Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer
mr. D. Verduijn OPTA/JUZ/2003/202459 0703159247
Datum Onderwerp Bijlage(n)
Beslissing op bezwaar Tele2 inz. besluit 4 december 2000 – JB 01024
1
Geachte mevrouw Van Heerwaarden,
Hierbij treft u aan de beslissing op de bezwaren van Tele2 Nederland B.V. (hierna: Tele2) tegen het besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) van 4 december 2000 inzake de door KPN Telecom B.V. (hierna: KPN) te hanteren overgangstarieven voor de door haar aangeboden interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten voor de
overgangsperiode 1 juli 2000 tot 1 juli 2001 (kenmerk OPTA/IBT/2000/202891).
A. Verloop van de procedure
1. Bij besluit van 30 juni 2000 (kenmerk: OPTA/JUZ/2000/201775) heeft het college het op 28 april 2000 door KPN aan hem voorgelegde EDC-kostentoerekeningssysteem, voor zover dit zou leiden tot nieuwe voorlopige tarieven voor de periode 1 juli 2000 tot 1 juli 2001, niet goedgekeurd. Reden hiervoor was – kort gezegd – dat de EDC-systematiek in elk geval voor wat betreft de situatie na 1 juli 2000 niet langer diende te worden toegepast en dat zou moeten worden overgegaan op een systematiek gebaseerd op toekomst gerichte gemiddelde incrementele lange termijn kosten (LRAIC), waarbij het daartoe te hanteren “bottom-up”-model leidend is. Ten einde te voorzien in een
oplossing voor de ontstane situatie dat voor de vaststelling van de tarieven voor die periode een door het college goedgekeurd kostentoerekeningssysteem voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten vooralsnog ontbrak, heeft het college in voormeld besluit van 30 juni 2000 bepaald dat KPN als voorlopige tarieven voor de periode na 1 juli 2000 de tarieven diende te hanteren zoals die voortvloeien uit de EDC-IIA-besluit van 29 november 1999 (kenmerk:
OPTA/IBT/99/8000). Deze voorlopige overbruggingstarieven dienden door KPN in ieder geval te worden gehanteerd tot het moment waarop het college een besluit zou nemen over de invoering van de nieuwe kostentoerekeningssystematiek en de op basis daarvan te bepalen tarieven en het Clifford Chance
Mevrouw mr. M. van Heerwaarden Postbus 251
1000 AG AMSTERDAM 1000AG251
eventueel toe te passen overgangsregime.
2. Bij besluit van 4 december 2000, met bovengenoemd kenmerk (hierna: het bestreden besluit), gepubliceerd in de Staatscourant van 15 december 2000, heeft het college onder intrekking van het besluit van 30 juni 2000, in dit overgangsregime voorzien. Kort gezegd heeft het college daarin op basis van een door de Europese Commissie (hierna: de Commissie) voor het jaar 2000 vastgestelde benchmark (de zogenoemde Europese “best current practice”) de percentages bepaald, waarmee de tarieven voor de overgangsperiode tussen 1 juli 2000 tot 1 juli 2001 dienden te dalen ten opzichte van de tarieven, zoals die met betrekking tot de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 door het college zijn vastgesteld in zijn besluit van 29 november 1999 (de zogenoemde EDC IIA-tarieven). Tevens heeft het college bepaald dat de in het EDC IIA-besluit van 29 november 1999 door het college voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 vastgestelde voorlopige tarieven geacht dienen te worden definitief te zijn.
3. Tegen het bestreden besluit heeft Tele2 bij brief van 24 januari 2001 bezwaar gemaakt.
4. Bij brief van 23 mei 2001 heeft Tele2 het bezwaarschrift van gronden voorzien.
5. KPN is vervolgens als belanghebbende partij in de gelegenheid gesteld aan de bezwaarschriftprocedure deel te nemen.
6. Tijdens de op 11 september 2001 gehouden hoorzitting is Tele2 de gelegenheid geboden om haar bezwaren tegen het bestreden besluit mondeling toe te lichten. KPN heeft daar haar zienswijze kenbaar gemaakt. Van die hoorzitting is een schriftelijk verslag opgemaakt. Een exemplaar van dit verslag, voor zover betrekking hebbend op de bezwaren van Tele2, wordt met dit besluit
meegezonden.
B. Bezwaren van Tele2
7. Voor de bezwaren van Tele2 verwijst het college primair naar het ingediende aanvullend bezwaarschrift. Het standpunt van Tele2 laat zich als volgt samenvatten:
Algemeen
8. Door in het bestreden besluit opnieuw de tarieven op het gebrekkige EDC-model te baseren handelt het college in strijd met het EG-recht. Daarbij wijst Tele2 op de Interconnectierichtlijn1 en de Aanbevelingen van de Europese Commissie omtrent de interconnectieprijzen en de scheiding van boekhoudingen en kostenberekeningen2. Het college handelt, nu hij evenmin tegemoet komt aan
1 Richtlijn 97/33 EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 inzake interconnectie op telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborgen van de universele diensten van interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van ONP, Pb EG 1997 L199, 32.
2 Aanbeveling van de Commissie van 8 januari 1998 inzake interconnectie in een geliberaliseerde
telecommunicatiemarkt (Deel I-Interconnectieprijzen), 98/195/EG, Pb EG 1998 L 73/42 en de Aanbeveling van de
een aantal cruciale, veelal door hem zelf reeds gesignaleerde, bezwaren die aan de EDC-systematiek kleven, daarmee onzorgvuldig, aldus Tele2.
Definitieve vaststelling EDC IIA - Dalingspercentage
9. Allereerst richt het bezwaar van Tele2 zich tegen de definitieve vaststelling van de tarieven voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000. Tele2 acht het niet juist dat de definitieve tarieven voor deze periode zijn gebaseerd op het dalingspercentage zoals op 29 november 1999 voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 in het zogenoemde EDC IIA-besluit is vastgesteld. Tele2 stelt dat op grond van afschrijvingen, volumeverhoging en efficiencyverbeteringen in een gezonde concurrerende markt het percentage per prijsverlaging hoger zou moeten zijn. Het uitgangspunt dient dan ook te zijn een gezonde concurrerende markt en niet de door KPN aangevoerde kosten.
Vaststelling tarieven 1 juli 2000 tot 1 juli 2001
10. Tele2 maakt vervolgens bezwaar tegen de systematiek die wordt gehanteerd bij het vaststellen van de tarieven voor de periode 1 juli 2000 tot 1 juli 2001 tot het moment waarop het college een besluit heeft genomen over de invoering van een nieuwe kostentoerekeningssystematiek en de op basis daarvan te bepalen tarieven en het eventueel toe te passen overgangsregime.
11. In de eerste plaats ontbreekt volgens Tele2 enige transparantie ten aanzien van de
kostentoerekening, doordat KPN’s model en kosten alsmede KPN’s investeringsbeslissingen leidend zijn. Dit heeft zijn weerslag op de transparantie en de motivering van het bestreden besluit.
12. In de tweede plaats heeft Tele2 bezwaar tegen de aangebrachte koppeling tussen retail en wholesale piek/dalstructuur en de daarmee samenhangende ontmiddeling. Naar de mening van Tele2 dient de vaststelling van retailtarieven geheel onafhankelijk plaats te vinden van het
vaststellen van wholesaletarieven. Dit geldt eveneens voor de structuur van de tarieven. Doordat in de huidige voorstellen het retailbeleid van KPN als het ware wordt “gekopieerd”naar de wijze waarop de wholesaletarieven worden vastgesteld, worden martkpartijen feitelijk gedwongen om de retailstrategie van KPN te volgen.
13. Daarnaast wreekt zich volgens Tele2 het ontbreken van een onafhankelijke tariefstelling voor wholesaletarieven in bijv. de afwezigheid van gebruikelijke volumekortingsregelingen. In een normaal concurrerende markt is het gebruikelijk dat bij een bepaald volume een korting wordt verleend. Dergelijke kortingsregelingen bij de wholesaletarieven worden in de huidige systematiek beperkt, omdat de wholesaletarieven in feite worden afgeleid van de retailtarieven (zonder kortingen).
14. De koppeling van de wholesale/retail piek/dalsystematiek heeft volgens Tele2 tot gevolg dat marktpartijen, zoals Tele2, in grote mate afhankelijk zijn van de door KPN gehanteerde
retailstructuur en dat de tariefstructuur voor wholesale daarmee onvoorspelbaar en instabiel is.
Commissie van 8 april 1998 inzake interconnectie in een geliberaliseerde telecommunicatiemarkt (Deel II – Scheiding van boekhoudingen en kostenberekeningen), 98/322/EG, Pb EG 1998 L 141/6.
Voor marktpartijen, zoals Tele2, is het als gevolg van het gebrek aan transparantie en het feit dat de retailtarieven de facto leidend zijn, bijna onmogelijk om een prijs per minuut te berekenen. Met het goedkeuren van een dergelijke systematiek handelt het college, aldus Tele2, dan ook onzorgvuldig.
Prijssqueeze
15. Tele2 brengt opnieuw haar bezwaren in ten aanzien van de huidige prijssqueeze bij het zogenoemde BiBa-Buba-verkeer naar voren. Tevens verzoekt zij het college om de in de Richtsnoeren
Prijssqueeze genoemde beginselen toe te passen.
Transitdienst
16. Door in het bestreden besluit geen tarieven voor de transitdienst goed te keuren, gaat het college geheel voorbij aan het feit dat de transitdienst is te kwalificeren als een interconnectie- dan wel bijzondere toegangsdienst in de zin van artikel 6.1 c.q. 6.9 van de Tw.
Zienswijze van KPN
Algemeen
17. KPN acht het onbegrijpelijk dat Tele2 heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met Europese regelgeving. Volgens KPN heeft het college juist volledig conform de aanbeveling van de Commissie gehandeld.
Definitieve vaststelling EDC IIA
18. Volgens KPN komt het bezwaar van Tele2 met betrekking tot de definitieve vaststelling van de tarieven voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 erop neer dat met terugwerkende kracht toepassing wordt gegeven aan de LRAIC-systematiek in plaats van de EDC-systematiek, hetgeen in strijd is met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. De belangen van KPN vergen dat er zorgvuldig naar het nieuwe beleid wordt toegewerkt en dat er zo nodig in die voorbereidingsperiode met een overgangsbeleid wordt gewerkt. Dat is bij het bestreden besluit vastgelegd.
Vaststelling tarieven 1 juli 2000 tot 1 juli 2001
19. KPN bestrijdt dat het bestreden besluit onvoldoende transparant is, juist omdat het college zich gericht heeft op de best current practice gegevens van de Commissie, zodat niet kan worden volgehouden dat de kosten van KPN leidend zijn geweest.
20. De keuze van het college om bij wholesale dezelfde piek/dalstructuur aan te brengen als bij retail vindt KPN volstrekt logisch, redelijk en ook wenselijk. De piek/dalstructuur in tarifering van telecomdiensten is bedoeld om efficiënt netwerkgebruik te stimuleren. Bij dat netwerkgebruik doet het er niet toe of een verkeersminuut wordt veroorzaakt door een KPN eindgebruikersklant of door een wholesale klant. Als de piek/dalstructuur van wholesale niet zou aansluiten bij die van KPN retail dan zou dat nadelige gevolgen kunnen hebben voor wholesale klanten. Een andere aanbieder zou dan immers op bepaalde momenten tegen piektarieven moeten inkopen bij KPN, die zelf op dat moment een gereduceerd daltarief aan haar eigen eindgebruikers aanbiedt. Naar het oordeel van
KPN heeft het college de meest geschikte oplossing gevonden om deze onwenselijke gevolgen binnen de kaders van het wholesale tarieftoezicht weg te nemen.
Prijssqueeze
21. KPN is van mening dat het college voorbij kan gaan aan het verzoek van Tele2 om ook nog een prijssqueeze toe te passen, omdat door middel van de koppeling van de tariefstructuur een
oplossing is gekozen die de ongunstige gevolgen op de marges van andere aanbieders voorkomt. Nu de vastgestelde tarieven zijn gebaseerd op de best current practice en aantoonbaar lager zijn dan de werkelijke kostprijzen van KPN, zoals die met het EDC-systeem zijn vastgesteld, is er volgens KPN geen ruimte meer voor enige prijssqueezetoets.
Transitdienst
22. Volgens KPN heeft het college in het besluit van 29 november 1999 terecht overwogen dat de transitdienst naar haar aard door elke partij in concurrentie met KPN kan worden aangeboden, zodat het niet nodig is om deze dienst in de EDC-tariefregulering mee te nemen. Al gelet op de concurrentie die nu bestaat, is tariefregulering niet nodig en bovendien onwenselijk.
C. Wettelijk kader
23. Hoewel dit niet met zo veel woorden wordt vermeld, berust het bestreden besluit op de artikelen 6.6 en 6.9 van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw). Artikel 6.6 van de Tw bepaalt:
“1. Aanbieders van vaste openbare telefoonnetwerken, vaste openbare telefoondiensten en van huurlijnen, aangewezen door het college krachtens artikel 6.4, eerste lid, alsmede aanbieders van mobiele openbare telefoondiensten en mobiele openbare telefoonnetwerken aangewezen door het college krachtens artikel 6.4, tweede lid, dragen er zorg voor dat de tarieven voor interconnectie op transparante wijze worden bepaald en op kosten zijn georiënteerd.
2. Aanbieders van vaste openbare telefoonnetwerken, vaste openbare telefoondiensten en van huurlijnen, aangewezen door het college krachtens artikel 6.4, eerste lid, dragen er bovendien zorg voor dat de tarieven voor interconnectie in voldoende mate zijn uitgesplitst.
3. Ter uitvoering van het eerste lid wordt door de onderscheiden aanbieders een systeem voor de toerekening van de kosten voor interconnectie opgesteld. Het systeem behoeft de
goedkeuring van het college.
4. Het college dan wel een door het college aan te wijzen bevoegde derde onderzoekt jaarlijks of er in overeenstemming met het in het derde lid bedoelde systeem is gehandeld. Van het resultaat van het onderzoek wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.
Artikel 6.9 van de Tw bepaalt:
“1. Aanbieders, aangewezen door het college krachtens artikel 6.4, eerste lid, voldoen aan alle redelijke verzoeken tot bijzondere toegang.
2. De artikelen 6.2, 6.3 en 6.5 zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat het in artikel 6.5, onderdelen a en b, vastgelegde vereiste van non-discriminatie, behoudens het bepaalde in het derde lid, mede ziet op de ten behoeve van de totstandbrenging van
interconnectie als bedoeld in artikel 6.1 geboden bijzondere toegang.
3. Onverminderd het eerste en tweede lid, is voor aanbieders van vaste openbare
telefoonnetwerken of vaste openbare telefoondiensten die zijn aangewezen krachtens artikel 6.4, eerste lid, artikel 6.6 van overeenkomstige toepassing ten aanzien van verzoeken om bijzondere toegang gedaan door hen die in of buiten Nederland openbare
telecommunicatiediensten aanbieden.
4. Onze Minister, onverminderd eventuele verplichtingen uit hoofde van Nederland bindende verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties, kan ontheffing verlenen van de in het eerste, tweede en derde lid neergelegde verplichtingen, indien de bijzondere toegang
betrekking heeft op de verzorging van openbare telecommunicatiediensten van en naar een ander land, en de naleving van de verplichting leidt tot een verstoring van de mededinging.
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld inzake de tot stand te brengen bijzondere toegang. Deze regels kunnen onderscheiden zijn naar verschillende vormen van bijzondere toegang.”
D. Overwegingen van het college Ontvankelijkheid
24. Met betrekking tot de ontvankelijkheid van Tele2 overweegt het college als volgt:
Om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende dient volgens vaste jurisprudentie sprake te zijn van een objectief bepaalbaar, eigen (persoonlijk, individualiseerbaar) en voldoende actueel belang, dat bovendien rechtstreeks bij het desbetreffende besluit is betrokken.
25. In navolging van de rechtbank Rotterdam in haar uitspraak van 13 augustus 2002 (met kenmerk:
POST 00/2565 - SIMO) en 7 januari 2002 (met kenmerk: TELEC 00/1010 - SIMO) overweegt het college dat het, gelet op de rol die hij in het kader van de Telecommunicatiewet als toezichthouder op de telecommunicatiemarkt inneemt, gelet op het karakter en de reikwijdte van een besluit tot vaststelling van de tarieven van KPN en gelet op de wenselijkheid van het handhaven van een evenwicht in de rechtsbeschermingsmogelijkheden, in de rede ligt om het belanghebbende-begrip met betrekking tot besluiten als de onderhavige, zo te interpreteren dat niet alleen KPN (tot wie het besluit is gericht), maar ook marktpartijen die in een concurrentiële of anderszins rechtens
relevante relatie staan tot KPN en op wiens (rechts) positie het bestreden besluit in voldoende mate rechtstreeks van invloed is, als belanghebbende bij dat besluit kunnen worden aangemerkt. Naar het oordeel van het college zijn de belangen van Tele2 in voldoende mate rechtstreeks bij het onderhavige besluit betrokken. Tele2 is immers actief op een terrein waarop het tot KPN gerichte besluit van invloed is en heeft met KPN op dat terrein een of meer overeenkomsten gesloten. Dat de concretisering van de gevolgen van het onderhavige besluit plaatsvindt in het kader van een overeenkomst, leidt niet tot een ander oordeel. Daarvoor is doorslaggevend dat, gelet op de uit het
besluit voortvloeiende verplichtingen, de (rechts)positie van Tele2 bij die overeenkomst in zoverre onherroepelijk en niet onderhandelbaar wordt vastgelegd.
Beoordeling van de bezwaren van Tele2 Algemeen
26. Tele2 stelt allereerst dat de in het bestreden besluit gemaakte keuze om de tarieven op basis van het EDC-model te beoordelen, strijdig is met de Interconnectierichtlijn. Nu Tele2 niet heeft
aangegeven welke bepalingen van de Interconnectierichtlijn, voor zover die bepalingen zich al voor rechtstreekse toepassing lenen, zij in dit verband bedoelt, wijst het college dit argument van Tele2 reeds daarom van de hand.
27. Tele2 beroept zich voorts op een tweetal aanbevelingen van de Commissie uit 1998, waarin de Commissie heeft aangegeven dat naar haar oordeel de meest geschikte aanpak voor
interconnectietarieven gebaseerd is op Long Run Incremental Costs (LRIC). Deze aanbevelingen vinden hun grondslag in artikel 7, vijfde lid, van de Interconnectierichtlijn. Nog daargelaten dat het hier om aanbevelingen gaat en niet om recht dat “harde” verplichtingen in het leven roept, is het college in de eerste plaats van oordeel dat de bewuste aanbevelingen slechts relevant zijn in de relatie tussen de lidstaat Nederland (het college) en de Commissie en dat Tele2 in haar relatie tot de toezichthouder daarop geen beroep kunnen doen. Of het college goedkeuring kan hechten aan een EDC-toerekeningssysteem dient dan ook in de eerste plaats geheel naar Nederlands recht beoordeeld te worden. In dat verband is relevant dat het begrip “kostenoriëntatie” een open norm betreft. Binnen de beoordelingsvrijheid c.q. beleidsvrijheid die het begrip “kostenorientatie” laat, kan het college zowel kiezen voor een EDC-systeem als een systeem op basis van (BU)LRIC. De aanbevelingen zijn – zoals gezegd – relevant in de relatie met de Commissie, maar beperken de beoordelingsvrijheid/beleidsvrijheid in de relatie met partijen als Tele2 niet. Reeds hierom faalt het beroep op genoemde aanbevelingen.
28. Een en ander betekent uiteraard niet dat het college zich in de regel niet richt naar dit soort aanbevelingen; integendeel. Uit het zogenoemde EDC IIA-besluit d.d. 29 november 1999 blijkt dat het college parallel aan de ontwikkeling van het EDC-model (door KPN) een Bottom-up model heeft ontwikkeld op basis van LRIC om langs die weg ervaring op te doen met deze wijze van invulling van het begrip kostenoriëntatie. Zoals het college in genoemd besluit al overwoog heeft hij op deze wijze gehoor willen geven aan de aanbeveling van de Commissie die LRIC de meest wenselijke kostentoerekeningssystematiek vindt. In het bestreden besluit overwoog het college verder dat hij zich destijds nog nader zou beraden over de vraag wanneer en onder welke omstandigheden de EDC-systematiek kon worden verlaten en zou worden overgegaan op de door de Commissie voorgestane systematiek van LRIC.
29. Dit is geheel lijn met aard, strekking en bedoeling van genoemde aanbevelingen. De aanbevelingen bepalen zelf niets omtrent het moment waarop de lidstaten moeten zijn overgestapt op LRIC.
Aanbeveling 6 (deel 1) bepaalt niet veel meer dan dat wordt aanbevolen dat nationale regelgevende instanties voor hun aangemelde exploitanten termijnen vaststellen voor de invoering van nieuwe
kostenberekeningssystemen. Elders in de aanbevelingen wordt gesproken van het invoeren van kostenberekeningssystemen op basis van LRIC “in de nabije toekomst”.
30. Het college heeft met KPN de ontwikkeling van een kostentoerekeningssysteem op basis van LRIC ter hand genomen. Dit is een ingewikkeld en tijdrovend proces gebleken. Teneinde te onderstrepen dat het toerekeningssysteem van KPN niet langer uitsluitend gebaseerd kon zijn op EDC, heeft het college bij besluit van 30 juni 2000 (kenmerk: OPTA/JUZ/2000/201775) het EDC-
toerekeningssysteem van KPN afgekeurd. Reeds in het jaar daarop keurde het college bij besluit van 29 juni 2001 (OPTA/IBT/2001/201828) het eerste toerekeningssysteem goed, dat mede gebaseerd was op LRIC. Een en ander brengt met zich dat het college van oordeel is dat hij - geheel in overeenstemming met de aanbevelingen van de Commissie - binnen een redelijke termijn is overgestapt van EDC op LRIC.
Definitieve vaststelling EDC IIA – Dalingspercentage
31. De zienswijze van Tele2 dat het dalingspercentage zou moeten zijn gebaseerd op de afschrijvingen, volumeverhoging en efficiencyverbeteringen in een gezonde concurrerende markt kan het college, nu het hier gaat om de toepassing van het EDC-model, niet onderschrijven. De gehanteerde EDC- systematiek betekent nu eenmaal dat wordt uitgegaan van de door KPN geprognostiseerde kosten met betrekking tot de te reguleren wholesaledienst, welke kosten overigens zoveel mogelijk zijn ontdaan van inefficiënties. De kostenbasis, zoals die geldt voor een efficiënte operator, opererend in een concurrerende omgeving, kan naar de aard van het EDC-model daarbij niet het uitgangspunt zijn.
Vaststelling tarieven 1 juli 2000 tot 1 juli 2001
32. Wat betreft de stelling van Tele2 dat het bestreden besluit onvoldoende transparant is en als gevolg daarvan onvoldoende gemotiveerd, merkt het college op dat bij het bestreden besluit naar behoren is gemotiveerd welke keuze het college, in verband met de gevolgen van het besluit van 30 juni 2000, heeft gemaakt voor de beoordeling op kostenoriëntatie van de door KPN te hanteren
interconnectietarieven in de periode van 1 juli 2000 tot 1 juli 2001. Voorafgaand aan het besluit is, zoals reeds in het bestreden besluit is aangegeven, de markt bovendien tijdens een daartoe op 18 oktober 2000 georganiseerde openbare bijeenkomst geïnformeerd over het door het college voorgenomen nieuwe reguleringsconcept. Op dit punt heeft het college dan ook zo veel mogelijk transparantie betracht. Ook de kritiek van Tele2 dat het kostenmodel van KPN voor het college leidend is geweest, kan het college niet volgen. Voor de nadere invulling van het overgangsregime van 1 juli 2000 tot 1 juli 2001 achtte het college zich bij ontstentenis van een deugdelijk
kostentoerekeningssysteem, zoals in het bestreden besluit uitdrukkelijk is overwogen, gebonden aan de door de Commissie jaarlijks vastgestelde bandbreedte van interconnectietarieven welke naar het oordeel van de Commissie gelden als “best current practice”. Het tariefvoorstel van KPN van 13 oktober 2000 is aan deze Europese benchmark getoetst, waarbij het college de voorgestelde tarieven zodanig heeft gecorrigeerd dat ook voor de regionale en de lokale dienst tarieven zijn bereikt die precies binnen de Europese bandbreedte vielen.
33. De door Tele2 bestreden koppeling tussen retail en wholesale piek/dalstructuur en de daarmee samenhangende ontmiddeling is het rechtstreekse gevolg van het door KPN voor haar
eindgebruikerstarieven gehanteerde onderscheid. In dit opzicht dienen beide tariefstructuren, wholesale en retail, in beginsel gelijk te zijn, mede ter voorkoming van squeeze-effecten voor de met KPN’ s retaildiensten concurrerende aanbieders. Het college wijst in dit verband op de overwegingen in de rubrieken 5 en 6 van het bestreden besluit alsmede naar de desbetreffende overwegingen in de randnummers 26 tot en met 30 van de Richtsnoeren tariefregulering interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten3.
34. Anders dan Tele2 stelt, wordt de tariefstructuur daarmee naar het oordeel van het college niet onvoorspelbaar en instabiel. Het is de aard van de EDC-systematiek dat tarieven weliswaar in enige mate onvoorspelbaar zijn, immers kosten van KPN mogen worden goedgemaakt en die kosten kunnen fluctueren, mede door verkeersontwikkelingen en bijbehorende bezetting van het netwerk van KPN. Het is echter zeer onwaarschijnlijk dat er enorme tariefschommelingen optreden omdat, zoals gezegd, de indirecte kosten (kosten van het netwerk) de belangrijkste onderliggende component is van de totale kosten. Eveneens is het onwaarschijnlijk dat deze component van het een op het andere jaar grote afwijkingen vertoont. Logischer is het dat er een bepaalde trend (een afname vanwege efficiency-ontwikkelingen en verkeerstoenames) van deze kosten is te zien en dat dit ook weerspiegeld wordt in de wholesaletarieven, hetgeen ook te zien is in de ontwikkeling van de (daling van de) wholesale tarieven door de jaren heen.
35. Hetzelfde geldt voor de ontmiddelingssystematiek. Deze is in de eerste plaats gebaseerd op de verhouding set-up en verkeersgerelateerde kosten bij de bepaling van welk deel van de kosten aan respectievelijk set-up en conveyance wordt toegerekend. Ook dit schommelt niet in extreme mate en is dus (enigszins) voorspelbaar. Vervolgens wordt de ontkoppeling van conveyance naar piek, dal en weekend-/nacht-tarief (WNT) gemaakt volgens de in de EDC-beschreven methodiek (waarover de markt overigens is geconsulteerd) en hoewel er enige schommelingen kunnen zijn, is de verhouding piek:dal:WNT in de verschillende jaren niet aan enorme fluctuaties onderhevig geweest.
36. Naar het oordeel van het college bieden de artikelen 6.6 en 6.9 van de Tw, die tot doel hebben te komen tot een door het college goedgekeurd kostentoerekeningssysteem voor interconnectie- en bijzondere toegangstarieven van KPN aan de hand waarvan kostengeoriënteerde tarieven kunnen worden vastgesteld, geen instrument om beleid te voeren op andere terreinen. Evenmin kan het college in dat kader alle mogelijke individuele belangen van andere marktpartijen, zoals het belang dat Tele2 stelt te hebben bij volumekortingsregelingen, betrekken.
Prijssqueeze
37. Wat betreft de door Tele2 geconstateerde specifieke prijssqueeze bij het zogenoemde BiBa-Buba- verkeer en het door haar daartegen afzonderlijk gemaakt bezwaar, merkt het college op, met verwijzing naar hetgeen in randnummer 33 is overwogen ten aanzien van de dreigende squeeze-
3 OPTA/IBT/2001/200850, 13 april 2001
effecten, dat aan deze specifieke squeeze problematiek voldoende aandacht is besteed. Voorts wijst het college in dit verband naar de motivering van zijn besluit van 23 maart 2001 (kenmerk:
OPTA/EGM/2001/200677), waarbij afwijzend is beslist op het mede door Tele2 ingediende handhavingsverzoek inzake de tariefwijziging van KPN van het eindgebruikerstarief voor Biba- en Bubaverkeer.
Transitdiensten
38. De beantwoording van de vraag of het college gehouden is tot het op kosten reguleren van de door KPN aangeboden transitdienst, houdt het college, met instemming van Tele2, vooralsnog aan, in afwachting van de uitkomsten van bilaterale onderhandelingen tussen de verschillende
marktpartijen en KPN.
39. Op grond van het voorgaande beslist het college als volgt.
E. Besluit
Het college houdt de beslissing op het bezwaar van Tele2 tegen het besluit van het college van 4 december 2000 (kenmerk: OPTA/IBT/2000/202891) wat betreft het niet op kosten reguleren van het tarief van de transitdienst voorlopig aan;
Het college verklaart de bezwaren van Tele2 tegen genoemd besluit voor het overige ongegrond.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT,
Prof. dr. J.C. Arnbak, voorzitter
Beroepsmogelijkheid
Belanghebbenden, die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken, aanvangende met ingang van de dag na die waarop dit besluit is bekendgemaakt, daartegen een beroepschrift indienen bij de Arrondissementsrechtbank, sector Bestuursrecht, te Rotterdam. Het postadres is: Arrondissementsrechtbank Rotterdam, sector Bestuursrecht, Postbus 50951, 3007 BM Rotterdam. Het beroepschrift dient te zijn ondertekend en dient ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening, een omschrijving van het besluit waartegen het beroep is gericht, alsmede de gronden van het beroep te bevatten. Zo mogelijk dient bij het beroepschrift tevens een afschrift van het besluit, waarop het beroepschrift betrekking heeft, te worden meegezonden. Voor het instellen van beroep is griffierecht verschuldigd. Informatie hierover kan worden ingewonnen bij de griffie van de rechtbank.
