De vroege geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen

De vroege geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen

Joris in ’t Veld en de nieuwe vormen van decentralisatie

Rik Reussing

In 1929 verscheen het proefschrift Nieuwe vormen van decentralisatie van Joris in ’t Veld. In ’t Veld was niet alleen een bekwaam en efficiënt sociaaldemocratisch bestuurder, maar hij was ook een vroege (lokale) bestuurswetenschapper. Net als de overige vroege (lokale) bestuurswetenschappers werkte hij vooral vanuit de juri‐

dische discipline, maar in deze periode zien we ook in toenemende mate een belang‐

rijke inbreng van andere disciplines, zoals de stedenbouwkunde, de economische geografie, de bedrijfskunde en de statistiek. Het onderwerp van zijn proefschrift komt niet uit de lucht vallen. Net als velen voelde hij zich sterk aangetrokken tot de problemen van de stads- en streekontwikkeling, maar de verschillende problemen waren toen nog niet rijp voor een oplossing. Een belangrijk deel van zijn proef‐

schrift is daarom gewijd aan de verschillende oplossingen die men in het buitenland heeft gevonden voor overeenkomstige problemen. In zijn proefschrift bespreekt In ’t Veld verschillende bestuursvormen. Allereerst kijkt hij naar de manier waarop de regeling van de samenwerking tussen gemeenten kan worden verbeterd. Waar deze (vrijwillige en gedwongen) samenwerking naar haar aard tekortschiet, komen de instituten van het havenschap en het gewestelijk plan in beeld. In beide gevallen gaat het om decentralisatie door middel van doelcorporaties. Ook is een oplossing denkbaar via verdergaande territoriale decentralisatie door invoeging van een nieuwe gebiedscorporatie tussen de provincie en de gemeente in de vorm van het gewest (het stadsgewest of het plattelandsgewest). Het stadsgewest behoeft een noodzakelijke aanvulling in de vorm van een stelsel van belastingequalisatie om voldoende recht te doen aan de belangen van het geheel en de delen. Een alternatief voor het stadsgewest is de eenheidsgemeente met binnengemeentelijke decentrali‐

satie. Zijn integrale visie op de organisatie van het binnenlands bestuur anno 1929 is ook voor de huidige tijd leerzaam.

1 Inleiding

De vroege geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen wordt gedomi‐

neerd door de juridische benadering van het lokaal bestuur. Voorbeelden zijn het rapport van de Vereniging van Delftse Ingenieurs uit 1904, de bundel over gemeentebeheer onder redactie van Jan Gerritsz uit 1909, het artikel van Jos van der Grinten uit 1918 en de proefschriften van Willem Schutte uit 1909, Johan

Boasson uit 1911, Gerrit van Poelje uit 1914 en Adriaan Buriks uit 1918 (zie Reussing, 2016; 2018a; 2018c). Een heel interessant proefschrift dat in dat rijtje niet mag ontbreken, is de dissertatie over nieuwe vormen van decentralisatie van Joris in ’t Veld uit 1929. Hij was niet alleen een bekend en invloedrijk sociaaldemo‐

cratisch bestuurder, maar ook bestuurswetenschapper. Het proefschrift is onder meer interessant omdat het verscheen op het breukvlak van twee tijdperken. Hij verdedigde het op 11 juli 1929 aan de faculteit der rechtsgeleerdheid van de Rijks‐

universiteit Leiden. In de zomer van 1929 werd al duidelijk dat de economische cyclus op het punt stond om in een neerwaartse spiraal te geraken. Op donderdag 24 oktober 1929 begonnen de aandelenkoersen op de New York Stock Exchange extreem te dalen. Aan het einde van de dag (die de geschiedenis zou ingaan als Zwarte Donderdag) waren de meeste aandelen sterk gedaald. De beurskrach had wereldwijd catastrofale gevolgen en gold als directe oorzaak van de crisis van de jaren dertig. Ook het lokaal bestuur in Nederland zou te maken krijgen met de ernstige gevolgen van de economische crisis.

In het voorwoord van zijn proefschrift worden slechts twee personen met naam genoemd. De eerste is mr. F.C. (Frans) Cremer, wiens Leidse proefschrift Reorga‐

nisatie van gemeentelijke indeling uit 1927 hem veel voorbereidende arbeid bespaarde, omdat hij als het ware kon beginnen waar deze was opgehouden. De tweede is Gerrit van Poelje (op dat moment hoogleraar bestuurswetenschap in Rotterdam), die hem met inlichtingen en raadgevingen in het bijzonder steunde.

Zijn promotor, hij wordt in het voorwoord niet expliciet genoemd, was Roelof Kranenburg, die in 1927 Hugo Krabbe (o.a. promotor van Gerrit van Poelje en Adriaan Buriks) in Leiden was opgevolgd als hoogleraar staatsrecht. In dit essay ga ik eerst in op het leven en werk van Joris in ’t Veld (paragraaf 2) en de pro‐

bleemstelling en begripsomschrijving in zijn proefschrift (paragraaf 3). Daarna komen de verschillende nieuwe vormen van decentralisatie aan bod die In ’t Veld in zijn proefschrift heeft behandeld: de samenwerking tussen gemeenten (para‐

graaf 4), het havenschap (paragraaf 5), het gewestelijk plan (paragraaf 6), het gewest, het stadsgewest en het plattelandsgewest (paragraaf 7) en de binnenge‐

meentelijke decentralisatie (paragraaf 8). In paragraaf 9 kijk ik naar de impact van de ideeën van In ’t Veld. Hoe heeft de decentralisatie zich ontwikkeld, mede in het licht van de invloed van de economische crisis op het lokaal bestuur in Neder‐

land?

Hoewel het om een juridisch proefschrift gaat, past het in een tijd waarin naast de rechtswetenschappen andere disciplines een steeds belangrijker inbreng krijgen in de bestudering van het openbaar bestuur. In de eerste plaats gaat het daarbij om de stedenbouwkunde, het vakgebied dat onderzoek doet naar wenselijke en mogelijke ontwikkelingen voor bestaande en nieuw in te richten gebieden, inclu‐

sief de openbare ruimte. Belangrijke namen in dit verband zijn Dirk Hudig (oprich‐

ter van het Tijdschrift voor Volkshuisvesting en Stedenbouw) en Pieter Bakker Schut (vanaf 1922 lid van de redactie van het tijdschrift Gemeentebestuur). Een belang‐

rijke mijlpaal was het Internationaal Stedenbouwkundig Congres in Amsterdam in 1924. In het verlengde van de stedenbouwkunde zien we invloed vanuit de eco‐

nomische geografie. In Nederland was Hendrik Blink de grondlegger van dit vakge‐

bied. Hij nam ook het initiatief voor de oprichting van het Tijdschrift voor Econo‐

mische Geografie. Zijn opvolger Willem Boerman paste de inzichten uit dit nieuwe vakgebied toe op de grenzen van administratieve en economische gebieden. In 1926 schreef hij hierover in het tijdschrift Gemeentebestuur (zie Van der Top, 1960: 180). In de tweede plaats gaat het daarbij om de bedrijfskunde, met Johan‐

nes Volmer (hoogleraar in Delft en Rotterdam) als nestor van de discipline en Jan Goudriaan als diens opvolger. Voor het openbaar bestuur was die discipline rele‐

vant door de opkomst van de overheidsbedrijven. Een belangrijke gebeurtenis was het Bezuinigings-Efficiency Congres in 1923 in Amsterdam, wat in 1925 tot de oprichting van het Nederlands Instituut voor Efficiency (NIVE) leidde. Naast de bedrijfskunde is er ook steeds meer aandacht voor de statistiek als hulpweten‐

schap. Belangrijke namen in dit verband zijn Coenraad Alexander Verrijn Stuart (de eerste directeur van het Centraal Bureau voor de Statistiek en de auteur van een veelgebruikt handboek) en Jacob Herman van Zanten (directeur van het Amster‐

damse Bureau voor de Statistiek en vanaf 1922 lid van de redactie van Gemeente‐

bestuur). Een belangrijk tijdschrift op dit terrein, dat nog steeds bestaat, is Econo‐

misch-Statistische Berichten.¹

2 Leven en werk: sociaaldemocratisch bestuurder en bestuurswetenschapper

Joris in ’t Veld werd op 5 juli 1895 geboren in Dubbeldam (thans deel van de gemeente Dordrecht), in het dorp waar in 1869 ook zijn vader Cornelis in ’t Veld, arbeider en later groentehandelaar, was geboren.² Na onderwijs op de lagere school en de mulo in Dordrecht begon hij op vijftienjarige leeftijd zijn loopbaan bij de gemeentesecretarie van Dordrecht. In 1914 kwam hij in dienst van de gemeente Rotterdam, aanvankelijk als klerk bij de dienst Publieke Werken. Hij klom daarna geleidelijk op in de gemeentedienst tot hij in 1936 waarnemend gemeentesecretaris en administrateur van de afdeling Volkshuisvesting was geworden. Inmiddels had hij door vlijtige studie in zijn vrije tijd zijn schooloplei‐

ding aangevuld: reeds als zeventienjarige behaalde hij de akte MO-staatsinrich‐

ting; vier jaar later volgde het examen kandidaat-gemeentesecretaris, daarna het staatsexamen gymnasium, in 1923 het kandidaats- en in 1926 het doctoraal exa‐

men rechten in Leiden. Hier promoveerde hij op 11 juli 1929 op het proefschrift Nieuwe vormen van decentralisatie. Naast zijn persoonlijke carrière had ook de poli‐

1 Het initiatief tot de oprichting van Economisch-Statistische Berichten kwam in 1916 van Gijsbert Bruins. Bruins was in 1913 de eerste hoogleraar (in de monetaire economie) en de eerste rector magnificus van de Economische Hogeschool Rotterdam. Op het eerste internationale congres voor de administratieve wetenschappen in 1910, gehouden in Brussel (zie Couperus, 2009:

127-130), presenteerde Bruins (dan nog werkzaam op de provinciale griffie van Zuid-Holland) een rapport over de gemeentelijke autonomie in Nederland (opgenomen in Van Poelje, 1923:

79-109).

2 Voor de persoonlijke informatie over Joris in ’t Veld is onder meer gebruik gemaakt van de web‐

site Parlement.com en het via Resources Huygens ING ook digitaal beschikbare Biografisch Woordenboek van Nederland.

tiek zijn belangstelling. Als jongeman uiterst links, met een zekere sympathie voor het anarchisme en het communisme, trad hij na Troelstra’s mislukte revolu‐

tiepoging van november 1918 toe tot de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij (SDAP). Hij was actief in de plaatselijke afdeling van deze partij en van het Insti‐

tuut voor Arbeidersontwikkeling, waarvan hij in Rotterdam aan het einde van de jaren twintig enige tijd voorzitter was.³

Volop tijd voor de politiek kreeg In ’t Veld pas na het voltooien van zijn universi‐

taire studie. Van 1931 tot 1937 had hij voor de SDAP zitting in de Provinciale Staten van Zuid-Holland. In 1933 maakte hij deel uit van de ‘herzieningscommis‐

sie’ van de SDAP, die in haar rapport van oktober 1933 herziening van het begin‐

selprogramma voorlopig ongewenst achtte. Hij was met onder anderen Koos Vor‐

rink van mening dat het programmapunt ‘nationale ontwapening’ geschrapt moest worden, maar behoorde ook tot de minderheid in de commissie die de slot‐

conclusie van het rapport te ‘evolutionair’ vond. In april 1935 werd hij tot lid van het partijbestuur gekozen, en vanaf het congres van april 1938 maakte hij tevens deel uit van het dagelijks bestuur. Op 9 juni 1937 kwam hij voor de SDAP in de Eerste Kamer, maar toen had hij Rotterdam inmiddels verlaten. Vanaf 1 april 1937 was hij burgemeester van het ‘rode’ Zaandam, als opvolger van Kornelis ter Laan. Terwijl hij nog bezig was zich in te werken in de problemen van deze in veel opzichten stagnerende gemeente, werd hij door de Duitse inval verrast. Van de Februaristaking in 1941 maakten de Duitse autoriteiten gebruik om – omdat men ook in Zaandam het werk had neergelegd – hem als burgemeester te ontslaan.

Gezien zijn anti-Duitse gezindheid moest hij zich tijdens de bezetting verder van openbare activiteiten onthouden. Wel aanvaardde hij in 1942 de functie van secretaris van de Bedrijfsgroep Houtindustrie, in het kader van de Organisatie‐

commissie voor het bedrijfsleven (naar haar voorzitter de commissie-Woltersom genoemd), die tot taak had voor ordening in het bedrijfsleven te zorgen.

Na de capitulatie op 5 mei 1945 werd hij per fiets uitbundig binnengehaald en direct weer als burgemeester geïnstalleerd. Hij bleef aan tot zijn benoeming tot minister van Wederopbouw en Volkshuisvesting in 1948. Hij zou als burgemees‐

ter een grensverleggend bestuurder zijn door het inschakelen van wetenschappe‐

lijke kennis bij het bestuur (Reussing, 2018b: 51). In de maand van zijn gedwon‐

gen aftreden (maart 1941) verscheen een onderzoek naar samenwerking tussen en mogelijke samenvoeging van Zaanse gemeenten onder leiding van de Amster‐

damse sociograaf Nicolaas ter Veen (Ter Veen, 1941). Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het college van burgemeester en wethouders (B&W) van Zaan‐

dam, dat zelf buiten de herindelingsplannen van de provincie Noord-Holland voor de Zaanstreek was gebleven. Deze plannen betroffen alleen kleine gemeenten uit financiële motieven. Terug op zijn post in Zaandam pakte In ’t Veld de zaken weer voortvarend aan met de oprichting van een sociografisch

3 De vijfde stelling bij zijn proefschrift luidde dat het historisch-materialisme (of beter: de histo‐

risch-economische maatschappijbeschouwing) als methode van geschiedenisonderzoek grote waarde heeft, maar dat het tekortschiet als levensbeschouwing. Vooral na WO II gold hij als een reformistisch bestuurder met een ‘irenische’ inslag.

bureau voor het doen van onderzoek op sociaal, economisch en statistisch gebied.

De eerste directeur werd in 1946 de pas bij Ter Veen in Amsterdam afgestudeerde sociograaf Aris van Braam, die pionierswerk verrichtte door het schrijven van een rapport over de toekomstige sociaaleconomische ontwikkeling van de gemeente Zaandam (Van Braam, 1949; Reussing e.a., 2018: 274).

Aan zijn burgemeesterschap, en tijdelijk ook aan zijn Eerste Kamerlidmaatschap voor de Partij van de Arbeid (PvdA), kwam een einde toen hij op 1 maart 1948 minister van Wederopbouw en Volkshuisvesting werd in het eerste kabinet-Beel, als opvolger van Lambertus Neher, die was benoemd tot gedelegeerde van het Opperbestuur in Indonesië. In ’t Veld beheerde deze portefeuille eveneens in het eerste en tweede kabinet-Drees (respectievelijk 1948-1951 en 1951-1952).

Hoewel hij ook voor de problemen van de ruimtelijke ordening grote belangstel‐

ling had en op zijn initiatief onderzoek daarnaar werd verricht, had de woning‐

bouw in deze periode uiteraard zijn hoofdaandacht. Het sociaal gevoelige pro‐

bleem van de huren van vooroorlogse woningen pakte de minister voorzichtig (volgens sommigen al te voorzichtig) aan met het wetsontwerp dat beoogde de huren van alle vóór 27 december 1940 gebouwde woningen met ingang van 1 januari 1951 met 15% te verhogen. Met grote meerderheid wist hij het door beide Kamers aanvaard te krijgen; alleen de Communistische Partij van Nederland (CPN) was tegen. In 1951 kon hij de voldoening smaken dat er met 58.600 vol‐

tooide woningen een absoluut jaarrecord werd bereikt; in 1952 bedroeg dit aantal 54.601. Hoewel hij na de verkiezingen van 1952 opnieuw beschikbaar was voor het ministerschap, leidde de langdurige en moeilijke kabinetsformatie van dat jaar ten slotte tot een kabinet waarin voor hem geen plaats was ingeruimd. Hij droeg daarom op 2 september 1952 zijn portefeuille over en ging de PvdA opnieuw vertegenwoordigen in de Eerste Kamer, waarin hij in juli 1952 was geko‐

zen.

Daarnaast begon hij nu een loopbaan op wetenschappelijk terrein. Na in 1953 een serie lezingen over huisvesting te hebben gehouden voor het Institute of Social Studies in Den Haag, dat zich vooral richt op studenten uit ontwikkelingslanden, werd hij in 1954 opgenomen in de staf van dit instituut. In 1955 kreeg hij hier als buitengewoon hoogleraar in de bestuurswetenschappen ook de leiding van de faculteit voor bestuurswetenschappen. In 1957 kreeg hij ook een aanstelling als hoogleraar aan de Universiteit Leiden, wat hij bleef tot 1965.⁴ Met Henk Brasz en Antonie Kleijn schreef hij in 1962 de tweede, vrij traditionele, Nederlandstalige inleiding in de bestuurswetenschap (na de inleiding in de bestuurskunde van Gerrit van Poelje uit 1942), een term die zij prefereerden boven de term bestuurs‐

4 Hij trouwde op 9 februari 1922 met Antje Peeters en kreeg een zoon en twee dochters. Zijn zoon Jan in ’t Veld (1925-2005) was in Nederland een pionier in de toepassing van de systeemtheorie in de bedrijfskunde, diens vrouw en zijn schoondochter Henny in ’t Veld-Langeveld (1926-2004) werkte vanaf 1950 als sociologe bij het ISONEVO onder Jacques van Doorn en hield zich later als hoogleraar in Rotterdam en lid van de WRR onder meer bezig met emancipatievraagstukken. De bekende PvdA-politicus Roel de Wit (1927-2012) – hij was wethouder in Amsterdam, burgemees‐

ter in Alkmaar en commissaris van de Koningin in Noord-Holland – was zijn schoonzoon.

kunde, omdat die minder beperkt is (Reussing, 2016: 80). Zowel aan zijn Eerste Kamerlidmaatschap als aan zijn docentschap kwam een einde toen hij op 1 okto‐

ber 1964 lid werd van de Raad van State. Deze functie zou hij blijven bekleden tot hij in 1970 de wettelijke leeftijdsgrens van 75 jaar bereikte. Na zijn pensionering bleef hij nog geregeld artikelen publiceren over administratiefrechtelijke en poli‐

tieke onderwerpen. Hij was een wat kleurloze politicus, maar een goed kenner van en vruchtbaar publicist over het staats- en administratief recht en daarnaast een bekwaam en efficiënt bestuurder. Dit laatste blijkt wel uit de talrijke publieke functies waarvoor men hem vroeg en die hij vele jaren bekleed heeft. Naast de reeds genoemde functies was hij onder meer jarenlang voorzitter van het Huma‐

nistisch Verbond, voorzitter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven en bestuurslid van Radio Nederland Wereldomroep. Hij overleed op 15 februari 1981 in Den Haag.

3 Probleemstelling en begripsomschrijving

Het onderwerp van zijn proefschrift komt niet uit de lucht vallen. Zoals velen in die tijd voelde In ’t Veld (1929: vii) zich sterk aangetrokken tot de problemen van de stads- en streekontwikkeling. Het was ook een actueel onderwerp, ondanks dat er in die tijd veel over het vraagstuk is geschreven. De behandeling van de annexatieplannen van Rotterdam (de gemeente waar hij toen in dienst was als ambtenaar) toonde volgens hem duidelijk aan dat de verschillende problemen anno 1929 nog allerminst rijp voor een oplossing waren. Een belangrijk deel van zijn boek is gewijd aan de verschillende oplossingen die men in het buitenland heeft gevonden voor overeenkomstige problemen. Daarbij beperkte hij zich tot de landen die voor de staatkundige verhoudingen in ons land de meeste waarde had‐

den, zoals België, Duitsland, Engeland, Schotland, Frankrijk, Italië, Spanje, Zwit‐

serland en Oostenrijk. Om die reden liet hij de Verenigde Staten, met zijn afwij‐

kende toestanden en verhoudingen, buiten beschouwing. Al relativeert hij die keuze met de opmerking dat we ons voordeel zouden kunnen doen met een diep‐

gaand onderzoek naar wat daar in Amerika groeit, omdat de problemen – ontdaan van de schil – toch overal aan elkaar gelijk zijn.

In de inleiding van het eerste hoofdstuk gaat hij in op de reden van het feit dat het vraagstuk van de stads- en streekontwikkeling zich in een opmerkelijke belangstelling mocht verheugen. De eerste reden is dat door de geleidelijke daling van het sterftecijfer, waarmee de daling van het geboortecijfer geen gelijke tred hield, de bevolking zeer snel toenam, waardoor de steden (en dan met name de grote steden) in verdubbeld tempo groeiden. Tegen de verzwaarde taak die deze groei hun oplegde, bleken de stadsbesturen niet opgewassen. Verder speelde de geweldige ontwikkeling van het verkeer een rol, die ruimere straten en bredere wegen vereiste, en tegelijk een verandering in de tot dan toe stabiele verhoudin‐

gen tussen de stad en het platteland bracht. Na de Eerste Wereldoorlog kwam daar nog de drang naar rationalisatie en het vervangen van de stelselloosheid door orde en planmatigheid bij. Door de veranderde verhoudingen bleek een

beperking tot een doelmatige stadsuitbreiding niet mogelijk en kwam het streek‐

karakter van de problemen, die over de grenzen van de gemeenten heen gingen grijpen, duidelijk naar voren. In navolging van Antonius Struycken (1912) meent In ’t Veld dat ook de meest ruim opgezette annexaties niet aan het bezwaar tege‐

moetkomen dat de grenzen van de gemeenten in Nederland te nauw zijn. Daarom moeten de vraagstukken van stads- en streekontwikkeling in nauw verband met elkaar worden bezien (In ’t Veld, 1929: 1-2).

Gebruik makend van de in de bestuurswetenschappen gangbare (zie het proef‐

schrift van Schutte) medische analogie maakt hij een onderscheid tussen de diag‐

nostische vraag en de therapeutische vraag. Het is pas mogelijk te spreken over eventuele geneesmiddelen als we enig begrip hebben van de factoren die het ont‐

wikkelingsproces beheersen. Volgens Joris in ’t Veld moesten we anno 1929 reke‐

ning houden met een verdere uitbreiding van de grote steden, al hoeft men zich niet neer te leggen bij de nadelen van de grote stad, nadelen die nog oneindig waren vergroot door de manier waarop de uitbreiding van de steden in de negen‐

tiende eeuw had plaatsgevonden. Door het afleiden van de industrie naar het platteland en het stichten van satelliet- en/of tuinsteden zijn deze nadelen echter tot een minimum terug te brengen. Deze oplossingen doen wel de behoefte ontstaan aan nieuwe bestuursvormen, die tot dusverre in het Nederlandse staats‐

recht geen plaats vonden. In zijn proefschrift bespreekt In ’t Veld verschillende bestuursvormen. Allereerst kijkt hij naar de manier waarop de regeling van de samenwerking tussen gemeenten kan worden verbeterd. Waar deze (vrijwillige en gedwongen) samenwerking naar haar aard tekortschiet, komen de instituten van het havenschap en het gewestelijk plan in beeld. In beide gevallen gaat het om decentralisatie door middel van doelcorporaties. Ook is een oplossing denkbaar via verdergaande territoriale decentralisatie door invoeging van een nieuwe gebiedscorporatie tussen provincie en gemeente in de vorm van het gewest (stads- of plattelandsgewest). Het stadsgewest behoeft een noodzakelijke aanvul‐

ling in de vorm van een stelsel van belastingequalisatie om voldoende recht te doen aan de belangen van het geheel en de delen. Een alternatief voor het stads‐

gewest is de eenheidsgemeente met lokale decentralisatie (In ’t Veld, 1929: 2-16).

Voor hij deze alternatieve bestuursvormen bespreekt, gaat In ’t Veld (1929:

17-37) in het tweede hoofdstuk eerst in op de centrale begrippen ‘centralisatie’ en

‘decentralisatie’. Zijn uitgangspunt is dat centralisatie en decentralisatie in een staat beide nodig zijn (zelfs Frankrijk was op dat moment niet meer het land van de absolute centralisatie), daarom altijd naast elkaar voorkomen en als twee tegengestelde krachten op elkaar inwerken. Met instemming citeert hij uit de ora‐

tie van Gerrit van Poelje (1928: 38-39), dat er sprake is van een voortdurende worsteling tussen deze beide krachten en het er slechts om gaat telkens weer het juiste evenwicht te vinden. In ’t Veld maakt onderscheid tussen drie soorten decentralisaties: (a) decentralisatie naar territoir oftewel gebiedscorporaties (de beperking ligt in het gebied), (b) decentralisatie door middel van corporaties met een bepaald gebied en een scherpomlijnde taak oftewel doelcorporaties (de beper‐

king ligt zowel in het gebied als in de omschrijving van de taak), en (c) decentrali‐

satie naar diensten (de beperking ligt alleen in de omschrijving van de taak). De term functionele decentralisatie was nog niet gangbaar. Een andere belangrijke onderscheiding is tussen onafhankelijke en administratieve decentralisatie. In Frankrijk werd die tweede vorm ‘deconcentratie’ genoemd. Decentralisatie is met andere woorden geen enkelvoudig, maar een samengesteld begrip (Van Poelje, 1928: 24). Bovendien zijn de begrippen in die zin slechts zeer betrekkelijk, omdat wat enerzijds decentralisatie is, anderzijds ook weer centralisatie kan betekenen.

Als voorbeeld noemt In ’t Veld het bestuur van een grote stad. Decentralisatie van taken van het Rijk naar de gemeente kan daar leiden tot klachten van burgers over een straf gecentraliseerd bestuur. Vandaar dat het besef groeit dat het bestuur van de grote stad op zijn beurt ook weer gedecentraliseerd moet worden.

Bij de keuze tussen het bevorderen van centralisatie of decentralisatie kunnen noch de historische traditie (dat is het standpunt van Struycken, 1912: 39-40), noch koele doelmatigheidsoverwegingen zonder meer als leidraad dienen. Alleen een synthese van deze twee kan volgens In ’t Veld de oplossing brengen die het ideaal het meest benadert. Beide hebben hun eigen voor- en nadelen, waardoor in het ene geval centralisatie en in het andere geval decentralisatie de voorkeur ver‐

dient.⁵ Omdat de voordelen van centralisatie in het algemeen de nadelen van decentralisatie zijn en omgekeerd, noemt hij alleen de voordelen van beide. De voordelen van centralisatie zijn: (1) ze vestigt de politieke eenheid; (2) ze versterkt het saamhorigheidsgevoel; (3) ze bevordert gelijkheid in wetgeving, bestuur en rechtspraak; (4) de lasten worden gelijkelijk door iedereen gedragen; (5) ze zorgt voor een sterke macht die het mogelijk maakt om grote dingen tot stand te brengen; en (6) ze zorgt onder bepaalde omstandigheden voor meer efficiency in de bestuursorganisatie. De voordelen van decentralisatie zijn: (1) ze doet recht aan de verschillen tussen de gebieden en hun bewoners; (2) ze komt tegemoet aan het bezwaar dat het centraal bestuur niet op de hoogte is van de plaatselijke omstan‐

digheden en het bijzondere karakter van bepaalde takken van overheidszorg; (3) ze is een belangrijk wapen tegen bureaucratie; (4) ze maakt het mogelijk een einde te maken aan de overbelasting van centrale organen; (5) het individu kan zich in een kleinere kring beter doen gelden dan in een grotere kring; en (6) het verge‐

makkelijkt de controle van de burgerij op de handelingen van de bestuurders.

4 De samenwerking tussen gemeenten

De eerste bestuursvorm die hij bespreekt, is de samenwerking tussen gemeenten.

Het proefschrift van In ’t Veld verschijnt twee jaar voor de herziening van de bepalingen voor de gemeenschappelijke regelingen in de Gemeentewet. De gebre‐

ken van de oude regeling uit 1851 waren toen al genoegzaam bekend. De enge interpretatie door de Kroon uit 1855 en de talrijke strijdvragen die ontstonden bij

5 De diverse vormen van decentralisatie zijn niet gelijkwaardig. Administratieve decentralisatie brengt slechts enkele van de geschetste voordelen. De meeste voordelen worden bereikt via terri‐

toriale decentralisatie (hij verwijst naar Van Poelje, 1914: 72 e.v.), maar ook deze vorm schiet in bepaalde opzichten tekort (In ’t Veld, 1929: 29-31).

de toepassing van artikel 121 uit de Grondwet, hadden een brede ontwikkeling van het instituut van de gemeenschappelijke regeling in de weg gestaan (Van der Grinten, 1922; Reussing e.a., 2018).⁶ Hij beperkt zich daarom tot een bespreking van het wetsontwerp van minister Kan van Binnenlandse Zaken uit 1928, dat een eerder wetsontwerp van zijn voorganger Ruys de Beerenbrouck verving en aan de basis stond van de wetswijziging uit 1931. Het is een veel uitgebreidere regeling, waarvan het voornaamste verschil met het eerdere wetsontwerp is dat de vor‐

ming van zelfstandige, rechtspersoonlijkheid bezittende lichamen uitdrukkelijk wordt mogelijk gemaakt. Wel in overeenstemming met dat eerdere ontwerp (ove‐

rigens zonder veel enthousiasme) worden privaatrechtelijke vormen toegelaten, indien de aard van het te regelen belang zich daartoe in het bijzonder eigent, waarbij vooral wordt gedacht aan intercommunale bedrijven. De keuze wordt met instemming door In ’t Veld begroet, omdat de bezwaren tegen de vennootschaps‐

vormen van mensen als Struycken (1912: 7) hem altijd sterk overdreven zijn voorgekomen. Het is namelijk een vorm die alleen zal worden gekozen als hij bepaalde voordelen heeft. Het is zijn ogen vooral een keuze die past bij het stre‐

ven naar een aanpassing aan het particuliere bedrijf, met als doel om tot een gro‐

tere efficiency te komen. Daarvoor bevat de vennootschapsvorm een sterkere prikkel dan het zuivere overheidsbedrijf, al ziet hij ook wel de gevaren als de drang naar efficiency ontaardt in plat winstbejag, waardoor het publieke belang in de knel komt. Door de nodige bepalingen in de statuten van de naamloze vennootschap is daartegen wel te waken (In ’t Veld, 1929: 38-40).⁷

Wat betreft de gedwongen samenwerking acht In ’t Veld het een verbetering in het wetsontwerp dat de regeling wordt opgelegd door de Kroon, na het horen van de Afdeling geschillen van de Raad van State. Dat geeft blijkt van een streven om waarborgen te scheppen tegen het opleggen van willekeurige dwang. Deze waarborgen kunnen voor In ’t Veld niet groot genoeg zijn, omdat hier de autono‐

mie van de gemeente in het geding is. Minder tevreden is hij als samenwerking ook kan worden opgelegd als een regeling voor de verwerende gemeente(n) geen belang heeft of zelfs met haar (hun) belangen in strijd is. De Kroon zou dan een bevoegdheid worden gegeven die weinig overlaat van de autonomie van de gemeenten en zelfs een gewest in het leven kunnen roepen dat de taak van de gemeenten vrijwel geheel overneemt. Bij het gezamenlijke belang van de gemeenten gaat het om de som van de afzonderlijke belangen, wat iets anders is dan het belang van het geheel. Er is dus een verschil tussen een gemeenschappe‐

lijk belang en het belang van de gemeenschap: een streekbelang hoeft niet altijd samen te vallen met het belang van alle gemeenten in de streek. Dat betekent dat de gedwongen samenwerking slechts een zeer bescheiden plaats kan innemen. De ervaringen in het buitenland wijzen in dezelfde richting: in Duitsland en Enge‐

6 Zie Van den Berg en Boogaard (2018) voor een algemeen juridisch en politiek overzicht van de ontwikkelingen in het lokaal bestuur sinds de Gemeentewet uit 1851 en de herziening van de Gemeentewet in 1931.

7 Een vergelijkbaar standpunt wordt in zijn boek Osmose verwoord door Gerrit van Poelje (1931:

42-27).

land is men zeer terughoudend op dit gebied, in België en Frankrijk kent men de gedwongen samenwerking niet (In ’t Veld, 1929: 42-44).

De conclusie van dit hoofdstuk is dat noch vrijwillige, noch gedwongen samenwerking een oplossing kan bieden voor de ‘moeilijke’ problemen die in het leven worden geroepen als een stad buiten haar grenzen groeit. Dat uitgroeien leidt namelijk tot de vorming van een nieuwe eenheid, waarvan het belang behoort te domineren boven de belangen van de onderdelen. Daarbij kan met coördinatie niet worden volstaan, en zal – om een logische en gezonde ontwikke‐

ling van het geheel te waarborgen – onderschikking (‘subordinatie’) moeten plaatshebben. Daar komen de logheid en stroefheid van het bestuursapparaat bij, als het inderdaad tot intensieve samenwerking komt. Het Belgische Brussel⁸ levert een sprekend buitenlands voorbeeld (zie In ’t Veld, 1929: 49-55). Daar streeft men om die reden naar vereenvoudiging door de instelling van een Inter‐

communale Raad. In plaats van samenwerking zou Brussel dan in een andere bestuursvorm treden, die van het stadsgewest, omdat het belang van het geheel, al is het nog in bescheiden mate, dan wordt gesteld boven het belang van de delen. Het gaat dan niet meer om de behartiging van gemeenschappelijke belan‐

gen, maar om de belangen van de gemeenschap. Intergemeentelijke samenwer‐

king zal ongetwijfeld haar vruchten afwerpen, maar het belang ervan moet niet worden overschat (In ’t Veld, 1929: 57). Alternatieven zoekt hij in de twee vol‐

gende hoofdstukken eerst in twee vormen van doeldecentralisatie.

5 Het havenschap

Het vierde hoofdstuk is gewijd aan het havenschap als eerste vorm van doeldecen‐

tralisatie. De instelling van een havenschap, dat zou zijn belast met het beheer van alle havens in een bepaalde streek, was tot dan toe alleen bepleit voor het gebied van de Beneden-Maas, omdat hier op een vrij beperkt gebied een aantal havens naast elkaar voortbestond, waaraan verschillende bezwaren kleefden (Van Lier & Lichtenauer, 1927; Kolff, 1928: 159 e.v.). Het bezwaar van de ondeskun‐

digheid van de gemeenteraad laat In ’t Veld buiten beschouwing, omdat dat bezwaar niet alleen zou gelden voor het havenbeheer, maar ook voor andere tak‐

ken van de gemeentehuishouding. Een van de bezwaren was dat het tegenwoor‐

dige bestuur niet meer in overeenstemming was met de regionale functie die de haven had te vervullen. Omdat Rotterdam de haven was van een belangrijk deel van Nederland, moesten ook de regionale belangen in het havenbestuur beter tot hun recht komen.⁹ In ’t Veld voegt hier nog aan toe de behoefte aan een vast ont‐

wikkelingsplan, om gevrijwaard te zijn van latere verrassingen en aan het terrein en het kapitaal hun grootst mogelijke nuttige effect te geven. Ook hier is het volgens hem begrijpelijk dat men een oplossing in het buitenland heeft gezocht,

8 Op een wat kleinere schaal vertoonde Antwerpen hetzelfde beeld als Brussel (In ’t Veld, 1929:

55-56).

9 In ’t Veld (1929: 59) verwijst voor dit argument ook naar een uitspraak van Willem Boerman in een artikel in het Tijdschrift voor Economische Geografie uit de jaargang 1925.

waar we ons voordeel mee zouden kunnen doen. Achtereenvolgens bespreekt hij (zie In ’t Veld, 1929: 61-72) voorbeelden uit Engeland (Londen, Liverpool, Man‐

chester, Hull en Newcastle), Schotland (Glasgow en Leith), Frankrijk (Le Havre en Bordeaux), Duitsland (Hamburg), Italië, Spanje en Roemenië.

Wat leveren deze buitenlandse voorbeelden op aan inzichten? Allereerst merkt In ’t Veld op dat het niet gemakkelijk is uit dit overzicht conclusies te trekken. In het algemeen constateert hij dat vrijwel overal het lokale karakter van de haven zich heeft gehandhaafd of, waar het ontbrak, juist naar voren komt. Van een streekhaven, in de zin dat alle havens in een bepaald gebied geheel van de gemeenten zijn losgemaakt en onder het beheer van een streekorgaan zijn gebracht, heeft hij nergens iets kunnen ontdekken. Waar men voor vergelijkbare problemen stond als in het Beneden-Maasgebied heeft men de oplossing gezocht in de instelling van een lichaam of orgaan dat bepaalde gemeenschappelijke belangen te behartigen kreeg, in het bijzonder de verbetering en het onderhoud van de gemeenschappelijke toegangsweg naar de zee. Tot een samenvoeging van alle havens in een bepaalde streek onder één bestuur, tot uitschakeling dus van de concurrentie, is men echter nergens gekomen. Het belangrijkste inzicht is dat de territoriale samenhang tussen de havenstad en de haven niet te loochenen valt.

Dit inzicht ontneemt volgens In ’t Veld de basis aan het door Van Lier en Lichten‐

auer (1927) en Kolff (1928) bepleite denkbeeld om ter oplossing van de moeilijk‐

heden in het Beneden-Maasgebied¹⁰ een havenschap in te stellen waaraan alle havenwerken (zowel de openbare als de particuliere) binnen het gebied worden overgedragen. Hiervoor zou men moeten terugschrikken, omdat men een der‐

gelijke radicale oplossing nergens in het buitenland heeft aangedurfd.

Het is dan ook niet verwonderlijk dat er tegen deze oplossing verschillende bezwaren zijn aan te voeren (In ’t Veld, 1929: 74-82). In de eerste plaats kan men van een gemeente niet verwachten dat ze een belangrijke welvaartsbron eenvou‐

dig uitlevert aan een lichaam waarop de gemeente slechts een bescheiden invloed heeft. In de tweede plaats mag de haven geen willekeurige plaats in het stadsbeeld innemen. Volgens de moderne stedenbouwkundige opvattingen zullen plaats en vorm, verbindingen met de andere stadsdelen, ligging ten opzichte van de woon‐

wijken, enzovoort nauwkeurig in verband met het geheel moeten worden vastge‐

steld. Als alternatief ziet In ’t Veld de mogelijkheid van een minder vergaande oplossing die ook de bezwaren tegen de huidige toestand ondervangt. Aan het havenschap zouden aanvankelijk alleen (uitbreiding is later altijd mogelijk) de vol‐

gende bevoegdheden moeten worden toegekend: (a) een billijke verdeling van de lasten over allen die van de verbetering van de toegangsweg tot de zee profiteren, (b) toezicht op de aanleg van nieuwe havenwerken op basis van een schematisch ontwikkelingsplan, (c) enige medezeggenschap in de tarieven die in de belasting‐

verordeningen door de Kroon worden vastgelegd, (d) de bevoegdheid een regeling te treffen om een dubbele betaling van havengeld te voorkomen, en (e) een veror‐

10 Tot het Beneden-Maasgebied (Rijnmondgebied) behoorden anno 1929 onder meer de havens van de gemeenten Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen, Maassluis, Hoek van Holland, Pernis, Dor‐

drecht, Zwijndrecht en Gorinchem.

denende bevoegdheid, die alleen de havenpolitieverordeningen betreft. In een dergelijke havenraad kunnen de meeste problemen door onderlinge bespreking in minzaam overleg worden opgelost.

6 Het gewestelijk plan

Het vijfde hoofdstuk (In ’t Veld, 1929: 83-130) is gewijd aan het gewestelijk plan als tweede vorm van doeldecentralisatie. Een gewestelijk plan (streekplan) is nodig omdat de sterke toename van de bevolking zich niet uitsluitend tot de grote steden beperkt. Het verschijnsel van de streekontwikkeling kan zich op twee manieren voordoen. In de eerste plaats doordat de bevolking die door de grote stad wordt aangetrokken, haar woonplaats niet in de stad zelf zoekt, maar in de omgeving. Een goed voorbeeld (naast Londen) is Amsterdam, waar de gemeenten in het Gooi (met inbegrip van de Utrechtse gemeente Baarn) sterker groeien dan Amsterdam zelf. Dan vindt de streekontwikkeling plaats vanuit één centrum. In de tweede plaats kan de streekontwikkeling haar oorzaak vinden in andere facto‐

ren, zoals de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen (steenkool, veen e.d.) of de vestiging van industrie in verschillende gemeenten in een bepaalde streek.

Voorbeelden hiervan in Nederland zijn het Limburgse mijndistrict, de Groningse veenkoloniën, Twente en de Zaanstreek. Ook de intensieve tuinbouwcultuur kan op meer bescheiden schaal (bijvoorbeeld het Westland) problemen van streek‐

ontwikkeling in het leven roepen. Voor de oplossing van de problemen is dit onderscheid overigens volgens In ’t Veld niet van grote betekenis. Een gewestelijk plan maakt het mogelijk om het natuurschoon te beschermen, om het verkeers‐

probleem op te lossen en om een bebouwingsregeling te ontwerpen die de grootst mogelijke doelmatigheid waarborgt.

Onder een gewestelijk plan moet in geen geval worden verstaan een aaneenscha‐

keling van gemeentelijke uitbreidingsplannen. Die laatste vinden hun uitgangs‐

punt in de bestaande bebouwde kommen, maar het gewestelijk plan moet de streek allereerst als geheel zien (zie ook Van Poelje, 1925: 1). In ’t Veld verwerpt de stelling in het proefschrift¹¹ van Martinus Roegholt (1925: 23) dat een gewes‐

telijk plan onmogelijk enkel technisch kan worden beschouwd, omdat het ook een politiek-economische kant heeft, die vereist dat men van een stadsgewest ook een eigen belasting- en bestuurskring maakt. Naar zijn mening ziet men bij geweste‐

lijke plannen het gebied slechts als een economisch-geografische eenheid. Aan de hand van een bespreking van de situatie in Duitsland (o.a. het Ruhrgebied), Enge‐

land (Manchester, Londen) en ons eigen land laat In ’t Veld (1929: 88-121) zien dat men er overal zo over denkt. Het overzicht toont dat ‘regionale planning’ tot nu toe overal berust op de vrijwillige samenwerking tussen gemeentebesturen, al of niet met ruggensteun van hoger toezicht. Alleen het Ruhrsiedlungsverband in

11 Roegholt had tijd voor het schrijven van een proefschrift na zijn eervol ontslag – na een arbeids‐

rechtelijk conflict – in 1923 als directeur handelsinrichtingen met een wachtgeldregeling in Amsterdam (Couperus, 2009: 166-169). Hij promoveerde in Delft bij de jurist Jan Hendrik Valckenier Kips en de bedrijfskundige Johannes Volmer.

Duitsland levert een voorbeeld op van een organisatie op wettelijke basis. Overal vinden we ook het besef dat vrijwillige samenwerking op zichzelf niet voldoende is: naast onwil kan daarbij ook onmacht in het spel zijn. Vrijwel algemeen wordt ook de stelling aanvaard dat het gewestelijk plan zich tot de hoofdlijnen voor een groter gebied moet beperken en verdergaande detaillering nodig is naarmate het gebied kleiner wordt en dichter bevolkt is. Ook bestaan er vrijwel overal gelijke opvattingen, opnieuw contra Roegholt, over de vraag welke belangen bij de samenstelling van een gewestelijk plan te behartigen zijn (In ’t Veld, 1929:

121-122).¹²

De conclusie van In ’t Veld (1929: 122-130) in dit hoofdstuk is dat voor geweste‐

lijke planning vrijwillige samenwerking tussen gemeenten geen afdoende oplos‐

sing kan brengen. Ook gedwongen samenwerking lijkt hem niet de aangewezen weg, omdat bij het gewestelijk plan de streek als een eenheid wordt gezien. Met de belangen van de afzonderlijke gemeenten wordt uiteraard zo veel mogelijk reke‐

ning gehouden, maar indien nodig zullen de belangen van de gemeenten onderge‐

schikt moeten worden gemaakt aan het hogere streekbelang. Hij heeft bezwaren tegen een regeling van het gewestelijk plan door Gedeputeerde Staten, zoals Roegholt voorstelt, omdat hun toezicht dan te ver zou uitstrekken, tot schade van de gemeentelijke autonomie. In ’t Veld acht wel een oplossing wenselijk waarbij Gedeputeerde Staten het initiatief nemen en een wet algemene regels stelt over de samenstelling van Gewestelijke Raden, onder leiding waarvan het plan tot stand komt. In deze raden, te benoemen door Gedeputeerde Staten op voordracht van gemeentebesturen en dergelijke, zouden de verschillende bij het plan betrok‐

ken belangen een vertegenwoordiger moeten krijgen. Het plan zou moeten wor‐

den onderworpen aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten, met een moge‐

lijkheid tot beroep op de Kroon voor alle besluiten van Gedeputeerde Staten. Aan de Gewestelijke Raad zou niet meer moeten worden opgedragen dan wat met het ontwerpen en uitvoeren van een gewestelijk plan direct samenhangt. Een deel van de financiën kan worden verzorgd door de gemeenten, een ander deel door het Rijk en de provincie. Het restant zal voor rekening van de streek zelf dienen te komen.

7 Het gewest, het stadsgewest en het plattelandsgewest

Na twee hoofdstukken over doelcorporaties (het havenschap en het gewestelijk plan) vervolgt In ’t Veld (1929: 131-170) zijn proefschrift met een hoofdstuk over de gebiedscorporatie tussen de provincie en de gemeente. Dat onderwerp was op dat moment plotseling actueel geworden door het voorstel tot instelling van een stadsgewest in de dissertatie van Roegholt uit 1925 en de aanbeveling van een subcommissie van het Departement Rotterdam van de Nederlandse Maatschappij voor Nijverheid en Handel, die was ingesteld om te adviseren over een geweste‐

12 De onderwerpen die In ’t Veld in de verschillende gewestelijke plannen steeds weer terugvindt, zijn verkeer, ontspanningsgebieden en zonering (het aanwijzen van gebieden voor industrie en woningbouw).

lijk plan, maar voor de dag kwam met de aanbeveling voor een gewest Beneden- Maas.¹³ In beide gevallen wordt overigens geen duidelijke uitspraak gedaan of het daarbij om een doelcorporatie of om een gebiedscorporatie gaat. Daarom probeert In ’t Veld eerst te komen tot een heldere begripsomschrijving. De naam gewest kent hij toe aan een gebiedscorporatie die stad (steden) en platteland in een bepaald gebied bevat, die een economisch-geografische eenheid vormen (deze definitie komt nog het meest overeen met wat Roegholt een stadsgewest noemt).

Onder het stadsgewest verstaat hij de gebiedscorporatie die een grote stad en het omliggende gebied omvat, wat nodig is voor een doelmatige uitbreiding van de stad in de naaste toekomst (hij denkt daarbij aan dertig tot veertig jaar), ervan uitgaande dat de gemeenten in dit gebied hun zelfstandigheid behouden. Een derde denkbare vorm is het plattelandsgewest, waaronder hij een gebiedscorpora‐

tie verstaat die een aantal plattelandsgemeenten omvat, eventueel met inbegrip van een of meer kleinere steden. In ’t Veld bespreekt achtereenvolgens deze drie vormen en eindigt met een beschouwing over belastingequalisatie, die met name in het stadsgewest een belangrijke rol speelt.

De voorstellen tot een gewest van Roegholt en de subcommissie Beneden-Maas zijn volgens In ’t Veld nog onvoldoende uitgewerkt in hun denkbeelden over de bestuursorganisatie. Zijn bezwaren richten zich in eerste instantie tegen het ondemocratische karakter van de voorstellen. Door zijn (indirecte) samenstelling zou de rechtstreekse volksinvloed gering zijn. Het betrekken van deskundigen heeft bovendien voor een gebiedscorporatie het bezwaar dat de deskundigheid slechts op een deel van de taak betrekking heeft. Het voornaamste bezwaar is ech‐

ter dat het principe om bestuurseenheden te vormen op grond van economisch- geografische factoren bij nadere beschouwing niet houdbaar blijkt. Ook de samen‐

voeging van stad en platteland tot een eenheid is in zijn ogen principieel fout, door de zeer uiteenlopende belangen. Opnieuw geeft het Ruhrsiedlungsverband in Duitsland het goede voorbeeld. Dat is op zeer scherp omschreven en nauw ver‐

wante doeleinden (gewestelijk plan, volkshuisvesting, verkeer en behoud natuur‐

schoon) gericht, met andere woorden een doelcorporatie. In de verdere behoefte aan intercommunale samenwerking wordt voorzien door een groot aantal andere doelverbanden, zowel op publiekrechtelijke als op privaatrechtelijke grondslag.

Als men het gehele Ruhrgebied tot een gewest zou maken, dan zouden de voor‐

delen van de decentralisatie nodeloos worden opgeofferd aan de centralisatie. Om dezelfde reden heeft men er ook nooit aan gedacht om door uitbreiding van de taak van het verband verdere annexaties te voorkomen. Krachtige Stadt- en Land‐

kreise zijn juist een voorwaarde voor de bloei van de gehele streek. Het verband dient zich te beperken tot de belangen die voor de gehele streek gemeenschappe‐

lijk zijn (In ’t Veld, 1929: 134-141).

13 De subcommissie stond onder voorzitterschap van prof. C.W. (Carl) de Vries, hoogleraar staats‐

recht in Rotterdam en wegbereider van de leerstoel van Gerrit van Poelje. Daarnaast maakten prof. W.E. (Willem) Boerman, hoogleraar economische geografie in Rotterdam, en de reder W.H. (Willem) de Monchy deel uit van deze subcommissie.

De gedachte van een gewest dat de stad (steden) en het platteland zou moeten omvatten in een gebied dat als een economisch-geografische eenheid is te beschouwen, acht In ’t Veld niet realiseerbaar. Geheel anders staat hij tegenover het plattelandsgewest, een indeling van alleen het platteland (maar wel met inbe‐

grip van de kleinere steden) in gewesten. De staatsrechtgeleerde Johan Buys (1883: 171-172) had al de opvatting dat de plattelandsgemeenten niet waren opgewassen tegen de taak die de Gemeentewet hun had toebedeeld. Deze opvat‐

ting leefde in bredere kring, maar men zocht de oplossing nog steeds in de samen‐

voeging van gemeenten op grote schaal (onder meer Jacques Oppenheim) of in vrijwillige of gedwongen samenwerking (zoals Struycken). Al eerder gaf In ’t Veld aan dat een afdoende en bevredigende oplossing langs deze weg niet was te berei‐

ken. Hij bepleit om die reden het volgen van het Duitse voorbeeld, waar de Land‐

kreis een belangrijke plaats inneemt. Veel opgaven die de krachten van de kleine steden en plattelandsgemeenten te boven gingen, zijn daar door de in financieel en bestuurstechnisch opzicht zoveel krachtiger Kreis (met een rechtstreeks door de bevolking gekozen Kreistag) met succes ter hand genomen. Omdat samenwer‐

king voor concrete doeleinden het bestuursapparaat te gecompliceerd zou maken, lijkt het plattelandsgewest hem het meest aangewezen lichaam om de gestelde taak te vervullen. Dat sluit natuurlijk niet uit dat voor bepaalde doeleinden toch samenwerking nodig blijkt tussen stad en plattelandsgewest, tussen twee of meer gewesten onderling en misschien tussen zelfstandig gebleven gemeenten. Maar dan zal juist het bestaan van gewesten deze samenwerking in zijn ogen vergemak‐

kelijken (In ’t Veld, 1929: 142-146).

Waar het gaat om de moderne wereldstad ziet In ’t Veld (1929: 147-159) twee tegenstrijdige tendensen waartussen een evenwicht moet worden gevonden. De ene tendens is dat door de nieuwere denkbeelden op het gebied van de steden‐

bouw (bijvoorbeeld tuin- en satellietsteden) de stad ernaar streeft een steeds gro‐

ter gebied onder haar jurisdictie te brengen. De andere tendens is dat gemeenten waarover de invloedssfeer van de grote stad zich uitbreidt, nog lange tijd een eigen karakter zullen bewaren. Het evenwicht tussen deze tendensen kan op twee manieren worden verkregen. De ene manier wordt in het volgende hoofdstuk besproken: de eenheidsgemeente met een bepaalde mate van zelfstandigheid voor de delen. De andere manier is de instelling van een stadsgewest, dat men op dat moment alleen in de Engelse metropool Londen aantreft. Daar kreeg in 1899 de bestuursorganisatie haar definitieve vorm door de London Government Act, waar de bestuurstaak verdeeld is over drie rechtstreeks gekozen organen: de London County Council (voor het hele gebied), de City Corporation (voor de binnenstad) en 28 Metropolitan Borough Councils (voor de overige stadsdelen). De bezwaren van In ’t Veld tegen de Londense bestuursorganisatie zijn de starre verhoudingen tussen de County Council enerzijds en de beide organen anderzijds, de te sterke centralisatie bij de County Council, en het feit dat het gebied te beperkt is, omdat Londen al lang weer was uitgegroeid tot buiten dat gebied (daarom werd al gesproken over ‘Greater London’). Om deze fouten te vermijden is geen andere oplossing mogelijk dan toekenning van een delegatiebevoegdheid aan de Gewes‐

telijke Raad, die met de nodige soepelheid kan worden aangepast aan de gewij‐

zigde omstandigheden. In dat geval zou het stadsgewest een bevredigende oplos‐

sing kunnen brengen en, met instandhouding van de bestaande gemeenten, toch voldoende recht kunnen doen aan de belangen van het geheel. Zo’n gebiedscorpo‐

ratie zal in de ogen van In ’t Veld echter nog maar weinig verschillen van de (in het volgende hoofdstuk besproken) eenheidsgemeente, vooral wanneer daarbin‐

nen lokale decentralisatie wordt toegepast.

Een probleem bij de oplossing van het stadsgewest is dat het onrechtvaardig is dat bewoners van een gebied dat feitelijk één stad vormt, verschillende belastin‐

gen moeten opbrengen. Tegenstanders van annexatie van gemeenten willen daarom het middel van de equalisatie van belastingen inzetten om ook dit bezwaar uit de wereld te helpen. Overigens heeft dit probleem ook los van het annexatie‐

vraagstuk grote betekenis. Een regeling ter voorkoming van annexaties zal echter volgens In ’t Veld een zeer vergaande nivellering van de belastingdruk tussen gemeenten moeten brengen, via equalisatiefondsen, om haar doel te bereiken.

Ook de enkele buitenlandse voorbeelden (Londen en Zürich) wijzen in die rich‐

ting. Het hoofdbezwaar van In ’t Veld tegen equalisatie (tegenwoordig zouden we vereffening zeggen) is de splitsing van bevoegdheid en verantwoordelijkheid: het afwentelen van de verantwoordelijkheid voor het sluitend maken van de begro‐

ting op de betrokken gemeente (hij verwijst naar zijn promotor Kranenburg, 1925: 387). Er wordt dan afbreuk gedaan aan het beproefde beginsel dat de gemeentelijke autonomie behoort te berusten op de zorg voor de eigen geldmid‐

delen. In een nationaal equalisatiefonds zal men het hoofdbezwaar vermijden, maar zal een noodzakelijke verstrekkende nivellering niet worden bereikt (In ’t Veld, 1929: 157-170).

8 Eenheidsgemeente met lokale (binnengemeentelijke) decentralisatie Bij de oplossing van het stadsgewest gaat men uit van de zelfstandigheid van de bestaande gemeenten en wordt voor de vraagstukken die het geheel aangaan, een nieuwe gebiedscorporatie in het leven geroepen. Maar men kan de zaken ook omdraaien en een eenheidsgemeente vormen voor zaken die het geheel aangaan, en aan de vroeger zelfstandige gemeenten, binnen het raamwerk van het geheel, een zekere mate van zelfstandigheid laten. Dat is de weg die in die tijd in Duits‐

land, en dan nog het meest stelselmatig in Pruisen, werd bewandeld. In ’t Veld bespreekt uitgebreid de voorbeelden in Berlijn en Frankfurt am Main. Iets korter worden de eenheidsgemeenten Oldenburg, Dresden, Wenen en Praag besproken, waar de zaken minder systematisch worden aangepakt. Er zijn grote verschillen in de regelingen. Berlijn, waar de districten een belangrijke plaats in het geheel hebben, is het ene uiterste, Dresden, waar de districtscommissies slechts een adviserende bevoegdheid hebben, is het andere uiterste. Er zijn ook belangrijke overeenkomsten. De taak van de districtsbesturen strekt zich in het algemeen uit tot uitvoering en het geven van adviezen. Uit de aard van de taken valt ook goed te verklaren dat men in het algemeen niet zo goed weg weet met de districts‐

raden. Voor de toepassing in ons eigen land voelt In ’t Veld het meest voor een

regeling zoals die in Frankfurt am Main. Daar blijft de districtsraad op het tweede plan, maar is hij niet geheel doelloos. Vijf leden van het districtsbestuur worden op zijn voordracht benoemt, hij ziet toe op de verrichtingen van het districtsbe‐

stuur en adviseert over alle belangrijke aangelegenheden die het district aangaan.

Hierdoor is er toch voldoende invloed van de burgerij op de gang van zaken, waar‐

borgt men dat haar stem zich kan doen horen, zonder dat de districtsraad het karakter van een parlement krijgt (In ’t Veld, 1929: 171-202).

De omlijning van de taak van de districtsbesturen kan men volgens In ’t Veld het beste overlaten aan de gemeenteraad. De wet zal zich moeten beperken tot de hoofdlijnen, wil de regeling in de praktijk niet te stroef blijken. Een verdeling van de onderwerpen van de gemeentelijke huishouding in onderwerpen die de gemeente in haar geheel aangaan en onderwerpen met een lokaal karakter komt hem ondoenlijk over, omdat alles te veel verband met elkaar houdt. Het is beter als de gemeenteraad op alle gebieden de grote lijnen aangeeft en dat de districts‐

besturen, ook zo veel mogelijk op elk gebied, bij de uitwerking daarvan worden betrokken. In dat opzicht verdient de regeling in Berlijn de voorkeur. Wat betreft de financiën stemmen alle regelingen (met uitzondering van Oldenburg) geheel overeen: binnengemeentelijke districten hebben geen eigen inkomsten en dienen hun begroting in bij het centrale bestuur. Dat is ook het kernverschil tussen deze oplossing en die van het stadsgewest. De eenheidsgemeente is gebaseerd op het beginsel dat de lusten en lasten gelijkelijk over het hele gebied zijn verdeeld, een resultaat dat alleen kan worden bereikt bij een centralisatie van de financiën.

Zelfs een geringe decentralisatie op dit gebied zou de gelijkheid al verstoren. De oplossing die in Oldenburg is gekozen, waarbij aan het Stadtgebiet de opbrengst van bepaalde belastingen wordt toegewezen voor het bestrijden van de kosten van de werken waarop hun taak betrekking heeft, acht In ’t Veld niet realiseerbaar in meer complexe gemeenten (In ’t Veld, 1929: 202-204).

Overal (met uitzondering van Wenen) wordt de behoefte gevoeld aan een nauw contact tussen het centrale orgaan en de districtsorganen. Het gevaar dat men in de stad Wenen ziet van een te nauw contact (de onverenigbaarheid van beide betrekkingen) wordt door In ’t Veld niet gedeeld. Het is juist goed dat de wensen van de districten door de meest aangewezen leden van de districtsraden in de gemeenteraad worden verdedigd, en andersom dat de leden van de gemeenteraad hun stem doen horen in de districtsraden. Het contact tussen de dagelijkse bestu‐

ren van de gemeente en de districten zou het best tot stand kunnen worden gebracht als de districtsvoorzitters zitting hadden in het dagelijks bestuur van de gemeente, zoals het geval is in Frankfurt am Main. Een dergelijke oplossing is echter alleen mogelijk bij een zeer klein aantal districten en past bovendien min‐

der goed bij de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen, waar het college van B&W een meer politiek karakter draagt dan de Magistrat in Duitsland. Ook voor Neder‐

land zou daarom de beste oplossing zijn om het wederzijds bijwonen van de ver‐

gaderingen met een raadgevende stem mogelijk te maken. Bovendien zou het van belang zijn om (zoals in Berlijn) voor bepaalde aangelegenheden, bijvoorbeeld het opmaken van de begroting, een vergadering van het college van B&W met alle dis‐

trictsvoorzitters voor te schrijven. Ten slotte wordt er voor de bepaling van de grenzen van de districten in alle gevallen rekening gehouden met de oude gemeentegrenzen, maar wordt nergens uit elke vroegere gemeente een zelfstan‐

dig district gevormd. Dat zou namelijk leiden tot een dermate grote verbrokkeling van het bestuursapparaat, dat het overzicht er ernstig onder zou lijden (In ’t Veld, 1929: 204-205).

Het denkbeeld om aan de in te lijven gemeenten enige zelfstandigheid over te laten, was op dat moment overigens niet geheel nieuw voor Nederland. Zo bepleitte de Amsterdamse Tuinstad-commissie een systeem van lokale decentrali‐

satie om tegemoet te komen aan de bezwaren die het opnemen van verafgelegen tuinsteden in Groot-Amsterdam met zich mee zou brengen.¹⁴ De tuinstad zou ook zelfstandige diensten en bedrijven moeten hebben, al zou geregelde samenwerking met die van de kernstad voorop moeten staan. In de ogen van In ’t Veld zocht de Amsterdamse Tuinstad-commissie te veel een alles-of-nietsop‐

lossing, die men zelfs in Berlijn niet heeft gekozen. Daar zocht men de oplossing niet in een scherpe afbakening van de bevoegdheden, maar in de richting waarbij het centrale stadsbestuur voor alle onderdelen de hoofdlijnen aangeeft en daar‐

binnen wordt gevarieerd met de mate van centralisatie en decentralisatie. Dit wordt geregeld naar de omstandigheden en daarbij staat de eis van de soepelheid (tegenwoordig zouden we dat flexibiliteit noemen) voorop. Wat betreft de staats‐

rechtelijke kant is deze vorm van lokale decentralisatie sinds 1922 (de invoeging van een speciale zinsnede in lid 1 van artikel 144) ook grondwettelijk mogelijk en is daarvoor geen wijziging nodig van de Gemeentewet.¹⁵ Een algemene regeling zou te stroef werken. Wel zou de Gemeentewet een bepaling van algemene strek‐

king kunnen bevatten die opneming van een specifieke regeling in de betreffende annexatiewet voorschrijft (In ’t Veld, 1929: 205-209).

9 Nieuwe vormen van decentralisatie na 1929

Joris in ’t Veld laat in zijn proefschrift zien dat nieuwe vormen van decentralisa‐

tie anno 1929 hard nodig waren, omdat (a) er belangen waren waarvan de behar‐

tiging de krachten van de afzonderlijke gemeenten te boven ging, en die dus gemeenschappelijk optreden vereisten, (b) er steeds meer streekbelangen naar voren drongen, waaraan de belangen van de afzonderlijke gemeenten onderge‐

schikt dienden te worden gemaakt, en (c) de nieuwere opvattingen over steden‐

bouw een ruimere stadsaanleg verlangden. Bij de keuze van een oplossing bepleitte In ’t Veld voor een juist evenwicht tussen centralisatie en decentralisa‐

tie. In sommige gevallen zal een uitbreiding van intergemeentelijke samenwer‐

king voldoende zijn, maar in andere gevallen zal de inschuiving van een platte‐

14 Het uitvoerige rapport van de Tuinstad-commissie werd in januari 1929 uitgebracht in verband met het plan van de Amsterdamse wethouder Monne de Miranda om in het Gooi een tuinstad te stichten (In ’t Veld, 1929: 10). Dit plan strandde echter op het massieve verzet van de mensen in het Gooi (Reussing, 2018b: 47).

15 In ’t Veld verwijst hier opnieuw naar het werk van zijn promotor Kranenburg (1925: 241).

landsgewest tussen provincie en gemeente ernstige overweging verdienen. Voor de verzorging van streekbelangen zal juist een doelcorporatie, in de vorm van de vaststelling en de tenuitvoerlegging van een gewestelijk plan door gewestelijke raden, geboden zijn. Voor de behartiging van de havenbelangen in een bepaald gebied is een havenschap een goed middel, maar niet in de te ver gaande vorm van het eigendom en volledig beheer van de havens. Het vraagstuk van de grote stad is echter niet op te lossen via intergemeentelijke samenwerking of doelcorpo‐

raties. Daarbij geeft In ’t Veld de voorkeur aan een combinatie van gemeentelijke herindeling en binnengemeentelijke decentralisatie (in zijn terminologie een‐

heidsgemeenten met lokale decentralisatie) boven de simpele annexatie van gemeenten of de instelling van een stadgewest. In ’t Veld beëindigt zijn proef‐

schrift met het uitwerken van die oplossingsrichting voor het stedelijke gebied rond Rotterdam met de instelling van een vijftal districten rond de oude stad, maar zonder een verdere verdeling van de oude binnenstad in districten (In ’t Veld, 1929: 210-221).¹⁶

Als gevolg van de economische crisis zouden de belangstelling voor en de ontwik‐

keling van nieuwe vormen van decentralisatie stagneren. Gemeenten gingen zich concentreren op hun eigen problemen. De massale werkloosheid en de daarmee verband houdende sociale malaise brachten veel gemeenten ertoe om via werkge‐

legenheidsprojecten, economisch stimuleringsbeleid en een actief sociaal beleid de crisis te lijf te gaan. De effectiviteit van de maatregelen was echter doorgaans gering, mede omdat de gemeenten niet beschikten over de benodigde financiële middelen en omdat het Rijk lokale bemoeienis met het economisch beleid en het werkgelegenheidsbeleid tegenwerkte (Veldheer, 1994: 78; Reussing e.a., 2018:

264). Dat betekent niet dat er geen ontwikkelingen waren op het gebied van de bestuurlijke organisatie. De wijziging van de Gemeentewet van 1931 bracht de verwachte uitbreiding van de mogelijkheden tot intergemeentelijke samenwer‐

king. Tot 1950 was de stijging van het aantal gemeenschappelijke regelingen ech‐

ter nog zeer bescheiden (Van der Top, 1960: 76). De samenwerking kwam ook eenvoudiger tot stand waar het ging om gelijkwaardige partijen, dus om gemeenten die bijna even groot zijn (Reussing e.a., 2018: 266). De wijziging van de Woningwet van 1931 gaf de gemeenten de mogelijkheid om via intergemeen‐

telijke samenwerking streekplannen vast te stellen. Uit beduchtheid voor het ver‐

lies van autonomie is tussen 1931 en 1941 slechts één streekplan van beperkte omvang tot stand gekomen. Het streekplanwerk nam pas een vlucht toen het ont‐

werpen van streekplannen rechtstreeks werd opgedragen aan het provinciaal bestuur. De periode tussen 1930 en 1950 was voor de ontwikkeling van het streekplanwerk wel belangrijk door de vele onderzoeken op provinciaal niveau en de oprichting van provinciale planologische bureaus (Kocken, 1972: 45-46).

Na 1930 zette ook de in de jaren twintig in gang gezette gedachtevorming over de zeehavenproblematiek in het Beneden-Maasgebied (Rijnmondgebied) zich voort.

16 De vijf districten die na de uitbreiding van de stad Rotterdam door In ’t Veld (1929: 219) werden voorgesteld, zijn Vlaardingen c.a., Schiedam, Overschie-Schiebroek-Hillegersberg, IJsselmonde c.a. en Pernis c.a.

In 1931 verscheen het verslag van de commissie-Droogleever Fortuyn, die de instelling van een Gewestelijke Raad (het havengewest) bepleitte, die een ontwik‐

kelingsplan voor het hele havengebied zou moeten opstellen en zorg zou dienen te dragen voor de uitvoering daarvan door de gemeenten. Het havengewest zou niet zelf het beheer over de zeehavens krijgen. Het rapport van de commissie- Plate uit 1932 ging nog een stap verder door te pleiten voor een bij wet in te stellen havenschap, dat het beheer en de exploitatie van de zeehavens moest krij‐

gen en een zekere invloed moest kunnen uitoefenen op de gemeentelijke uitbrei‐

dingsplannen, voor zover die samenhingen met het zeehavenbeheer (Kocken, 1972: 42-43). De verdere gedachtevorming leidde in 1936 tot een wetsontwerp en memorie van toelichting voor de instelling van een havengewest Beneden-Maas.

Tegen dit wetsontwerp kwamen van verschillende kanten principiële bezwaren, onder andere van Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland en het Ministerie van Waterstaat. In december 1941 stelden de betrokken autoriteiten zich op het standpunt dat de omstandigheden zich niet leenden voor de verwe‐

zenlijking van het havengewest, en de zaak als voorlopig afgedaan te beschouwen (zie het online toegankelijke overzicht van de stukken uit het archief van ir. Fre‐

derik Lodewijk Schlingemann, betrokken ambtenaar bij Rijkswaterstaat).

Na 1930 zou ook de gemeentelijke herindeling aanvankelijk nog in een rustig tempo verlopen. Het aantal inwoners steeg tussen 1931 en 1950 van bijna 8 tot 10 miljoen inwoners en het aantal gemeenten nam licht af van 1030 naar 1015, wat leidde tot een stijging van de gemiddelde omvang van de gemeenten van circa 7600 tot bijna 9990 (Denters e.a., 2018: 263). Rond Rotterdam vonden overigens relatief veel annexaties plaats. De eerste golf van annexaties vond plaats aan het einde van de negentiende eeuw met Delfshaven in 1886 en Kralingen, een deel van Overschie en Charlois in 1895. In 1914 werd Hoek van Holland ingelijfd, waarna in 1933 de gemeenten Pernis en Hoogvliet volgden. Tijdens de bezettings‐

tijd volgde ook de laatste grote annexatieronde. In 1941 werden in één klap de gemeenten Hillegersberg, Schiebroek, het resterende deel van Overschie, Kra‐

lingseveer en IJsselmonde bij Rotterdam gevoegd. Tot de door In ’t Veld bepleite inlijving van de gemeenten Schiedam en Vlaardingen kwam het niet. Met (gemengde) tevredenheid zal hij hebben gekeken naar de naoorlogse ont‐

wikkelingen in het gebied rond de gemeente Zaandam, waar de samenwerking met de omliggende gemeenten eerder heel moeizaam tot stand kwam. Uit het door hem in 1946 opgerichte sociografisch bureau van de gemeente Zaandam ontstond in 1950 het sociografisch bureau Zaanstreek (een samenwerking van negen gemeenten, de Zaanse Kamer van Koophandel en de Maatschappij voor Nijverheid en Handel), dat het pad zou effenen voor de samenvoeging in 1974 van zeven van de negen Zaanse gemeenten tot Zaanstad. Deze nieuwe gemeente kreeg, conform de opvattingen van In ’t Veld uit 1929, een vorm van binnenge‐

meentelijke decentralisatie door de instelling van wijkraden, maar die werden in 1983 alweer afgeschaft, omdat ze niet goed functioneerden en te duur waren (Reussing e.a., 2018: 274).

10 Tot besluit

In zijn dissertatie laat In ’t Veld zich zien als een vroege (lokale) bestuursweten‐

schapper met een voorkeur voor heldere, maar niet voor radicale keuzes en oplos‐

singen. In dat opzicht past hij goed in de pragmatische traditie van andere vroege bestuurswetenschappers als Gerrit van Poelje en Jos van der Grinten. Adriaan Buriks was in dat rijtje een vreemde eend in de bijt. Bij zijn zoektocht naar het juiste evenwicht tussen centralisatie en decentralisatie pleitte In ’t Veld ook voor gedifferentieerde oplossingen voor verschillende bestuursproblemen. Waar de specifieke problemen van de grote wereldstad alleen via een combinatie van gemeentelijke herindeling en binnengemeentelijke decentralisatie konden wor‐

den opgelost, wilde In ’t Veld plattelandsgemeenten juist laten blijven voortbe‐

staan door (wanneer intergemeentelijke samenwerking niet voldoende was) de inschuiving van een plattelandsgewest tussen provincie en gemeente. Interessant daarbij is dat hij zijn dissertatie schreef op een moment dat de discussie over de nieuwe vormen van decentralisatie nog niet rijp was voor een finale besluitvor‐

ming en alle opties nog openstonden. Later zijn op dit gebied andere keuzes gemaakt. Het voorstel in 1947 van de commissie-Koelma tot invoering van dis‐

tricten naast de gemeenten werd verworpen uit angst voor het ontstaan van een vierde bestuurslaag tussen provincie en gemeente.¹⁷ In plaats daarvan is in 1950 de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) ingevoerd (Ruiter, 1976: 22-23).

Binnengemeentelijke decentralisatie in de grote stad via deelgemeenten was slechts een tijdelijk verschijnsel (Reussing, 2013). Hetzelfde geldt voor de minder vrijblijvende regionale samenwerking en de samenhangende gebiedsgerichte aan‐

pak in grootstedelijke gebieden in de Wgr+ (Reussing e.a., 2018: 273).

Ook na zijn promotie bleef Joris in ’t Veld publiceren op het terrein van de bestuurswetenschappen. Hij kan dus met recht worden opgenomen in het rijtje van de ‘aartsvaders van de bestuurskunde’ (Van Twist & Schaap, 1992). Hij deed dat al in de periode voor zijn benoeming in Den Haag tot buitengewoon hoog‐

leraar in de bestuurswetenschappen. Als burgemeester van Zaandam schreef hij al in 1939 over grenswijzigingen in het Tijdschrift voor Volkshuisvesting en Steden‐

bouw en in 1941 over de samenvoeging van gemeenten in het tijdschrift Gemeen‐

tebestuur. In de eerste jaargang van Bestuurswetenschappen (1946/1947) schreef hij in twee afleveringen als preadvies voor de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) over het vraagstuk van de gemeentelijke indeling (Van der Top, 1960: 184). In ’t Veld bepleitte in dat preadvies de vorming van bestuurs‐

17 In ’t Veld was lid van de commissie-Koelma, die invoering van districten naast gemeenten voor‐

stelde in de vorm van een ander, samengesteld type van bestuur, dat een groter grondgebied bestrijkt. Hij behoorde niet tot de twee leden van deze commissie (Nicholas Arkema en Jan Wil‐

lem Noteboom) die een minderheidsstandpunt innamen. In een polemiek met hem in 1941 in het tijdschrift Gemeentebestuur toonde Adriaan Koelma zich een tegenstander van de door In ’t Veld in zijn proefschrift bepleite oplossing voor plattelandsgemeenten van overname van de Duitse Landkreis, omdat dit een nieuwe bestuursvorm tussen de provincie en de gemeente zou opleveren, het onze staatsopbouw ingewikkelder zou maken en het niet zou aansluiten bij de staatsopbouw zoals die in ons land historisch is gegroeid (In ’t Veld, 1974: 140-141).