20 januari 2006 aanvulling op uitvoeringstoets 2

Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer

OPTA/IPB/2005/203608

Datum Onderwerp Bijlage(n)

20 januari 2006 aanvulling op uitvoeringstoets 2

Geachte heer Brinkhorst,

Bij brief van 19 augustus 2005 met kenmerk TP/MO/5052465 heeft u het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) verzocht het ontwerp van wet tot wijziging van de Postwet aan een uitvoeringstoets te onderwerpen. Het college heeft bij brief van 12 september met kenmerk OPTA/IPB/2005/202533 aan uw verzoek voldaan.

Op ambtelijk niveau heeft het college onder voorwaarde van vertrouwelijke kennisneming op 4 oktober 2005 een gewijzigde versie van de concept Pw van 29 september 2005 (hierna: de gewijzigde concept Pw) ontvangen van uw ministerie. Het college heeft toen geconstateerd dat deze versie van de concept Pw op een groot aantal punten gewijzigd is ten opzichte van de versie waarop het college een

uitvoeringstoets heeft gedaan. Daarbij is niet aangegeven wat de redenen zijn geweest voor deze wijzigingen. Hierop heeft het college op ambtelijk niveau contact gehad met het ministerie over een aantal cruciale gewijzigde bepalingen en de reactie van het college hierop. Op 15 november 2005 heeft het ministerie op deze gewijzigde bepalingen een toelichting gegeven. De gewijzigde concept Pw is in de Ministerraad van 11 november 2005 behandeld en ligt thans bij de Raad van State voor advies.

Het college stelt vast dat de gewijzigde concept Pw niet conform artikel 5, lid 6 van het Informatiestatuut Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het Informatiestatuut) aan het college is voorgelegd ten behoeve van een finale uitvoeringstoets. Op grond van artikel 5 van het Informatiestatuut moet bij een tussentijdse wijziging van de voorgenomen regelgeving een verzoek om een (finale) uitvoeringstoets op een zodanig tijdstip plaatsvinden dat de rapportage van het college nog van invloed kan zijn op de besluitvorming. Nu van vorengenoemd proces is afgeweken, sluit de inhoud van de uitvoeringstoets van 19 augustus 2005 van het college niet langer aan op de gewijzigde concept Pw.

Hierdoor kan het beeld ontstaan dat het college met de gewijzigde concept Pw instemt, terwijl het college niet in de gelegenheid is geweest de daarin gewijzigde voorstellen bij zijn uitvoeringstoets te betrekken.

De Minister van Economische Zaken De heer mr. L. J. Brinkhorst

Postbus 20101

2500 EC 'S-GRAVENHAGE

2500EC20101

Het college is van mening dat de wijzigingen in de gewijzigde concept Pw op een groot aantal punten cruciaal zijn ten opzichte van de versie van 19 augustus 2005 die het college voor een uitvoeringstoets heeft voorgelegd gekregen. Het college acht derhalve een aanvullende uitvoeringstoets noodzakelijk, die in deze brief is neergelegd. Hierbij heeft het college de reactie van het ministerie van 15 november 2005 meegenomen. Bijlage 1 bij deze brief bevat een notitie waarin een nadere toelichting op de hieronder vermelde punten is opgenomen.

1.1. Aanvulling op de uitvoeringstoets

Artikel 8 Toegang

In artikel 8, eerste lid, van de gewijzigde concept Pw is de verplichting opgenomen dat het

postvervoerbedrijf dat beschikt over een netwerk waarmee ten minste vijf dagen per week post wordt bezorgd (in de praktijk TPG Post

) alleen toegang tot diensten op haar netwerk aan toetreders op de postmarkt aanbiedt, indien deze diensten reeds aan een klant die geen postvervoerbedrijf is, worden aangeboden. In de reactie van het ministerie van 15 november 2005 is aangegeven dat het voorgaande altijd de bedoeling is geweest, ook in de notitie Post. In artikel 8 is een tweede lid toegevoegd. Indien blijkt dat op de nationale postmarkt of een onderdeel daarvan daadwerkelijke concurrentie ontbreekt, kunnen bij AMvB nadere regels worden gesteld met betrekking tot de tarieven en voorwaarden.

Het college wijst er nadrukkelijk op dat artikel 8, eerste lid van de gewijzigde concept Pw er toe leidt dat er geen effectieve marktwerking op de postmarkt ontstaat en dat de voordelen die met de liberalisering worden beoogd niet kunnen worden gerealiseerd omdat de concurrentie op deze markt niet voldoende tot stand komt.

In de eerste plaats krijgt TPG Post wettelijk de mogelijkheid om toetredingsbelemmeringen op de

postmarkt in stand te houden. Omdat TPG Post thans geen toegang tot diensten op lagere punten op het netwerk aan klanten biedt, kan TPG Post op grond van artikel 8, eerste lid bepalen of er überhaupt toegang tot diensten op een lager punt in het netwerk wordt aangeboden. Hiermee staat artikel 8, eerste lid haaks op het doel dat de minister met dit wetsartikel wil bereiken namelijk het verlagen van

toetredingsbelemmeringen op de postmarkt. Weliswaar is in het tweede lid van artikel 8 een mogelijkheid opgenomen om een AMvB vast te stellen, maar de AMvB kan naar de mening van het college het probleem van het ontbreken van een daadwerkelijke toegangsverplichting niet oplossen. Door de gekozen formulering van het eerste lid van artikel 8 is het afdwingen van toegang tot diensten lager op het netwerk van TPG Post onmogelijk. Toetredingsbelemmeringen op de postmarkt kunnen dan in stand blijven en daadwerkelijke concurrentie op een vijfdaagse bezorging in de week van post zal hierdoor niet tot stand komen.

In de tweede plaats ontstaat bij een blijvende (door TPG Post in stand gehouden)

toetredingsbelemmering onvoldoende concurrentiedruk op het marktsegment van 24-uurspost (bezorging van brieven binnen 24 uur). Dit wordt bevestigd in het onderzoek

van EIM dat in opdracht van het ministerie van EZ is uitgevoerd. Hiermee ontstaat een verhoogd risico dat de liberalisering van

1 Aangezien alleen TPG Post, de huidige monopolist op brieven, over een netwerk beschikt waarmee ten minste vijf dagen per week post wordt bezorgd, zou deze verplichting alleen voor TPG Post gaan gelden.

2 De postmarkt in 2007: Transitie naar een geliberaliseerde markt, 2 september 2005

de postmarkt voor zakelijke klanten leidt tot ongunstiger voorwaarden en tarieven. Immers, zakelijke klanten met grotere volumes post zijn volledig afhankelijk van TPG Post voor de bezorging van hun 24- uurspost en kunnen, door de hoge toetredingsdrempels, voorlopig niet overstappen naar een ander postvervoerbedrijf.

Voor een nadere toelichting op het bovenstaande verwijst het college naar bijlage 1 en de uitvoeringstoets van het college van 19 augustus 2005.

Advies van het college

Het college pleit ervoor om in de wetstekst de verplichting op te nemen dat het postvervoerbedrijf dat beschikt over een netwerk waarmee ten minste vijf dagen per week post bezorgd kan worden op verzoek van derden (klanten of postvervoerbedrijven) tegen redelijke, transparante en non- discriminatoire tarieven en voorwaarden toegang verleent tot diensten op een specifiek punt in dat netwerk.

Artikel 9, lid 1 Toegang tot postcodesystemen

In artikel 9, eerste lid van de gewijzigde concept Pw is een zinsnede ‘de voor een doelmatige

postbezorging benodigde combinaties van adressen en postcodes’ toegevoegd. In de reactie van het ministerie van 15 november 2005 is aangegeven dat deze zinsnede is opgenomen om aan te geven dat de toegang tot deze postcodegegevens betrekking heeft op de bezorging door het postvervoerbedrijf dat deze postcode hanteert en dat het niet gaat om gebruik van postcodes voor andere, commerciële doeleinden.

Artikel 9, eerste lid, van de gewijzigde concept Pw leidt ertoe dat TPG Post de mogelijkheid krijgt om de concurrentie op de postmarkt te belemmeren of in ieder geval negatief te beïnvloeden. Immers, de toegevoegde zinsnede brengt een extra criterium met zich waarmee de exploitant of beheerder van het postcodesysteem (TPG Post) de mogelijkheid krijgt om de beschikbaarstelling van postcodes te

weigeren of te vertragen door zich te beroepen op de situatie van doelmatige postbezorging. Het college voorziet dat hierover in de praktijk geschilpunten en procedures gaan ontstaan.

Tevens signaleert het college nadrukkelijk dat er geen ex-ante waarborgen zijn om te voorkomen dat TPG Post misbruik van haar positie maakt, gezien het feitelijke monopolie van TPG Post op het postcodesysteem en de afhankelijkheid van derden van deze postcodes. Dit geldt zowel voor het toewijzen en beschikbaar stellen van postcodegegevens aan publieke en private partijen als voor concurrenten van TPG Post op de Direct Mail markt.

Advies van het college

Het college pleit ervoor om de zinsnede ‘de voor een doelmatige postbezorging benodigde

verplichting geldt dat de beschikbaarstelling van postcodegegevens aan zowel

postvervoerbedrijven als aan publieke en private partijen geschiedt tegen transparante, non-

discriminatoire, redelijke, objectief gerechtvaardigde tarieven en voorwaarden.

Artikel 10 Retourneren post

In de gewijzigde concept Pw is het tweede lid van artikel 10, dat in de versie van 19 augustus 2005 was opgenomen, geschrapt. In dit tweede lid was opgenomen dat de verplichtingen uit het eerste lid

onverkort van toepassing zijn, indien postvervoerbedrijven afspreken dat geretourneerde poststukken niet hoeven te worden teruggegeven aan het postvervoerbedrijf waaraan de post door de afzender is aangeboden.

Het college wijst er nadrukkelijk op dat artikel 10 van de gewijzigde concept Pw ertoe leidt dat de flexibiliteit van de markt in hoge mate wordt beperkt en dat dit een belemmering kan vormen voor de ontwikkeling van een concurrerende postmarkt. Door het schrappen van het tweede lid geldt artikel 10 van de gewijzigde concept Pw slechts in één specifieke situatie. Voor alle andere alternatieve

oplossingen die partijen met elkaar overeenkomen geldt deze verplichting niet.

Advies van het college

Het college pleit ervoor om in artikel 10 op te nemen dat postvervoerbedrijven verplicht zijn om afspraken te maken over de afhandeling van geretourneerde post en dat dit dient te gescheiden binnen redelijke termijn en tegen redelijke, objectief gerechtvaardigde, transparante en non- discriminatoire voorwaarden en tarieven ongeacht de overeengekomen wijze waarop de afhandeling van retourpost plaatsvindt.

Artikel 21, eerste lid Gescheiden boekhouding/aparte verantwoording

In artikel 21, eerste lid, van de gewijzigde concept Pw is de plicht voor de verlener van de universele postdienst tot een ‘gescheiden boekhouding’ vervangen door ‘een aparte verantwoording’. In de reactie van het ministerie van 15 november 2005 is aangegeven dat de bewoording gescheiden boekhouding is vervangen door apart verantwoorden om te voorkomen dat uit de aanduiding ‘gescheiden boekhouding’

mogelijk zou kunnen worden afgeleid dat het om gescheiden juridische entiteiten zou moeten gaan.

Deze wijziging leidt tot toezichtproblemen. Het college zal namelijk niet in staat zijn om een aantal belangrijke in de concept Pw opgenomen toezichtstaken effectief uit te voeren. Dit heeft betrekking op de volgende wettelijke verplichtingen: toezien of tarieven van de universele postdienst op kosten zijn

gebaseerd, het monitoren van de ontwikkelingen van de kosten en de opbrengsten van de universele postdienst en, indien deze situatie zich voordoet, het vaststellen van de onvermijdelijkheid van eventuele netto kosten op grond van artikel 29, vierde lid van de gewijzigde concept Pw. Aparte verantwoording biedt namelijk geen zicht op de (wijze van) kostentoerekening. Door de thans gekozen formulering kan het college niet beoordelen hoe de kosten en opbrengsten worden doorberekend aan de universele postdienst. De aanduiding ‘gescheiden boekhouding’ duidt er juist op dat er geen sprake is van

gescheiden juridische identiteiten. Immers, als er gescheiden juridische entiteiten zouden zijn, dan zou gescheiden boekhouding vanzelfsprekend (wettelijk verplicht) zijn. Juist omdat er geen sprake is van gescheiden juridische entiteiten, is het noodzakelijk de plicht tot het voeren van een gescheiden boekhouding apart te vermelden. Het college wijst er hierbij nadrukkelijk op dat de aanduiding

‘gescheiden boekhouding’ essentieel is. Gelet op het vorenstaande kan deze aanduiding naar het

oordeel van het college niet gewijzigd worden in ‘aparte verantwoording’.

Advies van het college

Het college pleit ervoor om in artikel 21, eerste lid concept Pw op te nemen dat een verlener van de universele postdienst verplicht is een gescheiden boekhouding bij te houden van alle kosten en opbrengsten van de universele postdienst.

Artikel 26 Toetsing tarieven

In de versie die het college voor de uitvoeringstoets heeft ontvangen, stond opgenomen dat de tarieven en voorwaarden en de wijzigingen hiervan goedkeuring behoeven van het college. In artikel 26 van de gewijzigde concept Pw is opgenomen dat de tarieven (niet de voorwaarden) en de wijzigingen hiervan niet eerder worden vastgesteld dan een maand na het tijdstip waarop deze ter toetsing aan het college zijn toegezonden. In de reactie van het ministerie van 15 november 2005 is opgenomen dat nagegaan moet worden of tariefwijzigingen binnen de price cap vallen en dat het begrip toetsing dit beter

weergeeft. Tevens wordt aangegeven dat indien de tarieven passen binnen de normen van het price capsysteem geen expliciete goedkeuring nodig zal zijn en wanneer dit niet het geval is OPTA kan ingrijpen. Als laatste is in de reactie van het ministerie aangegeven dat het gewijzigde wetsartikel met de formulering toetsing verder gaat dan het huidige systeem, waarin alleen is bepaald dat TPG Post het college een maand voor de algemene bekendmaking in kennis stelt van tariefwijzigingen.

Het college wijst er nadrukkelijk op dat hij uitvoeringsproblemen voorziet waardoor geen effectief toezicht mogelijk is op de naleving van de verplichtingen dat tarieven binnen de price cap dienen te vallen en dat tarieven op kosten gebaseerd dienen te zijn. Het college wijst er op dat in het huidige wettelijke kader is opgenomen dat TPG Post niet over gaat tot invoering van de voorgenomen tariefwijziging indien het college TPG Post bericht dat het college van oordeel is dat de wijziging niet in overeenstemming is met de wettelijke bepalingen. Een dergelijke bepaling is niet opgenomen in de gewijzigde concept Pw. Door de thans gekozen formulering in de gewijzigde concept Pw zal het college niet langer de bevoegdheid hebben om vooraf in te grijpen wanneer tarieven niet aan wettelijke verplichtingen voldoen. Bovendien zal TPG Post wettelijk de mogelijkheid krijgen om voorgenomen tariefwijzigingen in te voeren ongeacht wat de uitkomsten zijn van de toetsing van het college. Immers, in artikel 26, eerste lid, van de

gewijzigde concept Pw is opgenomen dat TPG Post de tarieven, een maand na het tijdstip waarop zij ter toetsing aan het college zijn toegezonden, kan vaststellen. Hierdoor heeft het college juist minder bevoegdheid dan thans het geval is.

Advies van het college

Het college pleit ervoor om in artikel 26, eerste lid concept Pw op te nemen dat de tarieven en voorwaarden van een verlener van de universele postdienst en de wijzigingen hiervan

goedkeuring behoeven van het college en tevens op te nemen dat niet over gegaan wordt tot invoering van de voorgenomen tariefwijzigingen indien het college van oordeel is dat de wijzigingen niet in overeenstemming zijn met de wettelijke bepalingen.

1.2 Overige opmerkingen

In aanvulling op het bovenstaande wenst het college de minister te attenderen op een tweetal problemen

die het college heeft gesignaleerd die van belang zijn in het kader van onderhavige concept Pw. Dit heeft

betrekking op reeds bestaande verplichting tot toegang tot de postbussen en het belang van een

verplichting voor toegang tot verhuisgegevens. Omdat deze twee punten, hoewel relevant voor de concept Pw, niet in de context van deze aanvulling op een uitvoeringstoets vallen, zal het college de minister bij brief apart hierover inlichten.

1.3. Inschatting van de gevolgen van het gewijzigde concept Pw voor het college

De gewijzigde concept Pw zal leiden tot grotere consequenties in termen van personeel, organisatie en financiën dan de inschatting die gemaakt was in de uitvoeringstoets op basis van de concept Pw-versie van 19 augustus 2005. Enerzijds verwacht het college meer procedures en meer klachten uit de markt.

Anderzijds verwacht het college, gezien de te verwachten problemen inzake effectief toezicht, dat dit meer personeel, organisatie en financiën zal vergen. Het college schat in dat de consequenties van de gewijzigde concept Pw zal leiden tot een totale benodigde omvang van 7 tot 9 fte en een bedrag van 1.600.000 tot 2.000.000 Euro vanaf het jaar 2007. Onverkort blijft gelden dat reeds in 2006 een aantal werkzaamheden gestart zouden moeten worden ter voorbereiding op een aantal nieuwe taken van het college bij inwerkingtreding van de gewijzigde concept Pw in begin 2007.

2. Tot slot

Voor de volledigheid heeft het college in bijlage 2 de tekst van de gewijzigde artikelen in de versie 19 augustus in vergelijking met die van de versie van 29 september 2005 opgenomen. Het college heeft niet alle wijzigingen kunnen onderwerpen aan een aanvullende uitvoeringtoets. In de memorie van toelichting ontbreekt in de meeste gevallen (nog) een toelichting op de wijzigingen. Het college kan derhalve

onvoldoende beoordelen wat de effecten kunnen zijn van deze wijzigingen.

Het college verzoekt de minister om, zoals gebruikelijk, aan te geven op welke wijze deze aanvulling op de uitvoeringstoets van het college van invloed is op het beleidsvoornemen van de minister.

Hoogachtend,

H

O

P

T

A

, namens het college,

mr. C.A. Fonteijn, voorzitter