bestaande
Nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement
Gemeente De Bilt
29 februari 2008
Bijlage 2 bij raadsvoorstel inzake Beleid weerstandsvermogen en risicomanagement.
Inhoudsopgave nota:
1 Inleiding ... 4
1.1 Algemeen ... 4
1.2 Kernbegrippen in onderlinge samenhang ... 4
1.2.1 Risico’s ... 4
1.2.2 Risicomanagement... 4
1.2.3 Weerstandscapaciteit ... 4
1.2.4 Weerstandsvermogen ... 5
1.3 Gevolgde werkwijze ... 5
2 Wettelijk kader ... 6
2.1 Het BBV... 6
2.2 De Financiële Verordening ex. artikel 212 ... 6
2.3 Samenhang met het kader in de nota Grondbeleid ... 7
3 Doelstellingen ... 7
4 Risicomanagement ... 8
4.1 Een integrale aanpak als basis ... 8
4.2 Vormgeving en uitwerking van het risicomanagement ... 8
4.2.1 Vormgeving ... 8
4.2.2 Implementatie ... 9
4.2.3 Evaluatie ... 9
4.3 Risico-identificatie en analyse ... 9
4.4 Beheersen van risico´s ... 10
4.5 Risicoafweging in college- en raadsvoorstellen ... 10
5 Risicoprofiel ... 12
5.1 Het risicoprofiel nader toegelicht ... 12
5.2 Indeling en beïnvloedingscodering van geïnventariseerde risico´s ... 12
5.3 Het kwantificeren van de risico´s ... 12
5.4 Het bepalen van het risicoprofiel ... 13
6 Weerstandscapaciteit ... 14
6.1 Relatie risicomanagement en weerstandscapaciteit ... 14
6.2 Structurele en incidentele weerstandscapaciteit ... 14
7 Weerstandsvermogen ... 15
7.1 Norm Weerstandsvermogen ... 15
7.2 De risicoreserve ... 15
8 Samenvattend overzicht van de vast te stellen beleidskaders ... 16
Bijlagen: ... 17
Bijlage 1 Toelichting COSO model en Turnbull-model ... 18
Bijlage 2 overzicht werksoorten: ... 19
1 Inleiding
1.1 Algemeen
De nota weerstandsvermogen en risicomanagement vloeit voort uit de Financiële Verordening gemeente De Bilt. In deze verordening heeft de raad het college opgedragen eenmaal in de vier jaar een nota weerstandsvermogen en risicomanagement aan de raad aan te bieden. Deze nota geeft hieraan uitvoering. In de financiële verordening zijn geen richtlijnen opgenomen over hoe het weerstandsvermogen moet worden bepaald of het risicomanagement moet worden ingevuld. Ook de wetgever heeft bij het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) geen richtlijnen vastgelegd.
In deze nota worden eerst de kernbegrippen in onderlinge samenhang toegelicht. Vervolgens wordt het wettelijk kader (hoofdstuk 2) en de doelstellingen van de nota (hoofdstuk 3) geschetst. Daarna volgt een beschrijving van het beleidskader voor risicomanagement (hoofdstuk 4). Aansluitend volgt een uitwerking van de beleidskaders voor:
- het kwantificeren van de risico´s (hoofdstuk 5);
- de aan te houden financiële weerstandscapaciteit (hoofdstuk 6);
- de normering van het weerstandsvermogen (hoofdstuk 7)
Tenslotte geeft hoofdstuk 8 een samenvatting van de door de raad vast te stellen beleidskaders.
1.2 Kernbegrippen in onderlinge samenhang
De vier kernbegrippen: risico, risicomanagement, weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen worden hieronder in onderlinge samenhang toelicht.
1.2.1 Risico’s
Bij beleidsvorming en uitvoering van taken worden veel keuzes gemaakt. Elke beslissing die in de organisatie genomen wordt, herbergt een zeker risico in zich. Een risico is een kans op het optreden van een gebeurtenis met een bepaald (negatief) gevolg. Het kan daarbij gaan om diverse typen risico’s:
- risico’s afkomstig buiten de eigen organisatie (exogeen) respectievelijk risico’s binnen de eigen organisatie (endogeen);
- onbeïnvloedbare respectievelijk te beïnvloeden risico’s;
- terugkerende risico’s (structureel) respectievelijk eenmalige risico´s (incidenteel) - in geld te kwantificeren respectievelijk niet in geld te kwantificeren risico’s.
Deze risicosoorten kunnen betrekking hebben op:
1. strategisch niveau;
2. operationeel niveau;
3. verantwoording en informatieverstrekking;
4. voldoen aan de wetgeving.
1.2.2 Risicomanagement
Risicomanagement richt zich op het beheersen van risico’s. Risico’s kunnen worden beheerst door maatregelen te treffen in de procesvoering. Een andere vorm van risicobeheer bestaat uit het overdragen van risico’s aan derden. Dit vindt plaats door het afsluiten van verzekeringen of door het aangaan van posities op de vermogens- of geldmarkt om rente- of valutarisico’s af te dekken. Risicomanagement gaat dus niet over schadebeperking na het optreden van een onverwachte of ongewenste gebeurtenis, maar over het voorkomen dat deze gebeurtenissen daadwerkelijk optreden of over het afdekken van een mogelijk financieel verlies als gevolg van die gebeurtenissen.
1.2.3 Weerstandscapaciteit
Weerstandscapaciteit is de financiële capaciteit die de gemeente kan aanwenden om financiële verliezen die kunnen optreden als risico’s zich werkelijk manifesteren, op te vangen. Deze capaciteit bestaat uit incidentele middelen (vrije reserves) en structurele middelen (ruimte binnen de begroting). De ruimte
binnen de begroting kan bestaan uit bezuinigingsmaatregelen (zonder dat het gevoerde beleid noemenswaardig moet worden aangepast) en inkomensverhogende maatregelen.
1.2.4 Weerstandsvermogen
Door de geïdentificeerde risico’s in geld te kwantificeren ontstaat zicht op het risicoprofiel van de gemeente. Tegenover dit risicoprofiel staat de weerstandscapaciteit in de vorm van vrij beschikbare reserves, bezuinigingsmaatregelen en inkomensverhogende maatregelen.
Het weerstandsvermogen definiëren wij als de verhouding tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en het risicoprofiel. Deze nota stelt kaders en eisen aan de uitkomst van die verhouding.
1.3 Gevolgde werkwijze
De gemeente heeft in de paragraaf Weerstandsvermogen in de begroting en rekening reeds beleid geformuleerd ten aanzien van de weerstandscapaciteit. Hierin werd aangegeven op welke wijze – aan de hand van de bekende en erkende risico’s – de hoogte van de noodzakelijke risicoreserve moest worden bepaald. In deze nota Weerstandsvermogen en Risicobeheer geven wij een brede invulling aan het beleid omtrent het weerstandvermogen. Naast de kaders omtrent het weerstandsvermogen wordt ook beleid omtrent risicobeheer geformuleerd. De relatie tussen beide is evident. Naarmate de beheersing van risico’s binnen de organisatie op een hoger niveau wordt getild, zal de – bij gelijkblijvend ratio voor het weerstandsvermogen – noodzakelijke weerstandscapaciteit (mogelijk) kunnen afnemen.
Risicomanagement is qua uitwerking vooral een bestuurstaak. Het college moet zorg dragen voor een organisatie die de activiteiten beheerst. De organisatie is dan “in-control”. Risicomanagement is één van de instrumenten die daarbij worden ingezet. Bij het weerstandsvermogen ligt echter een directe koppeling met het budgetrecht van de raad. Dat vraagt om transparante en heldere kaders voor concrete vragen zoals:
1. Hoe bepalen wij het gemeentelijk risicoprofiel?
2. Hoeveel middelen alloceren wij voor het opvangen van mogelijke financiële verliezen?
3. Aan welke kaders toetsen wij de uitvoering.
2 Wettelijk kader
In dit hoofdstuk wordt het wettelijk kader beschreven, dat ten grondslag ligt aan deze nota. Dit wettelijk kader bestaat uit de Gemeentewet (artikel 212) en het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). De gemeenteraad heeft – zoals artikel 212 van de Gemeentewet voorschrijft – een financiële verordening vastgesteld. Hierin zijn de eisen ten aanzien van de nota Weerstandsvermogen en Risicobeheer nader uitgewerkt.
2.1 Het BBV
Per 1 januari 2004 is het BBV in werking getreden. Het BBV bevat voorschriften voor de inrichting van de begroting en het jaarverslag en de jaarrekening. Hierin is opgenomen dat zowel in de begroting en het jaarverslag een zevental paragrafen moeten worden opgenomen. Deze paragrafen geven een dwarsdoorsnede van het gemeentelijk beleid. De paragraaf weerstandsvermogen is één van deze paragrafen en bevat volgens artikel 11 ten minste:
1. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;
2. een inventarisatie van de risico’s;
3. het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geeft in haar handreiking twee manieren aan hoe met de paragrafen om kan worden gegaan.
1. In de paragrafen bij de begroting worden de beleidskaders vastgesteld. Het gevaar hiervan is dat de paragrafen al snel het karakter krijgen van jaarlijkse beleidsnota’s, die uitdijen en herhalingen bevatten waardoor deze minder effectief zijn.
2. De gemeente gaat uit van een nota voor het terrein van de desbetreffende paragraaf. Zo’n nota geeft dan de ontwikkelingen, uitgangspunten, een visie voor de langere termijn en prioriteiten aan. De nota is leidend bij het opstellen van de paragrafen.
In onze gemeente is – zie de financiële verordening – voor optie 2 gekozen. Wij stellen het beleid voor deze paragrafen in vierjaarlijkse nota’s vast.
2.2 De Financiële Verordening ex. artikel 212
Artikel 212 van de Gemeentewet geeft aan de raad de opdracht om bij verordeningen de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede de regels voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast te stellen. Deze verordening is door de raad vastgesteld en per 1 januari 2008 in werking getreden. Artikel 16 van de verordening geeft het college de volgende opdracht:
1. Het college biedt tenminste eenmaal in de vier jaar een nota weerstandsvermogen en
risicomanagement aan. In deze nota wordt ingegaan op het risicomanagement, het opvangen van risico’s door verzekeringen, voorzieningen, het weerstandsvermogen of anderszins. In de nota wordt tevens de gewenste weerstandscapaciteit bepaald. De raad stelt de nota vast.
2. Bij de begroting en jaarstukken doet het college in de paragraaf weerstandsvermogen verslag van de risico’s voor de gemeente, de aanwezige weerstandscapaciteit en wordt een inschatting gegeven in hoeverre schaden en verliezen als gevolg van de risico’s met de aanwezige weerstandscapaciteit kunnen worden opgevangen.
3. In de paragraaf weerstandsvermogen bij de begroting en de jaarstukken neemt het college naast de verplichte onderdelen op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten in ieder geval op:
a. de solvabiliteit;
b. de netto schuld per inwoner.
2.3 Samenhang met het kader in de nota Grondbeleid
Met de vaststelling van de nota grondbeleid door de raad in 2006 is het kader gecreëerd voor beheer en ontwikkeling van onroerend goed, gericht op het uiteindelijk realiseren van beleidsdoelstellingen op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling, volkshuisvesting, economie, etc. In die nota zijn, ondanks dat bij grondexploitatie, de strategische keuzes die hieraan ten grondslag liggen, de juridische complexiteit en het prijsbeleid grote risico’s kunnen worden gelopen, geen kaders opgenomen ten aanzien van risicomanagement. Met deze nota wordt hieraan alsnog invulling gegeven.
Het werkproces grondexploitaties is één van de 20 werksoorten die in het algemene kader als kapstokken worden benoemd voor de invulling van risicomanagement in de praktijk (zie hoofdstuk 4). Voor wat betreft de relatie beschikbare weerstandscapaciteit in de Reserve Grondexploitatie / Bovenwijkse Voorzieningen en aanwezige risico’s met betrekking tot (toekomstige) grondexploitaties geldt als beoordelingsmaatstaf de paragraaf Grondbeleid. Hierin wordt inzicht gegeven in winstgevende en verlieslijdende projecten. De geprognosticeerde winsten en verliezen worden verrekend met de reserve Grondexploitatie / Bovenwijkse Voorzieningen. Het restant van deze reserve wordt toegevoegd aan de vrije beschikbare middelen die de weerstandscapaciteit bepalen. Vervolgens worden de onzekerheden van de (toekomstige) grondexploitaties meegenomen in het risicoprofiel.
3 Doelstellingen
Deze nota “weerstandsvermogen en risicomanagement gemeente De Bilt” heeft de volgende twee doelstellingen:
1. Vaststelling van kaders en beleidsuitgangspunten ten aanzien van het weerstandsvermogen en risicomanagement.
De raad is verantwoordelijk voor een sluitende begroting. Een sluitende begroting zonder enig weerstandsvermogen betekent dat iedere tegenvaller een probleem kan opleveren. In dat geval staan de programma’s en daarmee het beleid van de gemeente direct onder druk. Daarom moet de gemeente beschikken over financiële weerstand.
2. Voldoen aan wet- en regelgeving
De gemeente heeft in de paragraaf Weerstandvermogen beleid opgenomen ten aanzien van het weerstandsvermogen. Hierin is echter geen aandacht besteed aan risicomanagement en zijn geen kaders vastgesteld ten aanzien van het weerstandsvermogen, terwijl dat volgens wet- en regelgeving (BBV, Gemeentewet en Financiële Verordening) wel verplicht is. Met deze nota voldoet de gemeente aan haar wettelijke verplichting.
4 Risicomanagement
4.1 Een integrale aanpak als basis
De huidige vorm van risicomanagement komt voort uit externe druk: wetgeving, de roep om transparantie, etc. Als reactie daarop zorgt het college voor een actuele lijst met de belangrijkste risico’s.
In de praktijk kent deze methodiek nadelen:
- het wordt uitgevoerd door stafspecialisten;
- stimuleert risicobeheersing te weinig;
- risico’s worden relatief laat herkend;
- de aanpak sluit niet aan bij de sturing van alledag;
Deze nadelen zijn te voorkomen wanneer risicomanagement integraal onderdeel wordt gemaakt van het dagelijkse management. Om dit binnen de gemeente de Bilt uit te werken hebben wij gebruik gemaakt van de volgende twee publicaties:
- “Internal Control Integrated Framework” by The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (USA) 1994;
- “Internal Control: Revised Guidance for Directors on the Combined Code” by Financial Reporting Council (UK) 2005.
In de eerste publicatie is het COSO-model uitgewerkt. In de tweede publicatie is het Turnbull-model uitgewerkt. Beide modellen dienen ter ondersteuning van het management bij het beheersen van activiteiten (zie bijlage 1).
Voor de gemeente De Bilt betekent dit een integrale aanpak waarin aandacht is voor alle relevante aspecten, zoals:
1. voldoende beheersing van de activiteiten binnen de organisatie;
2. bepaling van doelstellingen;
3. een deugdelijke inventarisatie van risico’s;
4. risico-identificatie (kans- en impactbepaling);
5. een optimale beheersing van de risico’s;
Wanneer de bovenstaande integrale aanpak binnen de organisatie is uitgewerkt, dan is risicomanagement een continu onderdeel van de bedrijfsvoering. Dit betekent dat de directie en het management zich ten aanzien van alle activiteiten die de gemeente onderneemt steeds de volgende vragen stelt:
1. Worden de doelstellingen gehaald?
2. Tegen welke prijs worden deze doelstellingen gehaald?
3. Wat kan er gebeuren?
4. Wat zijn daarvan de gevolgen?
5. Hebben wij daar rekening meegehouden?
6. Wat kunnen we doen?
7. Wat hebben we gedaan?
8. Wat kan beter?
4.2 Vormgeving en uitwerking van het risicomanagement
4.2.1 Vormgeving
Het risicomanagement moet zodanig vormgegeven worden dat:
1. Een cultuur ontstaat waarin risico’s een expliciet onderdeel zijn van de afwegingen bij beslissingen.
2. Het beheersen van risico’s gezien wordt als het werk van iedereen.
3. Het management bewust risicobeheersing moet bevorderen.
4. Bij de invulling van risicomanagement zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de bestaande beheerstechnieken en instrumenten.
Als concrete uitwerking van deze aanpak wordt bepaald voor welke soorten werk (zie bijlage 2) welke beheersinstrumenten worden gebruikt. Alle afspraken die van belang zijn voor risicobeheersing, Bestuurlijke Informatie Voorziening (AO/IC), rechtmatigheid, etc. worden hier ingebed en vormen bij elkaar voor de betreffende werksoort een beheersset. Zoals uit bijlage 2 blijkt gaan wij uit van 20 werksoorten met elk een eigen beheersset. Met deze aanpak wordt recht gedaan aan de grote diversiteit aan werksoorten en bijbehorende risico’s.
In elke beheersset wordt ingegaan op de volgende onderdelen:
- kritische succesfactoren (sturing hierop bepaalt of strategische doelen behaald worden);
- risico’s (gebeurtenissen die het behalen van de strategische doelen kunnen belemmeren);
- beheersmaatregelen op het gebied van administratieve organisatie, interne controle aangevuld met deugdelijke managementrapportages;
- afspraken over financiële dekking van optredende risico’s;
- per beheersset wordt een verantwoordelijke manager benoemd.
4.2.2 Implementatie
Het ontwikkelen van de beheerssets zal in 2008 en 2009 zijn beslag krijgen. De planning is dat eind 2009 alle beheerssets door het college zijn vastgesteld. Elke beheersset valt onder de verantwoordelijkheid van een afdelingsmanager. Via de verbijzonderde interne controle uitgevoerd door het bedrijfsbureau wordt vastgesteld of het management ook daadwerkelijk op (het voorkomen van) risico´s stuurt door het toepassen van het afgesproken beheersinstrumentarium. De directie ziet erop toe dat afdoende maatregelen worden genomen om de beheersing van strategische (beleids)risico´s te verstevigen (beleidscontrol).
Hiermee lijkt veel extra werk op de gemeente af te komen. Echter deze werkzaamheden werden in de meeste gevallen al impliciet en in sommige gevallen expliciet uitgevoerd. Daarnaast worden alle processen binnen de gehele organisatie – volgens de managementletter van de accountant (interim- controle 2007) aanbeveling met hoogste prioriteit – op een eenduidige manier beschreven, waardoor transparantie en overdraagbaarheid worden geborgd.
4.2.3 Evaluatie
Deze manier van risicomanagement is nieuw voor de gemeente. Ondanks dat veel werkzaamheden impliciet plaatsvinden, vragen deze nu veel meer aandacht. Tijdig evalueren bevordert het leereffect.
Evaluatie staat gepland voor begin 2010, zodat we van de opgedane ervaringen zo snel mogelijk kunnen leren.
4.3 Risico-identificatie en analyse
Belangrijk onderdeel van alle vormen van beheersing is dat afgesproken wordt met welke frequentie (maand/kwartaal/halfjaar) het lijnmanagement rapporteert over risico’s. Dit stimuleert niet alleen de identificatie van risico’s, maar ook dat risico’s worden geanalyseerd en dat verantwoordelijkheid genomen wordt voor de manier waarop met risico’s wordt omgegaan.
4.4 Beheersen van risico´s
Voor elk risico moet een keuze gemaakt worden uit de volgende vier maatregelen:
1. Activiteiten beëindigen
Acties die passen bij een keus voor beëindigen zijn: activiteit stopzetten, uit de markt terugtrekken, desinvesteren, doelstelling aanpassen, schaal van opereren verkleinen.
2. Risico verminderen
Het aanpakken van de oorzaak van een risico. De aanpak kan betrekking hebben op het anders organiseren van activiteiten, bestuurlijke aanpassingen, instrumentele aanpassingen etc.
3. Risico overdragen
Dit kan door het beleid dat een risico met zich meebrengt, volledig of voor een deel uit te laten voeren door een andere partij, die daarbij ook de financiële risico’s (deels) overneemt. Ook de keuze om een risico af te dekken middels een verzekering of door posities in te nemen op de vermogens- of kapitaalmarkt is een vorm van overdragen.
4. Risico accepteren
Risico’s kunnen ook bewust genomen worden. Als een risico niet wordt vermeden/beëindigd, verminderd of overgedragen, dan is acceptatie het automatische gevolg. Acceptatie kan verband houden met het ontbreken van mogelijkheden om invloed uit te oefenen op risico’s (bijvoorbeeld risico’s door macro economische ontwikkelingen). Acceptatie van risico’s is ook vaak gerelateerd aan ambities om kansen te pakken en om toegevoegde waarde te creëren.
4.5 Risicoafweging in college- en raadsvoorstellen
Op bestuursniveau moeten relevante risico´s worden meegenomen in de afwegingen. In College- en raadsvoorstellen moet een risicoparagraaf worden opgenomen, wanneer aan één van onderstaande criteria wordt voldaan:
1. Investeringen van € 200.000 of hoger.
Alle investeringsvoorstellen (ook investeringen die uitsluitend betrekking hebben op de openbare ruimte) die de € 200.000 te boven gaan moeten standaard met een risicoparagraaf worden aangevuld.
2. Budgetuitbreidingen van € 50.000 of meer.
Alle voorstellen tot budgetuitbreiding die de € 50.000 te boven gaan moeten standaard met een risicoparagraaf worden aangevuld.
3. Reële kans op overschrijding van doorlooptijd of opleverdatum van meer dan half jaar.
In veel gevallen hoeft een langere doorlooptijd (of latere opleverdatum) geen directe financieel nadeel op te leveren voor de gemeente, maar kan politiek – bij toezeggingen aan de raad of de burgers – tot grote problemen leiden. Daarnaast is in dit soort gevallen vaak sprake van imago- schade.
4. Reële kans op substantieel andere kwaliteit dan in het voorstel weergegeven.
Dit vereist dat in het voorstel de kwaliteitseisen zijn omschreven. Wanneer deze kwaliteitseisen onderdeel van de besluitvorming zijn, zal hierop en dus ook op de risico’s hieromtrent gemanaged worden.
De beide laatste criteria zijn bewust niet concreet geformuleerd omdat deze subjectief van aard zijn. De bedoeling is dat over deze risico’s wordt nagedacht.
Bij het opstellen van een risicoparagraaf in een college- dan wel raadsvoorstel moeten daarom steeds drie stappen worden doorlopen;
a. identificatie van risico’s;
b. analyse en beoordeling van risico’s;
c. beheersing van risico’s
In de risicoparagraaf worden de uitkomsten gerapporteerd, zodanig dat het college en de raad zich een oordeel kunnen vormen over de risico’s en de voorgestelde wijze van beheersing (zie mogelijkheden die hierboven in paragraaf 4.4 zijn beschreven).
In de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en de jaarrekening kunnen in principe alleen eerder door het college en/of de raad geaccepteerde risico’s aan de orde komen. Aangezien de gemeente in het verleden niet structureel aan risicobeheer heeft gedaan, zal om de huidige gemeentelijke risico’s beter in beeld te brengen een risicoconferentie met het management worden georganiseerd.
Samenvatting beleidskaders risicomanagement:
1. Algemeen kader voor het risicomanagement is de integrale aanpak, waarin aandacht is voor alle relevante aspecten: voldoende controlebewustheid binnen de organisatie, een deugdelijke inventarisatie van risico’s en een optimale beheersing daarvan. Aangevuld met goede informatie en communicatie over risico’s en een voldoende monitoring daarvan.
2. Als concrete uitwerking van deze aanpak worden voor de belangrijkste werkprocessen beheerssets vastgesteld die als kader voor risicobeheersing dienen. Alle afspraken die van belang zijn voor risicobeheersing, Bestuurlijke Informatie Voorziening (AO/IC), rechtmatigheid, etc.
worden hierin ingebed.
3. Elk college- en raadsvoorstel dat één of meer van de in paragraaf 4.5 van deze nota beschreven kenmerken bevat kent een verplichte risicoparagraaf waarin wordt ingegaan op de identificatie, analysering, beoordeling en de beheersing van de risico´s. Bij het onderdeel risicobeheersing wordt een keus voorgelegd tussen de in de genoemde beheersingsmogelijkheden (beëindigen, verminderen, overdragen of accepteren). Tevens wordt aangegeven welke financiële dekking in relatie tot het risico aanwezig is.
5 Risicoprofiel
5.1 Het risicoprofiel nader toegelicht
Het risicoprofiel bevat de actuele inschattingen van mogelijke financiële verliezen in verband met aanwezige incidentele risico’s alsmede van aanwezige structurele risico’s voor een duur van 4 jaar. Voor de posten die in het risicoprofiel worden opgenomen geldt verder dat het moet gaan om risico’s met relevante betekenis, in geld te kwantificeren en niet reeds anderszins financieel afgedekt. De raad krijgt 2 keer per jaar het actuele risicoprofiel voorgelegd, als onderdeel van de paragrafen weerstandsvermogen in de jaarrekening respectievelijk de begroting.
Onderstaand volgt een concrete uitwerking van de te hanteren uitgangspunten bij het opstellen en vaststellen van het risicoprofiel gedurende de looptijd van deze nota.
5.2 Indeling en beïnvloedingscodering van geïnventariseerde risico´s
In de paragrafen van de begroting of de jaarrekening worden alle geïdentificeerde risico’s met een materiële omvang gepresenteerd in een tabel Risicoprofiel. De indeling van de tabel is naar categorie zoals is gehanteerd in de begroting 2008. Dat betekent dat de risico’s worden uitgesplitst naar bedrijfsvoeringrisico’s, strategische (beleids)risico’s, eigendomsrisico’s en aansprakelijkheidrisico’s. Per risico wordt aangegeven of het een structureel dan wel incidenteel risico betreft. Ook wordt de mogelijkheid dat het risico zich zal manifesteren en / of de omvang van de impact kan worden beïnvloed, aangegeven. Met het laatste kenmerk wordt inzichtelijk hoeveel van het gemeentelijk risicoprofiel door beheersmaatregelen; beëindigen, verminderen of overdragen, kan worden beïnvloed.
5.3 Het kwantificeren van de risico´s
Bij het kwantificeren gelden de volgende algemene uitgangspunten:
1. per proces worden alle mogelijke risico’s ongeacht de kans of de impact inzichtelijk gemaakt;
2. per geïnventariseerd risico wordt een inschatting gemaakt van de minimum en maximum impact bij het optreden van het betreffende risico;
3. per geïnventariseerd risico wordt de kans ingeschat dat het risico zich in de komende periode van 10 jaar daadwerkelijk zal voordoen;
4. op basis van bovenstaande inschattingen wordt de risicoresponse bepaald;
5. afhankelijk van de response wordt de minimum- en maximumimpact in de beoordeling meegenomen (verzekeringen en / of gevormde voorzieningen worden in mindering gebracht op de minimum- en maximumimpact);
6. afhankelijk van de hoogte van het (resterende) risico wordt deze meegenomen in het risicoprofiel, hiervoor geld als richtlijn:
a. de gemiddelde resterende impact moet groter zijn dan € 100.000;
b. de resterende kans moet groter of gelijk zijn aan 5%;
c. kans maal gemiddelde impact is groter dan € 15.000;
7. voor structurele risico’s wordt bij de kwantificering uitgegaan van 4 maal het berekende jaarbedrag. Hiervoor is gekozen om de gemeente voldoende ruimte te geven om een dergelijk risico, wanneer deze feitelijk optreden, geleidelijk binnen de lopende meerjarenbegroting (4 jaar) op te vangen.
Daarnaast is bij enkele categorieën risico’s nog sprake van het hanteren van specifieke uitgangspunten.
Het betreft concreet:
- voor het algemeen economische risico van het zich voordoen van niet geraamde kosten- en rentestijging wordt uitgegaan van een risicopercentage van 1% boven de geraamde percentages in de begroting;
- voor het risico dat ingeboekte opbrengsten m.b.t. de algemene uitkering uit het gemeentefonds niet worden geëffectueerd wordt uitgegaan van 2% van het geraamde opbrengstbedrag (1%
risicopost gekoppeld aan accresramingen en 1% gekoppeld aan het risico van verdeeluitkomsten);
- voor volumerisico’s m.b.t. geraamde opbrengsten wordt voor de volgende posten uitgegaan van een risicobedrag van 10% van de geraamde opbrengst: onroerende zaakbelasting, bouwleges, markt- en havengelden en dividenden
- voor het risico van tegenvallers t.a.v. het feitelijk gebruik van openeindregelingen wordt voor de volgende regelingen uitgegaan van een risicobedrag van 10% van de geraamde jaarlast: WMO WWB inkomensdeel, kwijtscheldingsregeling en regeling leerlingenvervoer.
5.4 Het bepalen van het risicoprofiel
Op basis van in paragraaf beschreven uitgangspunten wordt het risicoprofiel van de gemeente bepaald.
De herleiding naar netto risicobedrag vindt op de volgende wijze plaats:
1. Per geïdentificeerd risico wordt een kans ingeschat dat het betreffende risico zich in de komende 10 jaar zal manifesteren;
2. Per risico wordt de minimum- en maximumimpact vermenigvuldigd met de kans op het zich voordoen van dat risico;
3. Structurele risico’s worden vermenigvuldigd met een factor 4;
4. Per risico resulteert dit in een netto minimum- en maximumrisico, bestaand uit minimum- en maximumimpact maal kans maal structureel (4) of incidenteel (1);
5. Per risico wordt met dit berekende netto minimum- en maximumrisico een Monte Carlo simulatie uitgevoerd. Op basis van deze simulatie wordt per risico een gemiddelde en een standaarddeviatie bepaald.
6. Het gemeentelijk risicoprofiel wordt bepaald met een betrouwbaarheidspercentage van 95%. Met dit percentage wordt de zekerheid uitgedrukt dat de mogelijke impact van de ingeschatte risico’s bij een Monte Carlo simulatie per risico daadwerkelijk zijn meegenomen in het profiel. Er wordt voor een hoog zekerheidspercentage gekozen, zodat het gemeentelijk risicoprofiel met een grote mate van zekerheid wordt bepaald. Dit betekent dat majeure risico’s een significante invloed hebben op het gemeentelijk risicoprofiel.
Samenvatting beleidskader risicoprofiel:
1. Het totaal van het risicoprofiel dient als basis voor de beoordeling van het weerstandsvermogen.
2. Het risicoprofiel wordt met een betrouwbaarheidspercentages van 95% bepaald aan de hand van een Monte Carlo-simulatie.
3. De raad krijgt minimaal twee keer per jaar een actuele overzicht van het gemeentelijk risicoprofiel voorgelegd (bij de jaarrekening en de begroting), waarin de risicoposten zijn gespecificeerd en berekend conform de in deze nota opgenomen uitgangspunten.
6 Weerstandscapaciteit
6.1 Relatie risicomanagement en weerstandscapaciteit
Zoals in hoofdstuk 4 is toegelicht is de eerste linie tegen risico’s een goed werkend risicomanagement.
Daarmee kan worden bereikt dat keuzes risicobewust worden gemaakt, zodat de kans op het zich voordoen van onvoorziene tegenvallers afneemt en de impact daarvan op de begroting en planning binnen beheersbare marges blijft. Indien het nemen van risico’s onvermijdelijk is of de beste keus is dan moeten ze ook gedekt kunnen worden indien ze zich voordoen. Bij elk van de in bijlage 2 genoemde werksoorten moet worden aangegeven hoe risico’s gedekt kunnen worden. Acceptatie van risico’s kan in bepaalde gevallen betekenen dat afzonderlijke voorzieningen moeten worden gevormd voor het afdekken van toekomstige verliezen uit gemaakte onomkeerbare keuzes. In andere gevallen moet worden bekeken of tegenvallers gedekt kunnen worden binnen bestaande budgetten, kredieten of in uitzonderingsgevallen via risicoreserveringen.
Voor de financiële risico’s die daarna nog resteren geldt dat de aanwezige weerstandscapaciteit binnen de algemene middelen op de begroting en balans als laatste achtervang dient. Het aanhouden van voldoende weerstandscapaciteit maakt het mogelijk om zonder beleidsaanpassing financiële nadelen op te vangen die zich – ondanks de werking van risicomanagement – manifesteren door het feitelijk optreden van tegenvallers en waarvoor geen andere dekking aanwezig is.
6.2 Structurele en incidentele weerstandscapaciteit
De financiële weerstandscapaciteit kan worden onderscheiden in een structurele en incidentele component. Onder structurele weerstandscapaciteit verstaan we middelen die permanent inzetbaar zijn om tegenvallers op te vangen zonder beleidsaanpassing. Het gaat dan concreet om:
1. herschikkingmogelijkheden binnen bestaande budgetten;
2. onbenutte belasting- en heffingscapaciteit.
Wat betreft de post onvoorzien valt op te merken dat deze post niet de strekking heeft om als weerstand te dienen voor al bekende risico’s maar als dekkingsmogelijkheid voor onvoorziene uitgaven gedurende het begrotingsjaar. Onder incidentele weerstandscapaciteit wordt de financiële capaciteit die de gemeente heeft om eenmalige tegenvallers op te vangen zonder beleidsaanpassing verstaan. Incidentele financiële weerstandscapaciteit is aanwezig in de vorm van vrije reserves: algemene reserve, risicoreserve, stille reserve en vrij beschikbare deel van de Reserve Grondexploitatie / Bovenwijkse Voorzieningen.
Samenvatting beleidskader weerstandscapaciteit:
1. De aanwezige weerstandscapaciteit dient als laatste achtervang voor niet op andere wijze gedekte financiële risico’s.
2. Incidentele weerstandscapaciteit is aanwezig in de vorm van de vrij besteedbare reserves.
3. Structurele financiële weerstandscapaciteit is aanwezig in de vorm van onvoorzien, herschikkingmogelijkheden binnen bestaande budgetten en onbenutte belasting- en heffingscapaciteit.
4. Jaarlijks wordt in de begroting en in de jaarrekening gerapporteerd over de geraamde respectievelijk de feitelijke omvang van de weerstandscapaciteit.
7 Weerstandsvermogen
Voor zover risico’s geïdentificeerd, van relevante betekenis, in geld te kwantificeren en niet reeds anderszins financieel afgedekt zijn worden zij tot uitdrukking gebracht in het gemeentelijk risicoprofiel. Dit profiel wordt afgezet tegen de weerstandscapaciteit. Dit resulteert in het weerstandsvermogen, de verhouding tussen het risicoprofiel en de weerstandscapaciteit (zie paragraaf 1.2.4).
7.1 Norm Weerstandsvermogen
Bij het bepalen van een norm voor dit verhoudingsgetal is van belang te zoeken naar een evenwicht tussen financiële soliditeit enerzijds en het streven om de financiële middelen optimaal in te zetten anderzijds. Naar mate de organisatie haar activiteiten beter beheerst, zal het gemeentelijk risicoprofiel scherper kunnen worden bijgesteld. Belangrijke criteria hierbij zijn:
1. bedrijfsvoeringfilosofie;
2. bedrijfscultuur;
3. bestuurlijke informatie voorziening.
Naarmate de organisatie bovenstaande criteria kwalitatief op een hoger niveau weet te brengen, zal de organisatie meer in control zijn. Om zeker te zijn dat de gemeente voldoende middelen ter beschikking heeft om onvoorziene gebeurtenissen op te vangen zal het weerstandsvermogen (verhouding weerstandscapaciteit / risicoprofiel) minimaal 1 dienen te zijn.
7.2 De risicoreserve
Bij de start van de raadsperiode 2006-2010 is bij het jaarverslag 2006 de risicoreserve op € 12,4 mln.
vastgesteld. Het risicoprofiel is in 2007 met behulp van de Monte Carlo-methode aangescherpt waarbij de risicoreserve op 12,4 mln. is gehandhaafd. Om zeker te zijn dat de risicoreserve op peil blijft zal in de toekomst een relatie worden gelegd met het statistisch berekende risicoprofiel. Dit betekent dat 50% van het risicoprofiel moet worden aangehouden als risicoreserve.
Samenvatting beleidskader weerstandsvermogen:
1. het weerstandsvermogen wordt uitgedrukt in een verhoudingsgetal tussen het risicoprofiel en de weerstandscapaciteit;
2. het weerstandsvermogen moet minimaal 1 zijn.
3. de risicoreserve bedraagt minimaal 50% van het risicoprofiel;
8 Samenvattend overzicht van de vast te stellen beleidskaders
Samenvatting beleidskaders risicomanagement:
1. Algemeen kader voor het risicomanagement is de integrale aanpak, waarin aandacht is voor alle relevante aspecten: voldoende controlebewustheid binnen de organisatie, een deugdelijke inventarisatie van risico’s en een optimale beheersing daarvan.
2. Als concrete uitwerking van deze aanpak worden voor de belangrijkste werkprocessen beheerssets vastgesteld die als kader voor risicobeheersing dienen. Alle afspraken die van belang zijn voor risicobeheersing, Bestuurlijke Informatie Voorziening (AO/IC), rechtmatigheid, etc.
worden hierin ingebed.
3. Elk college- en raadsvoorstel dat aan één of meer van de in paragraaf 4.5 van deze nota beschreven criteria voldoet kent een verplichte risicoparagraaf waarin wordt ingegaan op de identificatie, analysering, beoordeling en de beheersing van de risico’s. Bij het onderdeel risicobeheersing wordt een keus voorgelegd tussen de in de genoemde beheersingsmogelijkheden (beëindigen, verminderen, overdragen of accepteren). Tevens wordt aangegeven welke financiële dekking in relatie tot het risico aanwezig is.
4. Samenvatting beleidskader risicoprofiel:
a. Het totaal van het risicoprofiel dient als basis voor de beoordeling van het weerstandsvermogen.
b. Het risicoprofiel wordt met een zekerheidspercentages van 95% bepaald aan de hand van een Monte Carlo simulatie.
c. De raad krijgt minimaal twee keer per jaar een actuele overzicht van het gemeentelijk risicoprofiel voorgelegd (bij de jaarrekening en de begroting), waarin de risicoposten zijn gespecificeerd en berekend conform de in deze nota opgenomen uitgangspunten.
5. Samenvatting beleidskader weerstandscapaciteit:
a. De aanwezige weerstandscapaciteit dient als laatste achtervang voor niet op andere wijze gedekte financiële risico’s.
b. Incidentele weerstandscapaciteit is aanwezig in de vorm van de vrij besteedbare reserves.
c. Structurele financiële weerstandscapaciteit is aanwezig in de vorm van herschikkingmogelijkheden binnen bestaande budgetten en onbenutte belasting- en heffingscapaciteit.
d. Jaarlijks wordt in de begroting en in de jaarrekening gerapporteerd over de geraamde respectievelijk de feitelijke omvang van zowel de weerstandscapaciteit.
6. Samenvatting beleidskader weerstandsvermogen:
a. het weerstandsvermogen wordt uitgedrukt in een verhoudingsgetal tussen het risicoprofiel en de weerstandscapaciteit;
b. het weerstandsvermogen moet minimaal 1 zijn.
c. de risicoreserve bedraagt minimaal 50% van het risicoprofiel;
Bijlagen:
Bijlage 1 Toelichting COSO-model en Turnbull-model
Bijlage 2 Overzicht werksoorten waarvoor beheerssets moeten worden opgesteld
Bijlage 1 Toelichting COSO model en Turnbull-model
COSO is een management model dat is ontwikkeld door The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). Dit comité, bestaande uit een aantal private organisaties, heeft in 1992 naar aanleiding van een aantal boekhoudschandalen en fraudegevallen aanbevelingen gedaan en richtlijnen gegeven ten aanzien van interne controle en interne beheersing. In 1994 is daar nog een aanvulling opgekomen en werd dit samengevoegd in het COSO-rapport. Dit rapport is bedoeld om aan organisaties een uniform en gemeenschappelijk referentiekader voor interne controle aan te bieden en om het management te ondersteunen bij de verbetering van het interne controlesysteem. In 2004 werd het model geactualiseerd, werden elementen toegevoegd en aangepast. Dit geactualiseerde model richt zich niet meer alleen op interne controle maar op het gehele interne beheersingssysteem en staat bekend als COSO II of Enterprise Risk Management Framework (ERM). COSO wordt alom gezien als sterk denk concept.
Wat houdt COSO in?
Bij het realiseren van doelstellingen moeten activiteiten worden uitgevoerd en keuzes gemaakt. Bij het maken van keuzes en uitvoeren van werkzaamheden worden risico’s gelopen. Om de organisatiedoelstellingen te realiseren moeten deze risico's worden beheerst. COSO beschrijft en definieert hiervoor de verschillende elementen van een intern beheersingssysteem. Het model geeft de relatie weer tussen:
- de doelstellingen van een organisatie;
- de controlecomponenten;
- de activiteiten/eenheden waarvoor de interne controle benodigd is.
Organisatiedoelstellingen
COSO identificeert de relaties tussen de ondernemingsrisico’s en het interne beheersingsysteem. COSO hanteert hierbij de gedachten dat interne beheersing een proces is dat gericht is op het verkrijgen van een redelijke mate van zekerheid omtrent het bereiken van doelstellingen in de categorieën:
- bereiken van de strategische doelstellingen (Strategic);
- effectiviteit en efficiëntie van bedrijfprocessen (Operations);
- betrouwbaarheid van de financiële informatieverzorging (Reporting);
- naleving van relevante wet- en regelgeving (Compliance).
Controlecomponenten
Vervolgens definieert het model de controlecomponenten van een organisatie als:
- Interne omgeving (de mate waarin risico’s worden genomen) - Bepaling van doelstellingen (objective setting)
- Identificatie van de gebeurtenissen (kansen/risico's die een positieve of negatieve invloed kunnen hebben op het behalen van de doelstellingen)
- De risico-inschatting of de beoordeling van de geïdentificeerde risico’s (waarschijnlijkheid dat risico zich zal voordoen en de gevolgen indien het zich voordoet)
- De risicobeheersingmaatregelen (risk response) - (risico’s vermijden, aanvaarden, delen of verminderen)
- Controleactiviteiten (bv. functiescheiding) - Informatie en communicatie
- Monitoring
Activiteiten
Tenslotte moet per geïdentificeerde activiteit de type interne beheersing worden weergegeven.
Afhankelijk van de organisatiestructuur wordt de beheerscomponenten per activiteit per organisatieniveau uitgewerkt. Hiermee ontstaat een geïntegreerd systeem dat bij veranderende omstandigheden moet worden aangepast. Voorbeelden van beheersactiviteiten:
- procedures;
- preventieve beheersmaatregelen;
- detective beheersmaatregelen;
- handmatige controles;
- automatische controles;
- controle op informatiesystemen;
- algehele controles;
- applicatie controles;
- bedrijfsspecifieke controles.
Toelichting Turnbull-model
Dit model is ontwikkeld door de Financial Reporting Council (FRC) van het Verenigd Koninkrijk. Het doel van het model gaat – net als het COSO model – in op het belang van risicomanagement om de doelstelling van de organisatie te bereiken. In 2005 is door de FRC de eerste richtlijnen die in 1999 waren opgesteld, aangepast. Het voornaamste verschil tussen het COSO-model en het model van de FRC is dat het Amerikaanse model rule-based is, terwijl de Europese benadering meer principle-based is. Met andere woorden het COSO-model is voorschrijvend, terwijl het Turnbull-model het belang van interne controle en risicomanagement onderstreept en vervolgens omschrijft aan welke voorwaarden een gezond systeem van interne controle moet voldoen. Hiermee ontstaat een lijst van checkpunten waaraan het eigen interne controlesysteem en risicomanagement kan worden onderworpen.
Bijlage 2 overzicht werksoorten:
Extern gerichte werksoorten:
1. projecten
2. beleidsontwikkeling 3. grondexploitaties 4. open eindregelingen 5. verkoop van producten 6. verhuur
7. subsidieverstrekking 8. subsidieontvangsten 9. dienstverlening 10. deelnemingen 11. belasting
12. onderhoud wegen en groen 13. vergunningen
14. openbare orde en rampenbestrijding
