Rijks universiteit Groningen
Jeroen H.P. Breunissen
Masterscriptie ter afronding van de studie Organizational and Management Control van de Faculteiten Economische Wetenschappen en Bedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen
Onderzoek Balanced Scorecard-concept
bij de gemeente Leeuwarden
Rijks universiteit Groningen
Groningen, augustus 2005
Auteur: Jeroen H.P. Breunissen S1418459
Eerste begeleider RuG: Prof. dr. H.J. ter Bogt Tweede begeleider RuG: Drs. Ing. W.J. van Elsacker
Faculteit: Economische Wetenschappen en Bedrijfskunde Afstudeerrichting: Organizational & Management Control (OMC) Masterscriptie ter afronding van de studie Organizational and Management Control van de
Faculteiten Economische Wetenschappen en Bedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen
Onderzoek Balanced Scorecard-concept
bij de gemeente Leeuwarden
Voorwoord
Voor u ligt mijn afstudeerscriptie, het eindresultaat van een zes maanden durend onderzoek naar het Balanced Scorecard-concept en met name de toepassingsmogelijkheden bij de gemeente
Leeuwarden. Deze scriptie geeft een presentatie van mijn onderzoek en is tevens de afsluiting van mijn afstudeertraject. Tevens vertegenwoordigt deze scriptie de afronding van mijn studie Economie &
Bedrijfskunde, het traject ‘Organizational and Management Control’ aan de Rijksuniversiteit Groningen.
Naar aanleiding van een opdracht van de heer Van Helden, waarin een kritische analyse van een research paper moest worden gegeven, ben ik enthousiaster geworden voor het onderwerp prestatiemanagement binnen de lokale overheidsinstanties en met name binnen de gemeenten.
Dit heeft mij doen besluiten om mijn afstudeeronderzoek in het kader van prestatiemanagement binnen de gemeenten te plaatsen. Mede doordat het onderzoek is uitgevoerd en de research paper is geschreven door de heer Van Elsacker, heb ik met de heer Van Elsacker contact opgenomen voor eventuele mogelijkheden met betrekking tot een afstudeeropdracht. Ik ben dan ook erg blij dat de heer Van Elsacker hier positief op heeft gereageerd en mij in de gelegenheid heeft gesteld mijn onderzoek onder zijn begeleiding te kunnen uitvoeren.
Graag wil ik op deze wijze iedereen bedanken voor de bijdrage aan mijn onderzoek c.q.
afstudeerperiode. Mijn dank gaat uit naar iedereen van de gemeente Leeuwarden voor hun
medewerking aan mijn onderzoek. In het bijzonder gaat mijn dank uit naar de heer Van Elsacker voor de mogelijkheid om mijn onderzoek onder zijn begeleiding te mogen uitvoeren en voor de tijd en energie die hij ter beschikking heeft gesteld voor mijn begeleiding gedurende het onderzoek. Tevens wil ik de heer Ter Bogt bedanken voor zijn bijdrage vanuit de Universiteit.
Tot slot gaat mijn dank uit naar mijn ouders en Ramon Bouma voor hun onvoorwaardelijke steun tijdens mijn studietijd.
Jeroen H.P. Breunissen Groningen, augustus 2005
Samenvatting
In dit onderzoek is ingegaan op de vraag of er kenmerken van het Balanced Scorecard-concept (BSC- concept) te ontdekken zijn in de planning en control cyclus bij de gemeente Leeuwarden. Daarnaast is onderzocht aan welke criteria die worden gesteld aan het BSC-concept, in de planning en control cyclus bij de gemeente Leeuwarden wel of niet wordt voldaan.
De BSC is een theoretisch concept dat binnen organisaties als bedrijfsinstrument wordt
geïmplementeerd. Het BSC-concept is veelvuldig binnen profit-organisaties geïntroduceerd en zorgt voor zowel de beheersing van de organisatie, als het vertalen van de strategie van de organisatie in de uitvoering (acties) (Kaplan en Norton, 2000). Doordat het BSC-concept zo veelvuldig wordt toegepast, lijkt het een succesvol instrument te zijn bij profit-organisaties. Wellicht zou dit instrument ook voor non-profit organisaties een bijdrage kunnen leveren aan de versterking van de bestuurlijke informatievoorziening en daarmee de bedrijfsvoering.
In het kader van New Public Management (NPM) en het Beleids- en Beheersinstrumentarium (BBI) worden binnen overheidsorganisaties bedrijfsinstrumenten gebruikt, om het beleid van met name de gemeenten inzichtelijk, stuurbaar en beheersbaar te maken. Dit voor zowel de medewerkers binnen de gemeente, alsook voor de burgers.
Met het in werking treden van de wet dualisering gemeentebestuur sinds maart 2002 zijn resultaten centraal komen te staan in plaats van budgetten. De introductie van het dualisme is een vorm van NPM en leidt ertoe dat een andere begrotings- en verantwoordingsopzet wenselijk is om de
Gemeenteraad in zijn kaderstellende en controlerende taak beter te ondersteunen. De Rijksoverheid heeft hierdoor de verplichte opzet van de begroting en verantwoording van gemeenten en provincies losgelaten. Om toch het totaaloverzicht vanuit de Rijksoverheid te behouden, heeft de Rijksoverheid een aantal eisen gesteld. Dit alles is tot uitdrukking gekomen in het ‘Besluit Begroting en
Verantwoording provincies en gemeenten’ (BBV).
De wet dualisering gemeentebestuur en de nieuwe opzet van begroting en verantwoording (BBV) zouden een ondersteuning kunnen bieden voor het introduceren van bedrijfsinstrumenten binnen overheidsorganisaties.
Het BSC-concept kan in twee verschillende perspectieven worden geplaatst. Aan de ene kant is het mogelijk dat kenmerken van het BSC-concept reeds in grote mate aanwezig zijn binnen de gemeente Leeuwarden. Aan de andere kant kan het BSC-concept wellicht een bijdrage leveren aan de
prestatiegerichtheid van de gemeente Leeuwarden, in het kader van NPM en BBV.
Door middel van een casestudieonderzoek is bij de gemeente Leeuwarden vanuit bovenstaand perspectief de stand van zaken met betrekking tot het BSC-concept onderzocht c.q. beschreven.
Daarbij is gebruik gemaakt van een tweetal technieken voor gegevensverzameling, namelijk bureauonderzoek, bestaande uit het analyseren van documenten en archiefdocumentatie, en het houden van interviews ter aanvulling en ondersteuning.
Het onderzoek heeft geresulteerd in de volgende conclusie; door het analyseren van de planning en control cyclus van de gemeente Leeuwarden en deze te confronteren met de theorie van het BSC- concept en de rivaliserende theorie in ogenschouw te nemen, kan geconcludeerd worden dat het BSC-concept te herkennen is bij de gemeente Leeuwarden. Bij de toepassing en het gebruik van het BSC-concept moeten enige kanttekeningen worden geplaatst.
Het onderzoek heeft uitgewezen dat het BSC-concept zoals beschreven door Kaplan en Norton niet als zodanig voorkomt. Echter zijn wel degelijk kenmerken c.q. aspecten van het BSC-concept te ontdekken bij de gemeente Leeuwarden. De kenmerken bestaan uit vijf onderzoeksaspecten, te weten: de strategic learning loop, de operational control loop, het balancing, het scorecard keeping en de integratie. Aan de hand van deze kenmerken van het BSC-concept is het onderzoek uitgevoerd en zijn conclusies getrokken.
Het aspect ‘strategic learning loop’ wordt voor de helft herkent. Het balancing aspect is in zeer beperkte mate aanwezig. Het aspect integratie is redelijk goed te herkennen en te onderbouwen.
Het ‘operational control loop’ en het scorecard keeping aspect tot slot, zijn in redelijke mate aanwezig.
De vertaling van de strategische doelen naar effecten gebeurt niet altijd optimaal, aangezien alle effecten bij elkaar het strategische doel zouden moeten ondersteunen. Ook zijn een heleboel effecten niet meetbaar gemaakt en hebben geen norm, waardoor beoordeling van dit effect niet mogelijk is. Dit geldt ook voor de prestatie-indicatoren bij de prestaties. Doordat de ontwikkelingen en veranderingen in de planning en control cyclus vanuit de wetgeving worden opgelegd aan gemeenten, kan verwacht worden dat in de komende jaren het gebruik en dus de doelmatigheid en doeltreffendheid worden verbeterd.
Inhoudsopgave
1 Inleiding ... 6
1.1 Algemeen... 6
1.2 Leeswijzer ... 7
2 Onderzoeksopzet... 8
2.1 Aanleiding ... 8
2.2 Probleemstelling ... 8
2.3 Conceptualiseren ... 9
2.3.1 Conceptueel model ... 9
2.3.2 Deelvragen ... 10
2.4 Conceptueel kader... 11
2.4.1 Balanced Scorecard... 11
2.4.2 Double-loop learning ... 12
2.5 Theoretische onderbouwing ... 12
2.5.1 Strategic Learning Loop ... 13
2.5.2 Operational Control Loop ... 13
2.5.3 Balancing ... 14
2.5.4 Scorecard Keeping... 15
2.5.5 Integratie ... 15
2.6 Wetenschappelijke waarde onderzoek... 15
2.7 Methodologie ... 16
2.7.1 Soort Casestudie... 17
2.7.2 Uitvoering ... 17
2.7.3 Technieken voor gegevensverzameling ... 18
2.7.4 Kwaliteit onderzoeksmethode ... 19
3 Theoretisch kader... 20
3.1 Planning en Control en Management Control Systems ... 20
3.1.1 Algemeen ... 20
3.1.2 Planning en Control... 20
3.1.3 Management Control Systems... 21
3.1.4 Strategie ... 21
3.2 Management Control in overheidsorganisaties ... 21
3.3 Prestatiemanagement systemen ... 23
3.4 Waarom een Balanced Scorecard?... 24
3.5 Balanced Scorecard ... 24
3.5.1 Algemeen ... 24
3.5.2 Perspectieven ... 25
3.5.3 Prestatie-indicatoren ... 26
3.6 Opmerkingen vanuit de relevante literatuur... 27
3.7 Plaats van een BSC binnen de Planning en Control cyclus bij gemeenten ... 28
3.7.1 Prestatie-indicatoren ... 28
3.7.2 De Public Balanced Scorecard. ... 29
4 Gemeente Leeuwarden ... 30
4.1 Gemeenten ... 30
4.1.1 Ontwikkelingen... 30
4.1.2 Dualisering ... 31
4.1.3 Beleid ... 32
4.1.4 Planning en control ... 33
4.2 Leeuwarden ... 33
4.2.1 Algemeen ... 33
4.2.2 Organisatie ... 34
4.2.3 Beleid gemeente Leeuwarden ... 34
4.2.4 Planning en control gemeente Leeuwarden ... 36
5 Onderzoeksuitvoering... 37
5.1 Algemeen... 37
5.2 Bureauonderzoek ... 37
5.2.1 Documenten... 37
5.3 Interviews... 41
6 Analyse ... 42
6.1 Algemeen... 42
6.2 Strategie vertaald naar acties ... 42
6.3 Meetbaarheid doelstellingen... 43
6.4 Praktijkvoorbeelden / Concretisering... 43
6.4.1 Programmabegroting ... 43
6.4.2 Sector ... 45
6.4.3 Jaarstukken / Programmaverantwoording ... 45
6.5 Onderzoeksaspecten... 48
6.5.1 Strategic Learning Loop ... 48
6.5.2 Operational (management) Control Loop ... 48
6.5.3 Balancing ... 49
6.5.4 Scorecard Keeping... 50
6.5.5 Integratie ... 50
6.5.6 Afsluitend ... 51
7 Discussie ... 52
7.1 Conclusie ... 52
7.2 Discussie... 53
8 Literatuur ... 55
8.1 Boeken en artikelen ... 55
8.2 Internet... 56
8.3 Diversen... 57 Bijlagen
1 Inleiding
1.1 Algemeen
Een gemeente is een organisatie die een complexe bedrijfsvoering kent. Gemeenten hebben vaak niet de nadruk op winst, zoals bij een profit-organisatie vaak het geval is, maar meer op de continuïteit. De continuïteit van een gemeente wordt mede bepaald doordat de organisatie niet in handen is van één of meerdere eigenaren. De gemeente is een organisatie die meerdere
zogenoemde ‘stakeholders’ (belanghebbenden) kent. De ‘stakeholders’ van een gemeente bestaan onder andere uit burgers, bedrijven, instellingen en natuurlijk de politiek. Derhalve is het voor de gemeente van groot belang resultaten te halen die effect hebben ten gunste van al deze
‘stakeholders’. Resultaten die voor de belanghebbenden het meest relevant zijn worden ook wel aangeduid met maatschappelijke effecten. Deze maatschappelijke effecten zijn vaak moeilijk te meten, waardoor het lastig is de resultaten van de gemeente te kunnen bepalen. Zoals onder andere Kaplan (2001) oppert, kan het succes binnen de non-profit sector en dus ook van gemeenten misschien beter worden gemeten aan de hand van de effectiviteit en efficiëntie waarmee voldaan wordt aan de eisen van de belanghebbenden. (Kaplan, 2001, p. 353)
De gemeente tezamen met andere non-profit (overheids)organisatie, zijn net als profit-organisaties bezig met het continue verbeteren en ontwikkelen van de bedrijfsvoering. In de wetenschap vallen deze ontwikkelingen onder het vakgebied Overheidsmanagement. Overheidsmanagement wordt door Ter Bogt (2005) omschreven als het vakgebied dat zich bezig houdt met de sturing en beheersing van het ambtelijk apparaat van een overheidsorganisatie, zodat dit qua effectiviteit en efficiëntie op de gewenste wijze kan functioneren. In de praktijk komen de ontwikkelingen op het gebied van overheidsmanagement onder andere tot uitdrukking in het internationaal aangeduide ‘New Public Management’ (NPM) en het Nederlandse project Beleids- en Beheersinstrumentarium (BBI). Deze ontwikkelingen propageren het gebruik van bedrijfsmatige managementtechnieken en instrumenten in overheidsorganisaties, om verbeteringen van de bedrijfsvoering van de overheid te realiseren (Ter Bogt, 2005, p. 25) (Van Helden & Jansen, 2003, p 69.) (Waal & Kerklaan, 2004, p.22) (Ter Bogt & Van Helden, 2003, p. 125).
Naast de internationale ontwikkeling van NPM, is in Nederland per 2004 het ‘Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten’ (BBV) ingegaan. Het BBV beoogt zodanige eisen aan de begrotingsdocumenten en de jaarstukken van provincies en gemeenten te stellen, dat gewaarborgd is dat de benodigde informatie voor de belanghebbenden wordt geleverd. Het BBV is een gevolg van de wet dualisering provincies en gemeenten. De wet dualisering provinciebestuur en de wet dualisering gemeentebestuur hebben tot gevolg dat er een nieuwe opzet van de begroting en verantwoording voor provincies en gemeenten noodzakelijk is. Deze nieuwe opzet komt tot uitdrukking in het BBV.
De wet dualisering gemeentebestuur is sinds maart 2002 in werking getreden en de wet dualisering provinciebestuur per 2004. De laatste zal in dit onderzoek verder buiten beschouwing worden gelaten.
In hoofdstuk vier zal nadere toelichting worden gegeven omtrent de wet dualisering gemeentebestuur, het BBV en de gevolgen voor de gemeenten.
De wet dualisering gemeentebestuur en de nieuwe opzet van begroting en verantwoording (BBV) zou een ondersteuning kunnen bieden voor het introduceren van bedrijfsinstrumenten binnen
overheidsorganisaties.
Bedrijfsmatige managementtechnieken en instrumenten kunnen zorgen dat meer aandacht uitgaat naar het zakelijk sturen en bedrijfsmatig werken van overheidsorganisaties, waarbij met name gericht wordt op prestaties en de wensen van belanghebbenden.
In de wetenschappelijke literatuur bekende instrumenten en technieken die gericht zijn op
prestatiemanagement, zijn met name de Balanced Scorecard (BSC), het EFQM-model (Economic Foundation of Quality Management) en het INK-model (Instituut Nederlandse Kwaliteit). Het INK- model is de Nederlandse versie van het internationale EFQM-model. De BSC, INK-model en EFQM- model zijn strategische management modellen, die middels goede prestatiemetingen tot een beter functionerende organisatie proberen te komen.
In dit onderzoek ligt de nadruk op de zojuist genoemde strategische management modellen en met name het BSC-concept, waarbij uit het onderzoek naar voren zal komen of een gemeente
daadwerkelijk de bedrijfsvoering heeft ingericht naar de kenmerken van dit model.
1.2 Leeswijzer
Allereerst zal in hoofdstuk twee de aanleiding van het onderzoek worden toegelicht, waarna de probleemstelling van het onderzoek zal worden uiteengezet. De probleemstelling is
operationaliseerbaar gemaakt in een conceptueel model, dat wordt toegelicht met wetenschappelijke theorieën. Vervolgens is een aantal conceptuele definities geformuleerd die door middel van het onderzoek zal worden beantwoord. Tot slot zal de relevantie en de wetenschappelijke waarde van het onderzoek kort worden besproken, waarna een uitgebreide methodologische verantwoording van de gekozen onderzoeksstrategie zal plaatsvinden.
Hoofdstuk drie bevat het theoretisch kader, dat als basis dient voor het onderzoek. In dit theoretisch kader zal met name worden ingegaan op theorieën omtrent management control systemen en prestatiemanagement systemen, waaronder het BSC-concept. Vervolgens zal aanvullend worden ingegaan op overheidsorganisaties in algemene zin.
De gemeente Leeuwarden zal worden beschreven in hoofdstuk vier. Tevens zal daarbij ingegaan worden op de ontwikkelingen binnen gemeenten en met name het BBV en de wet dualisering gemeenten. Tot slot zal een overzicht worden gegeven van de planning en control cyclus binnen de gemeente Leeuwarden.
Hoofdstuk vijf geeft inzicht in de uitvoering van het onderzoek. De documenten die zijn gebruikt voor het onderzoek zullen worden besproken. Daarbij zal tevens worden aangegeven welke rol het betreffende document voor het onderzoek heeft.
Hoofdstuk zes bevat een analyse van het onderzoek. In dit hoofdstuk zullen de meeste deelvragen en onderzoekspunten worden besproken.
Tot slot zal in hoofdstuk zeven een conclusie en een discussie worden gegeven omtrent de stand van zaken van de gemeente Leeuwarden en het BSC-concept.
2 Onderzoeksopzet
In dit hoofdstuk wordt de opzet van het onderzoek behandeld. Hierbij zal ook worden ingegaan op de aanleiding van het onderzoek. Tevens zal de probleemstelling worden uiteengezet en zullen een aantal theoretische concepten worden gepresenteerd. De relevantie en de wetenschappelijke waarde van de probleemstelling, het onderzoek en de onderzoeksresultaten zullen nader worden toegelicht.
Tot slot zal de toe te passen onderzoeksmethodogie worden beschreven.
2.1 Aanleiding
In het kader van New Public Management (NPM) en het Beleids- en Beheersinstrumentarium (BBI) worden binnen overheidsorganisaties bedrijfsinstrumenten gebruikt, om het beleid van met name de gemeenten inzichtelijk, stuurbaar en beheersbaar te maken. Dit voor zowel de medewerkers binnen de gemeente, alsook voor de burgers (Van Helden & Den Ouden, 1998). Met het in werking treden van de wet dualisering gemeentebestuur sinds maart 2002 zijn resultaten centraal komen te staan in plaats van budgetten. De introductie van het dualisme leidt ertoe dat een andere begrotings- en verantwoordingsopzet wenselijk is om de Gemeenteraad in zijn kaderstellende en controlerende taak beter te ondersteunen. De Rijksoverheid heeft hierdoor de verplichte opzet van de begroting en verantwoording van gemeenten en provincies losgelaten. Om toch het totaaloverzicht vanuit de Rijksoverheid te behouden, heeft de Rijksoverheid een aantal eisen gesteld. Dit alles is tot uitdrukking gekomen in het ‘Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten’ (BBV). Dit Besluit vervangt vanaf begrotingsjaar 2004 het ‘Besluit Comptabiliteitsvoorschriften 1995’ (CV95) (Min. BZK, 2003).
Het vrijlaten van gemeenten in combinatie met de nieuwe opzet van begroting en verantwoording (BBV) zou naar mijn mening misschien een ondersteuning kunnen bieden voor het introduceren van bedrijfsinstrumenten binnen overheidsorganisaties. Doordat gemeenten meer resultaat gerichter en doelmatiger zullen gaan werken, kunnen misschien aspecten van het BSC-concept worden herkend.
De BSC is een theoretisch concept dat binnen organisaties als bedrijfsinstrument wordt
geïmplementeerd. Het BSC-concept is veelvuldig binnen profit-organisaties geïntroduceerd en zorgt voor zowel de beheersing van de organisatie, als het vertalen van de strategie van de organisatie in de uitvoering (acties) (Kaplan en Norton, 2000). Doordat het BSC-concept zo veelvuldig wordt toegepast lijkt het een succesvol instrument te zijn bij profit-organisaties. Wellicht zou dit instrument ook voor non-profit organisaties een bijdrage kunnen leveren aan de versterking van de bestuurlijke informatievoorziening en daarmee de bedrijfsvoering. Dit tevens ter aansluiting op de ontwikkelingen in het kader van het NPM en het BBV.
Zoals reeds eerder aangegeven, is het BSC-concept van oorsprong een idee van Kaplan en Norton (1996). Echter zijn vanuit de wetenschappelijk literatuur diverse aanvullingen aan het adres van het BSC-concept gedaan. Deze aanvullingen bestaan zowel uit ondersteunde theorieën van het BSC- concept als uit rivaliserende theorieën, waardoor diverse kanttekeningen bij het BSC-concept kunnen worden geplaatst.
Door middel van een casestudieonderzoek zal bij de gemeente Leeuwarden vanuit bovenstaand perspectief de stand van zaken met betrekking tot het BSC-concept worden onderzocht c.q.
beschreven.
2.2 Probleemstelling
Het probleemgebied heeft betrekking op management control systemen en prestatie management systemen, waaronder specifiek het BSC-concept valt. Daarnaast speelt de wet dualisering gemeentebestuur en het besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) een belangrijke rol.
De probleemstelling van dit onderzoek is uitgewerkt naar de ideeën van De Leeuw (De Leeuw, 2001) waarbij de probleemstelling bestaat uit een doelstelling, een vraagstelling en eventuele
randvoorwaarden. (De Leeuw, 2001, p. 81) (Verschuren, 1999, p. 16)
Doelstelling:
De doelstelling van het onderzoek is, het op basis van aan de literatuur ontleende uitgangspunten inzicht geven in de huidige planning en control cyclus van de gemeente Leeuwarden en nagaan in hoeverre deze kenmerken heeft van het Balanced Scorecard-concept. Daarnaast het geven van suggesties voor het tot stand brengen van een bredere prestatiemeting zoals gesuggereerd door het Balanced Scorecard-concept.
De vraagstelling luidt:
Zijn er kenmerken van het Balanced Scorecard-concept te ontdekken in de planning en control cyclus bij de gemeente Leeuwarden en aan welke criteria die gesteld worden aan het Balanced Scorecard- concept wordt in de planning en control cyclus bij de gemeente Leeuwarden wel of niet voldaan?
Zoals reeds aangegeven in paragraaf 2.1 zou het BSC-concept wellicht toegevoegde waarde kunnen hebben in het kader van het NPM en het BBV. Anderzijds kan het ook zo zijn dat bij de gemeente Leeuwarden door de invoering van het dualisme onbewust kenmerken van het BSC-concept aanwezig zijn in de bedrijfsvoering.
Hierdoor kan het BSC-concept in twee verschillende perspectieven worden geplaatst. Aan de ene kant is het mogelijk dat kenmerken van het BSC-concept reeds in grote mate aanwezig zijn binnen de gemeente Leeuwarden. Aan de andere kant kan het BSC-concept wellicht een bijdrage leveren aan de prestatiegerichtheid van de gemeente Leeuwarden.
In paragraaf 2.6 zal nader worden ingegaan op de wetenschappelijke eisen van een onderzoek en dus de relevantie en deugdelijkheid van de onderzoeksresultaten.
Randvoorwaarden:
Bij het uitvoeren van onderzoek zijn vrijwel altijd randvoorwaarden aanwezig, waar rekening mee moet worden gehouden.
Randvoorwaarden zijn de tijd, aangezien het onderzoek een looptijd heeft van een half jaar.
De mate van kennis en inzicht van de onderzoeker inzake de organisatie van een gemeente. De mate van toegang en beschikbaarheid van gegevens bij de gemeente Leeuwarden kunnen tevens
beperkingen met zich meebrengen.
Een andere belangrijke randvoorwaarde is de keuze voor het BSC-concept. Wellicht sluiten andere strategische en/of prestatiemanagement modellen beter aan bij de gemeente Leeuwarden. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld het INK-model.
Het onderzoek moet voldoen aan de eisen die gesteld worden aan een wetenschappelijk onderzoek.
De onderzoeksresultaten bestaan uit empirische beweringen en moeten derhalve relevant en deugdelijk zijn (De Leeuw, 2001, p. 41). Op de wetenschappelijke waarde van het onderzoek zal in paragraaf 2.6 nader worden ingegaan.
De resultaten van het onderzoek zullen zo volledig en uitgebreid mogelijk in de afstudeerscriptie c.q.
het onderzoeksrapport moeten worden gepresenteerd. Echter dient rekening te worden gehouden met vertrouwelijke gegevens vanuit de gemeente Leeuwarden, die eventueel buiten de openbare
afstudeerscriptie moeten worden gehouden.
Tot slot moet rekening worden gehouden met de beperkingen van de gekozen onderzoeksstrategie, welke nader worden besproken in paragraaf 2.7.
2.3 Conceptualiseren
Om de probleemstelling begrijpbaar en operationaliseerbaar te krijgen, zal gebruik worden gemaakt van een conceptueel model en conceptuele definities. Dit proces staat bekend als “conceptualiseren”
(De Leeuw, 2001). Het proces van conceptualiseren heeft geresulteerd in onderstaand conceptueel model en een aantal conceptuele definities (deelvragen).
Aan de hand van het conceptueel model en de deelvragen zal het onderzoek worden uitgevoerd en zal antwoord worden gegeven op de probleemstelling.
2.3.1 Conceptueel model
Het conceptueel model geeft inzicht in de relatie tussen de verschillende concepten via verschillende theorieën. Het conceptueel model is gebaseerd op het double loop learning principe dat Kaplan en
Norton (2001) hebben ontwikkeld op basis van de gedachten van Argyris. Het conceptueel model is opgenomen in figuur 2.1.
Het conceptueel model geeft meer inzicht in de gedachten van het BSC-concept. Zoals reeds eerder is aangegeven, is het BSC-concept van oorsprong een idee van Kaplan en Norton (1996). Echter zijn vanuit de wetenschappelijk literatuur diverse aanvullingen aan het adres van het BSC-concept gedaan.
Het conceptueel model geeft derhalve naast het BSC-concept tevens inzicht in de aanvullende aspecten, die van belang zijn voor de doelmatigheid en doeltreffendheid van het BSC-concept. Dit inzicht komt tot uitdrukking in de twee lussen die in het conceptueel model worden onderscheiden.
Naast dat het conceptueel model ingaat op de basis theorie van Kaplan en Norton en de aanvullende theorieën die het BSC-concept ondersteunen, zal een rivaliserende theorie van Nørreklit (2000) centraal staan.
Nadere uitleg en toelichting van het conceptueel model zal plaatsvinden in paragraaf 2.4.
2.3.2 Deelvragen
Naast het conceptueel model kunnen een aantal deelvragen worden geformuleerd, die afgeleid zijn van de probleemstelling. De deelvragen zullen in de komende hoofdstukken worden beantwoord.
- Hoe kan het BSC-concept worden geoperationaliseerd?
- Hoe ziet de planning en control cyclus er uit bij de gemeente Leeuwarden?
- Hoe kunnen de aspecten van het BSC-concept worden herkend, middels welke onderzoeksmethode?
- In welke mate komt het BSC-concept voor bij de gemeente Leeuwarden?
De concepten van de BSC worden geoperationaliseerd door middel van het conceptueel model. Een verdere toelichting van het conceptueel model zal in paragraaf 2.4 plaatsvinden. Het conceptueel model geeft voornamelijk de gedachten omtrent het BSC-concept vanuit de verschillende theorieën weer. Hierbij is gekeken naar zowel ondersteunende als ook rivaliserende theorieën. Het conceptueel model resulteert in vijf aspecten die van belang zijn voor het ontdekken van het BSC-concept binnen de gemeente Leeuwarden. De vijf aspecten te weten: strategisch leren-lus, operationele control-lus, balancing, scorecard keeping en integratie, worden in paragraaf 2.4 nader uiteengezet.
Ter aanvulling van de verschillende theorieën zal aandacht worden besteed aan de consequenties van de wet dualisering gemeentebestuur voor de bedrijfsvoering van de gemeente Leeuwarden en welke aanknopingspunten te ontdekken zijn voor het BSC-concept vanuit de wet dualisering gemeentebestuur en het BBV.
De planning en control cyclus van een gemeente bevat de officiële documenten omtrent de bedrijfsvoering van de organisatie. Aspecten van het BSC-concept zouden dan ook binnen de planning en control cyclus kunnen worden herkend. Buiten de cyclus is de kans groot op het ontdekken van kenmerken, die niet geldig zijn voor de gehele gemeentelijke organisatie.
Door het inzichtelijk maken van de planning en control cyclus bij de gemeente Leeuwarden, kan de uitgangspositie worden bepaald in het kader van het onderzoek. Tevens kan worden bepaald welke gegevens het meest van belang zijn voor het onderzoek.
De aspecten van het BSC-concept kunnen het beste door middel van een casestudie worden onderzocht. Dit aangezien geen eenduidige hypotheses zijn te formuleren, omdat het BSC-concept voor elke organisatie verschillend kan zijn en in de theorie geen eenduidige scorecard is gegeven voor verschillende gevallen.
De aspecten kunnen het beste worden herkend door het analyseren van de planning en control documenten van de gemeente Leeuwarden.
2.4 Conceptueel kader
Het conceptueel model plaatst het BSC-concept als het ware centraal in de organisatie en kan een brug slaan tussen de strategie en de uitvoeringskant van de organisatie. De functie van het BSC- concept wordt door Kaplan en Norton (2000) omschreven als het bewerkstelligen van een “double- loop learning”. De twee (double) lussen (loops) bestaan uit een “strategic learning loop” en een
“operational control loop”. Figuur 2.1 (Conceptueel model) geeft een grafische weergave van het
“double-loop learning” concept.
2.4.1 Balanced Scorecard
“De balanced scorecard onderstreept dat zowel metingen van financiële als niet-financiële aard een integraal bestanddeel moeten zijn van het informatiesysteem ten behoeve van medewerkers en de communicatie van de organisatiedoelstellingen, op alle niveaus van de organisatie.” (Kaplan en Norton, 2000, p.24)
Dit citaat van Kaplan en Norton (2000) geeft de essentie van het BSC-concept in één zin weer. Het BSC-concept kan een hulpmiddel zijn dat organisaties helpt om de ondernemingsstrategie
stapsgewijs en op eenvoudige wijze in concrete doelstellingen te vertalen. Dit kan middels het benoemen van kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren binnen vier verschillende perspectieven (dimensies). De vier dimensies die door Kaplan en Norton (1996, 2000) worden onderscheiden zijn; financieel perspectief, afnemersperspectief, interne processen en leren en groeien. Wanneer het citaat nader wordt bekeken, zijn een drietal belangrijke aspecten te signaleren die het BSC-concept kenmerken.
Ten eerste het ‘balanced’, wat aangeeft dat het BSC-concept een balans moet zijn tussen financiële en niet-financiële metingen. Tevens bevat het ‘balanced’ volgens Kaplan en Norton een balans tussen
De Strategie
Balanced Scorecard Budget
Prestaties
Operational Control Loop Strategic Learning Loop
Resultaten Verbeteringen
Output Input
Updaten van de Strategie
Organisatorisch leren
Figuur 2.1 – Conceptueel model
leading indicators en lagging indicators. Waarbij de leading indicators (ook wel performance drivers genaamd) de rol van de strategie moeten weergeven, door de toekomstige prestaties te bepalen. De lagging indicatoren (ook wel outcome measures genaamd) nemen de huidige prestaties onder de loep. Doordat de indicatoren zijn gekoppeld aan elkaar door middel van een oorzaak-gevolg-relatie, kan het BSC-concept naast een prestatiemeetsysteem, als een toekomstgericht control systeem worden gezien (feed-forward).
Het tweede aspect dat het BSC-concept kenmerkt betreft de ‘scorecard’. Kaplan en Norton geven aan dat het ‘scorecard’-aspect zorgt voor een overzicht van de resultaten van prestaties. De prestaties die worden gemeten zijn vooraf in een BSC gedefinieerd en voorzien van een normstelling. Hieruit kan worden afgeleid dat het BSC-concept een management control functie kan innemen, naast een informatiesysteem.
Het derde aspect betreft de integratie van het BSC-concept in de organisatie. Kaplan en Norton geven aan dat de strategie samen met de organisatiedoelen op alle niveaus binnen de organisatie bekent moeten worden gemaakt.
2.4.2 Double-loop learning
De drie aspecten zoals hierboven benoemd (balancing, scorecard keeping en integratie) staan separaat van de twee lussen uit het conceptueel model. Achtereenvolgens zullen de twee lussen worden besproken en zal worden aangegeven waar de drie aspecten zich in dit kader kunnen bevinden.
De strategisch leren-lus bevat twee aspecten. Aan de ene kant kan de strategie via de BSC worden vertaald naar acties, door de gehele organisatie heen. Dit door middel van het vertalen van de strategie in doelstellingen, kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren. Aan de andere kant kan vanuit de gehele organisatie, door het bijhouden van de resultaten (scorecard-functie), worden geleerd van de organisatie en kunnen eventuele aanpassingen aan de strategie worden gedaan.
Het balancing aspect van het BSC-concept neemt een belangrijke plaats in, in de strategisch leren- lus. Dit doordat middels het balancing getracht wordt de strategie van de organisatie tot uitvoering te brengen en middels het meten van de prestaties (resultaten) te kunnen leren vanuit de organisatie.
De operationele control-lus zorgt voor de beheersing van de organisatie door enerzijds het bijhouden van de resultaten uit de prestaties (scorecard-functie) en anderzijds het vaststellen van doelen. Deze doelen komen tot uitdrukking via de vertaling van de strategie, via doelstellingen, kritische
succesfactoren en prestatie-indicatoren, naar de normen waaraan voldaan moet worden.
Het sturen en beheersen van de organisatie wordt ondersteund door het aspect scorecard keeping.
Aan de ene kant zorgt dit aspect voor de bepaling van de doelstelling, maar aan de andere kant zorgt het ook voor de operationele beheersing (management control).
Het aspect integratie van het BSC-concept kan in beide lussen van het conceptueel model worden teruggevonden. Dit aangezien het integratie aspect zorgt voor de verbinding van de top met de basis, ofwel de uitvoerende kern van de organisatie en visa versa.
Aan de hand van de zojuist beschreven vijf aspecten c.q. kenmerken (strategisch leren-lus, operationele control-lus, balancing, scorecard keeping en integratie), zal onderzocht worden of het BSC-concept te herkennen is bij de gemeente Leeuwarden.
2.5 Theoretische onderbouwing
Het onderzoek wordt onderbouwd vanuit twee belangrijke theoretische benaderingen. Ten eerste betreft dit de algemene theorieën van het BSC-concept, met daarbij aanvullende ondersteunende theorieën. Ten tweede zogenaamde rivale theorieën, die het BSC-concept kunnen aanvallen. Doordat gebruik is gemaakt van deze twee benaderingen, wordt de belangrijkste theorie, die van Kaplan en Norton, niet als volledig juist beschouwd. Door ondersteunende en aanvallende theorieën, waaronder de theorie van Nørreklit, in ogenschouw te nemen worden eventuele valkuilen belicht. Dit komt de betrouwbaarheid van het onderzoek en de onderzoeksresultaten ten goede. Door zowel aanvullende theorie omtrent het BSC-concept te betrekken, alsook aanvullende rivaliserende theorieën, kan worden gesproken van een goede theoretische onderbouwing van het onderzoek.
Achtereenvolgens zullen de vijf onderzoeksaspecten worden besproken, waarbij in zal worden gegaan op wat onder het aspect wordt verstaan, wat over het aspect in de relevante wetenschappelijke literatuur is vermeld, waarom het aspect belangrijk is voor het onderzoek en welke informatie noodzakelijk is voor de analyse van het aspect.
Een uitgebreidere uitwerking van de theorie zal plaatsvinden in hoofdstuk drie, het theoretisch kader.
Daar zal ook nader worden ingegaan op de operationalisering van het BSC-concept naar overheidsorganisaties.
2.5.1 Strategic Learning Loop
Het strategisch leren is een aspect wat aan de ene kant de strategie vertaald naar concrete doelstellingen en aan de andere kant vanuit de resultaten kan leren en daarmee eventueel de strategie bij te stellen. De strategie is een belangrijk onderwerp, dat binnen dit onderzoeksaspect centraal staat. Het is derhalve belangrijk om duidelijk te hebben wat verstaan wordt onder de strategie. In hoofdstuk drie zal kort aangegeven worden wat wordt verstaan onder de strategie.
Tevens zal de gedachte van Rampersad (1997) omtrent strategievorming worden besproken. De vraag is of de gemeente in dit opzicht ook voortdurend bezig is de strategie te vertalen en te ontwikkelen, en in termen van Kaplan en Norton bezig te zijn met strategisch leren?
Het aspect ‘strategic learning loop’ is van belang, aangezien hiermee het gebruik van het BSC-
concept kan worden onderbouwd. Het BSC-concept is niet per definitie een éénrichtingsconcept, maar kan ook een leereffect hebben zoals reeds in paragraaf 2.4 is aangegeven.
Om dit aspect te kunnen beoordelen zal moeten worden gekeken naar documenten die aan de ene kant de strategie vertalen naar doelstellingen voor het te vormen beleid en aan de andere kant aangeven dat de strategie wordt bijgesteld vanuit de resultaten. Tevens kan bevestiging worden gevonden uit de interviews.
2.5.2 Operational Control Loop
De operationele control-lus, ook wel management control genoemd, staat in nauw verband met het aspect scorecard keeping. Het management control kenmerkt zich door het vaststellen en formuleren van doelstellingen enerzijds en het bijhouden en eventueel bijsturen van resultaten anderzijds. De doelstellingen moeten meetbaar worden gemaakt om te kunnen nagaan of ze zijn bereikt (Kaplan en Norton, 1996, 2000). De resultaten die worden gemeten moeten worden geanalyseerd, waardoor verbeteringen kunnen plaatsvinden in de organisatie opdat toekomstige resultaten kunnen worden verbeterd.
Vanuit de management control literatuur zijn verschillende control systemen te definiëren. In hoofdstuk drie zullen de gedachten van onder andere Merchant en Van der Stede (2003), Anthony en Young (1988) en Simons (2000) worden besproken.
Het BSC-concept kan zowel een management control functie innemen, maar ook een strategische planningsfunctie (Kaplan & Norton, 2000). Veel organisaties zouden een BSC-concept zien als een management control systeem, echter is het BSC-concept meer dan enkel een management control systeem. Het is belangrijk om in het kader van het onderzoek rekening te houden met de manier waarop het BSC-concept kan worden toegepast en de originele functie die het concept zou moeten dienen. Met andere woorden, wordt het BSC-concept voor zowel strategische planning gebruikt als voor management control doeleinden. Het gebruik hangt voornamelijk af van de mate van
noodzakelijkheid van de strategie, of de strategie een gegeven is en of de strategie als gegeven wordt beschouwd.
Nørreklit (2000) doet hierbij nog een toevoeging omtrent de focus van het model, dat zowel statisch als dynamisch kan zijn. Volgens Nørreklit houdt het BSC-concept, zoals beschreven in de literatuur, geen rekening met strategische onzekerheden in termen van risico’s.
De effectiviteit van een management control systeem is in grote mate afhankelijk van de commitment van medewerkers in de organisatie (Nørreklit, 2000). Dit geldt niet alleen voor een manager, maar ook alle andere medewerkers moeten geloven in het concept. De medewerker moet in plaats van te reageren op een BSC, zich juist gedragen naar een BSC. Doordat het BSC-concept een top-down benadering heeft met betrekking tot het operationaliseren van de strategie, zal het voornamelijk
externe commitment genereren. Externe commitment betreft de motivatie van een individu op basis van externe variabelen. Deze externe variabelen worden opgelegd door de top van de organisatie.
Dit in tegenstelling tot interne commitment, waarbij een individu wordt gemotiveerd uit eigen inzicht, op basis van eigen variabelen. Als de interne commitment te laag is en meer externe commitment aanwezig is, zullen medewerkers zich te veel gaan richten op wat gemeten wordt en niet gaan handelen in het kader van een BSC.
Het aspect ‘operational control loop’ is van belang voor het onderzoek, omdat de functie van het BSC- concept als management control systeem hiermee wordt onderbouwd.
Om dit aspect te kunnen herkennen is inzicht nodig in de mate van interne en externe commitment van medewerkers in de organisatie. Daarnaast is inzicht nodig in het gebruik van het BSC-concept, de mate waarin de strategie als gegeven wordt beschouwd en de noodzaak van de strategie. Als laatste zal getracht worden een oordeel te geven omtrent de strategische onzekerheden in termen van risico’s.
2.5.3 Balancing
Het balancing aspect kenmerkt zich door de mate van onafhankelijkheid van de perspectieven.
Daarnaast de relaties tussen de prestatie-indicatoren en de relatie tussen de prestatie-indicatoren en de perspectieven.
Het belangrijkste kenmerk van dit onderzoeksaspect is de mate van onafhankelijkheid van de perspectieven. Hoewel dit kenmerk een zeer belangrijk onderdeel uitmaakt van het BSC-concept, is het één van de moeilijkste om tot uitvoering te brengen. Zelfs bij commerciële organisaties moet dit niet overschat worden. Waarom het aspect zeer lastig is om tot uitvoering te brengen zal aan de hand van de theorie van Nørreklit (2000) worden toegelicht. Tevens zal in hoofdstuk drie uitgebreider worden ingegaan op dit aspect. De (on)afhankelijkheid van de perspectieven en de prestatie-
indicatoren komen tot uitdrukking in de benoeming van leading- en de lagging-indicatoren, zoals reeds in paragraaf 2.4 nader is uitgelegd. De leading-indicators geven de rol van de strategie weer, door de toekomstige prestaties te bepalen. De lagging-indicatoren nemen de huidige prestaties onder de loep.
Deze prestatie-indicatoren zijn vervolgens aan elkaar gekoppeld door middel van een oorzaak-gevolg- relatie, waardoor een toekomstgericht control systeem wordt beoogd.
Nørreklit (2000) heeft een behoorlijke mate van kritiek op de BSC, zoals die door Kaplan en Norton (1996) wordt gepresenteerd. Een belangrijke aanname die door Kaplan en Norton wordt gedaan is de aanwezigheid van een oorzaak-gevolg relatie, oftewel een causale relatie tussen de prestatie-
indicatoren (leading- en laggingindicatoren). Nørreklit betwist of een causale relatie tussen deze gebieden van maatstaven bestaat.
Een ander kenmerk voor het onderzoeksaspect balancing betreft de verdeling van prestatie- indicatoren in financiële en niet-financiële termen.
Het balancing-aspect is zowel direct als indirect belangrijk ter ondersteuning van het BSC-concept.
Het is indirect belangrijk ter ondersteuning van het BSC-concept door het aspect ‘strategic learning loop’. Dit omdat het balancing-aspect zowel de strategie operationaliseert, als het leereffect ten behoeve van de strategie ondersteunt door middel van gebalanceerde prestatie-indicatoren en de causale relatie tussen de prestatie-indicatoren en de perspectieven.
De toekomstgerichtheid van het BSC-concept als control systeem, ofwel het strategisch management control systeem, wordt beoogd door middel van het gebalanceerd benoemen van prestatie-
indicatoren. De prestatie-indicatoren komen tot uitdrukking in zowel leading- als laggingindicatoren en financiële en niet-financiële indicatoren.
Voor het meten van dit aspect is ook inzicht nodig in de mate van verdeling van prestatie-indicatoren in financiële en niet-financiële maatstaven. Daarnaast de verdeling in leading- en lagging-indicatoren.
Tevens is het van belang te weten of de keuzes bewust of onbewust zijn gemaakt.
Een ander aspect wat het balancing kenmerkt is de aanwezigheid van logische of causale relaties tussen de indicatoren. Deze kunnen worden bepaald door enerzijds de reeds genoemde
onafhankelijkheid van de perspectieven en anderzijds door de tijdsdimensie tussen een oorzaak en
een gevolg. Echter is dit laatste aspect zeer lastig en uitgebreid, waardoor dit in het kader van de tijd (afstudeerperiode) buiten beschouwing wordt gelaten.
2.5.4 Scorecard Keeping
Om aan scorecard keeping te doen is een management control systeem noodzakelijk. Zoals reeds eerder is aangegeven staan om deze reden de aspecten ‘scorecard keeping’ en ‘operational control loop’ in nauw verband met elkaar.
Het aspect ‘operational control loop’ wordt in het kader van het onderzoek breder gezien als het
‘scorecard keeping’. Derhalve zal bij dit aspect voornamelijk gekeken worden naar de aanwezigheid en het eventuele gebruik van een scorecard.
Om een oordeel over dit aspect te geven is achtereenvolgens inzicht nodig in de doelstellingen, kritische succesfactoren, prestatie-indicatoren en de normen. Tevens is bij dit aspect de verdeling van de prestatie-indicatoren naar soort een belangrijk onderdeel, omdat met name bij
overheidsorganisaties vanuit de theorie een duidelijk onderscheid wordt gemaakt met betrekking tot deze indicatoren (Ter Bogt, 2005) (Ter Bogt & Van Helden, 1999) (Waal & Kerklaan, 2004). Het gaat om de vraag of er sprake is van Input/Throughput/Output/Outcome prestatie-indicatoren. Verdere uitleg van deze prestatie-indicatoren zal in paragraaf 3.7.1 van hoofdstuk drie plaatsvinden.
2.5.5 Integratie
Nørreklit (2000) heeft op het aspect integratie ook kritiek op het BSC-concept. Het integratieaspect is van belang voor het BSC-concept en dus ook voor het onderzoek, aangezien hiermee de geldigheid van een BSC als een strategisch management control systeem wordt bepaald. Dit is iets wat Kaplan en Norton met het BSC-concept wel claimen te hebben bereikt.
De integratie komt tot uitdrukking in onder ander de focus van het BSC-concept. De focus van het concept is volgens Nørreklit statisch in plaats van dynamisch. Dit komt naast het reeds eerder genoemde gebrek aan het onderkennen van strategische onzekerheden in termen van risico’s, door de verbinding van de top van de organisatie met de basis.
Het integratieaspect kan worden gemeten aan de hand van de verbinding tussen de top en de basis in de organisatie. Is deze verbinding aanwezig en op welke manier bestaat deze verbinding?
Hierbij kan worden gekeken naar de feed-forward control. Bij feed-forward control zijn de resultaat indicatoren van de agent, de procesindicatoren van de principaal. De principaal is dan een bovengeschikte en de agent betreft een ondergeschikte (Nørreklit, 2000).
De feed-forward control kan in twee delen worden gesplitst, waardoor beter inzichtelijk kan worden gemaakt of de kenmerken aanwezig zijn (Nørreklit, 2000). Het onderscheid wordt gemaakt in feedback control en de uitvoering van de acties ten behoeve van het behalen van de doelen.
De feedback control kan aan de hand van resultaatgerichte prestatie-indicatoren inzichtelijk worden gemaakt. Door middel van procesgeoriënteerde prestatie-indicatoren kan de juiste uitvoering van acties ten behoeve van het behalen van de doelen inzichtelijk worden gemaakt.
De indeling van het beleid van de gemeente Leeuwarden en de organisatorische indeling verschillen van elkaar, waardoor het mogelijk is dat dit de integratie in de weg zou kunnen staan.
2.6 Wetenschappelijke waarde onderzoek
Het onderzoek en de onderzoeksresultaten moeten voldoen aan de eisen die worden gesteld aan een wetenschappelijke onderzoek. De wetenschappelijke waarde van een onderzoek wordt bepaald door de relevantie en de deugdelijkheid van de onderzoeksresultaten (empirische beweringen). De empirische beweringen uit dit onderzoek kunnen als volgt worden samengevat: “Door het analyseren van de planning en control cyclus van de gemeente Leeuwarden en deze te confronteren met de theorie van het BSC-concept en de rivaliserende theorie in ogenschouw te nemen, kan worden geconcludeerd dat het BSC-concept te herkennen is bij de gemeente Leeuwarden. Bij de toepassing en het gebruik van het BSC-concept moeten enige kanttekeningen worden geplaatst.”
De relevantie van een empirische bewering wordt bepaald door de eenvoud, de doorzichtigheid en de informativiteit van de bewering in relatie met het beoogde gebruik (De Leeuw, 2001, p. 41)
Zowel het BSC-concept als de wetgeving omtrent de dualisering (en ook het BBV) zijn uitgebreid toegelicht in de hoofdstukken drie en vier. Derhalve zijn deze begrippen doorzichtig en eenvoudig gemaakt.
De informativiteit wordt bepaald door de precisie, de algemeenheid van het bereik van de geldigheid en de mate waarop je erop kunt vertrouwen (toetsbaarheid). De bewering geldt voor de gemeente Leeuwarden en is derhalve redelijk algemeen. Natuurlijk moet voorzichtigheid worden geboden bij de generaliseerbaarheid naar gemeenten in algemene zin.
De uitspraken zijn van universeel karakter, ze zijn toetsbaar doordat de bewering weerlegbaar is en meerdere malen is bevestigd in het onderzoek. Dit doordat het onderzoek zowel organisatie breed heeft plaatsgevonden als op vier punten in de diepte. Hierdoor is de bewering op globaal niveau alsmede op specifiek diepgaand niveau ondersteund. Daarmee kan op de beweringen worden vertrouwd. De bewering is zeker precies, aangezien het betrekking heeft op dit specifieke geval bij de gemeente Leeuwarden. Hierdoor kan geconcludeerd worden dat de informativiteit van de beweringen groot is.
Op basis van de geconstateerde eenvoud, doorzichtigheid en informativiteit is aan de relevantie eis voldaan.
De deugdelijkheid wordt bepaald door de juistheid en informativiteit. De juistheid wordt bepaald door de toetsbaarheid, operationaliseerbaarheid, de bevestiging en de precisie van het geldigheidsbereik van de beweringen (De Leeuw, 2001, p 42). De bewering is toetsbaar doordat ze weerlegbaar is (zie ook onder informativiteit), aangezien het tegendeel is te stellen door te beweren dat het BSC-concept niet te herkennen is. Het geldigheidsbereik betreft de gemeente Leeuwarden. De bewering is
operationaliseerbaar aangezien ze waarneembaar is. Uit het onderzoek is de bewering bevestigd en de precisie van de het geldigheidsbereik is tevens voldoende beschreven, aangezien de gemeente opereert middels een vaste planning en control cyclus en gebonden is aan wet en regelgeving. De informativiteit is reeds bij de relevantie aan de orde gekomen.
Op basis van de zojuist geconstateerde juistheid en informativiteit van de beweringen is aan de deugdelijkheideis voldaan.
Op basis van het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de wetenschappelijke waarde van het onderzoek groot is, aangezien aan de relevantie- en deugdelijkheidseisen is voldaan.
Naast de onderbouwing van het onderzoek is gekeken naar de onderbouwing van de
onderzoeksresultaten. Deze kunnen worden onderbouwd door met name de wetgeving over het dualisme. Geconcludeerd is dat er wel degelijk kenmerken zijn van het BSC-concept in de planning en control cyclus binnen de gemeente Leeuwarden. Echter worden de kenmerken (nog) niet goed toegepast. Aangenomen mag worden dat binnen de gemeente Leeuwarden in de komende tijd wordt gewerkt aan een betere toepassing van de BSC-kenmerken. Dit kan worden onderbouwd doordat de opzet en invulling van de planning en control cyclus en met name de programmabegroting en de jaarstukken, zijn voorgeschreven in de wetgeving over het dualisme en het BBV. Daarnaast moeten gemeenten voldoen aan deze wetgeving. Daar de wetgeving eenduidig is, want er wordt voldaan aan de wet of er wordt niet voldaan aan de wet, kan de aanname worden gedaan dat voldoen aan de wetgeving beter is dan het niet voldoen hieraan.
Vervolgonderzoek kan plaatsvinden om na te gaan hoe de BSC eruit komt te zien voor de gemeente Leeuwarden. Daarnaast kan vervolgonderzoek gedaan worden bij ander gemeenten, waardoor ondersteuning kan worden gegeven aan de casestudie bij de gemeente Leeuwarden en een grotere mate van generaliseerbaarheid kan worden bereikt.
2.7 Methodologie
Het onderzoek wordt uitgevoerd op basis van een casestudie, derhalve is het onderzoek exploratief (beschrijvend) van aard. Binnen de casestudie zal gebruik worden gemaakt van twee technieken voor het verzamelen van gegevens, namelijk bureauonderzoek (deskresearch) en interviews.
De keuze om het onderzoek in de vorm van een casestudie uit te voeren, kan worden onderbouwd door de gedachten van Yin (1984) omtrent het doen van casestudieonderzoek.
Ten eerste is de BSC een concept, wat in verschillende vormen tot uitdrukking kan worden gebracht.
Het is derhalve lastig om hypotheses te formuleren, waardoor een enquête als onderzoeksstrategie niet toepasbaar is. Tevens blijven enquetes als gevolg van eigenschappen van de methodiek betrekkelijk aan de oppervlakte. (De Leeuw, 2001, p. 96)
Een experiment is een onderzoeksmethode waarbij door middel van een specifiek gebruik van in de werkelijkheid verkregen gegevens geëxperimenteerd wordt in een onderzoeksomgeving en niet in de werkelijkheid (De Leeuw, 2001, p. 95,97), waardoor dit ook een onderzoeksmethode betreft die niet bruikbaar is voor dit onderzoek.
Daarnaast hangt de onderzoeksstrategie die wordt gekozen af van een drietal aspecten. Een casestudie is aannemelijk wanneer een hoe of waarom vraag wordt gesteld over hedendaagse gebeurtenissen, waarover de onderzoeker weinig invloed/beheersing heeft (Yin, 1994, p. 4). Echter als belangrijke kanttekening stelt Yin dat de onderzoeksvraag ook in een andere vorm kan zijn geformuleerd, waarbij toch de casestudie als beste onderzoeksstrategie voor de hand ligt. Daarnaast is het belangrijk te weten dat de ene strategie de andere strategie niet uitsluit. Ze kunnen ook samengaan. Zoals bijvoorbeeld een casestudy met een enquête kan samengaan.
De onderzoeksvraag van deze scriptie is niet geformuleerd als een hoe of een waarom vraag, echter geldt dit wel voor de deelvragen. Daarnaast betreft het wel een hedendaagse gebeurtenis waar de onderzoeker weinig tot geen invloed op heeft.
2.7.1 Soort Casestudie
Yin maakt onderscheid tussen vier combinaties omtrent het ontwerp (opzet) van een casestudie.
Allereerst maakt hij onderscheid tussen een single-case ontwerp en een multiple-case ontwerp. Een single-case ontwerp bestaat uit één casestudie onderzoek, terwijl een multiple-case ontwerp uit meerdere casestudie onderzoeken bestaat. In het geval van dit onderzoek is gekozen voor een single- case ontwerp bij één gemeente en wel de gemeente Leeuwarden. Bij een single-case ontwerp kan een bestaande theorie in de vorm van een casestudie worden getest.
Een andere tweedeling wordt door Yin gelegd in de manier van uitvoering van het onderzoek. Daarbij maakt Yin onderscheid in holistic-casestudies en embedded-casestudies. Een holistic-casestudie betreft een onderzoek van enkel globale aard. Een embedded-casestudie gaat uit van een onderzoek met meerdere subcategorieën c.q. afdelingen, waarbij de afdelingen als aparte cases kunnen worden beschouwd.
Het is belangrijk om in ogenschouw te nemen, dat bij de holistic-casestudies een te globaal onderzoek kan worden gedaan, terwijl deze globale verbanden bij embedded-casestudies juist op de achtergrond kunnen blijven en visa versa.
Voor het onderzoek bij de gemeente Leeuwarden zal worden getracht een goede combinatie te vinden tussen enerzijds holistic en anderzijds embedded onderzoek. Echter het onderzoek is meer holistic van aard dan embedded.
2.7.2 Uitvoering
De theorie moet zo goed mogelijk worden begrepen, om in het veld de juiste zaken te herkennen.
Ook het hebben van een rivaliserende theorie is van belang, om eventuele valkuilen en fouten te herkennen. Naast de theorie van Kaplan en Norton over het BSC-concept, is gekozen om als rivaliserende theorie de theorie van Nørreklit (2000) te gebruiken.
De bevindingen uit een casestudie kunnen analytische generalisaties opleveren, in plaats van statistische generalisaties zoals bij andere onderzoeksstrategieën. Het aantal cases dat éénzelfde uitkomst oplevert, bepaald in grote mate de analytische generaliseerbaarheid van de bevindingen.
Het gaat hierbij om de uitkomsten ten opzichte van de theorie en de rivaliserende theorie.
In het geval van de gemeente Leeuwarden betreft het één casestudie, waardoor de generaliseerbaarheid gering zal zijn.
Het onderzoek beperkt zich tot de gegevens die binnen de officiële planning- en control cyclus vallen.
Hiervoor is gekozen om zowel op globaal (organisatie)niveau de kenmerken van het BSC-concept te herkennen en te voorkomen dat per abuis kenmerken worden ontdekt die buiten de officiële planning- en control cyclus liggen. Wel vindt het onderzoek door alle lagen van de organisatie plaats, waardoor niet enkel wordt gefocust op het strategisch niveau. Tevens liggen de documenten (gegevens) uit de planning- en control cyclus op verschillende niveaus in de organisatie.
Het beleid van de gemeente Leeuwarden komt tot uitdrukking in verschillende programma’s. De programma’s hebben geen één op één relatie met de organisatorische indeling van de gemeente.
Hierdoor kan een bepaalde sector van de gemeente te maken hebben met meerdere programma’s en kan een programma van toepassing zijn op meerdere sectoren. Om deze reden is gekozen om een viertal onderdelen uit verschillende programma’s uit te lichten en op die punten de diepte in te gaan.
Door een viertal onderdelen te onderzoeken, kunnen de gegevens (documenten) gemakkelijker worden gevolgd door de planning en control cyclus heen. De vier programmaonderdelen zijn verdeeld over twee diensten en vier verschillende sectoren.
De gekozen programmaonderdelen zijn:
• Riolering
• Economisch Beleid
• Bijstandverlening (Inkomensvoorziening en Armoedebestrijding)
• Ruimtelijk Beleid
De keuze om bovengenoemde programmaonderdelen nader te onderzoeken is gemaakt, omdat verwacht wordt dat deze vier onderdelen van elkaar verschillen. Hierdoor wordt voorkomen dat een te éénzijdig beeld wordt verkregen.
Daarnaast wordt verwacht dat de eenvoud van het formuleren van doelen verschilt tussen de
onderdelen. Zo wordt verwacht dat bij het onderdeel ‘Riolering’ eenvoudiger doelen te formuleren zijn dan bij bijvoorbeeld het onderdeel ‘Bijstandverlening’.
Tot slot is deze keuze gebaseerd op de aanname dat de vier onderdelen verschillen in de mate van routinematigheid van de processen.
In hoofdstuk vier zal nader worden ingegaan op de organisatie en het beleid van de gemeente Leeuwarden.
2.7.3 Technieken voor gegevensverzameling
Yin (1994) maakt onderscheid in zes verschillende vormen om bewijzen te verzamelen. Dit zijn allemaal technieken die binnen de casestudie onderzoeksstrategie toegepast kunnen worden. Het betreft hier documentatie, archiefdocumenten, interviews, directe observaties, partiële observaties en fysieke observaties.
Zoals reeds eerder aangegeven zal gebruik worden gemaakt van bureauonderzoek (deskresearch), bestaande uit het analyseren van documenten en archiefdocumenten, en interviews om aan gegevens te komen. De meeste informatie c.q. data wordt verzameld door het bureauonderzoek, echter zullen door interviews en gesprekken de gegevens worden aangevuld.
Een drietal principes die van groot belang zijn voor kwalitatief hoogwaardig casestudieonderzoek en die ook van toepassing zijn op de technieken om bewijzen/gegevens te verzamelen betreffen:
1) Gebruiken van meerdere bronnen van bewijs in plaats van één.
2) Opzetten van een casestudie database.
3) Onderhouden van een ketting van bewijzen.
Bureauonderzoek
In het kader van het onderzoek zal gebruik worden gemaakt van verschillende gegevensbronnen. De gegevensbronnen zullen voornamelijk bestaan uit documenten uit de wetenschappelijk literatuur en gegevens uit het zogenaamde veld. In termen van Yin (1994) bevat het bureauonderzoek
documentatie en archiefdocumenten.
De gegevens uit het veld betreffen de gegevens vanuit de werkelijkheid en de ervaringen van de onderzoeker. De gegevens uit het veld bestaan voornamelijk uit de documenten uit de planning- en control cyclus van de gemeente Leeuwarden.
In bijlage VIII is een overzicht gegeven van alle documenten die zijn geanalyseerd. Eveneens zal in hoofdstuk vier nader worden ingegaan op de planning en control cyclus binnen de gemeente Leeuwarden en de daarbij behorende documenten.
Interviews
Middels het houden van interviews zal worden getracht een indruk te krijgen van de stand van zaken bij de gemeente Leeuwarden. De uitkomsten van interviews zijn doorgaands kwalitatief van aard. Yin (1994) maakt onderscheid in drie verschillende vormen van interviews; het open-ended interview (openvragen interview), het focused interview (semi-vrij gesprek) en het survey interview
(gestructureerd interview/enquête).
Ten behoeve van het interview bij de gemeente Leeuwarden is gebruik gemaakt van een focused interview, waarbij is gewerkt met een aantal richtinggevende vragen die aanleiding zijn tot een reactie.
Het interview c.q. gesprek is op basis van tevoren opgestelde vragen gevoerd en gestuurd. Van elk interview is een digitale geluidsopname gemaakt, waardoor achteraf de interviews nog kunnen worden nageluisterd. Tevens is voor elk interview een uitwerking (interviewverslag) gemaakt, dat ter
becommentariëring is voorgelegd aan de geïnterviewden. De reacties zijn verwerkt in de uiteindelijke definitieve interviewverslagen. In totaliteit zijn zes interviews gehouden, waaronder twee interviews om een algemene indruk van de stand van zaken te krijgen en vier diepte interviews waarin uitgebreid is ingegaan op de onderzoeksspecifieke aspecten.
De duur van de interviews bedroeg ongeveer één uur.
Een overzicht van de gestelde vragen en de geïnterviewde personen zijn opgenomen in de bijlagen onder bijlage II.
2.7.4 Kwaliteit onderzoeksmethode
De kwaliteit van een onderzoeksontwerp kan worden gekenmerkt aan de hand van drie aspecten (Yin, 1994, pp 32-38):
1) Construct validity : Constructie validiteit
Door een ketting van bewijs te verzamelen kan de constructie validiteit worden gewaarborgd.
De ketting van bewijs wordt gevormd door meerdere bevindingen te doen, die tot dezelfde
conclusie leiden.
Het gebruik van meerdere bronnen van bewijs, zoals reeds aangegeven, zorgt voor het verkrijgen van een feit.
Daarnaast is een casestudierapport opgesteld waarin het onderzoek te volgen is. Het casestudierapport bestaat uit enerzijds de analyse van alle beschikbare documenten.
Anderzijds zijn de uitwerkingen van de interviews opgenomen.
2) External validity : Externe validiteit
De bevindingen uit een casestudie kunnen analytische generalisaties opleveren, in plaats van statistische generalisaties zoals bij andere onderzoeksstrategieën. Het aantal cases dat éénzelfde uitkomst opleveren, bepaalt in grote mate de analytische generaliseerbaarheid van de bevindingen.
Het gaat hierbij om de uitkomsten ten opzichte van de theorie en de rivaliserende theorie. In het geval van de gemeente Leeuwarden betreft het één casestudie, waardoor voorzichtigheid is geboden bij de generaliseerbaarheid.
3) Reliability : Betrouwbaarheid
De betrouwbaarheid van een casestudie onderzoek komt het beste tot uitdrukking in de mate van reproduceerbaarheid van het onderzoek. Hierbij moet aangetoond kunnen worden dat de uitgevoerde acties, procedures en het onderzoek herhaald kunnen worden, met eenzelfde resultaat.
Zoals bij punt één is aangegeven is een casestudierapport opgesteld waarin alle gegevens en onderzoeksacties operationeel zijn vastgelegd. Hierdoor kan iemand anders het onderzoek opnieuw doen, met waarschijnlijk dezelfde resultaten.
Yin (1994) onderscheidt officieel nog een vierde kwaliteitsaspect namelijk de ‘interne validiteit’, echter is dit enkel van toepassing bij causaal onderzoek en derhalve niet relevant voor dit onderzoek.
3 Theoretisch kader
Dit hoofdstuk beoogt een theoretische achtergrond weer te geven, waardoor inzicht kan worden gegeven in de plaats van het BSC-concept in de management contol literatuur. Vervolgens zal de theorie omtrent het BSC-concept worden toegelicht, waardoor de originele gedachte achter het BSC- concept duidelijk wordt gemaakt. Tot slot worden een aantal relevante theorieën besproken die het BSC-concept ondersteunen of becommentariëren.
3.1 Planning en Control en Management Control Systems
3.1.1 Algemeen
In hoofdstuk twee zijn in het conceptueel model twee lussen weergegeven, de strategisch leren-lus en de operationele control-lus. De operationele control-lus, ofwel management control, is een aspect dat in veel organisaties wordt nagestreefd. Merchant en Van der Stede (2003) en Anthony en Young (1988) geven aan dat het management control een belangrijke basis vormt in veel organisaties. Een management control systeem moet een manager ervan verzekeren dat de beslissingen en acties van medewerkers in overeenstemming zijn met de doelen en strategieën van de organisatie (Merchant &
Van der Stede, 2003). Een management control systeem beïnvloedt het gedrag van mensen, waardoor de kans dat de organisatiedoelen worden gehaald toeneemt. Wanneer dit niet binnen een organisatie wordt nagestreefd of wanneer dit niet aanwezig is, zal het BSC-concept waarschijnlijk ook niet op de wijze functioneren zoals in de theorie is beschreven.
In het kader van het onderzoek wordt het management control (operational control-lus) dan ook als basis element gezien voor het BSC-concept. Dit kan ook worden opgemerkt uit het conceptueel model, figuur 2.1 in hoofdstuk 2.
3.1.2 Planning en Control
Planning en control activiteiten zijn belangrijke activiteiten voor managers binnen een organisatie. De planning en control activiteiten worden in de literatuur direct in verband gebracht met de
werkzaamheden van managers. (Anthony & Young, 1988; Merchant & Van der Stede, 2003) De termen ‘planning’ en ‘control’ geven aan dat deze activiteiten enerzijds te maken hebben met de beslissing wat moet worden gedaan en hoe het moet worden gedaan (planning) en anderzijds het verzekeren dat de gewenste resultaten worden behaald (control). (Anthony & Young, 1988, p. 4) Ter Bogt omschrijft het planning en control proces als het plannen van activiteiten, middelen en prestaties en het waar nodig bijsturen van de organisatie, zodat de doelen zoveel mogelijk worden bereikt (Ter Bogt, 2005, p. 24). De planning en beheersing worden door middel van budgettering aan elkaar gekoppeld. In paragraaf 3.2 zal nader op de planning en control volgens Ter Bogt (2005) worden ingegaan.
De planning en control activiteiten worden door Anthony en Young (1988) onderverdeeld in drie verschillende typen, namelijk; (1) Strategic planning, (2) Management control en (3) Task control.
Daarbij wordt door de auteurs gesteld, dat management control tussen de strategic planning en task control in ligt. (Anthony & Young, 1988)
Merchant en Van der Stede (2003) maken onderscheid in strategic control en management control.
De focus wordt op management control gelegd, aangezien de strategie bruikbaar is, maar niet strikt noodzakelijk. Managers kunnen management controls ontwerpen en uitvoeren zonder scherpe strategieën in gedachten te hebben. De strategie kan er wel voor zorgen dat control alternatieven bruikbaarder worden en het makkelijker wordt management controls efficiënter te implementeren.
(Merchant & Van der Stede, 2003).
Het management control systeem kan worden gezien als een onderdeel van de planning en control activiteiten binnen een organisatie. Zoals reeds in hoofdstuk twee is aangegeven wordt het
management control systeem in het onderzoek geoperationaliseerd middels het aspect ‘operational control loop’.
3.1.3 Management Control Systems
Management control helpt een manager verzekeren dat de beslissingen en gedragingen c.q. acties van medewerkers conform de doelen en strategieën van de organisatie zijn. Een MCS heeft als functie het gedrag van medewerkers te beïnvloeden, waardoor als resultaat de kans dat de organisatiedoelen worden gehaald toeneemt.
Dit betekent dat management control een systematisch proces is en afhankelijk van gedrag. In de wetenschappelijke literatuur heeft management control directe relaties met economische principes alsmede sociaal psychologische principes. (Anthony & Young, 1988; Merchant & Van der Stede, 2003)
Een control system kan op twee verschillende manieren worden gebruikt, waardoor ze een ander functie kunnen dienen. Simons (2000) maakt onderscheidt tussen diagnostic control systems en interactive control systems. De diagnostic control systems worden gebruikt als middel om belangrijke prestatie variabelen en strategieën te monitoren en te communiceren van en naar alle medewerkers (niveaus in de organisatie). Een interactive control system is meer een middel van de manager, om in een organisatie zijn ondergeschikten te beïnvloeden. De toepasbaarheid van een interactive control systeem is voornamelijk het geval, wanneer sprake is van een hoge mate van strategische
onzekerheid.
Een belangrijk feit is dat het gaat om de manier van gebruik van het control system, niet de vorm. De vorm van het systeem kan voor beide manieren van gebruik hetzelfde zijn (Simons, 2000).
In het kader van het BSC-concept als control sytem, is het dus van belang te onderzoeken vanuit welk perspectief een BSC wordt toegepast. Wordt een BSC gebruikt als een diagnostic control system, of als een interactive control system?
Het gedachtegoed van Simons sluit redelijk aan bij dat van Merchant en Van der Stede, wat betreft het onderscheid van contol systemen en de rol van de strategie.
Management control vraagt om managementtechnieken zoals onder meer totale kwaliteitszorg, business process reëngineering, strategisch management (benchmarking) en prestatiemeting en -management (BSC) (Waal & Kerklaan, 2004, p. 23). Dit onderzoek beperkt zich in het kader van de prestatiemeting en –management en met name de BSC.
3.1.4 Strategie
Een strategie is vaak een lange-termijnplan waarin de organisatie aangeeft welke doelstellingen ze wil bereiken, met welke middelen en langs welke wegen. Het ontwikkelen en hanteren van een strategie is vaak een zeer acceptabele en noodzakelijke wijze om een doel te bereiken.
Wat betreft het lange-termijn is in het kader van dit onderzoek uitgegaan van een periode van tien jaar of langer. Echter is het discutabel wat bij een gemeente onder strategie kan worden verstaan,
waardoor strategie bij gemeente wellicht niet langer dan tien jaar kan worden beschouwd.
Rampersad (1997) stelt dat strategische planning ontwikkeld is tot strategisch management. Daardoor is dit proces niet meer een statische procedure. Strategisch management is een continue ontwikkeling naar verbetering en concurrentievoordeel. Het proces van de vorming van de strategie is een cyclisch proces. Dit sluit derhalve aan bij de theorie van Kaplan en Norton (2000, 2001) wat betreft het BSC- concept.
3.2 Management Control in overheidsorganisaties
Voor zowel de non-profit als de for-profit organisaties zijn de basis control concepten voor Management Control Systemen nagenoeg gelijk. (Anthony & Young, 1988)
Een belangrijk verschil tussen non-profit organisaties en for-profit-organisaties betreft ten eerste de missie en het doel van de organisatie. Voor de non-profit is dit in tegenstelling tot de for-profit-
organisaties geen winstoogmerk, maar meer de continuïteit. Ten tweede is een belangrijk verschil het eigendom van de organisatie, die bij non-profit organisaties niet in handen is van aandeelhouders of een bepaalde groep mensen zoals bij een for-profit-organisatie wel het geval is. (Merchant & Van der Stede, 2003)
