Arbeidsmarkt
Een juridische verkenning van de
grijze zone tussen vrijwilligerswerk en professionele arbeid
Bouckaert, S. Van buggenhout, B. (2002), Een juridische verkleining van de grijze zone tussen vrijwilligerswerk en professionele arbeid (herziene uitgave), Koning Boudewijnstichting, Brussel, 180 p.
Situering van het onderzoek
Arbeid kan strikt economisch gedefinieerd worden als ‘het geheel van betaalde activiteiten op de ar- beidsmarkt’. Zowel op beleids- als op onderzoeks- vlak groeit het besef dat dergelijk begrip voorbij-
gaat aan het gegeven dat ook bui- ten of in de marge van de reguliere arbeidsmarkt heel wat inzet met een belangrijke maatschappelijke waarde bestaat. We denken dan aan vrijwilligerswerk, de opvoe- ding van kinderen, huishoudelijk werk en mantelzorg. Een toe- komstgericht beleid stimuleert ide- aliter zowel de deelname aan het marktgebonden arbeidsproces als de participatie aan andere maat- schappelijk nuttige, maar niet- marktgebonden activiteiten. Op juridisch vlak houdt de ondersteu- ning van niet-marktgebonden ar- beid in dat er voldoende rechtsze- kerheid bestaat omtrent het statuut van deze activiteiten en van de personen die deze verrichten. Dit vergt duidelijkheid over de toepas- sing van vaak ingewikkelde regel- geving in uiteenlopende rechtsdomeinen (het soci- aal en fiscaal recht, het aansprakelijkheidsrecht).
Zo’n onderzoek werd reeds verricht met betrek- king tot mantelzorg en vrijwilligerswerk.2Het on- derzoek over de rechtspositie van vrijwilligers sig- naleerde evenwel dat een aangepast statuut voor
‘Betaalde’ vrijwilligers op zoek naar zekerheid in een juridisch grijze zone. Opvanggezinnen, vrijwillige brandweerlieden, ver- goede mantelzorgers: allemaal vroegen ze recent aandacht voor hun onzeker statuut. Men kan gerust stellen dat deze groepen in een grijze zone vertoeven: het zijn geen (onbezoldigde) vrijwil- ligers pur sang, maar ze verrichten ook geen echte marktgebon- den beroepsarbeid. Het recht slaagt er voorlopig niet in een ant- woord te bieden op de maatschappelijke evolutie waarin deze nieuwe vormen van engagement aan belang winnen. Het rapport
‘Een juridische verkenning van de grijze zone tussen vrijwilli- gerswerk en professionele arbeid’ brengt de belangrijkste knel- punten in kaart en zoekt naar mogelijke oplossingen voor de heersende rechtsonzekerheid.1
vrijwilligerswerk meer duidelijkheid vereist over het statuut van enkele activiteiten die worden ver- richt tegen een lichte prestatievergoeding. Ener- zijds bestaat er in de vrijwilligerswereld een zekere weerstand om deze activiteiten tot het vrijwilligers- werk (en het daarvoor uit te bouwen statuut) te re- kenen. Anderzijds kan moeilijk worden geduld dat diegene die dergelijke activiteiten verricht in een juridisch ondoorzichtige situatie verkeert, gezien het (toenemend) maatschappelijk belang van deze activiteiten.
Vergoede vrijwillige inzet: een ‘grijze zone’ tussen vrijwilligerswerk en professionele arbeid
Het eerste deel van de studie situeert het verschijn- sel van het (beperkt) vergoeden van initieel on- bezoldigde vrijwillige inzet tegenover vrijwilli- gerswerk en professionele (marktgebonden) ar- beid. In het recht worden vrijwilligerswerk en professionele arbeid afgebakend op basis van de af- dan wel aanwezigheid van loon in arbeidsrech- telijke zin. Daarvan is er sprake zodra een vergoe- ding (a) meer bedraagt dan een terugbetaling van gemaakte onkosten en (b) geen vrijgevigheid uitmaakt, dit is een occasioneel voordeel dat niet op de eerste plaats wordt verstrekt als tegenpresta- tie voor het leveren van een activiteit of dienst.
In tegenstelling tot professionele arbeid vindt vrij- willigerswerk onbezoldigd plaats: een vrijwilliger ontvangt geen loon voor de taken die hij ver- richt en kan – niet moet – hooguit twee zaken (terug)betaald krijgen: de onkosten tijdens de uit- oefening van de vrijwilligersactiviteit en vrijgevig- heden.
Ondanks dit relatief duidelijk afbakeningscriterium heeft er zich de laatste jaren ‘een grijze zone’ ont- wikkeld tussen het vrijwilligerswerk en de professi- onele arbeid. Deze tendens, die we in het rapport met de term vergoede vrijwillige inzet aanduiden, manifesteert zich in de mate dat voor sommige ini- tieel onbezoldigde vrijwilligerstaken vandaag sys- tematisch een beperkte prestatievergoeding wordt uitbetaald. Dit is een vergoeding die de reële on- kosten, gemaakt tijdens de uitoefening van de acti- viteit, overstijgt en die niet, omwille van het syste- matisch karakter ervan, als een vrijgevigheid kan worden beschouwd. Men treft vergoede vrijwillige
inzet aan in uiteenlopende maatschappelijke domeinen: in de welzijns- en gezondheidssector (vergoede informele zorg in het kader van de thuis- zorg, persoonlijke assistentie ten behoeve van personen met een handicap), bij de combinatie gezinsleven-beroepsarbeid (babysitten, au pair- werk, het werk van sommige opvanggezinnen), in de socio-culturele sector (occasionele lesgevers, stads- en natuurgidsen), in de religieuze sector (parochie-assistenten) en in de civiele sector (vrij- willige brandweerlieden, voetbalstewards). Oorza- ken voor deze ontwikkeling zijn onder meer de gestegen participatie van vrouwen op de reguliere arbeidsmarkt en het ontstaan van een nieuw type vrijwilliger – de zogenaamde flexi-volunteer – bij wie de voorkeur uitgaat naar eerder kortdurende engagementen.
Het verschijnsel van de vergoede vrijwillige inzet kadert in een bredere maatschappelijke ontwikke- ling waarbij ook uit andere voorheen onbezoldigde taken, zoals mantelzorg, thans soms beperkte vergoedingen worden geput. Nu heeft onbetaalde arbeid steeds een zekere erkenning genoten. In het fiscaal recht kan in dit verband worden gewezen op de regeling van het huwelijksquotiënt; in het sociaal recht op het systeem van de afgeleide rech- ten of de regeling voor loopbaanonderbreking.
Kenmerkend voor al deze regelingen is dat men slechts op onrechtstreekse wijze een of andere vorm van onbetaalde arbeid valoriseert. Er vindt slechts een ondersteuning plaats voor zover de activiteit op enige wijze in verband staat met het verrichten van betaalde arbeid op de arbeidsmarkt door hetzij de betrokkene zelf, hetzij diens echt- geno(o)t(e). Bij vergoede vrijwillige inzet of ver- goede mantelzorg geldt dit laatste niet meer: de er- kenning geschiedt er integendeel rechtstreeks, in de vorm van een beperkte geldelijke vergoeding, ongeacht of men zelf (of zijn echtgenoot) actief is op de reguliere arbeidsmarkt. Men kan opperen dat het onderscheid tussen een rechtstreekse dan wel onrechtstreekse erkenning niet zo veel belang vertoont. Juridisch is dit echter niet zo. De recht- streekse erkenning in de vorm van een beperkte prestatievergoeding, die wellicht niet beoogt een loon te zijn, maar evenmin valt te herleiden tot een vergoeding voor onkosten of een vrijgevigheid, roept wel degelijk de vraag op naar de correcte kwalificatie van deze vergoeding en het daaraan verbonden statuut.
Het statuut van vergoede vrijwillige inzet: een theoretische analyse
Het tweede onderzoeksdeel gaat in op de belang- rijkste juridische knelpunten die het fenomeen van het vergoeden van voorheen onbezoldigde taken met zich meebrengt. Dat is op de eerste plaats de meer algemene vraag naar de correcte kwalificatie – als vrijwilligerswerk dan wel als beroepsarbeid – van deze activiteiten, wat op zijn beurt bepalend is voor meer specifieke knelpunten in het arbeids-, het socialezekerheids-, het fiscaal – en het aanspra- kelijkheidsrecht.
Vrijwilligerswerk of beroepsarbeid?
Ondanks de sleutelpositie in het recht van het begrip beroepsarbeid – talloze fiscale en sociale regels vin- den slechts toepassing voor zover iemand beroepsar- beid verricht –, heeft de wetgever nagelaten dit be- grip expliciet te omschrijven. Uit een analyse van de rechtspraak en rechtsleer blijkt dat beroepsarbeid de cumulatieve aanwezigheid van twee elementen ver- onderstelt: (a) het verrichten van arbeidsprestaties (b) waarbij men een winstoogmerk nastreeft, wat (weerlegbaar) wordt vermoed indien de arbeidspres- taties op een of andere manier worden beloond. Bij vergoede vrijwillige inzet vormt (minstens een deel van) de prestatievergoeding loon in arbeidsrechtelijk zin, zodat deze activiteiten juridisch beroepsarbeid vormen. Bijkomend stelt zich dan de vraag onder welke professionele hoedanigheid deze arbeid wordt verricht: als werknemer of als zelfstandige.
Deze afbakening berust op de aan- of afwezigheid van een gezagsverhouding of een ondergeschikt ver- band. Een analyse van het (eerder vage) afbake- ningscriterium ‘gezag’, leert dat – minstens als alge- meen principe – kan worden vooropgesteld dat bij vergoede vrijwillige activiteiten, net zoals overigens bij vrijwilligerswerk, een band van ondergeschikt- heid aanwezig is. Vergoede vrijwillige inzet moet der- halve, in de huidige stand van het recht, als beroeps- arbeid worden gekwalificeerd, die men verricht als werknemer, onder een arbeidsovereenkomst.
Knelpunten in andere rechtsdomeinen
Dit besluit heeft verregaande juridische gevolgen.
Zowel de regelgeving van het arbeidsrecht (ge-
waarborgd minimumloon, arbeidsduur, opzeg- gingstermijn en -vergoeding) als deze inzake het toepassingsgebied van de sociale zekerheid (bij- dragebetaling) steunen op de aanwezigheid van een arbeidsovereenkomst. Gerechtigden op inko- mensvervangende sociale uitkeringen kunnen een uitkering meestal slechts cumuleren met inkomsten uit beloonde arbeid onder strikte – en bovendien streng gesanctioneerde – materiële en procedurele voorwaarden. Op een inkomen uit beroeparbeid moet men belastingen betalen. De opsomming is niet exhaustief.
Niet geheel ten onrechte mag worden gevreesd dat het verrichten van vergoede vrijwillige inzet bij een consequente toepassing van al deze bepalingen de facto niet meer mogelijk is. Vanuit maatschappelijk oogpunt is dit, gezien het onbetwiste nut van deze activiteiten, niet wenselijk. Bovendien lijkt er ook geen verschil meer te bestaan in de juridische be- handeling van professionele arbeid en vergoede vrijwillige inzet, hoewel er tussen beide een aantal verschilpunten bestaan. Zo bijvoorbeeld wordt de hoogte van de vergoeding bij vergoede vrijwillige inzet niet bepaald door de prijsvormingmechanis- men op de arbeidsmarkt (en is deze dikwijls erg ge- ring). Ook hebben activiteiten van vergoede vrij- willige inzet vaak een occasioneel karakter – men verricht ze slechts enkele uren per week – en ont- breekt in vele gevallen de intentie om deze activi- teiten beroepsmatig te vervullen. Dit laatste blijkt onder meer uit het feit dat deze taken een overwe- gend complementaire functie vervullen ten aanzien van professionele arbeid en niet noodzakelijk een gelijkaardige opleiding vereisen. Al deze elemen- ten duiden op een fundamenteel verschil met pro- fessionele arbeid: bij vergoede vrijwillige inzet be- oogt iemand meestal niet of niet prioritair een inkomen te verwerven dat zijn bestaanszekerheid geheel of gedeeltelijk weet te verzekeren.
Rekening houdend met deze verschillen, maar ook met de wens vanuit de vrijwilligerswereld om een duidelijk onderscheid te bewaren tussen het (onbe- zoldigd) vrijwilligerswerk en vergoede vrijwillige inzet werd in de studie de volgende werkhypothe- se vooropgesteld: niet alle juridische verplichtin- gen, voortvloeiend uit de kwalificatie van vergoede vrijwillige inzet als beroepsarbeid, verricht onder een arbeidsovereenkomst, zouden hun effectieve gelding moeten behouden. De verantwoording
voor vele van deze verplichtingen (het waarborgen van de professionele situatie en bestaanszeker- heid), speelt bij vergoede vrijwillige inzet immers geen of hoogstens een marginale rol. De toepas- singsmogelijkheid van deze werkhypothese werd uitgebreid getoetst in het arbeids- en socialezeker- heidsrecht, het fiscaal recht en het aansprakelijk- heidsrecht.
Het statuut van vergoede vrijwillige inzet: een analyse van de huidige rechtspraktijk
Het derde deel bevat een meer praktijkgerichte analyse van enkele concrete activiteiten van ver- goede vrijwillige inzet. Op die manier wordt niet alleen inzicht verworven in de (verschillende) tech- nieken die de overheid aanwendt om deze inzet te reguleren, maar kan tevens worden nagegaan in welke mate deze methoden het maatschappelijke nut van vergoede vrijwillige inzet weten te realise- ren, met respect voor de verschillende eigenheid ervan ten opzichte van vrijwilligerswerk en profes- sionele arbeid.
Wellicht door de relatieve onbekendheid van het fenomeen vindt men in de huidige rechtspraktijk niet één, maar meerdere benaderingen terug. Som- mige activiteiten, zoals babysitten of het werk van bepaalde opvanggezinnen, worden juridisch ge- lijkgesteld met vrijwilligerswerk. Niet alleen bestaat er in de vrijwilligerswereld hiertegen de nodige weerstand, omdat daardoor reeds bestaande discri- minaties – met name de discriminatie tussen vrij- willigers die hun onkosten niet en zij die deze wel terugbetaald krijgen – verder worden versterkt.
Ook in het licht van de betekenis van het begrip
‘loon’ in het arbeidsrecht, is de techniek van gelijk- schakeling problematisch.
Een tweede methode bestaat erin om vergoede vrij- willige inzet te kwalificeren als een vorm van te- werkstelling onder een bijzondere (eigensoortige) overeenkomst. Dit vormt een aantrekkelijke denk- piste omdat deze een duidelijk onderscheid toelaat met zowel het vrijwilligerswerk als professionele arbeid. Uit een door ons bestudeerd voorbeeld, het au pair-werk, blijkt echter dat deze benadering een expliciet en ondubbelzinnig wetgevend ingrijpen vereist. Rechtscolleges blijken immers niet steeds
geneigd een vage of ondoorzichtige andersluiden- de kwalificatie door de wetgever te aanvaarden.
Verder moet een bijzonder statuut volledig zijn: het dient een regeling te bevatten aangaande de rech- ten en plichten in verschillende rechtsdomeinen.
Een regeling die zich beperkt tot aspecten van het fiscaal en/of het sociaal recht, leidt tot nieuwe toe- passingsproblemen in andere rechtsgebieden en verhoogt bovendien het risico van misbruik van het statuut.
Een derde techniek die men onder meer bij vrijwil- lige brandweerlieden aantreft, beschouwt vergoe- de vrijwillige inzet principieel als beroepsarbeid onder een arbeidsovereenkomst, hetgeen een dui- delijk onderscheid ten opzichte van het vrijwilli- gerswerk mogelijk maakt. Het maatschappelijke nut van vergoede vrijwillige inzet en de eigenheid ervan tegenover professionele arbeid worden ge- valoriseerd en bewerkstelligd door de effectieve gelding van bepaalde gevolgen, voortvloeiend uit de kwalificatie als beroepsarbeid, uit te sluiten. Zo bijvoorbeeld zijn een aantal arbeidsrechtelijke be- palingen niet van toepassing, geldt er een (qua om- vang beperkte) vrijstelling inzake sociale bijdra- gebetaling en fiscaliteit. Telkens blijkt hieruit de gehanteerde – dubbele – werkwijze: (a) de kwalifi- catie van vergoede vrijwillige inzet als beroepsar- beid, maar (b) het volledig uitschakelen of min- stens milderen van het effect van een bepaald daaruit voortvloeiend gevolg. Voordelen van een kwalificatie als beroepsarbeid, zoals het gunstige aansprakelijkheidsregime, kunnen via deze werk- wijze behouden blijven.
Besluit
De vaststelling dat er zich in de marge van het vrij- willigerswerk en de professionele arbeid een clus- ter van maatschappelijk nuttige activiteiten situeert met kenmerken van beide categorieën, roept op ju- ridisch vlak de vraag op naar het statuut van deze activiteiten. Met het oog op het totstandbrengen van een grotere rechtszekerheid en rekening hou- dend met de verschillende eigenheid van zowel vrijwilligerswerk, professionele arbeid als vergoe- de vrijwillige inzet, bepleiten wij de volgende aan- pak. Op korte termijn kan binnen het juridisch kader voor professionele arbeidsactiviteiten een aangepast statuut voor activiteiten van vergoede
vrijwillige inzet worden uitgewerkt. Een beperkt formeel kader voor deze operatie bestaat reeds.
Eventueel kan op middellange termijn een volledig eigen statuut voor deze activiteiten worden over- wogen, mits zo’n statuut de (sociale) bescherming van professionele arbeid niet uitholt.
Steven Bouckaert
Centrum voor Grondslagenonderzoek van het recht
Noten
1. Het rapport (ISBN 90-5130-402-1), is te verkrijgen bij het distributiecentrum van de Koning Boudewijnstich- ting (Postbus 96 – Elsene 1, 1050 Brussel), per tele- foon 070/23.37.28, per fax 070/23.37.27, of per e-mail (publi@kbs-frb.be). Het bestelnummer van het rapport is 1282.
2. J. Put en J. Schepers, Naar een sociaal statuut voor de in- formele thuisverzorger, Brussel, Koning Boudewijnstich- ting, 1993, 144 p. en S. D’hondt en B. van Buggenhout, Statuut van de vrijwilliger. Knelpunten en oplossingen, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 1998, 479 p.
