Nederlandse Mededingingsautoriteit
RAPPORT
Rapport van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit inzake de overdracht van het beheer van de transformatoren.
Nummer 102484_1 / 26.R831
Betreft zaaknr. 102484_1 / Beheersoverdracht hoogspanningsnetten
Inhoudsopgave
Samenvatting... 3 1 Inleiding ...4 1.1 Aanleiding...4 1.2 Doelstelling... 5 1.3 Onderzoeksobject ... 5 1.4 Onderzoekskader... 7 1.5 Onderzoeksaanpak...11 1.6 Leeswijzer ... 122 Zienswijze van de regionale netbeheerders...13
2.1 Inleiding...13
2.2 Zienswijze regionale netbeheerders ... 14
3 Zienswijze van TenneT... 19
3.1 Inleiding... 19
3.2 Zienswijze TenneT...20
4 Conclusies en advies van DTe...26
4.1 Algemene constateringen ...26
4.2 Analyse per criterium...29
Ingevolge de Wet onafhankelijk netbeheer (hierna: Won) gaat het beheer van de 110 en 150 kV-netten per 1 januari 2008 over van de regionale netbeheerders naar TenneT TSO B.V. Uit de Won en de parlementaire geschiedenis wordt niet duidelijk of het beheer van de transformatoren, die de 110 en 150 kV-netten verbinden met netten met een lager spanningsniveau (hierna:
transformatoren), ook onderdeel moet zijn van de beheeroverdracht.
De minister van Economische Zaken (hierna: minister) heeft Directie Toezicht energie van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: DTe) om advies over deze kwestie gevraagd. De minister verzoekt om een advies in drie situaties: leveringszekerheid en efficiëntie zijn als belang nevengeschikt, leveringszekerheid heeft meer gewicht dan efficiëntie en efficiëntie heeft meer gewicht dan leveringszekerheid.
Dit rapport bevat de drie adviezen aan de minister. DTe heeft de mogelijke opties bij de overdracht van het beheer van de transformatoren getoetst aan de doelstellingen van de wetgever, zoals deze in de parlementaire geschiedenis en in de brief van de minister bij het verzoek om advies naar voren komen. Deze twee doelstellingen zijn het vergroten van de leveringszekerheid (‘criterium 1’) en het realiseren van efficiëntievoordelen (‘criterium 2’). Naast deze doelstellingen heeft DTe bekeken of de overdracht van het transformatorbeheer noodzakelijk is om de doelstellingen van de wetgever te voldoen, en of dit in lijn is met het proportionaliteitsvereiste (‘criterium 3’). DTe heeft de door regionale netbeheerders en TenneT ingebrachte argumenten getoetst aan deze criteria. In reactie op de adviesaanvraag van de minister komt DTe tot de volgende adviezen:
1. Indien leveringszekerheid en efficiëntie als belang nevengeschikt zijn, adviseert DTe om de transformatoren geen onderdeel van de beheeroverdracht te laten zijn. Regionale
netbeheerders blijven de transformatoren beheren.
2. Indien aan het belang van leveringszekerheid meer gewicht wordt toegekend dan aan het belang van efficiëntie, adviseert DTe om de transformatoren geen onderdeel van de
beheersoverdracht te laten zijn. Regionale netbeheerders blijven de transformatoren beheren. 3. Indien aan het behalen van efficiëntievoordelen meer gewicht wordt toegekend dan aan het
Inleiding
Op 23 november 2006 heeft de Eerste Kamer het voorstel van de wet tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer (hierna: Won)1 aangenomen. Ingevolge artikel I, onderdeel A, eerste lid, en artikel XIII,
tweede lid van de Won omvat het landelijke hoogspanningsnet per 1 januari 2008 de netten die bestemd zijn voor transport van elektriciteit op een spanningsniveau van 110 kV of hoger2. Deze
wetswijziging heeft als gevolg dat het landelijke hoogspanningsnet wordt uitgebreid met de netten van een spanningsniveau van 110 en 150 kV (hierna: hoogspanningsnetten). Meer concreet betekent de wetswijziging dat de regionale netbeheerders die deze hoogspanningsnetten op dit moment beheren (hierna: de regionale netbeheerders)3, het beheer per 1 januari 2008 moeten
overdragen aan de beheerder van het landelijke hoogspanningsnet, zijnde TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT). De Won verplicht dus tot een zogenaamde beheeroverdracht.
Thans bestaat onduidelijkheid over de reikwijdte van de beheeroverdracht. Deze onduidelijkheid betreft het beheer van de transformatoren, die de netten met een spanningsniveau van 110 en 150 kV verbinden met de onderliggende netten van 50kV of een lager spanningsniveau (hierna: de transformatoren). Netbeheerders verschillen van mening of het beheer van de transformatoren onderdeel moet zijn van de beheeroverdracht. Regionale netbeheerders vinden van niet: het beheer van de transformatoren dient in hun handen te blijven. TenneT vindt van wel: het beheer van de transformatoren dient aan haar overdragen te worden.
1 Staatsblad 2006, nr. 614.
2 Ingevolge artikel 10, lid 1 van de Elektriciteitswet (hierna: E-wet) omvat het landelijke
hoogspanningsnet ook de landsoverschrijdende netten op een spanningsniveau van 500 V of hoger. In dit rapport zijn deze netten buiten beschouwing gelaten.
3 De hoogspanningsnetten zijn op dit moment in beheer bij TenneT Zuid-Holland, Delta
De minister van Economische Zaken verzoekt om een advies
Op 9 juli 2007 heeft de minister van Economische Zaken (hierna: de minister) een brief aan de Directie Toezicht Energie van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: DTe) gestuurd met een tweeledig verzoek4. Ten eerste heeft de minister verzocht om een validatieonderzoek uit te
voeren naar de vraag of de transformatoren onderdeel moeten uitmaken van de beheeroverdracht.
Ten tweede heeft de minister DTe verzocht om de uitkomsten van dit validatieonderzoek van een
advies te voorzien.
Op 13 september 20075 heeft de minister een aanvullende brief aan DTe verstuurd. In deze brief
geeft de minister in de eerste plaats aan dat de wetgever twee doelen beoogt met de
beheeroverdracht: een verbetering van de leveringszekerheid en een vergroting van de efficiëntie in het beheer van het hoogspanningsnet. De minister verzoekt DTe om beide aspecten, die wat betreft het belang daarvan nevengeschikt zijn, te betrekken in het rapport. In de tweede plaats concretiseert de minister haar verzoek om een advies. De minister zou graag advies ontvangen over wie de transformatoren moet beheren in drie situaties: leveringszekerheid is het belangrijkste aspect (‘situatie 1’), efficiëntie is het belangrijkste aspect (‘situatie 2’) en leveringszekerheid en efficiëntie zijn gelijkwaardige aspecten (‘situatie 3’).
Doelstelling van DTe: voldoen aan verzoek van de minister
De doelstelling van DTe is om in dit rapport haar reactie te presenteren op het tweeledige verzoek van de minister. Concreet betekent dit dat in dit rapport de uitkomsten van het validatieonderzoek staan, alsmede de adviezen van DTe (bij de drie situaties) over de vraag of de transformatoren onderdeel moeten uitmaken van de beheeroverdracht.
In dit rapport is de transformator het object van onderzoek en advies. DTe omschrijft in deze paragraaf de relevante begrippen en de mogelijke opties bij de beheeroverdracht.
De begrippen ‘transformator’, ‘vermogensschakelaar’ en ‘overdrachtspunt’ zijn relevant (zie figuur 1 voor een schematische weergave). De transformator zorgt ervoor dat elektriciteit met een bepaald spanningsniveau ‘getransformeerd’ wordt naar elektriciteit met een lager of hoger
spanningsniveau. Aldus bevindt de transformator zich tussen twee netten met een verschillend spanningsniveau. Daarnaast is de vermogensschakelaar relevant. De primaire functie van de vermogensschakelaar is het beveiligen van een component (in casu de transformator) tegen overbelasting en kortsluiting. Met behulp van de vermogensschakelaar kan de netbeheerder een component in- of uitschakelen ten behoeve van andere bedrijfsprocessen (zoals onderhouds- en
inspectiewerkzaamheden). De vermogensschakelaar zelf zorgt voor het in- en uitschakelen. De zogenaamde scheider maakt dat voor het onderhoudspersoneel optisch en mechanisch zichtbaar is dat een component is in- of uitgeschakeld. Vermogensschakelaar en scheider zijn daarmee ondeelbaar. Er bestaan twee vermogensschakelaars. De ene vermogensschakelaar bevindt zich aan de hoogspanningszijde van de transformator (hierna: HS-vermogensschakelaar). De andere vermogensschakelaar bevindt zich aan de middenspanningszijde van de transformator (hierna: MS-vermogensschakelaar).
DTe is van mening dat van een eenduidig advies pas sprake is als DTe duidelijk haar mening geeft over waar het middenspanningsnet van de regionale netbeheerder precies eindigt en waar het hoogspanningsnet van TenneT precies begint. Dit is het zogenaamde overdrachtspunt. Concreet is het overdrachtspunt het fysieke punt waar respectievelijk een scheiding tussen twee netten onderling of tussen de aansluiting van een net en de installatie van de aangeslotene kan worden gerealiseerd. DTe vindt dat het fysieke punt een door de netbeheerder bedienbaar netcomponent moet zijn.
* : vermogensschakelaar inclusief scheider
Figuur 1: Transformator, vermogensschakelaars, scheiders en mogelijke overdrachtspunten
Er bestaan vier mogelijke overdrachtspunten:
1. Optie 1: het fysieke overdrachtspunt vindt plaats op de aansluitklemmen6 van de
HS-vermogensschakelaar van de transformator aan de kant van het hoogspanningsnet. In dit geval beheert TenneT het hoogspanningsnet exclusief de HS-vermogensschakelaar. De regionale netbeheerder beheert in deze optie ook de HS-vermogensschakelaar en de transformator.
6 Het begrip ‘aansluitklem’ wordt toegepast als aanduiding van de eind(aan)sluiting.
2. Optie 2: het fysieke overdrachtspunt vindt plaats op de aansluitklemmen van de HS-vermogensschakelaar van de transformator aan de kant van de transformator. In dit geval beheert TenneT de HS-vermogensschakelaar. De regionale netbeheerder beheert de transformator.
3. Optie 3: het fysieke overdrachtspunt vindt plaats op de aansluitklemmen van de MS-vermogensschakelaar van de transformator aan de kant van de transformator. In dit geval beheert TenneT de transformator. De regionale netbeheerder beheert de
MS-vermogensschakelaar en overige onderdelen van het middenspanningsnet.
4. Optie 4: het fysieke overdrachtspunt vindt plaats op de aansluitklemmen van de MS-vermogensschakelaar van de transformator aan de kant van het middenspanningsnet. In dit geval beheert de regionale netbeheerder het middenspanningsnet exclusief de MS-vermogensschakelaar. TenneT beheert in deze optie zowel de HS-vermogensschakelaar, de transformator als de MS-vermogensschakelaar.
Om op een solide wijze uitvoering te kunnen geven aan het verzoek van de minister is een onderzoekskader nodig voor het validatieonderzoek en het advies. Hiertoe heeft DTe in eerste instantie het wettelijke kader geanalyseerd. Ook heeft DTe bekeken of in de relevante parlementaire geschiedenis aanknopingspunten zijn te vinden over wie de transformatoren moet beheren.
Wettelijk kader biedt geen uitsluitsel over transformatorbeheer
Het wettelijke kader bestaat uit de Elektriciteitswet 1998 (hierna: E-wet), de Won en de Codes. Ingevolge artikel 10, lid 1 van de E-wet, zoals dat wetsartikel per 1 januari 2008 zal luiden, omvat het landelijke hoogspanningsnet de netten die bestemd zijn voor transport van elektriciteit op een spanningsniveau van 110 kV of hoger. Dit betekent dat het beheer van de hoogspanningsnetten aan TenneT moet worden overgedragen. De vraag is wat in dit verband moet worden verstaan onder het begrip ‘net’. Ingevolge artikel 1, onder i, van de E-wet wordt onder een net verstaan:
“ net: één of meer verbindingen voor het transport van elektriciteit en de daarmee verbonden transformator-, schakel-, verdeel- en onderstations en andere hulpmiddelen, behoudens voor zover deze verbindingen en hulpmiddelen liggen binnen de installatie van een producent of van een afnemer”
Ten aanzien van de transformatoren geldt echter dat deze zich bevinden tussen twee netten met een verschillend spanningsniveau. Hierdoor is niet eenduidig vast te stellen of deze
Parlementaire geschiedenis biedt ook geen uitsluitsel over transformatorbeheer
In de parlementaire geschiedenis van de Won zijn géén aanknopingspunten te vinden waaruit onomstotelijk blijkt tot welk net de transformatoren behoren, en daarmee wie de transformatoren moet beheren.
DTe: doelstellingen wetgever zijn leidend bij het onderzoek en het advies
Het wettelijke kader en de parlementaire geschiedenis bieden geen uitsluitsel over welke netbeheerder het transformatorbeheer moet uitvoeren. DTe is daarom van mening dat de
doelstellingen van de wetgever bij de beheeroverdracht leidend moeten zijn om te kunnen bepalen wie de transformatoren gaat beheren.
De minister geeft in haar verzoek aan DTe aan uit dat de doelstellingen van de wetgever leidend moeten zijn: “ Thans verzoek ik u in uw advies in te gaan op de beoogde doelstellingen van de
overdracht, zoals uiteengezet in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel. Hieruit blijkt dat de met de beheeroverdracht twee doelen zijn beoogd: een verbetering van de leveringszekerheid en een vergroting van de efficiëntie in het beheer van het hoogspanningsnet” .7 Met deze opmerking geeft de
minister dus niet alleen aan dat de doelstellingen van de wetgever leidend moet zijn bij dit advies, maar tevens welke doelstellingen dit zijn. Deze doelstellingen worden hieronder uitgebreider beschreven.
Wetgever: vergroting van leveringszekerheid in Nederland
Uit de parlementaire geschiedenis blijkt welke doelstellingen de wetgever heeft bij de
beheeroverdracht. In de Memorie van Toelichting geeft de minister aan dat de overdracht van het beheer van netten van 110 en 150 kV aan de beheerder van het landelijke hoogspanningsnet “ leidt
tot een vergroting van de betrouwbaarheid van de Nederlandse elektriciteitsvoorziening”8 Verderop in de
Memorie van Toelichting maakt de minister een vergelijkbare opmerking, namelijk dat wordt beoogd “ de leveringszekerheid van elektriciteit in Nederland te vergroten”9.
In de Memorie van Toelichting geeft de minister ook aan deze doelstelling te bereiken “ door het
beheer van alle transportnetten die van vitaal belang zijn voor de elektriciteitsvoorziening in Nederland in één hand te brengen”10. De minister merkt verder het volgende op: “ Door het beheer van deze netten
in één hand te brengen kunnen investeringen beter op elkaar worden afgestemd en kan in geval van (dreigende) calamiteit sneller en effectiever worden opgetreden. Hierdoor kunnen grote stroomstoringen beter worden voorkomen of sneller worden opgelost. Het is overigens niet de bedoeling dat het beheer van de distributienetten in één hand wordt gebracht. Dit is met het oog op de voorzieningszekerheid niet
7 Brief met kenmerk ET/ EM/ 7107693.
nodig en vanwege de gekozen reguleringssystematiek – waarbij netbeheerders voor wat betreft kwaliteit en efficiëntie onderling worden vergeleken – ook niet wenselijk.”11
De overdracht van het beheer van de 110 en 150 kV netten levert volgens de wetgever een
belangrijke bijdrage aan de leveringszekerheid. De minister motiveert dit als volgt: “ Van de netten
van 110 kV en hoger staat vast dat zij een grote invloed hebben op de betrouwbaarheid en doelmatigheid van de landelijke elektriciteitsvoorziening; zij spelen een elementaire rol bij het instandhouden van een ononderbroken levering van elektriciteit. Hoe hoger het spanningsniveau waarop zich een onderbreking voordoet, hoe groter de kans dat dit leidt tot een grootschalige onderbreking.”12
Over leveringszekerheid merkt de minister verder op: “ Wanneer zich een storing voordoet is snel en
effectief handelen ter isolering van die storing cruciaal. Als het transportnet – waarin een storing in vergelijking tot het distributienet vergaande gevolgen kan hebben omdat het deze zich snel kan
verspreiden over de onderliggende netten – door verschillende partijen wordt beheerd, is snel en adequaat handelen teneinde de storing te isoleren, niet gegarandeerd. De vereiste communicatie tussen
verschillende beheerders maakt het handhaven van de leveringszekerheid bij een storing in de netten van 110 en 150 kV in de huidige situatie kwetsbaar. Deze kwetsbaarheid wordt weggenomen door het beheer van alle netten met een voltage van 110 kV en hoger in één hand te brengen.”13
Wetgever: realisatie van efficiëntievoordelen
Over efficiëntie merkt de Minister in de parlementaire geschiedenis allereerst het volgende op:
“ Door integraal beheer van de transportnetten kunnen ook kostenbesparingen worden gerealiseerd. Doordat het transportnet door acht verschillende netbeheerders wordt beheerd, moeten investeringen in kritische verbindingen thans plaatsvinden in overleg met vele partijen. Het beheer in één hand maakt investeren efficiënter doordat er geen afstemming met vele partijen nodig is.”14
De minister merkt vervolgens op dat de beheeroverdracht het mogelijk maakt om vanuit een overkoepelende, landelijke optiek te besluiten over netoptimalisatie. Volgens de minister leidt dit tot “ een grotere doelmatigheid dan wanneer deze besluitvorming plaats zou moeten vinden vanuit de
optiek van verschillende regionale beheerders. Dit efficiëntievoordeel geldt voor de techniek, de financiering, de planning van de werkzaamheden en de structuur van het net.”15
Ook geeft de minister aan: “ Tot slot kan door de centralisatie van het beheer het aantal
bedrijfsvoeringcentra voor transportnetten worden teruggebracht.”16
DTe heeft voor dit rapport een beoordelingskader opgesteld op basis van de doelstellingen van de wetgever en de minister, zoals verwoord in de parlementaire geschiedenis. Dit beoordelingskader bestaat uit drie criteria.
Criterium 1: vergroting van de integrale leveringszekerheid
DTe constateert dat de wetgever als doel heeft om de leveringszekerheid van elektriciteit in Nederland te vergroten. De wetgever heeft hierbij geen onderscheid gemaakt naar de functie van het net. DTe vindt dan ook dat het doel is om de integrale leveringszekerheid van elektriciteit te vergroten. Dit sluit ook op het perspectief van afnemers. Voor hen is de jaarlijkse uitvalduur van elektriciteit van belang, niet de vraag door welk net de uitval wordt veroorzaakt. De wetgever heeft ook vastgesteld door in artikel 19a van de E-wet en de ministeriële regeling17 geen onderscheid te
maken naar functie van het net. DTe neemt de integrale leveringszekerheid daarom als uitgangspunt. Voor de vraag of de transformatoren deel uit moeten maken van de
beheeroverdracht bekijkt DTe, zoals de minister aangeeft, in welke mate de vereiste communicatie tussen verschillende partijen afhankelijk is van de keuze van het overdrachtspunt.
Criterium 2: realisatie van efficiëntievoordelen
DTe constateert dat de minister het aspect ‘efficiëntie’ als volgt invult: efficiëntie heeft te maken met het aantal malen dat afstemming nodig is met vele partijen en met de bedrijfsvoeringscentra voor transportnetten. Voor de vraag of de transformatoren deel uit moeten maken van de
beheeroverdracht, bekijkt DTe daarom in welke mate afstemming tussen vele partijen, alsmede het aantal bedrijfsvoeringscentra afhankelijk zijn van de keuze van het overdrachtspunt. De beoogde efficiëntievoordelen hebben betrekking op de techniek, de financiering, de planning van de werkzaamheden en de structuur van het net.
Weging van criterium 1 en 2
Uit de parlementaire geschiedenis bij de Won blijkt dat de wetgever met de beheersoverdracht van de 110 en 150 kV-netten heeft beoogd de leveringszekerheid te vergroten en ook
efficiëntievoordelen te realiseren. Indien de passages uit de parlementaire geschiedenis over de doelstellingen van de beheersoverdracht in onderlinge samenhang worden bezien, komt DTe tot de conclusie dat het vergroten van de leveringszekerheid als primaire doelstelling van de
beheersoverdracht moet worden aangemerkt. Door het in één hand brengen van het beheer van de transportnetten met het oog op de leveringszekerheid, vloeien de efficiëntievoordelen daar dan als vanzelfsprekend uit voort.
17 Regeling kwaliteitsaspecten netbeheer elektriciteit en gas, Staatscourant, 30 november 2004, nr.
Criterium 3: noodzakelijkheid en proportionaliteit
Met de overdracht van de hoogspanningsnetten van de regionale netbeheerders aan TenneT beogen de wetgever en de minister een bijdrage te leveren aan de genoemde doelstellingen. Het is echter de vraag of het voor het nastreven van deze doelstellingen noodzakelijk is dat het beheer van de transformatoren ook onderdeel uitmaakt van de beheeroverdracht, en of dit in lijn is met het proportionaliteitsvereiste. DTe neemt in aanmerking dat de beheeroverdracht een ingrijpende operatie is, zowel voor de netbeheerders die het beheer moeten overdragen als voor TenneT die het beheer overgedragen krijgt. DTe neemt als daarom uitgangspunt dat het beheer van de
transformatoren alleen over moet naar TenneT voor zover dit daadwerkelijk een toegevoegde waarde heeft bij het nastreven van de doelstellingen van de wetgever. DTe bekijkt daarom ook in welke mate goede werkafspraken tussen de regionale netbeheerders en TenneT kunnen volstaan. Hiermee wordt voldaan aan het vereiste van proportionaliteit.
Het validatieonderzoek van DTe bestaat uit een analyse van de argumenten over wie de
transformatoren moet beheren, die de regionale netbeheerders en TenneT op eigen verzoek aan EZ en DTe hebben aangedragen.
De zienswijzen bestaan uit meerdere documenten die de netbeheerders aan EZ en DTe hebben verstuurd. De ingebrachte documenten van de regionale netbeheerders zijn:
• KEMA, Optimaal overdrachtspunt, 3 augustus 2007 (hierna: KEMA (2007)).
• Commentaar van regionale netbeheerders Continuon, Eneco, Essent en Delta op commentaar van TenneT (brief d.d. 22 augustus 2007) op KEMA-rapport, 27 augustus 2007 (hierna: Regionale netbeheerders, 2007).
• KEMA, Reactie TenneT op KEMA-rapport inzake overdrachtspunt netten, brief met kenmerk 010-KCC/ DIR, 27 augustus 2007.
De ingebrachte documenten van TenneT zijn:
• KEMA, Transportnetten in Nederland: 50 kV en hoger, 30 november 2004.
• Mott Movares, Vraagstelling rond de toewijzing van het beheer van de 110kV- en
150kV-vermogenstransformatoren, die het landelijk transportnet koppelen met de distributienetten van de Regionale Netbeheerders, 2 augustus 2007 (hierna: Mott Movares).
• De Brauw Blackstone Westbroek, Notitie Uitvoering Wet Onafhankelijk Netbeheer, 19 maart 2007 (hierna: De Brauw).
• TenneT, Reactie op rapport KEMA inzake overdrachtspunt netten, brief met kenmerk CZK 07-0258, 22 augustus 2007.
de onderzoeken naar het beheer van de transformatoren. TenneT heeft dus haar zienswijze bij het KEMA-rapport gegeven, de regionale netbeheerders hun zienswijzen bij het Mott Movares-rapport. Dit was een informele bijeenkomst waar geen verslag van is gemaakt.
Op 19 september 2007 heeft DTe, op uitnodiging van de gezamenlijke netbeheerders, een werkbezoek aan drie stations met een verschillende beheerverdeling gebracht. Eneco verzorgt het gehele beheer van het station Botlek (150-50 kV). TenneT beheert de 150 kV-schakelinstallatie van het station Zuidwijk (150-23-10 kV), Eneco de transformatoren en de schakelinstallatie met de lagere spanningsniveaus. Bij het station Delft (150-25-10 kV) beheert TenneT de 150 kV-schakelinstallatie en de transformatoren, Eneco de kV-schakelinstallatie met de lagere spanningsniveaus.
Het rapport bestaat uit die delen: een inleidend hoofdstuk (hoofdstuk 1), het validatieonderzoek (hoofdstukken 2 en 3) en de conclusies en het advies van DTe bij de uitkomsten van het validatieonderzoek (hoofdstuk 4).
Bij het validatieonderzoek komen de zienswijzen van respectievelijk regionale netbeheerders (in hoofdstuk 2) en TenneT (in hoofdstuk 3) aan de orde. In elk hoofdstuk geeft DTe allereerst een samenvatting van de zienswijze van de betreffende netbeheerder(s). Vervolgens geeft DTe haar oordeel bij deze argumenten. Ten slotte sluit DTe elk hoofdstuk af met een conclusie.
2
In dit hoofdstuk geeft DTe een samenvatting van de argumenten die regionale netbeheerders hebben ingebracht om te bepalen wie de transformatoren moet beheren. DTe spreekt over de argumenten van de regionale netbeheerders, ook als die argumenten afkomstig zijn uit een door hen ingebracht rapport. Ook de tegenargumenten van TenneT staan in dit hoofdstuk.
De regionale netbeheerders hebben het onderzoeksbureau KEMA opdracht gegeven om “ een
onafhankelijk advies uit te brengen over het optimale overdrachtspunt in het net tussen landelijke en regionale netbeheerder”18. KEMA heeft het begrip ‘optimaal’ in verband gebracht met wat het
ministerie van Economische Zaken (hierna: EZ) met de invoering van de Won volgens KEMA wil bereiken: onafhankelijkheid van het beheer, leveringszekerheid en efficiëntie19. Deze indicatoren
zijn geanalyseerd voor de volgens KEMA twee logische overdrachtspunten20:
1. Beheer van de transformator, die de spanning van 110/ 150 kV omzet naar 50 kV of lager blijft in beheer van de regionale netbeheerder (“ optie R” );
2. Beheer van transformator, die de spanning van 110/ 150 kV omzet naar 50 kV of lager komt in beheer bij TenneT (“ optie T” ).
De impact van de keuze van het overdrachtspunt op de optimale uitvoering van de taken door de netbeheerder heeft KEMA bepaald door een taakanalyse en een analyse van de maatschappelijke kosten uit te voeren. Als basis voor de taakanalyse heeft KEMA gebruik gemaakt van het door EZ gehanteerde “ Overzicht van taken en activiteiten na splitsing” .21
KEMA concludeert in haar rapport dat “ na zorgvuldige analyse van netbeheertaken en
maatschappelijke kosten, dat het optimale overdrachtspunt tussen 110/ 150 kV en onderliggende netten zich aan de TenneT zijde van de transformator bevindt. Het ligt daarmee het meest voor de hand het beheer van de transformator bij de regionale netbeheerders te laten.”22
In de volgende subparagrafen komen de kerntaken aanbod, die KEMA heeft geanalyseerd voor de vaststelling van wie de transformatoren moet beheren. Deze taken uit het door EZ gehanteerde "Overzicht van taken en activiteiten na splitsing" worden volgens KEMA beïnvloed door het beheer van de transformatoren23.
18 KEMA (2007), p. 4. 19 KEMA (2007), p. 10. 20 KEMA (2007), p. 12 en 13.
21 KEMA (2007), p. 48 tot en met 51. Zie ook Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30212, nr. 8. 22 KEMA (2007), p. 4.
Tegenargumenten TenneT24
TenneT geeft aan dat het door de regionale netbeheerders aangedragen criterium
‘onafhankelijkheid’ niets te maken heeft met de overdracht van het beheer van de 110 en 150 kV-netten. Dat criterium betreft de splitsing van netbeheer en commerciële belangen in plaats van onafhankelijkheid of zelfstandigheid ten opzichte van andere netbeheerders, aldus TenneT. Daarnaast merkt TenneT op dat de doelstelling van de wet is om de leveringszekerheid en efficiënte op korte en lange termijn van het hoogspanningsnet te waarborgen en te verbeteren. Ten slotte merkt TenneT op dat KEMA slechts twee taakgebieden heeft geanalyseerd, terwijl de niet meegenomen taakgebieden ‘onderhoud en vervanging’ en ‘metering’ een wezenlijk onderdeel vormen van de taken van een netbeheerder.
Uitleg
KEMA geeft aan dat planning van netten inhoudt dat een netbeheerder op hoofdlijnen aangeeft wat mogelijk toekomstige uitbreidingen van het net zijn. De netbeheerder baseert zich hierbij op ramingen van de elektriciteitsvraag en –aanbod in het gebied waar hij verantwoordelijk voor is. Na het plannen is het ontwerpen van de netten aan de orde. De plannen worden dan geconcretiseerd.
Argumentatie regionale netbeheerders25
Met betrekking tot de planningsfase merkt KEMA het volgende op. KEMA concludeert dat een regionale netbeheerder zijn net optimaal kan plannen als hij de transformatoren beheert, omdat dit hem een extra vrijheidsgraad biedt in het planningsproces. Als TenneT de transformatoren beheert, zal frequenter overleg nodig zijn tussen de regionale netbeheerder en TenneT bij het afstemmen van de capaciteitsplannen. Wanneer de regionale netbeheerder en TenneT geen overeenstemming zouden bereiken tijdens het afstemmen van de capaciteitsplannen, kan suboptimalisatie van de onderliggende netten een gevolg zijn.
Met betrekking tot de ontwerpfase merkt KEMA op dat, als de transformatoren in beheer van de regionale netbeheerders zijn, deze netbeheerders in de ontwerpfase een grotere vrijheidsgraad hebben bij het bepalen van de streefwaarden van de kwaliteit van levering en spanningskwaliteit. Ook concludeert KEMA dat, als TenneT het beheer van de transformatoren heeft, een regionale netbeheerder voor de kwaliteit van levering en spanningskwaliteit in zijn net voor een groot deel afhankelijk is van TenneT.
KEMA heeft op basis van deze argumenten een lichte voorkeur voor het beheer van de transformatoren door de regionale netbeheerders26.
In hun reactie27 op de door TenneT aangedragen argumenten geven de regionale netbeheerders
aan dat hen grote beperkingen worden opgelegd bij het beheer van de middenspanningsnetten, wanneer zij de transformatoren niet beheren. Zij vinden dat TenneT hieraan voorbij gaat, terwijl deze transformatoren een zeer grote invloed op de middenspanningsnetten hebben, zeker in vergelijking tot de geringe invloed op het landelijke transportnet. De beperkingen treffen rechtstreeks de klanten, aldus de regionale netbeheerders.
Tegenargumenten TenneT28
TenneT vindt dat het perspectief van KEMA te eng is, namelijk vanuit het regionale perspectief waar TenneT ruimere mogelijkheden heeft voor een supra-regionale optimalisatie van invoeding in lagere netten. Voor optimalisatie van de leveringszekerheid is standaardisatie bij de netplanning van groot belang volgens TenneT. Deze standaardisatie en een gecentraliseerd onderhoudsbeleid zal, aldus TenneT, leiden tot efficiencyverbeteringen.
Uitleg
KEMA geeft aan dat het maken van een aansluiting inhoudt dat de netbeheerder diegene die daar om verzoekt, aansluit op zijn net. KEMA geeft aan dat het maken van een aansluiting leidt tot extra benodigde capaciteit van de transformator.
Argumenten regionale netbeheerders29
Over de extra benodigde capaciteit is overleg met TenneT nodig. Uiteindelijk neemt de
netbeheerder die de transformator beheert een beslissing over een extra transformator. KEMA geeft aan dat in optie T meer informatieoverdracht over het net van de regionale netbeheerder, de belasting hiervan en (toekomstige) ontwikkelingen in het net nodig zal zijn dan in optie R. In optie R beschikt de regionale netbeheerder immers zelf over deze informatie, aldus KEMA. Met
betrekking tot de capaciteitsuitbreiding van de transformator draagt KEMA dezelfde argumentatie aan als bij de taak ‘het plannen en ontwerpen van netten’ (zie paragraaf 2.2.1).
Daarnaast brengt KEMA naar voren dat er een mogelijke zorg is voor beperking in marktfacilitatie indien een deel van het proces om tot een aansluiting te komen ook bij TenneT ligt. Volgens KEMA hoeft de timing van TenneT bij het nemen van investeringsbeslissingen niet precies samen te vallen met de gewenste timing volgens de regionale netbeheerder en de nieuw aan te sluiten klant.
26 KEMA (2007), p. 41.
Indien dit het geval is, leidt dit volgens KEMA tot extra overleg. KEMA geeft aan dat, als frequentie en duur van het (extra) overleg groot, respectievelijk lang worden, dan kan realisatie van dergelijke aansluitingen niet binnen redelijke termijn gebeuren. In dat geval ontstaat het risico dat de markt onvoldoende wordt gefaciliteerd, aldus KEMA.
KEMA heeft op basis van deze argumenten een lichte voorkeur voor het beheer van de transformatoren door de regionale netbeheerders30.
Uitleg
KEMA geeft aan dat het regelen betrekking heeft op het spanningsniveau.
KEMA stelt dat de transformator bij het regelen een belangrijk sturend en spanningsregelend element is voor het onderliggende net. Deze spanningsregeling zorgt er, aldus KEMA, voor dat de spanning in het onderliggende net zich bevindt binnen de door de wet aangegeven grenzen.
Argumenten regionale netbeheerders31
KEMA concludeert dat, als de regionale netbeheerder de transformator beheert, hij rechtstreeks de spanningskwaliteit in zijn net kan beïnvloeden. Als TenneT daarentegen de transformator beheert, dan zal hij met de regionale netbeheerder afspraken moeten maken over de spanningskwaliteit in het overdrachtspunt. Volgens KEMA zal in geval van optie T extra afstemming vereist zijn. KEMA heeft op basis van deze argumenten een voorkeur voor het beheer van de transformatoren door de regionale netbeheerders32.
Tegenargumenten TenneT33
TenneT geeft aan dat de trapstanden in de transformator éénmalig wordt ingesteld en daarna automatisch werkt. Protocollen tussen netbeheerders stroomlijnen vervolgens de toch nog noodzakelijke afstemming en reduceren in grote mate de nadelen van optie T, aldus TenneT.
Uitleg
KEMA geeft aan dat het schakelen hier in verband wordt gebracht met schakelhandelingen ten behoeve van het verrichten van (onderhouds-)werkzaamheden aan de bedrijfsmiddelen.
KEMA hanteert als uitgangspunt dat de vermogensschakelaar aan de hoogspanningszijde wordt bediend door de netbeheerder die de transformator beheert.
30 KEMA (2007), p. 41.
31 KEMA (2007), p. 28 tot en met 31. 32 KEMA (2007), p. 41.
Argumenten regionale netbeheerders34
KEMA concludeert dat de taakanalyse laat zien dat tussen TenneT en de regionale netbeheerder veel overleg plaatsvindt om werkzaamheden aan de bedrijfsmiddelen te kunnen uitvoeren, en dat dit onafhankelijk is van de opties R en T. KEMA laat ook zien dat het overleg bij Optie R en bij Optie T niet of nauwelijks verschilt. Het verschil tussen de twee opties is dat bij Optie T geschakeld wordt door zowel TenneT als de regionale netbeheerders. Bij Optie R wordt alleen door de
regionale netbeheerders geschakeld volgens KEMA. Bij optie T is de kans op het maken van schakelfouten groter, aldus KEMA.
KEMA heeft op basis van deze argumenten een lichte voorkeur voor het beheer van de transformatoren door de regionale netbeheerders35.
Tegenargumenten TenneT36
TenneT geeft aan dat op grond van de parlementaire geschiedenis geconcludeerd moet worden dat TenneT wordt geacht alle noodzakelijke schakelhandelingen in het hoogspanningsnet zelfstandig te kunnen verrichten. TenneT is het dan ook niet eens met het uitgangspunt van KEMA dat ‘de vermogensschakelaar aan de hoogspanningszijde wordt bediend door degene die de transformator beheert’. Daarnaast merkt TenneT op dat zij de door KEMA genoemde getallen van
schakelhandelingen niet kan herleiden en derhalve niet kan onderschrijven.
Uitleg
KEMA geeft aan dat het bij deze taak gaat om het oplossen van storingen waarbij de transformator gestoord raakt.
Argumenten regionale netbeheerders37
KEMA is van mening dat het oplossen van storingen in situaties waarbij de transformator gestoord raakt, sterk beïnvloed wordt door de keuze van het overdrachtspunt. Met name de storingsduur blijkt hiervan afhankelijk, aldus KEMA. KEMA illustreert dit met een voorbeeld van een storing waarbij de in bedrijf zijnde transformator betrokken is, en na beoordeling van de storing de ‘cold-standby’ transformator in bedrijf wordt genomen. Op basis hiervan concludeert KEMA dat als het beheer van transformator bij de regionale netbeheerder is (optie R), de duur van de beoordeling van de storingssituatie korter is dan in geval van Optie T. KEMA verwacht per onderbreking een toename van de onderbrekingsduur (herstelduur van levering) van gemiddeld drie kwartier. De
34 KEMA (2007), p. 28 tot en met 31.
35 Zie tabel 5.1 op p. 41 van KEMA, Optimaal overdrachtspunt, 3 augustus 2007. 36 Brief met kenmerk CZK 07-0258.
berekening heeft KEMA gebaseerd op aannames over het overleg tussen regionale netbeheerders en TenneT om de storingssituatie in de transformator te beoordelen.
KEMA heeft op basis van deze argumenten een voorkeur voor het beheer van de transformatoren door de regionale netbeheerders38.
Tegenargumenten TenneT39
TenneT geeft aan dat ingeval van een storing aan de transformator, ongeacht waar het
overdrachtspunt ligt, beide beheerorganisaties noodzakelijk zijn om de gevolgen van de storing te beoordelen op hun installaties. Overleg is dus altijd aan de orde. Daarnaast merkt TenneT op de genoemde hersteltijden niet te herkennen en niet te kunnen herleiden. Ten slotte geeft TenneT aan de berekening van de onderbrekingsduur niet te ondersteunen.
Uitleg
KEMA geeft aan dat zij onder maatschappelijke kosten die kosten verstaat die afnemers betalen voor de dienstverlening (transporttarieven), en de neveneffecten die niet in de tarieven
verdisconteerd zijn: leveringszekerheid en marktfacilitering.
Argumenten regionale netbeheerders40
KEMA concludeert dat de financiële maatschappelijke kosten beperkt objectief kwantificeerbaar zijn en dat de impact op de marktfacilitering financieel niet objectief kwantificeerbaar is. Ook geeft KEMA aan dat de impact op de leveringszekerheid, de netto kwantificeerbare effecten en de niet kwantificeerbare effecten in het voordeel van optie R wijzen.
KEMA heeft op basis van deze argumenten een lichte voorkeur voor het beheer van de transformatoren door de regionale netbeheerders41.
38 KEMA (2007), p. 41.
39 Brief met kenmerk CZK 07-0258. 40 KEMA (2007), p. 38.
3
In dit hoofdstuk geeft DTe een samenvatting van de argumenten die TenneT heeft ingebracht om te bepalen wie de transformatoren moet beheren. DTe spreekt over de argumenten van TenneT, ook als die argumenten afkomstig zijn uit een door TenneT ingebracht rapport. Ook de
tegenargumenten van de regionale netbeheerders staan in dit hoofdstuk.
TenneT heeft het onderzoeksbureau Mott Movares de volgende vraagstelling voorgelegd: “ De
vraagstelling is aan welke partij het beheer van deze transformatoren toegekend dient te worden met het oog op de overdracht van het beheer van de 110 KV en 150 KV netten aan TenneT met ingang van 1 januari 2008.”42 Mott Movares is van mening dat uit de Memorie van Toelichting volgt dat de
bedoelingen van wetgever met de beheeroverdracht zijn: het waarborgen van leveringszekerheid op een acceptabel niveau, alsmede een efficiënt beheer met het oog op de totale kosten van de voorziening.43 Volgens Mott Movares zijn er drie mogelijke opties voor scheiding tussen de
hoogspannings- en middenspanningsnetten, en het beheer daarvan (zie ook figuur 2): 1. Het beheer van de hoogspanningsrails en de vermogensschakelaars aan de
hoogspanningszijde van de transformatoren zijn in beheer van TenneT. De transformatoren zelf zijn in beheer bij de regionale netbeheerders (“ optie A” ); 2. Het beheer van TenneT strekt zich uit tot aan de middenspanningsklemmen van de
transformatoren. TenneT beheert dan dus de transformatoren (“ optie B” ); 3. Het beheer van TenneT betreft ook de vermogensschakelaars aan de
middenspanningszijde van de transformatoren. TenneT beheert dan de transformatoren (“ optie C” ).
Mott Movares heeft gekeken naar de huidige situatie in Nederland, naar de historische achtergrond en naar internationale voorbeelden. Mott Movares heeft de bedoeling van de wetgever voor
verschillende onderwerpen vanuit een technische invalshoek onderzocht. De wet-en regelgeving is nog verder toegelicht door De Brauw Blackstone Westbroek (hierna: De Brauw). Deze juridische argumenten zijn onderdeel van het rapport van het Mott Movares.
Mott Movares concludeert in haar rapport: “ Onze ervaring is dat wanneer de verantwoordelijkheid
voor het beheer wordt verdeeld over meerdere partijen dat ten koste kan gaan van de prestatie van de transformator hetgeen invloed heeft op de leveringszekerheid. Mott Movares is van mening dat de opties B en C het beste aansluiten bij de doelstellingen en letter van de Elektriciteitswet en de common practice vanuit de Europese energiemarkt."44
In de volgende subparagrafen komen de onderzochte onderwerpen aan bod, die Mott Movares heeft gebruikt bij de vaststelling van wie de transformatoren moet beheren.
Uitleg
Mott Movares heeft voor een aantal landen onderzocht welke netbeheerder de transformatoren beheert. Daarnaast heeft Mott Movares gekeken naar de historische achtergrond van de elektriciteitsvoorziening.
Argumenten TenneT45
Met betrekking tot de internationale vergelijking merkt Mott Movares het volgende op. Mott Movares heeft voor een aantal landen uit Europa, Azië en Afrika bekeken welke netbeheerder de transformatoren beheert. Hieruit concludeert Mott Movares dat, op basis van een internationale vergelijking met de West-Europese praktijk, dat de hoofdregel is dat de vermogenstransformatoren onderdeel uitmaken van, respectievelijk onder beheer vallen van, de nationale TSO46. TenneT merkt
hierbij op dat het onderscheid tussen transportnet en distributienet leidend is bij de internationale vergelijking, niet het onderscheid tussen hoog- en middenspanning zoals dat in een land geldt. Met betrekking tot de historische achtergrond merkt Mott Movares op dat het tot op heden algemeen gebruikelijk is dat de grotere netbeheerders, zijnde diegenen die het systeem met het hogere spanningsniveau beheren, de voedende transformatoren met de daarbij behorende
transformatoren beheren. Geredeneerd vanuit de historische situatie zou het, aldus Mott Movares, logischer zijn om het beheer betreffende de transformatoren, die de hoogspanningsnetten
koppelen aan netten met een lager spanningsniveau, onder te brengen bij TenneT. Een bijkomend voordeel is dat kennis en expertise van hoogspanning wordt gebundeld en voor de toekomst wordt veiliggesteld, aldus Mott Movares.
Tegenargumenten regionale netbeheerders47
De regionale netbeheerders geven aan dat in vele landen in Europa TSO’s zich heel goed van hun taak blijken te kwijten, terwijl de transformatoren niet bij hen in beheer zijn. Zij merken ook op dat de Europese ‘common practice’ nadrukkelijk blijkt te wijzen in de richting zoals door hen wordt voorgestaan.
45 Mott Movares, p. 10 tot en met 12, alsmede brief met kenmerk CZK 07-0276. 46 Afkorting van Transmission System Operator.
Uitleg
Mott Movares hanteert de thans geldende wet- en regelgeving als één van de criteria bij de vaststelling van wie de transformatoren moet beheren.
Argumenten TenneT48
Ingevolge artikel 1, lid 1 sub b van de E-wet volgt volgens Mott Movares dat een aansluiting is gedefinieerd als een verbinding tussen twee netwerken, die ieder op een verschillend
spanningsniveau bedreven kunnen worden. De transformator realiseert deze aansluiting tussen twee netten en tussen twee of meer verschillende spanningsniveaus, aldus Mott Movares. Vervolgens geeft Mott Movares aan dat ingevolge artikel 1.2.3. van de Tarievencode het laagspanningspunt van dergelijke aansluitingen wordt beschouwd als het punt dat met het hoogspanningsnetnet verbonden is. Dientengevolge kan de transformator volgens Mott Movares beschouwd worden als een activa behorend bij het bovenliggende net.
Uitleg
Mott Movares geeft aan dat het bij netplanning gaat om de beoordeling van uitbreidingen en vervangingen van het beheerde net.
Argumenten TenneT49
Mott Movares geeft aan dat de planningshorizon bij de ontwikkeling van
hoogspanningsinfrastructuur doorgaans veel verder weg ligt (tot 30 jaar vooruit) dan bij midden- en laagspanningsinfrastructuur (7 jaar is al lang). Daarom zou planning op het niveau van
belangrijke hoogspanning voedingspunten volledig in de benadering van TenneT als TSO passen. Mott Movares merkt op dat de capaciteiten van het voedende net en onderliggende net op elkaar afgestemd dienen te zijn. Optimalisatie hiervan kost volgens Mott Movares de nodige inspanning indien het beheer van transformatoren is verdeeld over verschillende regionale netbeheerders. Mott Movares geeft aan dat, in geval van optie B en C, standaardisatie en reservestelling van transportactiva geoptimaliseerd kunnen worden over de gehele transport activabasis van Nederland.
Vervolgens merkt Mott Movares op dat TenneT, in geval van optie B en C, met betrekking tot inkoop van activa meer druk kan uitoefenen op leveranciers om levertijden en prijzen binnen de perken te houden.
Ten slotte leidt volgens Mott Movares een gestandaardiseerde en consistente aanpak voor alle transformatoren tot een verbetering van de efficiëntie en tot een milieuvriendelijke en duurzame invulling van de vervangingsvraag. Dit komt omdat TenneT de ‘life cycle cost’-methodiek (hierna: LCC-methodiek) gebruikt.
Op basis van deze argumenten gaat de voorkeur uit naar optie B of C, aldus Mott Movares.
Uitleg
Volgens Mott Movares gaat het bij beveiligingscoördinatie om het kunnen afschakelen van de transformatoren indien fouten in het middenspanningsnet of de transformator niet tijdig worden opgelost.
Argumenten TenneT50
Mott Movares stelt dat bij optie A en B TenneT en de regionale netbeheerder gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de transformatorbeveiliging bij calamiteiten. Dit vraagt volgens Mott Movares om een gecompliceerde afstemming tussen de netbeheerders. Indien TenneT de volledige supervisie en controle over de transformatorbeveiliging heeft (optie C), zal dit leiden tot een snelle en efficiënte vrijschakeling bij calamiteiten. Dit verbetert de leveringszekerheid van de totale elektriciteitsvoorziening, aldus Mott Movares.
Mott Movares heeft bij dit onderwerp een duidelijke voorkeur voor optie C.
Uitleg
Bij bedrijfsvoering gaat het om de beheersing van spanningshuishouding in de onderhavige netten en om de afstemming over de beschikbaarheid van de betreffende transformatoren (o.a. inzake onderhoud).
Argumenten TenneT51
Mott Movares geeft aan dat netbeheerders inzake de beheersing van spanningshuishouding en de beschikbaarheid van transformatoren duidelijke afspraken kunnen maken. In de praktijk blijkt ook dat een dergelijke afstemming in goede harmonie mogelijk is. Mott Movares concludeert dat sprake is van een efficiëntie bedrijfsvoering als de beheerstaken van de relevante activa door één netbeheerder worden uitgevoerd (optie C). Optie B is volgens Mott Movares wel werkbaar, terwijl
50 Mott Movares, p. 15.
optie A minder efficiënt zou zijn aangezien er veel afstemming nodig is tussen TenneT en de regionale netbeheerder.
Uitleg
Mott Movares geeft aan dat het van belang is dat de veiligheidsprocedures bij werkzaamheden aan de transformatoren éénduidig en duidelijk vastgelegd zijn.
Argumenten TenneT52
Mott Movares merkt het volgende op ten aanzien van de veiligheid bij werkzaamheden aan hoog- en middenspanningsinstallaties. In optie A is de verantwoordelijkheid over de veiligheid verdeeld over de verschillende regionale netbeheerders. Het gevolg is, volgens Mott Movares, dat meer en verschillende medewerkers bij de werkzaamheden betrokken zijn. Dit zal de eenduidigheid over het uit te voeren werk en de te hanteren procedures niet verbeteren. Ook zal kennis en expertise moeilijker te behouden en te onderhouden zijn bij de regionale netbeheerders. Als TenneT
verantwoordelijk is voor alle werkzaamheden aan de transformatoren (optie B), dan doen de eerder genoemde bezwaren zich niet voor.
Mott Movares heeft bij dit onderwerp een duidelijke voorkeur voor optie B.
Uitleg
Mott Movares geeft aan dit onderwerp de coördinatie van het onderhoud van hoogspanningsschakelaars en transformatoren betreft.
Argumenten TenneT53
Mott Movares schetst de gevolgen als de regionale netbeheerders de transformatoren beheren. In dat geval is de transformator de enige component van het middenspanningsnet. Volgens Mott Movares betekent dit dat de regionale netbeheerders op termijn meer moeite hebben om over de benodigde resources, kennis, expertise, vaardigheden en reserveonderdelen te beschikken om het onderhoud op het gewenste niveau uit te voeren. Vervolgens stelt Mott Movares dat TenneT veel ervaring en kennis in huis heeft met betrekking tot het onderhoud van dergelijke transformatoren en regelschakelaars.
Mott Movares heeft bij dit onderwerp een voorkeur voor optie B.
Uitleg
Mott Movares geeft aan dat de storingsorganisatie betrekking heeft op het snel en adequaat handelen (bijvoorbeeld het uitschakelen van een transformator) bij storingen in het
middenspanningsnet. Argumenten TenneT54
Mott Movares concludeert dat over de storingsorganisatie in elk geval, onafhankelijk van de keuze van de optie, tussen TenneT en de regionale netbeheerders afspraken gemaakt dienen te worden. Mott Movares heeft daarom geen voorkeur voor wie de transformatoren beheert.
Uitleg
In het overdrachtspunt van transportnet naar distributienet is een comptabele meting noodzakelijk voor de afrekening van de energieafname in de onderliggende distributienetten.
Argumenten TenneT55
Mott Movares geeft aan dat bij elke situatie investeringen in meetinrichtingen noodzakelijk zijn, omdat een comptabele meting aan beide zijden van de transformator thans ontbreekt. Vervolgens stelt Mott Movares vast dat de meetinrichting aan de middenspanningszijde van de transformator goedkoper is dan aan de hoogspanningszijde. Ten slotte geeft Mott Movares aan dat, als TenneT de energieverliezen in de transformator draagt, TenneT eerder zal overgaan tot vervanging van transformatoren als blijkt dat deze energieverliezen substantieel kunnen worden gereduceerd. Bij dit onderwerp heeft Mott Movares vanwege de mogelijkheid tot kostenbesparingen de voorkeur voor optie B of C.
Uitleg
Mott Movares geeft aan dat het bij dit onderwerp gaat om betrouwbare en consistente analyses uit te voeren en de noodzakelijke marge bij de transportcapaciteit te bepalen om de marktwerking te faciliteren.
Argumenten TenneT56
Mott Movares geeft aan dat het in optie A complexer is om de transformatorcapaciteit goed af te stemmen op de capaciteit van de transportverbindingen die de betreffende transformator voeden. De informatie rond de inzet en de conditie van de transformator is immers in handen van de regionale netbeheerder. Dit maakt het volgens Mott Movares moeilijker om consistent te zijn ten aanzien van uit te voeren werkzaamheden en in staat te zijn om goede analyses te maken van mogelijke knelpunten voor de transportcapaciteit.
Bij dit onderwerp heeft Mott Movares een voorkeur voor optie B of C.
Uitleg
Dit onderwerp heeft betrekking op de bedrijfsvoering van de middenspanningsnetten door de regionale netbeheerders met betrekking tot facilitatie van decentrale opwekking.
Argumenten TenneT57
Mott Movares geeft aan dat bij optie A de regionale netbeheerders de mogelijkheid hebben de invoeding zo af te stemmen dat de eigen transformatoren maximaal worden gebruikt. Bij optie B en C kan TenneT, de gehele netsituatie overziende, komen tot een landelijk optimaal faciliteren van decentrale opwekking.
Uitleg
Mott Movares bekijkt de gevolgen van de beheeroverdracht voor de ondersteunende systemen, gebouwen en stationslocaties.
Argumenten TenneT58
Mott Movares geeft aan dat op dit moment de beheeroverdracht niet echt relevant is voor de ondersteunende systemen, gebouwen en locaties. Per station, waar splitsing van beheer aan de orde is, kunnen immers afspraken gemaakt worden tussen TenneT en de regionale netbeheerder over de verdeling van betreffende activa of het gemeenschappelijk gebruik daarvan.
4
Wettelijke kader en parlementaire geschiedenis geven geen uitsluitsel
DTe constateert dat uit het wettelijke kader (E-wet, Won, Codes) en de parlementaire geschiedenis niet eenduidig en onomstotelijk is af te leiden of het beheer van de transformatoren onderdeel moet maken van de beheeroverdracht. Daarom heeft de minister DTe om advies gevraagd. DTe is het dan ook niet eens met de analyse van De Brauw59, ingebracht door TenneT, waaruit zou
blijken dat uit wet- en regelgeving op te maken is dat het beheer van de transformatoren naar TenneT hoort over te gaan. De Brauw baseert zich vooral op de Tarievencode. De aangehaalde artikelen hebben echter betrekking op de betalingsrelatie tussen netbeheerders. DTe is van mening dat deze betalingsrelatie geen enkel verband heeft met de beheeroverdracht waar het in dit rapport om gaat.
Beheeroverdracht moet leiden tot leveringszekerheid en efficiëntie
DTe leidt uit de parlementaire geschiedenis af dat de wetgever twee doelstellingen wil nastreven met de beheeroverdracht van de hoogspanningsnetten: vergroting van de integrale
leveringszekerheid en realisatie van efficiëntievoordelen. Zoals DTe in paragraaf 1.4.2 heeft aangegeven, gaat het om de integrale leveringszekerheid. DTe deelt de analyse van TenneT60 in die
zin dat de transportnetten belangrijk zijn om de leveringszekerheid te waarborgen. Dit betekent echter niet dat dit de doelstelling van de wetgever is, alsmede dat hieruit automatisch blijkt dat het beheer van de transformatoren overgedragen zou moeten worden.
De regionale netbeheerders61 beargumenteren dat onafhankelijkheid dan wel zelfstandigheid van de
netbeheerder ook een doelstelling van de wetgever is van de beheeroverdracht. DTe is het, evenals TenneT62, niet eens met dit argument. Naast de regeling van enkele andere onderwerpen, zijn met
de Won twee hoofdzaken beoogd: de splitsing van de regionale energiebedrijven en de overdracht van het beheer van de hoogspanningsnetten. Met betrekking tot de splitsing (waaronder de noodzaak voor een ‘vette’ netbeheerder) geeft de minister het volgende aan: “ Met dit wetsvoorstel
volgt de beste verzekering die beschikbaar is voor de onafhankelijkheid van het netbeheer ten opzichte van productie, levering en handel, en daarmee voor de transparantie van de markt” .63 De minister
vervolgt met de opmerking dat “ Het eerste [zijnde de splitsing van de regionale geïntegreerde bedrijven, toevoeging DTe] leidt tot een structureel onafhankelijk beheer van de distributienetten voor
59 De Brauw (2007), Mott Movares, p. 13. Vervolgens door TenneT nogmaals aangegeven in de
brief met kenmerk CZK 07-0258.
60 Brief met kenmerk CZK 07-0258, p. 3. 61 KEMA (2007), p. 10.
62 Brief met kenmerk CZK 07-0258, p. 2.
elektriciteit en gas…” .64 Uit deze citaten uit de parlementaire geschiedenis leidt DTe af dat
onafhankelijkheid of zelfstandigheid wel een doelstelling is van de splitsing, maar niet van de beheeroverdracht. DTe heeft de aangedragen argumenten van de regionale netbeheerders, die betrekking hebben op deze doelstelling, daarom niet meegenomen bij dit advies.
Noodzakelijkheid en proportionaliteit als derde criterium
DTe stelt vast dat de beheeroverdracht van de hoogspanningsnetten een ingrijpende operatie is, zowel voor de netbeheerders die het beheer moeten overdragen als voor TenneT die het beheer overgedragen krijgt. DTe neemt daarom als uitgangspunt dat alleen sprake moet zijn van
overdracht van het transformatorbeheer voor zover dit toegevoegde waarde heeft bij het nastreven van de doelstellingen van de wetgever, en voor zover dit in lijn is met het proportionaliteitsvereiste.
Een nieuwe situatie
Met inwerkingtreding van de Won ontstaat per 1 januari 2008 een nieuwe situatie. Door wijziging van de definitie van landelijk hoogspanningsnet, gaat het beheer van de 110 en 150 kV netten met ingang van die datum over naar TenneT. DTe vindt deze situatie niet vergelijkbaar met het
buitenland en met historisch gegroeide situaties, zoals ingebracht door TenneT65. In het buitenland
is immers geen sprake van overdracht van het beheer. Ook blijkt het beeld in het buitenland niet eenduidig te zijn en is Nederland niet eenduidig vergelijkbaar met het buitenland vanwege verschillen in taakopdracht van landelijke netbeheerders en in reguleringsregimes.
Twee deskundige bureaus, twee meningen
Regionale netbeheerders en TenneT hebben elk een deskundig bureau ingeschakeld om te
adviseren over het transformatorbeheer. Beide bureaus hebben een uitgebreid rapport geschreven. In deze rapporten analyseren zij min of meer voor dezelfde beheeractiviteiten wat de gevolgen zijn van de keuze van het overdrachtspunt voor de wijze waarop die activiteiten worden uitgevoerd. DTe constateert dat de twee deskundige bureaus over hetzelfde onderwerp verschillend adviseren. Daarnaast stelt DTe vast dat de bureaus accentverschillen leggen, bijvoorbeeld met een
maatschappelijke kostenvergelijking (KEMA) en een internationale vergelijking (Mott Movares). DTe betwist de technische kennis en kunde van beide bureaus niet. Bij dit advies maakt DTe echter niet alleen gebruik van haar eigen expertise, maar plaatst DTe deze kwestie over het beheer van de transformatoren ook in een beleidsmatige context.
Optie 2 of 3 zijn de logische overdrachtspunten
DTe onderscheidt opties 1, 2, 3 en 4 als mogelijk overdrachtspunt. De regionale netbeheerders onderscheiden de opties R en T (vergelijkbaar met optie 2 en 3), TenneT de opties A, B en C (vergelijkbaar met opties 2, 3, 4).
DTe vindt dat optie 1 en 4 niet voldoen aan hetgeen de minister in de parlementaire geschiedenis tot uitdrukking heeft gebracht. Het volgende citaat is hierbij van belang: “ Het beheer van een
elektriciteits- of gasnet houdt in het verrichten van activiteiten variërend van aanleg, onderhoud en reparatie, tot balanshandhaving en de daarvoor noodzakelijke inkoop van energie. Deze activiteiten vloeien direct voort uit het beheer van een net en het is dan ook niet meer dan vanzelfsprekend dat degene die belast is met dat netbeheer deze activiteiten zelf uitvoert. Door zelf de capaciteit van het net te prognosticeren, de vervanging van delen van het net af te wegen tegen een reparatie ervan of aan de knoppen te draaien in de regelkamer [onderstreping toevoeging van DTe]– om een greep te doen uit de activiteiten van degene die daadwerkelijk een net beheert – zal de netbeheerder ook daadwerkelijk de verantwoordelijkheid kunnen dragen.”66 DTe stelt dat een netbeheerder alleen “ aan de knoppen kan
draaien” in de regelkamer als hij de vermogensschakelaar kan bedienen die aan zijn net zit. Dit betekent dat TenneT de HS-vermogensschakelaars beheert en de regionale netbeheerders de MS-vermogensschakelaars. Optie 1 en 4 zijn daarmee geen realistische overdrachtspunten. Dit is ook logisch, omdat de netbeheerders (zowel TenneT als de regionale netbeheerders) hun netten moeten kunnen veilig stellen in geval van calamiteiten. Ook vanuit de dagelijkse praktijk geredeneerd is dit logisch. In een station voedt slechts één van de velden de transformator. De andere velden zijn verbonden met de achterliggende netten. Indien binnen een station twee partijen voor de velden verantwoordelijk zijn, draagt dit niet bij aan efficiëntie en goede kennisopbouw.
Gevolg van optie 2 of 3: leveringszekerheid transportnet altijd gewaarborgd
In optie 2 of 3 kan TenneT altijd met de HS-vermogensschakelaar de onderliggende netten uitschakelen in geval van calamiteiten in deze netten. Op deze manier kan TenneT voorkomen dat het transportnet negatief wordt beïnvloed door een storing of calamiteit in de onderliggende distributienetten. Voorts constateert DTe dat TenneT altijd kan voldoen aan de wens van de minister dat: “ Voorts is het noodzakelijk dat de beheerder van het landelijke hoogspanningsnet in
noodsituaties doelmatige mogelijkheden heeft om – zonder tijdrovend overleg met andere netbeheerders – op een voldoende gedetailleerd niveau (groepen) afnemers af te schakelen om grote maatschappelijke schade te voorkomen” .67
Ook merkt DTe op dat voor de hoogspanningsnetten een strenge kwaliteitsnorm geldt, de
zogenaamde n-1 norm. Deze norm van enkelvoudige storingsreserve houdt in dat er bij een storing of tijdens onderhoudswerkzaamheden direct een herstelmaatregel getroffen moet kunnen worden, zodat de storing niet tot een onderbreking leidt. Zoals de minister aangeeft: “ Met de regeling dat
netten met een spanningsniveau vanaf 110 kV aan de n-1 kwaliteitsnorm moeten voldoen, is uitdrukking gegeven aan het feit dat deze netten onderdeel uitmaken van het transportnet en van groot belang zijn voor de leveringszekerheid” .68
Gevolg van optie 2 of 3: overleg en afstemming zijn altijd nodig
De afname van overleg en afstemming komt in de parlementaire geschiedenis naar voren als een van de belangrijkste redenen om het beheer van de hoogspanningsnetten over te dragen, en daarmee de leveringszekerheid te vergroten en efficiëntievoordelen te realiseren. DTe vindt echter dat dit voor het beheer van de transformatoren niet op gaat. Bij optie 2 of 3 is namelijk altijd sprake van overleg en afstemming tussen de regionale netbeheerder en TenneT. Dit geldt voor een groot aantal zaken, zoals het schakelen, het oplossen van storingen in de transformator, de
storingsorganisatie en het gebruik van ondersteunende gebouwen, systemen en locaties69.
DTe constateert dat de regionale netbeheerders en TenneT onderschrijven dat er altijd in meer of mindere mate overleg en afstemming noodzakelijk is, hetgeen dus niet leidt tot significante efficiëntievoordelen. Of dit gevolgen zal hebben voor het aantal bedrijfsvoeringscentra is niet inzichtelijk gemaakt. Daarnaast heeft DTe geen signalen opgevangen dat er thans onwerkbare situaties zijn. Ook bij het werkbezoek bleek dat goede afspraken in de praktijk mogelijk en werkbaar zijn, zowel in de situatie dat TenneT het beheer van de transformator voert (station Delft) als in de situatie dat Eneco het beheer van de transformator voert (station Zuidwijk).
Criterium 1: vergroting van leveringszekerheid
DTe vindt bij dit criterium de gevolgen voor het plannen en ontwerpen van netten en het regelen van de spanningskwaliteit van doorslaggevend belang voor de vraag wie de transformatoren moet beheren. DTe betrekt hierbij niet alleen wat technisch wenselijk is, maar ook wat beleidsmatig wenselijk is.
DTe is het eens met de opmerking van de regionale netbeheerders70 dat zij meer vrijheidsgraden bij
het planningsproces hebben als zij tevens de transformatoren beheren. Zij kunnen dan immers meerdere transformatoren als invoerpunten in een gebied betrekken bij de planning. TenneT erkent dit ook71.
Als de regionale netbeheerders de transformatoren beheren, hebben zij in de ontwerpfase de uiteindelijke zeggenschap over specificaties van de transformator. Deze specificaties hebben betrekking op het aantal transformatoren, de capaciteit en het type transformator. DTe vindt dat regionale netbeheerders deze specificaties zelf moeten kunnen bepalen. Een regionale
netbeheerder kan immers zijn net pas optimaliseren als hij direct invloed heeft op de spanningskwaliteit, de kwaliteit van de transportdienst en de technische bedrijfsvoering.
69 KEMA (2007), p. 28 tot en met 32. Mott Movares, p. 18 en 20. 70 KEMA (2007), p. 17 tot en met 25.
DTe vindt dat het in een hand hebben van de transformator en het onderliggende net leidt tot optimalisatie in het plannings- en ontwerpproces, en daarmee tot optimalisatie van het
distributienet, zónder dat dit de optimalisatie van het transportnet negatief hoeft te beïnvloeden. Daarnaast merkt DTe op dat er altijd overleg en afstemming tussen de regionale netbeheerders en TenneT nodig is over de (toekomstige) capaciteitsbehoefte, ongeacht wie de transformator beheert. DTe onderschrijft de stelling van de regionale netbeheerders72 dat zij rechtstreeks de
spanningskwaliteit in hun net kunnen beïnvloeden als zij de transformator beheren. DTe merkt echter ook op dat het regelen van de spanningskwaliteit automatisch plaatsvindt. Indien overgeschakeld wordt van automatisch naar handmatig schakelen, dan komt het de
leveringszekerheid ten goede als de regionale netbeheerder de instellingen van de transformator zelf kan beïnvloeden.
Samenvattend vindt DTe dat de leveringszekerheid in Nederland vergroot wordt als de regionale netbeheerders de transformatoren blijven beheren.
Criterium 2: realisatie van efficiëntievoordelen
DTe merkt op dat zij niet kwantitatief onderzocht heeft in welke mate en in welke omvang zich efficiëntievoordelen voordoen bij de overdracht van het transformatorbeheer. Het gaat hier dus om een kwalitatieve inschatting.
DTe is het eens met de conclusie van de regionale netbeheerders73 dat de onderbouwing van de
maatschappelijke kosten beperkt objectief of niet kwantificeerbaar zijn. In de ogen van DTe heeft de gemaakte kostenvergelijking daarom een beperkte waarde voor de vaststelling wie de
transformatoren moet beheren.
DTe is het ook eens met de opmerking van TenneT74 dat, als TenneT de transformatoren beheert,
er sprake kan zijn van optimalisatie in de standaardisatie en reservestelling van de transportactiva. Centralisatie van inkoop kan efficiëntievoordelen opleveren. DTe merkt hierbij wel op dat de regionale netbeheerders hebben aangegeven dat zij nu ook gezamenlijk inkopen. De netbeheerders, individueel in het geval van TenneT dan wel gezamenlijk in het geval van de regionale netbeheerders, kopen in op een internationale markt. Het staat daarom niet vast dat TenneT via centrale inkoop meer druk kan uitoefenen op leveranciers om levertijden en prijzen binnen de perken te houden.
DTe merkt op dat beide bureaus geen aandacht hebben besteed aan de efficiëntievoordelen van de huidige situatie waarin de regionale netbeheerders de 150, 110 en de 50 kV-transformatoren beheren. Deze regionale netbeheerders blijven de 50 kV-transformatoren beheren. Het splitsen van
72 KEMA (2007), p. 28 tot en met 31. 73 KEMA (2007), p. 40.
het beheer van alle transformatoren zou ook efficiëntienadelen met zich kunnen meebrengen. TenneT merkt op dat regionale netbeheerders op termijn meer moeite zullen hebben om over de benodigde resources, kennis en expertise te beschikken om het onderhoud op het gewenste niveau uit te voeren75. DTe deelt deze opvatting niet. Het aantal 50 kV-transformatoren is aanzienlijk en de
regionale netbeheerders blijven deze transformatoren beheren, ook na de beheeroverdracht van de 110 en 150 kV netten.
Ten slotte sluit DTe zich aan bij de opmerking van TenneT dat meetinrichtingen aan de
hoogspanningszijde van de transformator duurder zijn dan die aan de middenspanningszijde76.
DTe merkt echter op dat er thans ook situaties zijn waarbij metingen aan de hoogspanningszijde van de transformator plaatsvinden door te meten aan de middenspanningszijde, en door vervolgens afspraken te maken over netverliezen. De hoogte van de investeringen aan de
hoogspanningszijde zijn daarom voor DTe geen doorslaggevend argument bij de vaststelling wie de transformatoren moet beheren.
Samenvattend vindt DTe dat op voorhand niet vaststaat dat, en in welke mate, efficiëntievoordelen zich voordoen. DTe acht het echter aannemelijker dat deze efficiëntievoordelen zich voordoen in de situatie dat TenneT centraal aanstuurt en inkoopt.
Criterium 3: noodzakelijkheid en proportionaliteit
De overdracht van het beheer van de 110 en 150 kV netten door de regionale netbeheerders aan TenneT is een ingrijpende operatie. DTe hanteert als uitgangspunt dat overdracht van het beheer van de transformatoren alleen dan in overweging moet worden genomen, als deze toegevoegde waarde heeft in relatie tot de doelstellingen die de wetgever met de beheeroverdracht heeft willen bereiken. Gelet op wat is opgemerkt bij criterium 1 en 2 over leveringszekerheid en het bereiken van efficiëntievoordelen, is DTe van mening dat geen van beide doelstellingen van de beheeroverdracht serieus onder druk komen te staan als het beheer van de transformatoren niet wordt overgedragen aan TenneT. Maatschappelijke kosten, zoals het verschuiven van werknemers, die onvermijdelijk verbonden zijn aan de overdracht kunnen hierdoor worden beperkt.
Samenvattend vindt DTe dat overdracht van de transformatoren niet noodzakelijk is om de doelstellingen van de wetgever bij de beheeroverdracht te realiseren en om die reden niet proportioneel.
Reactie van DTe op overige opmerkingen
Regionale netbeheerders geven hun zorgen aan met betrekking tot marktfacilitatie77. Hierover
merkt DTe op dat netbeheerders ingevolge artikel 16, lid 1 sub e van de E-wet een wettelijke plicht
75 Mott Movares, p. 17 en 18. 76 Mott Movares, p. 19.
hebben om derden van een aansluiting te voorzien op de netten. Dit argument heeft in de ogen van DTe geen toegevoegde waarde bij dit advies.
DTe merkt op dat de ‘life cycle cost’–methodiek niet onderscheidend is voor TenneT bij de inschatting van de vervangingsvraag van transformatoren. Ook regionale netbeheerders maken gebruik van deze methodiek.
Ten slotte merkt DTe op dat de beveiligingscoördinatie, los van de vraag wie het beheer heeft van de transformatoren, altijd goed moet functioneren.
4.3 Advies aan de minister
De minister heeft DTe gevraagd om een advies in drie situaties.
Situatie 1
De doelstellingen ‘vergroting leveringszekerheid’ en ‘realisatie efficiëntievoordelen’ zijn gelijkwaardig.
Advies van DTe
DTe adviseert de minister in dit geval om de transformatoren geen onderdeel te laten zijn van de beheeroverdracht. Het fysieke overdrachtspunt vindt plaats op de aansluitklemmen aan de HS-vermogensschakelaar van de transformator aan de kant van de transformator. De regionale netbeheerders beheren dus de transformatoren. Transformatorbeheer door de regionale
netbeheerders vergroot volgens DTe de leveringszekerheid. DTe hecht eraan te benadrukken dat optimalisatie van het distributienet niet leidt tot suboptimalisatie van het transportnet. DTe vindt dat niet op voorhand vaststaat dat, en in welke mate, de genoemde efficiëntievoordelen zich voordoen. DTe acht het echter aannemelijker dat deze efficiëntievoordelen zich voordoen in de situatie dat TenneT centraal aanstuurt en inkoopt.
Situatie 2
De doelstelling ‘vergroting leveringszekerheid’ is belangrijker dan de doelstelling ‘realisatie efficiëntievoordelen’.
Advies van DTe
DTe adviseert de minister in dit geval om de transformatoren geen onderdeel te laten zijn van de beheeroverdracht. Het fysieke overdrachtspunt vindt plaats op de aansluitklemmen aan de HS-vermogensschakelaar van de transformator aan de kant van de transformator. De regionale netbeheerders beheren dus de transformatoren. Transformatorbeheer door de regionale
