Implementatie van een belasting op CO2-uitstoot in Nederland, een goed idee ?

1

Implementatie van een belasting op

CO2-uitstoot in Nederland, een goed

idee ?

- ‘’Government is better at reducing ‘Bads’ Than Increasing ‘Goods’ ‘’-

Shi-Ling Hsu 2012.

Masterthesis Fiscale Economie

Faculteit Economie en Bedrijfskunde

J.J Ketelaar s1918125

2

Inhoudsopgave

1.3 Bereikte resultaten Nederland tot 2014 ... 8

1.4 Carbon tax ... 9

1.5 State of the Art ... 9

1.6 Doelstelling en onderzoeksvragen ... 10

1.7 Leeswijzer ... 10

Hoodstuk 2 Milieubelastingen in Nederland ... 11

2.1 Inleiding ... 11

2.2 Kolenbelasting ... 11

2.3 Energiebelasting ... 12

2.4 Wet accijns ... 12

2.5 MRB en BPM ... 13

2.6 Nederlandse fiscale stimuleringsmaatregelen ... 13

2.7 Verband wetgeving en niet voldoen aan 20-20-20 doelstelling ... 13

Hoofdstuk 3 Europese regelgeving ... 16

3.1 Inleiding ... 16

3.2 Waarom is het Unierecht van belang bij invoering van een carbon tax. ... 16

3.3 Richtlijn 2003/87/EG ... 17 3.4 EU Richtlijn 2003/96/EG ... 20 3.5 Richtlijn 2009/28/EG ... 22 3.6 Richtlijn 2009/119/EG ... 22 3.7 Beschikking nr. 406/2009/EG ... 23 3.8 Richtlijn 2012/27/EU ... 23

Hoofdstuk 4 De beste manier om CO2-uitstoot tegen te gaan ... 25

4.1 Inleiding ... 25

4.2 Beleidsinstrumenten ter vermindering van CO2-uitstoot ... 25

3

4.4 Nadelen van een carbon tax ... 28

Hoofdstuk 5 Lidstaten met een carbon tax ... 29

5.1 Inleiding ... 29

5.2 Doelstellingen en opbrengst ... 29

5.3 Subject en object ... 31

5.4 Tarieven EU-lidstaten met een carbon tax + Nederland ... 34

5.5 Vrijstellingen en verlaagd tarief ... 35

Hoofdstuk 6 Vergelijking progressie omtrent klimaatdoelstellingen van Nederland met de lidstaten met een carbon tax. ... 37

6.1 Inleiding ... 37

6.2 Duurzame energie ... 37

6.3 Energie-efficiency ... 38

6.4 CO2-reductie ... 39

Hoofdstuk 7 Conclusies en aanbevelingen ... 41

Bijlagen ... 44

Bijlage A Tarieven energiebelasting Nederland ... 44

Bijlage B Tarief BPM ... 45

Bijlage C Belasting per tCO2 & per GJ ... 45

Bijlage D minimumbelastingniveau ’s Energiebelastingrichtlijn ... 46

Bijlage E Energie-inhoud en CO2-emissiefactor per energieproduct. ... 47

Referenties ... 48

Statistieken ... 54

Annexen ... 55

Annex 1: Finland Wet- en regelgeving ... 55

Annex 2: Zweden Wet- en regelgeving ... 57

Annex 3: Denemarken ... 57

Annex 4: Slovenië Wet- en regelgeving ... 58

Annex 5: Ierland Wet- en regelgeving ... 59

Annex 6: Verenigd Koninkrijk Wet- en regelgeving ... 62

Annex 7: Frankrijk Wet- en regelgeving ... 65

Annex 8: Portugal ... 66

4

Voorwoord

Voor u ligt mijn masterscriptie over de implementatie van een carbon tax in Nederland. Deze masterscriptie is geschreven ter afronding van mijn Master Fiscale Economie aan de Rijksuniversiteit Groningen. Met deze scriptie hoop ik een bijdrage te leveren aan de discussie over de oplossing van de huidige klimaatproblematiek.

In het najaar van 2013 heb ik in het kader van mijn bachelor scriptie onderzoek gedaan naar de interactie tussen het Europese Emissiehandelssysteem en de Nederlandse fiscale stimuleringsmaatregelen. Conclusie van deze scriptie was dat door het grote aanbod van emissierechten de werking van de fiscale stimuleringsmaatregelen tegengewerkt wordt. Inmiddels is het 2016 en is er verbetering op komst qua regulering van het Europese emissiehandelssysteem. Nederland loopt daarentegen nog steeds hopeloos achter op het gebied van het realiseren van doelstellingen die klimaatverandering tegen gaan ten opzichte van andere EU-lidstaten. De streefcijfers op het gebied van duurzame energie lijken niet gehaald te worden. In de zoektocht naar een onderwerp dat voortbouwde op mijn bachelor scriptie, een verklaring van dit probleem en een manier om hier iets aan te doen kwam ik uiteindelijk uit bij mijn huidige onderwerp. Ik heb mij met veel plezier verdiept in de complexe materie rondom mijn onderwerp.

Ik wil mijn begeleider Prof. Dr. I.I.J (Irene) Burgers bedanken voor haar helpende hand bij het vinden van een onderwerp, het formuleren van de onderzoeksvragen, het geven van feedback en het verschaffen van nieuwe inzichten. Tevens wil ik mijn moeder en haar echtgenoot bedanken voor de gevoerde discussies over het onderwerp en hun kritische blik.

Ik wens u veel leesplezier met het lezen van mijn scriptie. Jos Ketelaar

5

Samenvatting

Nederland scoort op het moment van schrijven (Juni 2016) niet goed op het gebied van CO2-uitstoot reductie in de energie-intensieve ondernemingen en de energiesector. Tevens lijken de streefcijfers op het gebied van duurzame energie niet gehaald te worden. Het feit dat de sectoren die vallen onder het Europese emissiehandelssysteem niet de gewenste resultaten behalen is enerzijds te verklaren door het te grote aanbod van emissierechten, waardoor het emissiehandelssysteem op dit moment nog niet de gewenste impuls geeft om uitstoot van CO2 te reduceren. Anderzijds is het ook te danken aan de Nederlandse wetgeving. De energiebelasting voor de groot gebruikers is naar rato namelijk een stuk lager dan voor klein gebruikers. Ook kolen en zware stookolie worden in Nederland, ondanks de hoge CO2-uitstoot factor relatief laag belast.

In de Europese lidstaten die al een carbon tax hebben ingevoerd, doen de energie-intensieve ondernemingen en energiesector het op het gebied van CO2-reductie een stuk beter. Dit is te danken aan het feit dat zij een prijs aan CO2-uitstoot geven en de tarieven voor kolen, zware stookolie en het grootverbruik van gas een stuk hoger uitvallen dan in Nederland. Doordat de carbon tax een duidelijk prijssignaal afgeeft voor de individuele ondernemingen en de energiesector heeft deze bijgedragen aan de beslissingen om overgegaan op meer duurzame energie en om de CO2-uitstoot te reduceren. Invoering van een carbon tax in Nederland hoeft niet ingewikkeld te zijn. Een verandering van de maatstaf van heffing en het tarief en eventuele toevoegingen van uitzonderingen in de al bestaande milieu wet- en regelgeving is voldoende om een carbon tax in Nederland te realiseren. De potentieel belastingplichtige houden al een relevante administratie van de hoeveelheid energieproducten die zij verkopen bij. Hier hoeven zij alleen een CO2-emissiefactor aan te koppelen maal de hoogte van de CO2-belasting om de verschuldigde belasting te bepalen. De enige op dit moment relevante Europese belemmering is de Energiebelastingrichtlijn 2003/96/EG, waarin minimumbelasting niveaus worden gesteld aan energieproducten.

English Summary

Given the current state of affairs (June 2016) the Netherlands doesn’t make enough progress with the Greenhous gasses emission (GHG) targets. Especially the energy-intensive companies and energy sector who fall under the EU emission trading system don’t make enough progress in reducing GHG. The renewable energy targets are also not met. Reason that the energy-intensive companies and energy sector is not on track is the overallocation of allowances of emission rights in the EU emission trading system and the environmental taxes in the Netherlands. Coals and heavy fuel oil are barely taxed in the Netherlands, despite their high carbon-intensity. Energy tax in the Netherlands is levied from electricity and natural gas and have highly regressive rates.

7

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Achtergrond

‘’Today we're dumping 70 million tons of global-warming pollution into the environment, and tomorrow we will dump more, and there is no effective worldwide response. Until we start sharply reducing global-warming pollution, I will feel that I have failed’’. Al Gore 2007

Klimaatverandering, we kunnen er inmiddels niet meer omheen. De wereldbevolking blijft groeien en daarmee ook de vraag naar elektriciteit, energieproducten, voedsel en water. Indien de mensheid op dit tempo doorgaat met het uitstoten van CO2, zal de temperatuur wereldwijd blijven stijgen met alle negatieve klimaatgevolgen van dien. Technologieën voor het creëren van een CO2-vrije economie zijn al jaren aanwezig. Denk aan windmolens, elektrische auto’s en energie-efficiency maatregelen. Ondanks dit gegeven blijft de wereld doorgaan met het gebruiken van fossiele brandstoffen en vervuilen van het klimaat. De uitstoot van CO2 is verantwoordelijk voor opwarming van de aarde en de klimaatverandering. Indien de mensheid alle fossiele brandstof in de wereld zou verbranden, zou het op aarde ten minste acht graden warmer worden en zal het zeeniveau met meer dan zeven meter stijgen (Bala et al, 2005). Het Intergovernmental panel on climate change (IPCC) heeft uitgerekend dat deze gevolgen worden voorkomen als de emissie van CO2 in 2050 kan worden beperkt met 50-85 procent ten op zichten van 1990.

Het probleem van klimaatverandering is dat het klimaat een collectief publiek goed is, waarvan niemand de eigendomsrechten beheert. De enige mogelijkheid om tot een oplossing te komen voor dit probleem is onderhandelingen tussen overheden, burgers en industrieën. Dit is niet gemakkelijk, aangezien veel landen bang zijn dat ze met dit soort maatregelen aan concurrentiepositie verliezen. In het klimaatakkoord van Parijs beloofden 195 landen om met ingang van 2020 de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen en ervoor te zorgen dat opwarming van de aarde beperkt blijft tot maximaal twee graden en er naar te streven de opwarming te beperken tot anderhalve graden ten opzichte van de temperatuur in het pre-industrie tijdperk. Momenteel is het één graad warmer. (Koninklijk Nederlands Metrologische Instituut 2016). Voorts gingen de rijke ontwikkelde landen er mee akkoord om jaarlijks 91 miljard beschikbaar te stellen om ontwikkelingslanden te helpen met het beperken van de uitstoot van broeikasgassen (United Nations 2015). Reden dat zoveel landen met het voorstel akkoord gingen is dat men steeds bewuster wordt van de klimaatproblematiek (Linker, 2015) en duurzame energie in de loop van de jaren goedkoper is geworden ten opzichte van fossiele brandstoffen (Vellinga, 2015).

1.2 Beleidscontext

8 klimaatdoelstellingen voor 2030 (Europa Nu 2016). De doelstellingen voor de EU zijn: 40% minder CO2 uitstoot ten opzichte van 1990, het aandeel duurzame energie is minstens 27% en verbetering van energie-efficiëntie met 27%.

1.3 Bereikte resultaten Nederland tot 2014

Nederland ligt op het moment van schrijven niet op schema wat betreft de doelstelling voor 14% duurzame energie in 2020 (European Energy Agency (EEA) 2015). Het aandeel duurzame energie in Nederland bedroeg in 2014 slechts 5,5%. Dit ligt ver onder het gemiddelde van de EU in 2014 (16%). De subdoelstelling van een aandeel van 10% duurzame energie in de transportsector lijkt ook nog niet binnen handbereik, al ligt Nederland niet ver onder het EU gemiddelde.

Nederland ligt volgens het progressierapport van de EEA ook niet op schema voor het behalen van energie-efficiëntie doelstelling (EEA 2015). In het rapport wordt daarentegen wel opgemerkt dat Nederland progressie boekt in 2013 en deze progressie is in 2014 doorgezet. Indien Nederland deze progressie door weet te zetten in de komende jaren, lijkt Nederland de doelstelling te gaan halen, mits deze progressie is te verklaren door de in Nederland en Europa genomen maatregelen ter bevordering van de energie-efficiency, en niet door andere factoren zoals verminderde economische activiteiten en het zachte weer.

In tegenstelling tot de eerdere twee doelstellingen ligt Nederland volgens het rapport wel op schema voor het behalen van de doelstelling van 20% CO2-reductie ten opzichte van 1990 (EEA 2015). In het rapport wordt onderscheid gemaakt tussen wel en niet-deelnemers aan het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS). De sectoren die onder het EU ETS vallen zijn energie- en verwarmingscentrales, energie-intensieve ondernemingen en de luchtvaart. Ongeveer 45% van de uitstoot van de broeikasgassen valt onder het EU emissiehandelssysteem. Hieronder valt de energie-intensieve industrie, de energiesector en vanaf 2012 de luchtvaart, zij zijn samen goed voor 60 miljoen kg CO2 uitstoot in 2014 (CBS Statline 2016). De doelstelling van 16% CO2-reductie in 2020 ten opzichte van 2005 is al behaald voor de sectoren die niet onder het EU emissiehandelssysteem vallen. Wat betreft het beperken van uitstoot van broeikasgassen voor de sectoren die binnen het EU emissiehandelssysteem vallen, doet Nederland het minder goed. Zo is de CO2-uitstoot in zowel 2014 als 2015 binnen deze sectoren alleen maar toegenomen.

9 CO2 te verminderen met 25 procent ten opzichte van 1990. De Nederlandse staat is tegen deze uitspraak in beroep gegaan1.

1.4 Carbon tax

Een instrument om CO2 uitstoot terug te dringen en duurzame energie te stimuleren is een carbon tax waarbij leveranciers van energieproducten belasting afdragen over de CO2-uitstoot. Het gebruik van fossiele brandstoffen is de grootste bron van CO2 uitstoot ter wereld. Een carbon tax is een heffing met fiscale aard, waarbij belasting wordt geheven (of niet wordt geheven) op de uitstoot van CO2. Nederland kent op dit moment een carbon tax in de vorm van een belastingverlaging in de wet motorrijtuigenbelastingen (MRB) en de belasting op personenauto’s en motorrijwielen (BPM). Een carbon tax die de uitstoot van broeikasgassen daadwerkelijk belast ontbreekt tot op heden in Nederland.

Verschillende EU lidstaten hebben al een carbon tax ingevoerd, te weten Finland, Zweden, Denemarken, Slovenië, Ierland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Portugal. Deze lidstaten doen het op het gebied van CO2-reductie en duurzame energie een stuk beter dan Nederland. Met name de landen die al voor 2000 een carbon tax hebben ingevoerd scoren goed op deze punten.

1.5 State of the Art

Economen zijn het er over eens dat het belasten van uitstoot van broeikasgassen de efficiëntste manier is om de uitstoot te beperken (World bank 2014; IMF 2014). Een carbon tax kan naast het reduceren van de uitstoot van broeikasgassen, de economie stimuleren en de overheidsfinanciën versterken. Maar dat kan alleen wanneer de opbrengsten worden teruggegeven in de vorm van een inkomstenbelastingverlagingen en/of worden gebruikt ter stimulering van de energie-efficiency (Conefrey 2013; Pereira 2015). Een mogelijk nadeel van een carbon tax is het feit dat armere huishoudens een groter deel van hun inkomen kwijt zijn aan energie waardoor de belasting een regressieve werking heeft (Grainger et al 2009). Dit effect is te voorkomen door de opbrengst te gebruiken om de inkomstenbelasting te verlagen (Roberton 2015). Onderzoek naar de gevolgen van een carbon tax op de concurrentiepositie lopen uiteen. Zo worden door Kee et al (2010) en Martin et

al (2014) geen negatieve effecten waargenomen voor de concurrentiepositie, terwijl er volgens Allan

(2014) wel negatieve economische effecten zijn als gevolg van een carbon tax. Volgens deze auteur zijn deze negatieve economische effecten te voorkomen door de opbrengst van de belasting te gebruiken om de inkomstenbelasting te verlagen.

De Europese Commissie heeft in 2011 een voorstel gedaan om de EU energiebelasting richtlijn 2003/96/EG (EBR) te wijzigen. In het voorstel werd gepleit voor minimumtarieven op elektriciteit en energieproducten gebaseerd op energie-inhoud en CO2-inhoud. In opdracht van het ministerie van Financiën en het ministerie van Milieu en Infrastructuur is in 2011 doorgerekend wat de gevolgen voor de tarieven in Nederland zouden zijn (Blom et al 2012). Voor het aannemen van een nieuwe EBR

1

Urgenda is de organisatie voor duurzaamheid en innovatie die Nederland, samen met ondernemingen, overheden, maatschappelijke organisaties en particulieren sneller duurzaam wil maken.

2

10 is unanimiteit vereist door de Europese Raad. Hierdoor is een dusdanig voorstel niet aangenomen, waarop de Europese Commissie het voorstel begin 2015 heeft teruggetrokken.

1.6 Doelstelling en onderzoeksvragen

Een onderzoek naar de haalbaarheid van een carbon tax in Nederland als sturingsmechanisme voor het bereiken van de klimaatdoelstellingen ontbreekt nog. Doelstelling van deze scriptie is om een aanbeveling te doen voor een optimaal design van een carbon tax in Nederland. Hoofdvraag van deze scriptie is:

‘Zou Nederland een carbon tax moeten invoeren? En zo ja hoe zou Nederland deze belasting dan moeten worden vormgegeven?’

Om antwoord te kunnen geven op deze vraag worden de volgende onderzoeksvragen beantwoord. 1. Wat zijn de huidige kenmerken van de nationale milieubelastingen? En in hoe verre kan deze

regelgeving de huidige positie van Nederland omtrent klimaatdoelstellingen verklaren. 2. Hoe ziet de relevante Europese regelgeving eruit? En in hoe verre belemmert deze

invoeringen van een carbon tax in Nederland.

3. Welke beleidsinstrumenten om CO2-uitstoot tegen te gaan zijn er? En wat zijn de voor- en nadelen van een carbon tax ten opzichte van de andere beleidsinstrumenten.

4. Hoe hebben EU-lidstaten die al een carbon tax hebben ingevoerd deze vormgegeven en welke overwegingen lagen hieraan ten grondslag?

5. Behalen de andere EU-lidstaten met een carbon tax meer progressie omtrent de streefcijfers op het gebied van de klimaatdoelstellingen dan Nederland?

1.7 Leeswijzer

11

Hoodstuk 2 Milieubelastingen in Nederland

2.1 Inleiding

‘’De bakkerij betaalt 90 keer meer belasting voor energie dan de raffinaderij’’, Jan Terlouw 2015. Een belangrijk onderdeel van het behalen van de klimaatdoelstellingen is het invoeren van nationale en Europese wetgeving om het gedrag van mensen te sturen. In hoofdstuk 3 wordt de huidige Europese wetgeving behandeld, maar ook Nederland kent verschillende milieubelastingen. Deze zijn terug te vinden in de wet belastingen op milieugrondslagen (WBM), wet accijns, de motorrijtuigenbelasting (MRB) en de belasting van personenauto’s en motorrijwielen (BPM). In Nederland hoeven groot verbruikers verre weg het minst te betalen voor energiebelasting. Een Rotterdamse bakker die minder dan 50 duizend KWh per jaar verbruikt; betaalt ruim 90 keer meer energiebelasting per KWh dan de grote raffinaderij om de hoek (Jan Terlouw et al 2015). De diverse regelingen worden in dit hoofdstuk kort uitgelegd met als doel hierin een verklaring te vinden voor de huidige positie van Nederland omtrent de klimaatdoelstellingen.

2.2 Kolenbelasting

Artikel 32 t/m 46 WBM bevat de regelgeving voor de kolenbelasting. Deze belasting werd in 2008 ingevoerd en is verschuldigd over het verbruik van kolen als brandstof binnen een inrichting (een plek waar kolen mogen worden vervaardigd/opgeslagen en verwerkt) of het brengen van kolen buiten een inrichting. De kolenbelasting is verschuldigd bij de vergunninghouder van de inrichting. Het overbrengen van kolen naar een andere inrichting, lidstaat of derde land is niet belast. Het invoeren van kolen naar Nederland is belast, behalve als deze bedoeld zijn voor tijdelijke opslag of worden ingevoerd door een inrichting. Er geldt een vrijstelling voor kolen die worden gebruikt anders dan als brandstof, die worden gebruikt voor het opwekken van elektriciteit of worden gebruikt voor het vervaardigen van kolen, aardgas (artikel 48 lid 2 WBM) of minerale oliën (art. 25 Wet Accijns). Het tarief van de kolenbelasting bedraagt in 2016 €14,47 per 1000 kg kolen. Op verzoek kan teruggaaf worden verleend.

In het Energieakkoord 2016 is door 47 partijen afgesproken dat het gebruik van kolen voor het opwekken van elektriciteit is vrijgesteld3. Als gevolg hiervan is het tarief van de energiebelasting omhoog gegaan. Voorwaarde voor de vrijstelling van kolenbelasting is dat in 2016 oude kolencentrales gesloten worden. De kolenbelasting is een indirecte belasting en vormt de implementatie van artikel 1 lid 2 Richtlijn 2008/118/EG. In Richtlijn 2003/96/EG is een minimumtarief vastgesteld van €0,30 per gigajoule (GJ) voor niet-zakelijk gebruik van kolen en €0,15 per GJ voor zakelijk gebruik van kolen.

3

12

2.3 Energiebelasting

In Nederland wordt energiebelasting geheven op grond van artikel 47 t/m 71 van de WBM. Deze belasting wordt geheven over de levering van aardgas of elektriciteit aan de verbruiker, het verbruik van aardgas of elektriciteit indien verkregen via een gas- of elektriciteitsbeurs of andere wijze dan via levering en het verbruik van aardgas of elektriciteit door degene die aan de verbruiker levert. (art. 50-3 WBM). De belasting moeten worden betaald door de leverancier of de verbruiker. De opbrengst van de energiebelasting bedroeg in 2014 €4,4 miljard (CBS 2015).

Er is sprake van een belaste levering als via een aansluiting elektriciteit wordt geleverd aan de verbruiker (artikel 50-1WBM). Indien een verhuurder zelf energie opwekt door middel van duurzame energie is levering van deze energie aan de huurder vrijgesteld van belasting. Het verbruik van elektriciteit opgewekt uit duurzame energie, uit noodinstallaties of uit warmtekrachtcentrales is niet onderworpen aan energiebelasting. Dit geldt ook voor stort-, rioolwaterzuiverings- en biogas gewonnen door de verbruiker.

De hoogte van de belasting wordt voor aardgas berekend per eenheid brandstof, uitgedrukt in kubieke meter en voor elektriciteit per eenheid energie-inhoud in kWh. Het tarief hangt af van de geleverde hoeveelheid per 12 maanden. Hoe meer er wordt geleverd hoe lager het tarief. Tevens geldt een verlaagd tarief voor zakelijk verbruik bij een verbruik van meer dan 10miljoen kWh elektriciteit. In de energiebelasting tarieven zit een opslag duurzame energie (ODE). De opbrengst van de ODE wordt gebruikt om de stimulering duurzame energie (SDE+) regeling te financieren (zie par 2.6). Er geldt een belastingverlaging van €310,81 in 2016 voor de verbruiksperiode van 12 maanden voor onroerende zaken met een verblijfsbestemming. Er geldt een vrijstelling van energiebelasting voor aardgas en elektriciteit gebruikt voor het opwekken van elektriciteit of duurzame energie of gebruikt voor chemische reductie en metallurgische procedés. Indien een onderneming te veel belasting heeft betaald, wordt op verzoek teruggaaf van belasting verleend.

2.4 Wet accijns

In Nederland wordt op grond van artikel 1 lid 1 sub e Wet Accijns onder de naam accijns belasting geheven over minerale oliën. Deze belasting is een verbruiksbelasting en wordt berekend bovenop de verkooprijs van de aanbieder. De aanbieder is belastingplichtig en administratieplichtig en dient een vergunning aan te vragen voordat zij producten waarop accijnzen zitten mag verkopen. Doel van deze accijnzen zijn het generen van inkomsten voor de overheid en het gebruik van bepaalde zaken, waaronder minerale oliën ontmoedigen. In artikel 25 Wet Accijns wordt vermeld op welke minerale oliën de accijnzen van toepassing zijn en in artikel 26 wordt een onderscheid gemaakt tussen verschillende groepen minerale oliën. De hoogte van de accijnzen is afhankelijk van het soort brandstof, exacte tarieven zijn te vinden in bijlage A. De opbrengst van de accijnzen op minerale oliën bedroeg in 2015 7,9 miljard (CBS 2014).

13 €51,42 per 1000 kg voor petroleum gas gebruikt voor autobussen gebruikt in het openbaar vervoer, vuilniswagens, kolkenzuiger en schoonveegwagens. Ook geldt een teruggaaf van €142,23 per 1000 kg voor petroleumgas gebruik voor verwarming ter bevordering van de tuinbouw. Tot slot geldt een teruggaaf voor zoverre de motorbrandstof bestaat uit biobrandstoffen als bedoeld in artikel 2 van duurzame energie richtlijn 2009/28EG, mits de motorbrandstof minstens voor 10% uit biobrandstof bestaat. De teruggaaf bedraagt ten hoogste het bedrag dat aan accijnzen is betaald.

2.5 MRB en BPM

In Nederland zijn houders van motorrijtuigen onderworpen aan MRB en bij registratie van personenauto’s en motorrijwielen aan de BPM. Personenauto’s met een CO2 uitstoot van 0 gram zijn vrijgesteld van MRB en personenauto’s met een CO2 uitstoot tussen de 0 en 50 gram zijn onderworpen aan een verlaagd tarief (50%). Voor de BPM geldt een bonus-malus regeling: het tarief van de BPM hangt af van de CO2 uitstoot, hoe hoger de CO2 uitstoot hoe hoger de belasting. Het exacte tarief van de BPM in 2016 is te vinden in Bijlage B. De opbrengst van de BPM bedroeg in 2014 1,15 miljard (CBS 2014).

2.6 Nederlandse fiscale stimuleringsmaatregelen

In Nederland wordt om het behalen van de milieudoelstellingen te bevorderen naast de implementatie van Europese richtlijnen gebruik gemaakt van nationale fiscale stimuleringsmaatregelen. Zo kent Nederland op het moment van schrijven (Juni 2016) de SDE+ regeling, de energie investeringsaftrek (EIA) en de milieu-investeringsaftrek (MIA)/ vrije afschrijving milieu-investering (VAMIL). In 2016 is een budget van 8 miljard ter beschikking gesteld voor de SDE+ regeling (Kamerbrief 2015). Ondernemingen kunnen projecten om duurzame energie te produceren indienen tegen een bepaalde subsidie (tienden van eurocenten) per kWh. Dit gaat in verschillende fases waarin de subsidies per kWh steeds hoger worden en gaat door tot het van te voren bepaalde budget op is. Zo wordt het voor ondernemers aantrekkelijk gemaakt om tegen zo’n scherp mogelijk prijs hun project aan te bieden. In het voor- en najaar van 2016 vinden rondes plaats met ieder een budget van 4 miljard.

Naast de SDE+ regeling kan een ondernemer gebruik maken van de EIA (artikel 3.42 Wet IB 2001). In 2016 mag een ondernemer 58% van de investering aftrekken van de winst. Deze aftrek geldt alleen voor investeringen die zijn genoemd op de energielijst, die ieder jaar wordt uitgebracht door de Rijksdienst voor ondernemend Nederland in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken. Projecten die in 2014 en later een SDE+ regeling hebben aangevraagd komen niet in aanmerking voor EIA. De Rijksdienst voor ondernemend Nederland brengt ook ieder jaar een milieulijst uit. Afhankelijk van de milieuvriendelijke investering kan tot 36% van het investeringsbedrag worden afgetrokken. Voor bepaalde investeringen is ook de VAMIL van toepassing. Hiermee mag de ondernemer op een zelf te bepalen moment 75% van de investeringskosten afschrijven. Combinatie tussen EIA en de MIA is niet mogelijk.

2.7 Verband wetgeving en niet voldoen aan 20-20-20 doelstelling

14 energieproduct opwekt. Fossiele brandstoffen hebben een hogere energie-inhoud dan duurzame energie. Door energie-inhoud als maatstaf van heffing te gebruiken wordt duurzame energie bevoordeeld. Energieproducten gebruikt voor het opwekken van elektriciteit zijn conform de Energiebelastingrichtlijn 2003/96/EG vrijgesteld van belasting.

Tabel 1 Belasting per tCO2 en per GJ

Brandstof: Energie-inhoud (KJ/kg) CO2-uitstootfactor (tCO2/TJ) Belasting € per 1000 l/kg l/kg Belasting € per GJ Belasting € per tCO2 Benzine (l) 44.000 69,2 777,90 0,75 23,57 191,61 Diesel (l) 42.300 74 492,47 0,83 14,03 130,58 Bio-ethanol E85 (l) 27.000 - 123,49 0,79 5,79 - Biodiesel B5 (l) 37.000 - 468,25 0,89 14,22 - LPG (kg) 46.000 63 344,34 1 7,49 118,82 Zware stookolie (kg) 40.000 77,3 36,33 1 0,91 11,75 Kolen (kg) 23.950 94,5 14,47 1 0,60 6,39 Aardgas₁ (m3) 47.200 56,1 251,68 0,88 6,06 83,64 Aardgas₂ (m3) 47.200 56,1 12,12 0,88 0,29 4,03 Elektriciteit₁ (kWh) 3.600 - 100,70 1 27,97 - Elektriciteit₂ (kWH) 3.600 - 12,12 1 0,15 -

Bron: Energie-inhoud: Richtlijn 2006/32/EG en Richtlijn 2009/28/EG (biobrandstoffen); CO2-emissiefactor: Richtlijn 2007/589/EG.

Voor aardgas en elektriciteit gelden verschillende tarieven afhankelijk van de afgenomen hoeveelheid en/of zakelijk gebruik. In Tabel 1 geven elektriciteit₁ en aardgas₁ het hoogste tarief weer en Elektriciteit₂ en aardgas₂ het laagste tarief. Voor de andere tarieven zie bijlage C.

Uit tabel 1 valt af te leiden dat de belasting per ton CO2-uitstoot op kolen, zware stookolie en gas voor groot verbruikers erg laag is in vergelijking met de accijnzen die geheven worden op benzine, diesel, LPG en aardgas voor kleinverbruikers.

De enige milieubelastingen in Nederland die in 2016 rekening houdt met de CO2 uitstoot zijn de MRB en de BPM. Voor beiden geldt: ‘’hoe milieuvriendelijker de auto hoe minder belasting’’. Belasting op auto’s op basis van CO2 uitstoot hebben een reducerend effect op de registratie van auto’s (Klier et al 2015). Daarnaast geldt een teruggaaf van accijnzen voor de hoeveelheid biomassa gebruikt in minerale oliën. Nederland heeft de hoogste accijnzen op benzine van de EU (European Commissie, 2016). Dit zou dan ook de reden kunnen zijn dat Nederland wat betreft de 10% duurzame energie doelstelling in de transportsector rond het EU-gemiddelde zit.

16

Hoofdstuk 3 Europese regelgeving

3.1 Inleiding

‘’Europe needs “coalition of the willing” to rescue its global leadership in the fight against climate change’’. Bill Hare and Andrzej Ancygier 2016

De EU heeft verschillende richtlijnen omtrent het beleid van energiebelastingen en accijnzen. In paragraaf 3.2 wordt stilgestaan waarom een carbon tax onder Europees recht valt en waarom dit van belang is voor mogelijke implementatie van een carbon tax in Nederland. In paragraaf 3.3 wordt ingegaan op het EU emissiehandelssysteem, in paragraaf 3.4 op de op het moment van kracht zijnde energiebelasting richtlijn (EBR) en de voorgestelde wijziging van deze richtlijn in 2011, in paragraaf 3.5 worden de voor deze scriptie van belang zijnde elementen uit de duurzame energie richtlijn beschreven. Paragraaf 3.6 richt zich op de Europese verplichte voorraadheffing en in paragraaf 3.7 wordt ingegaan op de door de Europese Commissie uitgevaardigde Beschikking nr. 406/2009/EG waarin de doelstellingen omtrent CO2-uitstoot reductie staan vermeld. Tot slot wordt in paragraaf 3.8 ingegaan op de voor deze scriptie van belang zijnde elementen van de energie-efficiency richtlijn.

3.2 Waarom is het Unierecht van belang bij invoering van een carbon tax.

In de energiebelastingrichtlijn 2003/96/EG (EBR) wordt een minimumbelastingniveau vastgesteld voor energieproducten en elektriciteit. Voor het minimumbelastingniveau tellen op grond van artikel 4 lid 2 EBR alle geheven indirecte belastingen mee die over energieproducten en elektriciteit worden geheven, behalve de btw (zie paragraaf 3.4 voor meer detail). Het is van belang dat een eventueel ingevoerde carbon tax onder artikel 4 lid 2 EBR valt omdat, de carbon tax anders niet meetelt voor het minimumbelastingniveau.

Er moet dus sprake zijn van een indirecte belasting wil de belasting onder de EBR vallen. Hoewel een definitie in het Unierecht ontbreekt, zijn in arresten wel karakteristieken van het begrip indirecte belasting naar voren gekomen. Een indirecte belasting wordt niet geheven over inkomen of vermogen, maar over het verbruik van goederen (arrest Kernkraftwerke Lippe-Ems, C-5/14, EU:C:2015:354) en zijn meestal opgenomen in de factuur (arrest Commissie/België, C-163/14, EU:C:2016:4).

De manieren waarop belasting wordt geheven over energieproducten en elektriciteit zijn te vinden in de accijnsrichtlijn 2008/118/EG. Onder artikel 1 lid 1 richtlijn 2008/118/EG vallen de directe en indirecte heffingen van accijns op onder andere het verbruik van energieproducten en elektriciteit in de zin van de EBR. Onder de naam accijns wordt in Nederland op grond van artikel 1 Wet Accijns een belasting geheven op alcoholhoudende producten, minerale oliën en tabaksproducten. Een Europeesrechtelijk begrip van accijns ontbreekt. Mocht Nederland ervoor kiezen om een carbon tax te implementeren in de Wet Accijns, dan telt een carbon tax mee voor het vaststellen van het minimumbelastingniveau voor energieproducten, omdat wij in Nederland een indirecte heffing van accijns hebben.

17 energieproducten en elektriciteit. Om onder artikel 1 lid 2 richtlijn 2008/118/EG te vallen, moet sprake zijn van een specifieke belasting die overeenkomt met de door de Unie geharmoniseerde accijns of btw. Van een indirecte belasting met specifieke doeleinden is sprake wanneer de belasting niet alleen als doel heeft om inkomsten voor de overheid binnen te halen. Wil de heffing op CO2-uitstoot vallen onder artikel 1 lid 2 richtlijn 2008/118/EG, dan moet de opbrengst worden gebruikt voor de vermindering van sociale en milieukosten die specifiek verband houden met het verbruik van de energieproducten waarover de belasting wordt geheven (Wahl, 2014).

De andere voorwaarde om te vallen onder artikel 1 lid 2 richtlijn 2008/118/EG is dat de vaststelling van de maatstaf van heffing, de berekening, de verschuldigdheid en de controle van de belasting overeenkomt met de door de Unie geharmoniseerde accijns of btw richtlijnen. Het Hof van justitie van de EU (hierna EU HvJ) heeft op het moment van schrijven nog geen duidelijk positie ingenomen bij de kwalificatie van een parafiscale heffing. Een door de overheid opgelegde heffing op de uitstoot van CO2 kan dan ook niet zonder meer gelijk worden gesteld aan een belasting. Advocaat-Generaal A.G. Campos stelt dat een financiële bijdrage die weliswaar is opgelegd door nationale wetgeving, maar geen fiscaal karakter heeft nog niet per se de trekken van een belasting vertoont. Dat is zelfs het geval als de opbrengst van de heffing volledig naar de staatskas gaat (Campos, 2016).

Het EU HvJ ziet het generen van inkomsten voor de overheid als typische kenmerk van belastingheffing. Een ander argument dat van belang is voor het vaststellen of er sprake is van een belasting die overeenkomt met de door de Unie geharmoniseerde accijns of btw-richtlijn is of tussenkomst van de nationale belastingdienst mogelijk is. Er is in ieder geval geen sprake van een carbon tax wanneer de fiscale aard van de heffing ontbreekt. De heffing valt dan niet onder artikel 1 lid 2 richtlijn 2008/118/EG en telt niet mee voor het vaststellen van het minimumbelastingniveau van de EBR. Indien aan beide voorwaarden wordt voldaan is sprake van een belasting in de zin van de EBR en telt de heffing mee voor het vaststellen van het minimumbelastingniveau.

De vrijstellingen voor een belasting op energieproducten of elektriciteit die vallen onder artikel 1 lid 2 richtlijn 2008/118/EG tellen niet mee voor het vaststellen van minimumbelastingniveau van de EBR4. Alleen de vrijstellingen genoemd door de EBR mogen worden meegenomen bij het vaststellen van het minimumbelastingniveau geheven over energieproducten en elektriciteit.

3.3 Richtlijn 2003/87/EG

Het EU emissiehandelssysteem (EU ETS) is een instrument van de Europese unie om de uitstoot van broeikasgassen in te perken. Het EU-emissiehandelssysteem is vormgegeven in de Europese Emissierechten Richtlijn 2003/87/EG. Ieder jaar stelt de EU een plafond (‘the cap’) aan de hoeveelheid CO2 die mag worden uitgestoten. In de eerste twee fases (2005-2008 en 2009-2013) is slechts een klein deel van de emissierechten geveild en zijn de resterende emissierechten gratis uitgedeeld aan de energie-intensieve ondernemingen. Als een onderneming geen emissierechten inlevert en toch CO2 uitstoot riskeert de onderneming boetes. Vanaf de derde fase (2013-2020) is sprake van een Europese cap. Voorheen werd een plafond vastgesteld per lidstaat. De Europese cap

18 zal de komende jaren afgebouwd worden tot een niveau waarin de CO2 uitstoot in 2020 21% minder is ten opzichte van 1990. De hoeveelheid CO2 die mag worden uitgestoten wordt uitgedrukt in het aantal uitgegeven emissierechten. Eén emissierecht is goed voor de uitstoot van één ton CO2 uitstoot.

Deze emissierechten zijn te verkrijgen via veilingen en via de overheid. Vanaf de derde fase zal een steeds groter deel van de emissierechten worden geveild; in 2013 was dit 40% van de cap. Deze veilingen vinden plaats via twee platforms: de ‘European energy index’ in Duitsland en ‘ICE Futures Europe’ in het Verenigd Koninkrijk. De opbrengsten van de veilingen van emissierechten worden gebruikt voor energie- en klimaat gerelateerde doelen. In de beginjaren (2005-2007) zijn meer emissierechten uitgedeeld dan er aan CO2 is uitgestoten (Ellerma en Buchner, 2008). Met als gevolg een groot aanbod van emissierechten en een lage prijs om CO2 te mogen uitstoten. Het idee is dat ondernemingen gestimuleerd worden om energie zuinig te produceren door de afbouw in het aantal emissie rechten. Als ondernemingen niet in staat zijn de emissie te reduceren zullen ze rechten moeten bijkopen waardoor de productiekosten stijgen en de concurrentiepositie ten opzichte van ondernemingen die wel in staat zijn om met minder CO2 te produceren verslechtert.

Als een onderneming besluit maatregelen te nemen om de uitstoot van broeikasgassen te reduceren, heeft een onderneming minder emissierechten nodig. Deze emissierechten kan de onderneming in voorraad houden of besluiten te verkopen (artikel 12 Richtlijn 2003/87/EG). Naast het aanbod door de EU /nationale regeringen kunnen bedrijven emissie rechten aanbieden. Ondernemingen die CO2 emissierechten nodig hebben kunnen emissierechten kopen op de veiling of van andere ondernemingen. Als het voor een onderneming duur is om de uitstoot van broeikasgas te reduceren zal de onderneming kiezen om emissierechten te kopen op de markt.

In het Verdrag van Kyoto zijn twee mechanismes opgenomen om internationale kredieten te verkrijgen door middel van investeringen van CO2 reducerende maatregelen, namelijk het Clean Development Mechanism (CDM) neergelegd in artikel 12 van het Protocol van Kyoto en het Joint Implementation Mechanism (JI) te vinden in artikel 6 van het Protocol van Kyoto. Ondertekenaars van het Verdrag van Kyoto kunnen op grond van dit artikel certificaten van emissiereductie (CER’s) verdienen door te investeren in projecten die het reduceren van uitstoot van broeikasgassen beogen5. Door het helpen van niet-deelnemers aan Kyoto bij de beperking van klimaatverandering en het reduceren van uitstoot van broeikasgassen zijn emissiereductie units (ERU’s) te verdienen. In 2004 trad Richtlijn 2004/101/EG in werking en was het mogelijk om CER’s (van 2008- 2012) en ERU’s (van 2005- 2012) in te ruilen voor EU-emissierechten. Hiervoor werd artikel 11 bis toegevoegd aan de EU-richtlijn 2003/87. ERU’s en CER’s verdiend met nucleaire installaties konden niet worden omgeruild. In Verordening nr. 1123/2013 is het gebruik van ERU’s en CER’s vastgesteld voor de periode van 2013-2020. Vanaf 2013 kunnen ERU’s en CER’s niet langer omgeruild worden voor EU emissierechten. Voor projecten die al voor 2013 van start zijn gegaan is het nog beperkt mogelijk om ERU’s en CER’s om te ruilen voor EU emissierechten.

5

19 Op het moment van schrijven (juni 2016) is er door de overallocatie van emissierechten, het gebruik van internationale kredieten en de economische crisis (minder productie) een overschot aan emissierechten op de markt, waardoor de prijs niet de gewenste prikkel geeft om te investeren in CO2-reducerende maatregelen. Uit een case study van de Europese Commissie blijkt dat ondernemingen zich wel bewust zijn van de CO2 emissiehandel, maar dat de hoofdredenen om te investeren in CO2-reducerende maatregelen het reduceren van energiekosten en versterking van de concurrentiepositie waren (Europese Commissie, 2015). Er is weinig stimulans om aan CO2 beperking te doen. Dit leidt tot concurrentievoordeel van energie-intensieve bedrijven en tot meer winst en hoge aandeelkoersen (Woerdman, 2013). Om het overschot van emissierechten in te perken, trad op 27 februari 2014 Verordening (EU) Nr. 176/2014 in werking. In deze verordening werd vastgelegd om de veiling van 900 miljoen emissierechten in 2014-2016 uit te stellen (backloading) tot 2019 en 2020. Daarnaast zal vanaf 2018 een marktstabiliteitreserve worden geïntroduceerd. Deze reserve heeft als doel om het huidige overschot aan emissierechten aan te pakken door het beperken van het aantal emissierechten dat wordt geveild.

Om het doel van 40% CO2-reductie te behalen is in juli 2015 een voorstel gedaan tot herziening van het EU emissiehandelssysteem. Sectoren binnen de ETS zullen hun CO2-emissie moeten verminderen met 43% ten opzichte van 2005. Dit betekent dat de cap vanaf 2021 jaarlijks met 2,2% zal moeten dalen. De uitstoot van broeikasgassen onder de niet-deelnemers aan het EU ETS zal moeten dalen met 30% ten opzichte van 2005. In het voorstel staat tevens een herziening van de regels omtrent het toewijzen van gratis emissierechten in verband met koolstoflekkage en het beschikbaar stellen van gratis emissierechten voor nieuwe groeiende installaties. Tot slot wil het voorstel steunmaatregelen in het leven roepen die innovatie van technieken die minder CO2 uitstoot met zich meebrengen, en het moderniseren van de energiesector bevorderen.

20

3.4 EU Richtlijn 2003/96/EG

De EBR beoogt de harmonisatie van accijnstarieven voor alle energieproducten en elektriciteit ter bevordering van een goede werking van de interne markt door het verminderen van belastingconcurrentie tussen lidstaten. Tevens biedt de EBR mogelijkheden om energie-efficiëntie en beperking van uitstoot van broeikasgassen te bevorderen.

In de EBR zijn minimumtarieven neergelegd voor energieproducten en elektriciteit. Voor energieproducten en elektriciteit gebruikt voor chemische reductie of elektrolytische en metallurgische procedés is de richtlijn niet van toepassing. Voor brandstof bestemd voor industriële en commerciële doeleinden geldt een verlaagd minimumtarief. Voor verwarmingsbrandstoffen en elektriciteit geldt ook een verlaagd minimumtarief. Op grond van artikel 5 van de EBR is het lidstaten toegestaan verschillende tarieven toe te passen voor zover deze gekoppeld zijn aan het kwaliteitsniveau van het product, het consumptieniveau voor elektriciteit en verwarmingsbrandstoffen, brandstoffen gebruikt voor overheidsdoeleinden en om onderscheid te maken tussen zakelijk en niet-zakelijk gebruik voor energieproducten en elektriciteit. Een overzicht van de minimumtarieven van de EBR zijn te vinden in bijlage D.

Op basis van artikel 14 van de EBR worden energieproducten gebruikt voor de scheeps- en luchtvaart (anders dan particuliere pleziervaart) vrijgesteld. Lidstaten kunnen ervoor kiezen deze vrijstelling te beperken tot het internationaal vervoer en vervoer tussen de lidstaten. Ook energieproducten en elektriciteit gebruikt voor de productie of instandhouding van elektriciteit dienen te worden vrijgesteld, al kan door lidstaten op grond van milieuoverwegingen worden besloten af te zien van deze vrijstelling. Lidstaten kunnen krachtens artikel 5 van de EBR energieproducten en elektriciteit gebruikt voor bepaalde doeleinden minder belasten. Dit mogen zij doen door middel van een lager tarief, een vrijstelling of een teruggaaf van belasting. In artikel 15 van de EBR wordt lidstaten de mogelijkheden geboden (gedeeltelijke) vrijstellingen toe te passen op onder andere energie afkomstig uit duurzame bronnen, gebruikt voor de ontwikkelingen van milieuvriendelijkere producten en brandstoffen uit duurzame bronnen, energieproducten en energie gebruikt voor openbaar vervoer, het gebruik van aardgas en lpg in de vervoerssector, energieproducten gebruikt voor scheepsvaart op binnenwateren en energieproducten elektriciteit gebruikt voor land-,tuin- of bosbouw.

Om concurrentieverstoring te voorkomen kunnen lidstaten tot een nultarief verlaagd belastingniveau toepassen op energieproducten en elektriciteit voor energie-intensieve ondernemingen en tot 50% van het minimumbelastingniveau voor niet energie-intensieve ondernemingen. Daarnaast zijn er voor verschillende lidstaten tijdelijke uitzonderingen ingevoerd voor bepaalde aspecten van de richtlijn. Deze zijn te vinden in artikel 18 van de EBR.

Voorstel tot wijziging EU Richtlijn 2003/96 EG

21 - Zorgen voor een gelijke behandeling tussen energieproducten. Onder de huidige richtlijn worden minimumtarieven opgesteld aan de hand van het volume. Er wordt bij het vaststellen van het tarief geen rekening gehouden met de energie-inhoud per energieproduct. Duurzame energieproducten hebben bijvoorbeeld een lagere energie-inhoud ten opzichte van de fossiele brandstoffen, waardoor duurzame energie relatief zwaarder wordt belast. Lidstaten hebben daarentegen wel de mogelijkheid om duurzame energie minder te belasten, maar ook tussen fossiele brandstoffen zitten verschillen. Zo wordt bijvoorbeeld steenkool relatief gunstig behandelt.

- De EBR 2003/96/EG is niet goed afgestemd op de mogelijke invoering van een carbon tax. - Het is van belang dat de EBR in overeenstemming wordt gebracht met het in 2005

ingevoerde EU emissiehandelssysteem om zo dubbele (niet-) belasting te voorkomen. In het voorstel van de Europese Commissie COM 169 van 13-4-2011 wordt een energiebelasting voorgesteld waarin expliciet onderscheid wordt gemaakt tussen energiebelasting voor CO2 uitstoot en een energiebelasting op basis van energie inhoud (Europe Commissie, 2011). Zo zal duurzame energie alleen nog onderworpen zijn aan de energiebelasting op basis van energie inhoud en kolen aan beide. Voor beide belastingen wil de Europese Commissie een minimum tarief hanteren. Voor wat betreft de CO2 belasting zou het minimum tarief €20 per ton CO2 uitstoot bedragen. Om dubbele (niet-) belasting te voorkomen zijn alle deelnemers aan het EU emissiehandelssysteem uitgezonderd van de energiebelastingen. Ander onderdeel van het voorstel is om de verlaagde tarieven voor LPG en aardgas per 2023 af te schaffen.

Daarnaast wil de Europese Commissie dat de lidstaten geen onderscheid in fiscale behandeling van energieproducten met hetzelfde doel maken als ervoor wordt gekozen een belasting boven het minimumbelastingniveau te heffen. Hier is veel kritiek op van de lidstaten, omdat diesel hierdoor duurder zal worden in veel lidstaten, terwijl diesel in de ogen van velen juist gezien wordt als deel van de oplossing voor het behalen van de 20-20-20 doelstelling. De EC heeft dan ook aangegeven dat het wenselijk is om een overgangstermijn tot 2023 in te stellen, om de lidstaten die verschillende tarieven toepassen op motorbrandstof tijd te geven hun regelgeving aan te passen.

22 Hoewel de wijziging van de EBR volgens Blom et al. (2012) zou bijdragen aan het behalen van de 20-20-20 doelstelling, werd ook aangegeven dat het van belang was dat de richtlijn in overeenstemming was met de energie-efficiency richtlijn, Richtlijn 2012/27/EU en het Europese energiebeleid. Het voorstel is goedgekeurd door het Europees parlement, maar niet door de Raad, die unaniem moet instemmen met het voorstel op grond van art. 194 lid 3 VWEU, omdat het gaat om een fiscaal voorstel. Begin 2015 heeft de Europese Commissie besloten het voorstel terug te trekken. Indien het voorstel voor de herziening van de energiebelastingrichtlijn zou zijn aangenomen was het nog steeds niet zeker of de doelstelling van minder luchtvervuiling zou zijn behaald. Dit had met name afgehangen van in hoe verre de CO2-belasting effectief zou zijn (Burgers en Hanema, 2011). In het voorjaar van 2013 heeft de Commissie in het Renewable Progress Report COM 175, initiatieven voor een gezamenlijke Europese politiek aangekondigd (Europese Commissie, 2013). Uit het rapport blijkt dat de Commissie zich zorgen maakt over de gebrekkige voortgang van de acceptatie van een herziene EBR. Voorstellen om het doel ‘het stimuleren van duurzame energie’ voorop te stellen in plaats van het doel ‘gelijke behandeling van energiemiddelen’ en een minder vrijblijvend karakter te geven worden niet gedaan. Iedere staat kent immers zijn eigen specifieke omstandigheden en heeft zijn eigen visie (Burgers 2013).

3.5 Richtlijn 2009/28/EG

De streefcijfers van de doelstelling omtrent duurzame energie zijn opgenomen in Richtlijn 2009/28/EG, ook wel de duurzame energie richtlijn genoemd. Deze richtlijn is in het leven geroepen om een gezamenlijk Europees kader te creëren omtrent het stimuleren van duurzame energie. In deze richtlijn staan verschillende streefcijfers, onder andere over het aandeel duurzame energie in de energiemix in 2020. Een subdoelstelling van de richtlijn is dat in de transportsector ten minste 10% van de gebruikte energie wordt opgewekt uit duurzame energie. Om deze streefcijfers te behalen kunnen de lidstaten steunmaatregelen invoeren of samenwerken met andere (lid)staten. Het streven voor Nederland is om 14% van het bruto-eindverbruik energie op te wekken uit duurzame energie in 2020. Om aan dit streefcijfer te voldoen kan Nederland er ook voor kiezen om andere lidstaten duurzame energie te laten overdragen (artikel 6 Richtlijn 2009/28/EG). De steunmaatregelen die Nederland heeft ingevoerd zijn te vinden in het Nationaal actieplan 2010 voor duurzame energie.

3.6 Richtlijn 2009/119/EG

In Richtlijn 2009/119/EG worden eisen gesteld aan de minimum voorraad aardolieproducten die EU-lidstaten in voorraad moet houden. Als gevolg van implementatie van deze richtlijn is in Nederland op 01-04-2014 de Wet Voorraadvorming Aardolieproductie 2012 ingevoerd. De Stichting Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten (COVA) is verantwoordelijk voor het beheren en op peil houden van deze voorraad. Ter financiering van de exploitatiekosten van de COVA wordt een voorraadheffing geheven als ware het een accijns (artikel 26 Wet Voorraadvorming Aardolieproducten 2012). Deze voorraadheffing bedraagt €8 per 1000 liter voor lichte- en halfzware olie, gasolie en LPG. Voor zware stookolie geldt volgens artikel 26 Wet Accijns een hoger tarief van €36,33 per 1000 kilogram.

23

3.7 Beschikking nr. 406/2009/EG

De laatste doelstelling van de 20-20-20 doelstelling is de doelstelling om de hoeveelheid CO2 uitstoot in 2020 te hebben gereduceerd met 20% ten opzichte van 1990. In bijlage 2 van beschikking nr. 406/2009/EG is de emissiereductiedoelstelling van broeikasgassen voor 2020 in vergelijking met 2005 per lidstaat gegeven. De doelstelling voor Nederland is een afname van uitstoot van broeikasgassen van 16%. De hoogte van de doelstelling hangt af van het bruto binnenlandsproduct van de lidstaat. Nederland heeft in 2014 al aan deze doelstelling voldaan. De lidstaten mogen voor het behalen van de doelstelling gedeeltelijk gebruik maken van broeikasgaskredieten (zie par. 4.3) afkomstig uit projecten voor 2013. Indien een lidstaat te veel van deze kredieten heeft, mogen deze worden overdragen aan een andere lidstaat.

De uitstoot van broeikasgassen is tussen 1990 en 2013 in alle sectoren, behalve de transportsector, afgenomen, terwijl de transportsector in 2013 wel goed was voor ruim 20% van de uitstoot van broeikasgassen. Belangrijke redenen voor de daling van de uitstoot van broeikasgassen was de herstructurering van de Oost-Europese industrie en landbouw en de recente economische crisis. Ook het Nationale en Europese beleid hebben een belangrijke rol gespeeld. In het progressierapport van de European Environment Agency wordt een onderscheid gemaakt tussen uitstoot van broeikasgassen gedekt door het EU emissiehandelssysteem en de uitstoot die niet door het emissiehandelssysteem wordt gedekt (EEA 2015).

3.8 Richtlijn 2012/27/EU

25

Hoofdstuk 4 De beste manier om CO2-uitstoot tegen te gaan

4.1 Inleiding

‘’Carbon tax: A cheap, proven fix to climate change’’, John D. Sutter 2016.

In dit hoofdstuk worden de verschillende manieren waarop CO2-uitstoot kan worden gereduceerd met elkaar vergeleken. In paragraaf 4.2 wordt nagegaan welke beleidsinstrumenten de uitstoot van broeikasgassen kunnen voorkomen. Vervolgens worden in paragraaf 4.3 de voordelen van een carbon tax behandeld ten opzichte van de andere beleidsinstrumenten en in paragraaf 4.4 de nadelen ten opzichte van de andere beleidsinstrumenten.

4.2 Beleidsinstrumenten ter vermindering van CO2-uitstoot

Het probleem met CO2-uitstoot is dat iemand door de vervuiling van de lucht de welvaart van anderen aantast, misschien zelfs van toekomstige generaties, zonder hiervoor te betalen. Er zijn vier verschillende beleidsinstrumenten die de uitstoot CO2 kunnen reduceren. Dit zijn:

1. Het opleggen van een heffing op CO2 uitstoot;

2. Creëren van een emissiehandelssysteem. In Europees verband is van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Een emissiehandelssysteem bepaalt ieder jaar de hoeveelheid uitstoot die is toegestaan (de ‘cap’). Aan deze hoeveelheid worden emissierechten gekoppeld die kunnen worden verkregen middels een veilig of kunnen worden uitgedeeld door de overheid. Het Europese emissiehandelssysteem is aan bod gekomen in paragraaf 3.3; 3. Subsidies. Hier maakt Nederland gebruik van. Het betreft de SDE+, de EIA en de

MIA/VAMIL (zie paragraaf 2.6 voor meer details); 4. Overheidsregulering.

Een manier waarop kan worden bewerkstelligd dat toch betaald wordt voor de uitstoot van CO2 is de uitstoot van CO2 te belasten. In figuur 1 staat een voorbeeld waarin de CO2 belasting gelijk wordt gesteld aan de kosten voor de maatschappij als gevolg van het uitstoten van CO2 (sociale kosten). Indien er geen carbon tax is wordt er een hoeveelheid Qp aan energie verbruikt. Indien de carbon tax wordt toegepast, dan stijgt de prijs van de energie. Het gebruik daalt dan tot Qs (figuur 1).

26 Als de vervuiler de prijs betaalt voor de hoeveelheid CO2 die wordt uitgestoten, dan wordt de vervuiler zich bewuster van de hoeveelheid CO2 die hij/zij uitstoot. Het idee is dat hierdoor de CO2-uitstoot wordt vermeden (Centre for Climate Change and Energy Solutions, 2013).

Omdat het lastig is vast te stellen hoeveel de sociale kosten bedragen, wordt in de economische literatuur voorgesteld om als alternatief de hoogte van de belasting vast te stellen aan de hand van de klimaatdoelstellingen (EPA 2015).

De eerste manier om de uitstoot van CO2 te verminderen betreft een belasting op CO2-uitstoot (Hsu 2012). De meest voorkomende manier is het belasten van energieproducten. Voor het gebruik van ieder energieproduct is er een CO2-emissiefactor uit te rekenen voor de hoeveelheid CO2 die tijdens het productieproces vrijkomt. In Europees verband is deze CO2-emissiefactor per energieproduct neergelegd in Beschikking 2007/589/EG. Bijlage E van de scriptie bevat een overzicht waar zowel de energie-inhoud als de CO2-emissiefactor voor verschillende energieproducten staat vermeld. Een andere manier van belasten is om per persoon of ondernemer bij te houden hoeveel CO2 hij/zij jaarlijks uitstoot en hier een prijs aan te hangen. Deze vorm van een carbon tax is moeilijk uitvoerbaar. De beste manier om een carbon tax te heffen is op het punt van de supply chain waar de CO2-emissiefactor het makkelijkst is te meten en er een klein aantal belastingbetalers zijn (Metcalt en Weisbach, 2009).

Door een belasting te heffen op CO2 uitstoot wordt het gebruik van energieproducten duurder en hierdoor ontmoedigd. Zo zou bijvoorbeeld het gebruik van kolen, olie en aardgas belast kunnen worden aan de hand van de hoeveelheid CO2-uitstoot. Doordat ondernemingen deze carbon tax zullen doorberekenen in de prijs van elektriciteit, benzine en andere energie-intensieve goederen worden deze goederen duurder en het gebruik van deze producten ontmoedigd. Een carbon tax stimuleert daarnaast de vraag naar schonere duurzame alternatieven (World Bank, 2014).

Een ander manier van heffing op de uitstoot van CO2 is invoering van een Carbon Added Tax (CAT). Courchene (2008) was de eerste die in de literatuur een CAT opperde. Een CAT is een verbruiksbelasting waarvan de hoogte wordt bepaald door de hoeveelheid CO2-uitstoot die gepaard is gegaan met het produceren van het product. Indien een CAT wordt ingevoerd worden alle ondernemingen verplicht bij te houden hoeveel energieproducten zij gebruiken bij hun handelingen. De werking van een CAT is vergelijkbaar met de huidige btw, ondernemers krijgen de CAT die zij hebben betaald in aftrek wanneer hij deze doorverkoopt. De CAT drukt uiteindelijk op de verbruiker. In 2015 heeft de onderzoeksorganisatie CE Delft een onderzoek gedaan naar de haalbaarheid van een degelijke belasting in Nederland (De Bruyn et al, 2015). Het idee is om de opbrengsten van de CAT volledige te gebruiken ter verlaging van de reguliere btw. De CAT drukt op de consumptie van producten. Een CAT zou voor de hele EU moeten gelden en zou gebaseerd moeten zijn op de btw-richtlijn. Het EU-emissiehandelssysteem richt zich alleen op de productiekant. Hierdoor wordt het voor ondernemingen aantrekkelijk gemaakt om de productie te verplaatsen naar landen zonder belasting op CO2 uitstoot. Het voordeel van een CAT is dat deze ook drukt op de invoer van producten. De beoogde gevolgen van een CAT zijn dat:

27 - Producenten een impuls hebben om het productieproces minder carbon-intensief te maken - Anders dan bij een CO2-heffing op de hoeveelheid CO2 die tijdens het productieproces vrijkomt, levert een CAT geen concurrentievoordeel op voor landen die geen CO2-belasting hebben.

CE Delft heeft in haar studie het tarief vastgesteld aan de hand van een studie van Kuik et al. (2009), die hun resultaten baseerden op een meta-analyse van 62 studies. Zij raamde de voorkomingskosten in 2030 op €129, met een bandbreedte van €69-240 en in 2050 op €225, met een bandbreedte van €128-396. Gecorrigeerd voor inflatie komt De Bruyn et al (2015) uit op een tarief van €146 per ton CO2 in 2030 en een tarief van €255 per ton CO2 in 2050.

4.3 Voordelen van een carbon tax

Overheidsregulering (bijvoorbeeld het verbod om bepaalde auto’s te verkopen) zorgt voor een onvermijdelijke spanning tussen wat consument willen kopen en wat producenten mogen verkopen en kan slechts een aantal beslissingen beïnvloeden. Een carbon tax zorgt voor een hogere prijs van producten, omdat mensen bij het nemen van beslissingen onder andere kijken naar prijzen veranderen zij hun gedrag. Een carbon tax is daarom efficiënter dan overheidsregulering (Mankiw, 2013). Een carbon tax is het meest transparante en administratief gemakkelijkste beleidsinstrument in de strijd tegen klimaatverandering. De prijs is voor iedereen duidelijk, zodat ondernemingen eenvoudig kunnen berekenen hoeveel extra kosten invoering van een carbon tax met zich brengt. Dit is een voordeel ten opzichte van een emissiehandelssysteem, waar de prijs van CO2 uitstoot afhankelijk is van vraag, aanbod en regulering (Nordhaus, 2008).

Het marktmechanisme brengt met zich dat vervuilers zullen kiezen voor een goedkope manier om CO2 uitstoot te verminderen. Rationeel gezien zal ieder persoon of onderneming vervuilen tot op het punt dat marginale kosten van vermindering van uitstoot gelijk zijn aan de marginale kosten van vervuilen. Door de belasting zullen de marginale kosten van vervuilen hoger worden, waardoor meer mensen overgaan op CO2-reductie. Een carbon tax geeft tevens een impuls voor meer onderzoek naar en ontwikkelingen in minder vervuilende en energie-efficiënte technologieën, omdat vervuilers een impuls hebben op te zoek te gaan naar kosten-efficiëntere manieren om de CO2 uitstoot te reduceren (Martina et al. 2014). Door het heffen van een CO2 belasting worden producten die gepaard gaan met veel CO2 uitstoot duurder, terwijl andere producten juist relatief goedkoper worden.

Een ander voordeel van een carbon tax is dat het potentieel opbrengsten genereert voor de overheid. Deze opbrengsten kunnen onder meer gebruikt worden om het gebruik en/of de productie van duurzame energie en het verbeteren van de energie-efficiency te stimuleren of om de belastingen te verlagen (Jorgenson, 2014). Belasting op energie en CO2 hebben minder negatieve effecten op het bruto binnenlands product en de werkgelegenheid dan verhoging van loonbelasting of omzetbelasting (Vivid economics, 2012).

28 carpooling, het gebruik maken van openbaar vervoer of fietsen) worden door een carbon tax gestimuleerd. Het subsidiëren van duurzame energie kan een probleem vormen voor de toekomst, omdat windmolens en zonnepanelen 20 tot 50 jaar meegaan. Hierdoor wordt de kans misgelopen op het vinden van duurzame energie-technologieën die nog efficiënter zijn en minder CO2-uitstoot met zich meebrengen (Hsu, 2012). Het is risicovol om er van uit te gaan dat we op dit moment de beste ideeën hebben op het gebied van CO2-reductie, omdat wij nog 20, 30 of 50 jaar met deze beslissing moeten leven. Ontwikkeling van nieuwe technologieën wordt namelijk geremd door oude bestaande technologie.

4.4 Nadelen van een carbon tax

Het eerste nadeel van het invoeren van een carbon tax is koolstoflekkage. Koolstoflekkage is het risico dat ondernemingen om stijgende kosten tegen te gaan de productie verplaatsen naar landen waar de uitstoot van CO2 niet belast is. Dit is slecht voor de werkgelegenheid en economie van een land. Door het invoeren van vrijstellingen, teruggaven en subsidies proberen landen deze ontwikkeling tegen te gaan. Uit onderzoek blijkt dat er op dit moment geen bewijs is dat een carbon tax de concurrentiepositie van energie-intensieve ondernemingen in de OECD-landen in gevaar brengt (Kee et al, 2010). Een nadeel van het vrijstellen of ondersteunen van energie-intensieve ondernemingen is dat zij geen bijdrage leveren aan de klimaatdoelstelling waardoor de resultaten van de invoering van een carbon tax tegenvallen. Terwijl juist bij deze ondernemingen ruimte is om de energie-efficiency en CO2-reductie te verbeteren.

Een ander nadeel van het invoeren van een carbon tax is dat deze belasting een regressieve werking heeft. Dit heeft te maken met het feit dat armere huishoudens een groter aandeel van hun inkomen kwijt zijn aan energie (Grainger et al. 2009). Dit effect is voor de armere huishoudens te voorkomen door de inkomsten van de carbon tax te gebruiken voor een teruggave in de vorm van een lumpsum vergoeding. De gemiddelde huishoudens blijven er door deze maatregel wel op achteruit gaan. De opbrengst gebruiken voor het verlagen van de inkomstenbelasting is volgens Roberton (2015) minder efficiënt, maar maakt de belasting wel progressiever.

Het laatste nadeel van een carbon tax ten opzichte van het EU-emissiehandelssysteem is dat het lastig inschatten is hoe hoog de belasting moet zijn om de gewenste klimaatdoelstelling te behalen. Het EU-emissiehandelssysteem kan de hoeveelheid CO2-uitstoot per jaar sturen door het aantal emissierechten per jaar dat op de veiling wordt aangeboden te beïnvloeden.

In tabel 2 worden de voor- en nadelen van een carbon tax nog eens samengevat.

Tabel 2 Voor- en nadelen van een carbon tax.

Voordelen Carbon Tax Nadelen Carbon Tax

Vermindert CO2-uitstoot Regressieve werking

Transparant, geen hoge administratiekosten Koolstoflekkage Impuls voor onderzoek naar minder vervuilende

en energie-efficiëntere alternatieven

Onduidelijke hoe hoog een Carbon Tax moet zijn om de gewenste klimaatdoelstelling te behalen Stimuleert gebruik en productie van duurzame

energie

29

Hoofdstuk 5 Lidstaten met een carbon tax

5.1 Inleiding

Binnen de EU zijn er verschillende lidstaten die een carbon tax hebben ingevoerd. Hoewel de klimaatdoelstellingen voorop stonden kende invoering in een aantal landen ook nevendoelstellingen. De Carbon tax maakt in sommige EU-lidstaten onderdeel uit van de Wet Accijns en/of de energiebelasting. Deze wetgeving wordt ook behandeld, aangezien desbetreffende bepalingen ook van toepassing kunnen zijn op de carbon tax. In dit paragraaf 5.2 volgt een beschrijving van deze doelstellingen en wordt opbrengst van de carbon taxes in kaart gebracht. In paragraaf 5.3 wordt ingegaan op het belastingsubject (de persoon van wie de belasting wordt geheven) en he belastingobject (activiteit of vermogensbestanddeel waarover belasting betaald moet worden. Tot slot wordt in paragraaf 5.4 ingegaan op het tarief en in paragraaf 5.5 op de vrijstellingen.

5.2 Doelstellingen en opbrengst

Finland was in 1990 het eerste land ter wereld dat besloot een carbon tax in te voeren. Finland kent een energiebelasting en accijnzen op brandstoffen die afhankelijk zijn van de energie- en CO2 inhoud. De opbrengst van deze accijnzen bedroeg in 2013 645 miljoen. Reden voor invoering was het goedkoper maken van milieuvriendelijke brandstoffen. Het tarief bedraagt op dit moment €60 per ton CO2 uitstoot voor energieproducten gebruikt in het verkeer. De opbrengst van de carbon tax wordt in Finland gebruikt ter versterking van de overheidsfinanciën en verlaging van de inkomstenbelasting.

Zweden heeft in 1991 een carbon tax ingevoerd. Met een tarief van €120 per ton CO2 uitstoot heeft Zweden in 2016 de hoogste carbon tax wereldwijd. Zweden kent naast een energiebelasting naar hoeveelheid op fossiele brandstoffen een CO2 belasting op fossiele brandstoffen. In 2013 bedroeg de opbrengst van de energiebelasting bijna 4,4 miljard en van de belasting op CO2 bijna 2,6 miljard (Swedish tax agency 2014). Opbrengst van de carbon tax wordt in Zweden gebruikt ter versterking van de overheidsfinanciën en verlaging van loonbelasting. De invoering van de carbon taks maakte onderdeel uit van een reeks belastinghervormingen. Tegenover de introductie stond een verlaging van de energiebelasting (per KWh). Reden was het ontmoedigen van het gebruik van energieproducten met veel CO2 uitstoot en het stimuleren van duurzame energie en energie-efficiency. Het Noorden van Zweden kent op het moment van schrijven (Juni 2016) een lager elektriciteitstarief. Vanaf 2017 zal deze vrijstelling waarschijnlijk worden afgeschaft aangezien de belastingvermindering wordt gezien als staatssteun, wanneer deze energie wordt gebruikt door ondernemingen en dus niet verenigbaar is met de EU-wetgeving die vanaf 1 juli 2016 wordt ingevoerd (Edlund, 2015).

30 2015 25 dollar per ton CO2 uitstoot. Opbrengst van de energiebelasting (inclusief CO2 belasting) bedroeg in 2013 6,2 miljard.

Slovenië was het eerste centraal oost Europese land dat een carbon tax introduceerde . Dit gebeurde in 1997. De belasting werd geïntroduceerd om het exploiteren van duurzame energiebronnen aantrekkelijk te maken en de overstap naar energiebronnen met een laag carbon gehalte te stimuleren. De prijs voor een ton CO2 uitstoot bedroeg in 2015 19 dollar. De opbrengsten van de energiebelastingen (inclusief CO2 belasting) bedroeg in 2013 €1,1 miljard.

Ierland heeft in 2010 een carbon tax ingevoerd. Deze carbon tax maakte onderdeel uit van een aantal maatregelen die genomen diende te worden in ruil voor financiële hulp van de EU en het IMF (Convery 2013). Strekking van deze maatregelen was vermindering van de belastinguitgaven en het verhogen van de belastingopbrengst. Ierland heeft overwogen om de inkomstenbelasting te verhogen. Omdat toename van inkomstenbelasting zou zorgen voor hogere arbeidskosten en daarmee meer werkloosheid werd als alternatief gekozen voor invoering van een carbon tax. Daarnaast werd invoering gezien als middel om de emissie van broeikasgassen te verminderen en om meer banen te creëren in het energie efficiënter maken van de economie. De prijs voor een ton CO2 uitstoot bedroeg in 2015 €20. De opbrengst van deze carbon tax bedroeg in 2014 €385 miljoen. In 2013 werd in het Verenigd Koninkrijk (VK) de Carbon Price Floor (CPF) geïntroduceerd. Deze belasting maakt onderdeel uit van de Climate Change Levy (CCL) die al vanaf 2001 van kracht was. Tot april 2013 werd onder de CCL slechts de consumptie van energie naar hoeveelheid belast. De reden voor het invoeren van de carbon tax in het VK was het falen van het EU ETS. Aangezien het aanbod van emissierechten groot was, was de prijs van een emissierecht niet hoog genoeg om investering in CO2-uitstootreducerende maatregelen te stimuleren. De Britse overheid heeft gekozen om bovenop het EU ETS een Carbon Price Support (CPS) te heffen ter garantie van een bepaalde prijs voor uitstoot van CO2. In 2014 is het CPS tarief bevroren ter bescherming van de concurrentiepositie van energie-intensieve Britse ondernemingen. Doel was het voorkomen dat deze ondernemingen te maken krijgen met een hogere energieprijs dan vergelijkbare ondernemingen in andere landen. Vanaf 2006 geldt er een teruggaaf van accijnzen voor minerale oliën gebruikt voor het genereren van elektriciteit. Sinds de invoering van de CPF wordt deze teruggaaf beperkt door het CPS-tarief. Het CPS-tarief maal de hoeveelheid gebruikte minerale oliën komt niet voor aftrek in aanmerking. Het tarief van de carbon tax bedroeg in 2015 €22,85 per ton CO2 uitstoot. De opbrengst van de carbon tax in 2015/2016 wordt geschat op 2,3 miljard (Seeles en Ares 2016). De carbon tax van het Verenigd Koninkrijk is niet van toepassing op Noord-Ierland. Dit heeft te maken met de bescherming van elektriciteitscentrales tegen de concurrentie van buurland Ierland.