kort mogelijk te laten duren.
Deze benadering die de huidige wet mogelijk maakt, verdient ook om de volgende reden aandacht. De ontslagvergoeding is veelal ook een uitdrukking van een
poging de pijnlijke kant van een noodzakelijke beëindiging van een soms jarenlange arbeidsverhouding enigszins te compenseren. Dit compensatieaspect geldt nog in versterkte mate indien (een deel van) de vergoeding door de rechter wordt toe- gekend vanwege verwijtbaar gedrag van de werkgever.
De Raad adviseert ook dit aspect bij de nadere overweging te betrekken.
b. Ontslagstelsel
Het ontslagrecht in ons land is complex. Er zijn bovendien aanwijzingen dat de kosten van ontslagprocedures in ons land hoog zijn, zeker wanneer deze in inter- nationaal verband worden vergeleken.3 In algemene zin kan de vraag worden gesteld of het huidige ontslagrecht, dat al vele decennia geldt, nog wel is toe- gesneden op de huidige arbeidsverhoudingen en of het niet op gespannen voet staat met de wenselijke dynamiek op de arbeidsmarkt. De Raad heeft nota
genomen van het voornemen van de regering te bezien op welke wijze aanpassing van het ontslagrecht kan bijdragen aan een verbeterde flexibiliteit van de
arbeidsmarkt, met behoud van een adequate bescherming van werknemers.4 In dit verband geeft de Raad in overweging na te gaan of het aanpassen van het ontslagrecht zelf niet meer voor de hand ligt dan, zoals door het thans voor- liggende wetsvoorstel, de gevolgen van (de praktijk van) het huidige ontslagrecht via de WW te bestrijden.
5. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State,
3 Ministerie van Economische Zaken en Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, "Kiezen voor groei;
Welvaart voor nu en later", Den Haag, juli 2004, Box 09.
Idem, blz. 17.
Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no.W12.04.0450/1V met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.
In artikel I, onderdeel A, subonderdeel 5, in artikel 34, tiende lid, onderdeel b, van de Werkloosheidswet, mede gelet op de bijbehorende artikelsgewijze toelichting, "niet meer bedragen dan 70% van het minimumloon" wijzigen in: minder bedragen dan 70% van het minimumloon.
