B.F. van Waarden*
Arbitrage, ambtenaren,
aannemers
Wat aannemers al decennia lang verworven heb ben is ambtenaren nog steeds niet gelukt: onpar tijdige, bindende arbitrage bij geschillen met de overheid. De arbeidsvoorwaarden van ambtena ren worden nog steeds eenzijdig vastgesteld door de overheid en bij conflicten met de ambtenaren of hun organisaties beslist de minister. De leve ringsvoorwaarden voor bouwopdrachten van de overheid daarentegen zijn het resultaat van jaren lange onderhandelingen tussen overheid en aan- nemersorganisaties en bij geschillen over de in terpretatie daarvan beslist een derde partij, de Raad voor Arbitrage voor de Bouwbedrijven, al meer dan vijftig jaar lang. De komst in 1984 van de Advies- en Arbitragecommissie voor geschillen tussen de overheid als werkgeefster en de ambte narencentrales (de zgn. Commissie-Albeda) heeft daar nog niets aan veranderd. Voor arbitrage in dit soort geschillen is per geval instemming van beide partijen nodig. De overheid kan dus eenzij dig arbitrage blokkeren en dat heeft ze tot nog toe ook gedaan. Verder heeft ze adviezen van deze commissie voor ‘reëel en open overleg’, wan neer het alle ambtenaren betrof, naast zich neer gelegd.1
Er bestaan zeker overeenkomsten tussen de rela ties die aannemers en ambtenaren met de over heid hebben. Beiden zijn leveranciers: de aanne mers van bouwwerken en de ambtenaren van diensten. Met beiden heeft de overheid een com merciële relatie: met de aannemers is er een rela tie van klant-leverancier, met de ambtenaren een relatie van werkgever-werknemer. In beide rela ties moet een ‘prijs’ vastgesteld worden: de prijs en leveringsvoorwaarden van bouwwerken versus het loon en de secundaire arbeidsvoorwaarden van ambtenaren. Bij beiden is het budget van de overheid (en dus het budgetrecht van het parle ment) in het geding. De kosten van gebouwen
* Drs. B.F. van Waarden is lid van de redactie van het Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken.
drukken immers op dezelfde wijze op de begro ting als de kosten van ambtenaren.
De stelling dat vrije onderhandelingen en arbitra ge in de relatie met ambtenaren niet mogelijk zijn ‘zolang de financiële ruimte voor arbeidsvoor waarden voor het overheidspersoneel eenzijdig door de overheid wordt vastgesteld’ gaat dus niet op. Waarom geldt ze dan niet voor de relatie met aannemers? (En bovendien: in het bedrijfsleven wordt de financiële ruimte toch ook eenzijdig vastgesteld door de ondernemer?)
Ondanks deze overeenkomsten worden aanne mers en ambtenaren verschillend behandeld. Waarom?
1. Het is allereerst een kwestie van macht. Dat blijkt wel uit het feit dat aannemers hun recht op onderhandeling en arbitrage niet zomaar hebben gekregen. Ze hebben juist met dit doel rond de eeuwwisseling belangenorganisaties gevormd — zoals de Nederlandse Aannemers Bond van 1895 — die decennia lang voor erkenning, voor invloed op de leveringsvoorwaarden (de zgn. administra tieve voorwaarden) en voor bindende arbitrage bij geschillen hebben gestreden. Pas na vele peti ties, lobby’s en zelfs boycot-acties had men suc ces. In 1930 werden gewijzigde ‘Algemene Voor waarden van Waterstaat’ (die als voorbeeld gol den voor de bestekken van veel andere overheids diensten en lagere overheden) ingevoerd, waarin de wensen van aannemers, waaronder arbitrage in alle geschillen, opgenomen waren. Later zijn die AV’s na nieuwe acties nog verder ten gunste van aannemers veranderd. De aannemersorganisaties zijn dus in staat geweest hun leden te emancipe ren uit hun afhankelijkheid van de overheid, iets waar de belangenorganisaties van ambtenaren veel minder in geslaagd zijn. Waarom? Zijn en waren ambtenarenorganisaties zoveel zwakker dan aannemersorganisaties? Als men naar de re sultaten kijkt zou men wel geneigd zijn dat te concluderen. Maar de zwakte van de ambtenaren is waarschijnlijk eerder een kwestie van een ge brek aan ‘willen’ dan aan ‘kunnen’ geweest.
Inleiding 2. Ambtenarenorganisaties hebben zich lange tijd
niet kunnen voorstellen dat ze een gelijke partij van de overheid zouden zijn, omdat ze gehinderd werden door een ideologie, iets waar aannemers veel minder last van hadden. Jarenlang meenden zowel overheid als ambtenaren dat hun relatie een bijzondere was. De ambtenaar was meer dan alleen werknemer, hij was ‘dienaar van de Kroon’, vertegenwoordiger van het publieke gezag. De ambtenaar kreeg vanuit die opvatting geen belo ning voor geleverde arbeid, maar voor trouw aan de Kroon. De overheid had recht op loyaliteit van de ambtenaar, maar daarom de plicht goed voor hem te zorgen. Hij kreeg een goede rechts positie door wettelijke ontslagbescherming, een royale bezoldiging en een pensioen- en wachtgeld regeling. Daarmee werd niet alleen de loyaliteit van de ambtenaar verkregen, maar werden ook de burgers beschermd tegen afpersing door cor rupte ambtenaren (een uitwerking van de rechts staatgedachte). Verdere garanties voor de be trouwbaarheid van de staatsdienaren werden ge zocht in rekrutering uit selecte kring, anteceden tenonderzoek, beperking van de vrije menings uiting en een stakingsverbod. In deze opvatting waren overheid en ambtenaar geen gelijkwaar dige partijen. De overheid was soeverein. Zij stelde eenzijdig de plichten en rechten van de ambtenaar vast. Deze ideologie werd vastgelegd in het recht. Ambtenaren sluiten geen arbeids overeenkomst met de staat, maar ze worden bij eenzijdig besluit aangesteld. Ook de regelingen van aanstelling, ontslag, bevordering, schorsing, disciplinaire maatregelen, bezoldiging, pensione ring zijn eenzijdige overheidsbeschikkingen. Juri disch is er dan ook een belangrijk verschil tussen de relatie overheid-ambtenaar en overheid-aanne- mer. De ambtenaar valt onder het publiekrecht, het contract met een aannemer is een overeen komst naar burgerlijk recht.
Dit juridische verschil is echter grotendeels fictie. Welke ambtenaar wordt nog door de Kroon ‘tot de dienst geroepen’ en beschouwt dat als zo’n grote eer dat hij niet durft weigeren? Wordt er ooit een ambtenaar aangesteld zonder dat hij in stemt met of zelfs individueel onderhandelt over taak en bezoldiging? In maatschappelijke zin is dat verschil tussen de publiekrechtelijke relatie overheid-ambtenaar en de privaatrechtelijke, zo als tussen overheid-aannemer of tussen werkgever- werknemer in het particuliere bedrijf, dan ook minder groot. En mocht dit verschil in het verle den ooit een reële basis hebben gehad, dan is die de laatste decennia wel verdwenen. Met de sterke toename van het aantal ambtenaren is het model
van de bestuursambtenaar steeds minder van toe passing op de gemiddelde ambtenaar en is de zo genaamde ‘ambtelijke status’ geleidelijk aan ge- erodeerd. Het gezag van de overheid wordt niet langer als bijna iets goddelijks aanvaard; exclusie ve selectie is niet langer mogelijk; veel ‘dienaren van de staat’ hebben al geen ambtelijke aanstel ling meer, maar een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht; en de rechtspositie van ambte naren is verslechterd: de beloning loopt achter op die in het bedrijfsleven, ontslag is makkelijker geworden en de wachtgeldregeling wordt beperkt en binnenkort afgeschaft. Onder invloed van die veranderingen leggen de ambtenaren zich niet langer neer bij hun afhankelijke positie. Type rend voor die trend is dat hun bonden — na de cennia lang het stakingsverbod te hebben aan vaard — het tegen het eind van de jaren zeventig aandurfden het stakingswapen te hanteren.3 Mocht de ambtelijke status dus in het verleden een aparte behandeling van de ambtenaar hebben gelegitimeerd, dan heeft die ideologie door de groei van het ambtelijk apparaat aan geloofwaar digheid ingeboet. Vandaar dat meer gelijkgerech- tigheid van de ambtenaar in de relatie tot de over heid nu een vakbondseis is geworden.
3. Een derde verklaring voor de verschillende be handeling van ambtenaren en aannemers is dat de commerciële relaties met beiden de belangen van de overheid in heel verschillende mate raken. De totale loonsom van ambtenaren legt een veel gro ter beslag op de overheidsmiddelen dan de kosten van bouwwerken. Het is dus veel minder riskant voor de overheid in de relatie met de aannemers onderhandeling en arbitrage te aanvaarden dan in de relatie met de ambtenaren.
Dit laatste punt verwijst overigens naar een be langrijk verschil dat er toch is tussen arbitrage in de verhouding overheid-aannemer en in die tus sen overheid-ambtenaar. Arbitrage bij aannemers betreft geschillen over de uitleg van regels bij in dividuele contracten. Financieel staat er dus niet zoveel op het spel, zodat de overheid de geschil lenbeslechting met niet al teveel risico uit handen kan geven. Bij ambtenaren zou arbitrage landelijk overleg tussen overheid en de collectiviteit van alle ambtenaren moeten betreffen, met dus ver strekkender financiële gevolgen. Vandaar dat de overheid hier veel sterker aan haar recht op een zijdige vaststelling vasthoudt.
Dat verschil kan een aanwijzing zijn voor een op lossing van het probleem van de eenzijdige afhan kelijkheid van de ambtenaar. Als het verzet van
Inleiding
de overheid tegen onderhandeling en arbitrage voortkomt uit het enorme financiële belang dat in het geding is, dan zou dat verzet gebroken kunnen worden door dat financiële belang te verminderen. Dat zou kunnen door decentralisa tie van het arbeidsvoorwaardenbeleid bij de over heid, net zoals dat nu ook in de particuliere sec tor — onder aanmoediging van de overheid — ge beurt. Waarom zou men zo star vasthouden aan centraal vastgestelde en voor alle ambtenaren gel dende loonschalen, functieniveaus en loonsverho gingen? Waarom zou elk departement, elke afde ling of elke dienst niet zelf binnen zijn of haar begroting de arbeidsvoorwaarden kunnen vast stellen? Wil men toch vasthouden aan enige ge lijke behandeling van ambtenaren dan is het denkbaar dat centraal een minimum-pakket wordt vastgesteld — zoals ook in de grote bedrijfs- takcao’s in de bouw of metaal gebeurt — waarna aanvullende en secundaire arbeidsvoorwaarden per afdeling worden geregeld.
Zo’n decentralisatie zou veel meer ruimte bieden aan ‘open en reële’ onderhandelingen en aan even tuele arbitrage bij gebrek aan overeenstemming, omdat het delen van de zeggenschap over de ar beidsvoorwaarden van ambtenaren minder finan ciële risico’s voor de overheid met zich mee brengt. Ook nu al blijkt de overheid eerder be reid adviezen van de Commissie-Albeda op te volgen wanneer deze slechts betrekking hebben op een beperkt onderdeel van de rijksdienst, zo als de Postbank of de dienstplichtige militairen.4 Decentralisatie biedt nog meer voordelen. De flexibiliteit van het personeelsbeleid van de over heid wordt vergroot en de belastingdienst of de
universiteiten kunnen mensen met schaarse des kundigheden makkehjker aantrekken of vasthou den. Verder winnen de ambtenarenbonden aan bestaansrecht. Door onderhandelingen kunnen zij zich bij hun leden bewijzen. In de tijd van het trendbeleid was het rationeler voor een ambte naar om lid te zijn van een industriebond of een bouwbond, omdat hun prestaties en niet die van de ambtenarenbond uiteindelijk zijn inkomens verbetering bepaalden. Nu het trendmechanisme afgeschaft is en de overheid eenzijdig de ambte nareninkomens vaststelt, kan de vakbeweging zich nog minder waarmaken. Ten slotte zou door decentrahsatie een einde komen aan de on rechtvaardigheid dat de PTT-ers, de trambestuur ders en de vuilnisophalers de kastanjes uit het vuur halen en de bestuursambtenaren als free riders van hun acties meeprofiteren. □
Noten
1. W.S.P. Fortuyn, ‘De commissie-Albeda: katalysator van nieuwe arbeidsverhoudingen bij de overheid’,
Sociaal Maandblad Arbeid, april 1987, blz. 233 e.v. 2. H.C.J.L. Borghouts, ‘Het overlegstelsel bij de over heid is nog steeds eenrichtingverkeer’, Namens, jrg. 2, nr. 3 , blz. 148.
3. Een analoge verandering heeft overigens in het be drijfsleven plaatsgevonden. Ook daar was het bazen- personeel vroeger ‘dienaar’ en representant van de ondernemer op de werkvloer en werd het niet ver ondersteld lid te zijn van vakbonden (hooguit van aparte bazenbonden) o f deel te nemen aan stakingen. Thans is heel gewoon dat ze vakbondslid zijn en vor men ze vaak het actieve bondskader.
4. W.S.P. Fortuyn, a.w., 1987, blz. 237.
