· Centrale Raad van Beroep, 14 december 2001 (nrs. 98/5509, 98/5510, 98/5511, 99/3169 AAW/
WAO)
Met noot van Sander Jansen
De Centrale Raad van Beroep bevestigt in betrekkelijk duidelijke bewoordingen zijn al eerder gedane uitspraken, waarin de burger voor redressering van rechterlijke overschrijding van de redelijke termijn wordt verwezen naar de burgerlijke rechter. Dat kan niet anders worden opgevat dan als een uitnodiging aan die burger om een actie te starten op basis van onrechtmatige rechtspraak. En dat dient vervolgens te leiden, al was het maar om competentieconflicten te voorkomen, tot het – ook inhoudelijk – ontvangen van die burger bij de burgerlijke rechter. Ergo: een verruiming van de mogelijkheden voor acties uit onrechtmatige rechtspraak lijkt aangewezen. Ook artikel 6 en 13 EVRM nopen daartoe, zeker zolang geen andere rechtsmiddelen of compenserende uitspraakbevoegdheden worden gecreëerd of erkend.
FEITEN EN RECHTSGANG
De uitspraak van de Centrale Raad is hieronder in een sterk verkorte vorm weergegeven.
Materieelrechtelijke aspecten op het terrein van de sociale zekerheid die tot de uitspraak hebben geleid, laat ik buiten behandeling. Heel in het kort: appellant heeft kortingsbesluiten en terugvorderingsbesluiten ontvangen. Deze besluiten, drie in getal, vecht hij aan. In de eerste zaak heeft appellant op 6 april 1992 van het Lisv (althans zijn rechtsvoorganger, de Bedrijfsver- eniging voor Bank- en Verzekeringswezen, Groothandel en Vrije Beroepen) een besluit tot korting op zijn AAW en WAO-uitkeringen ontvangen, en daartegen op 13 april 1992 beroep ingesteld. Op 4 juni 1998 heeft de rechtbank appellants beroep ongegrond verklaard. De besluiten tot terugvordering van door appellant te veel genoten arbeidsongeschiktheidsuitkering dateren van 4 maart 1993 en 16 maart 1995. Daartegen is door appellant beroep ingesteld op 27 maart 1993 en 25 april 1995. Wederom op 4 juni 1998 heeft de rechtbank in het geschil naar aanleiding van het besluit van 4 maart 1993 uitspraak gedaan en het beroep gegrond verklaard.
In diezelfde uitspraak is het besluit van 16 maart 1995 gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Tegen beide uitspraken in eerste aanleg heeft appellant uiteindelijk hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep ingesteld.
Toegespitst op de reasonable time van artikel 6 EVRM nu. Vanaf de drie onderscheidenlijke data van het instellen van beroep is de tijdsspanne waarop de redelijke-termijneis van artikel 6 EVRM ziet, aangevangen. Appellant klaagt erover dat de redelijke termijn niet in acht is genomen en dat daarmee strijd met artikel 6 EVRM een feit is. De rechtbank is het daarmee niet eens en beslist dat zij de redelijke termijn niet heeft overschreden. In het hoger beroep dat appellant vervolgens instelt tegen de uitspraak van de rechtbank, komt de Centrale Raad
Eerder gepubliceerd in JB 2002/50, m.nt. AWH, USZ 2002/46, m.nt. T. Barkhuysen, AB 2002/166, m.nt. AMLJ.
Mr. A.M.L. Jansen is als universitair hoofddocent bestuursrecht verbonden aan de Capaciteitsgroep Publiekrecht van de Universiteit Maastricht.
van Beroep aan het woord, ook over de redelijke termijn. Met name de vraag wat nu de gevolgen kunnen zijn van de geconstateerde termijnoverschrijding is de kwestie waarop ik mij in dit commentaar concentreer. Het eindresultaat van de bestuursrechtelijke procedure is dat de Centrale Raad bepaalt dat de rechtbank zich ten onrechte heeft uitgesproken over de redelijke termijn met haar overwegingen die erop neerkwamen dat zij de redelijke-termijneis niet heeft geschonden.
UITSPRAAK
‘OVERSCHRIJDING VAN DE REDELIJKE TERMIJN ALS BEDOELD IN ARTIKEL 6 EVRM?
In beroep is namens appellant aangevoerd dat de voor de berechting van het geschil in acht te nemen redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. De rechtbank heeft dienaangaande in de kortingszaak overwogen dat zij zich weliswaar een voortvarender behandeling van het beroep had kunnen voorstellen, maar dat naar haar oordeel, gezien de in uitspraak 1 vermelde feiten en omstandig- heden, in casu niet gesproken kon worden van overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM. In de terugvorderingszaken heeft de rechtbank overwogen dat het beroep dat namens appellant is gedaan op overschrijding van de redelijke termijn reeds moet falen, omdat die overschrijding, wat daar verder ook van zij, er niet toe kan leiden dat een bestuursorgaan als gedaagde zijn bevoegdheid om tot terugvordering over te gaan geheel of gedeeltelijk teloor ziet gaan.
Appellant heeft in hoger beroep een grief gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de redelijke termijn niet is overschreden. Naar de mening van appellant vormen de door de rechtbank in uitspraak 1 vermelde omstandigheden geen rechtvaardiging voor een zo enorm lange periode als voor de berechting van de zaak is uitgetrokken. De behandelingsduur bij de rechtbank én bij de Raad levert naar appellants mening een schending op van artikel 6 EVRM.
De Raad overweegt het volgende.
De termijn, bedoeld in artikel 6 EVRM, is in de kortingszaak aangevangen op 13 april 1992, de dag waarop appellant (inleidend) beroep heeft ingesteld tegen het kortingsbesluit van 6 april 1992. In de terugvorde- ringszaken is de termijn van artikel 6 EVRM aangevangen op 27 maart 1993, respectievelijk 25 april 1995, zijnde de data waarop (inleidend) beroep is ingesteld tegen de terugvorderingsbesluiten van 4 maart 1993 en 16 maart 1995. De termijn duurt voort tot de dag waarop de Raad in deze zaken uitspraak doet.
Zoals de Raad reeds eerder heeft overwogen dient, indien een partij stelt dat de redelijke termijn van artikel 6 EVRM is overschreden, de bestuursrechter zich te onthouden van een oordeel over zijn eigen aandeel in de duur van de procedure. De bestuursrechter dient zich te beperken tot de vraag of en in hoeverre een vertraging in de afdoening van het geschil aan het bestuursorgaan, partij in het geding, dient te worden toegerekend, en welke consequenties daaruit voortvloeien voor de houdbaarheid van het bestreden besluit. De beoordeling van de tijd die de bestuursrechter nodig heeft gehad, en de aan die beoordeling eventueel te verbinden consequenties, dient aan de burgerlijke rechter te worden overgelaten.
Vorenstaande uitgangspunten, toegepast op de onderhavige zaak, leiden tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft uitgesproken dat zij de redelijke termijn van artikel 6 EVRM niet heeft geschonden.
tie van de burgerlijke rechter.
De Raad zal zich evenzo onthouden van een beoordeling van zijn eigen bijdrage aan de totale duur van de rechterlijke procedure.
Gedaagde heeft, zowel in beroep als in hoger beroep, met opvallende voortvarendheid geprocedeerd.
Gedaagde heeft, telkens wanneer het zijn beurt was om een proceshandeling te verrichten, binnen enkele weken of enkele dagen gereageerd. Een (mogelijke) schending van artikel 6 EVRM kan dan ook niet aan gedaagde worden toegerekend.
Conclusie
Het hoger beroep treft geen doel. De aangevallen uitspraken komen, met wijziging van gronden als bovenvermeld, voor bevestiging in aanmerking.
De proceskosten
De Raad acht geen termen aanwezig voor toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus gegeven door mr. J. Janssen als voorzitter en mr. H. Bolt en mr. J.Th. Wolleswinkel als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.E. Broekman als griffier en uitgesproken in het openbaar op 14 december 2001.’
NOOT
Inleiding
Centraal bij de bestuursrechter staat de behandeling van het bestreden besluit. Dit wordt op rechtmatigheid getoetst en dat gebeurt ex tunc. Daarmee is kernachtig uitgedrukt wat de (on)mogelijkheden zijn die de bestuursrechter heeft bij zijn beslissing. Wordt een onredelijke vertraging opgelopen bij de behandeling door de rechter, dan heeft de bestuursrechter te maken met een mankement dat niet direct het bestreden besluit betreft dat bovendien eerst is ontstaan nadat het bestreden besluit is genomen. Voor dit probleem heeft de Centrale Raad sinds een aantal jaren (en hoe langer hoe duidelijker) een ‘min-of-meeroplossing’ bedacht, die recht doet aan het huidige systeem van bestuursprocesrecht (en de (on)mogelijkheden die dat systeem meebrengt voor de bestuursrechter) en de appellant enige mogelijkheid tot compensatie aanreikt.
Hij stuurt de burger door naar de civiele rechter.1Een dergelijke actie zal er één zijn op basis van artikel 162 van Boek 6 BW (onrechtmatige daad), bij de burgerlijke rechter en gericht tegen de staat. De rechter persoonlijk, de wederpartij (verweerder) in de bestuursrechtelijke procedure en andere bestuursorganen en rechtspersonen blijven buiten schot.
Onrechtmatige rechtspraak en de burgerlijke rechter
Tot nu toe vaart de Hoge Raad een koers die wordt gekenmerkt door vergaande terughoudend- heid met het aanvaarden van acties vanwege onrechtmatige rechtspraak. Ik geef de belangrijkste overwegingen uit het principiële arrest ter zake van de Hoge Raad:
‘dat de vraag of een partij die in een rechtsgeding in het ongelijk wordt gesteld, de gelegenheid moet worden geboden om tegen de in zijn nadeel uitgevallen beslissing op te komen, door de wetgever bij de regeling van de voor het desbetreffende geding voorgeschreven procedure bewust en met zorg onder ogen pleegt te worden gezien en dat daarom te dien aanzien gegeven wettelijke regelingen, hetzij tegen de beslissing rechtsmiddelen ter beschikking stellen, hetzij bepalen dat daartegen geen voorziening is toegelaten, geacht moeten worden uitputtend te hebben voorzien in de bescherming van de belangen die voor de pp. bij de verkrijging van een juiste beslissing zijn betrokken...’
en:
‘dat slechts, indien bij de voorbereiding van een rechterlijke beslissing zo fundamentele rechtsbeginselen zijn veronachtzaamd dat van een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak niet meer kan worden gesproken, en tegen die beslissing geen rechtsmiddel openstaat en heeft opengestaan, de Staat ter zake van de schending van het in artikel 6 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden gewaarborgde recht voor de daaruit voortvloeiende schade aansprake- lijk zou kunnen worden gesteld (...)’.2
De in 1971 ingezette lijn lijkt nog niet noemenswaardig te zijn aangepast, laat staan verlaten.3 De uiterste terughoudendheid die de Hoge Raad betracht, wordt in het juridische discours niet algemeen gedeeld. In de literatuur gaan veel stemmen op om (op zijn minst iets) minder afwijzend te staan tegen het toelaten van acties op basis van onrechtmatige rechtspraak.4
In de rechtspraak van de Hoge Raad valt te lezen dat voor de kleine kans op succes met een actie op grond van onrechtmatige rechtspraak er fundamentele rechtsbeginselen moeten zijn
1 De Centrale Raad van Beroep heeft de laatste jaren meer uitspraken in deze richting gedaan. Voor vindplaatsen daarvan verwijs ik naar de in noot 2 genoemde annotaties, waaraan ik nog kan toevoegen CRvB 24 januari 2002, AB 2002, 140, m.nt. HBr.
2 HR 3 december 1971, NJ 1972, 137, m.nt. GJS, AB 1972, 27, m.nt St, AA 1973, p. 156 e.v., m.nt. PAS.
3 Ik wijs, niet uitputtend, op HR 17 maart 1978, NJ 1979, 204, m.nt. Scheltema, HR 27 januari 1989, NJ 1989, 588, m.nt. WHH, HR 8 januari 1993, NJ 1993, 558, m.nt. HJS, HR 29 april 1994, NJ 1995, 727, m.nt. CJHB en EAA.
4 Een greep: C. van Dijk en C. Drion, ‘De rechter moet het rechter maken’, A&V 1997, p. 25-38, m.n. 29-37; de diverse bijdragen aan de bundel A.W. Jongbloed (red.), Aansprakelijkheid voor optreden van de rechterlijke macht (NVvP), Den Haag: Boom 1999; V. van den Brink, ‘Aansprakelijkheid voor onrechtmatige rechtspraak’, NJB 2000, p. 789-795 en V.V.R. van Bogaert & E.F. Stamhuis, ‘De rechter aangesproken of de Staat verzocht’, NJB 2000, p. 796-804; M.L. van Emmerik, Schadevergoeding bij schending van mensenrechten (diss. Leiden), Leiden 1997, p.
315-317.
worden gesproken. En er mag geen rechtsmiddel meer openstaan. Dat laatste is bij een schen- ding van de redelijke-termijngarantie door de (hoogste) bestuursrechter het geval; vandaar ook de verwijzing door de Centrale Raad. En ten aanzien van dat eerste meen ik dat men bij de analyse niet uit het oog dient te verliezen dat we met een arrest uit 1971 van doen hebben.
Het betreft een formule, die later wel regelmatig is herhaald, maar wel één die stamt uit de tijd dat artikel 6 EVRM en de daarin gecodificeerde beginselen nog nauwelijks bekendheid genoten in de rechtspraktijk. Al te veel ophangen aan de in de formule opgenomen bestanddelen
‘eerlijk’ en ‘onpartijdig’ moet men volgens mij niet doen, en zeker niet in een soort à- contrario redenering die als resultaat oplevert dat een schending van het recht op behandeling binnen redelijke termijn niet in beeld is wanneer wij het hebben over fundamentele rechtsbeginselen.5 Acties op grond van onrechtmatige rechtspraak moeten eerder uitzondering dan regel zijn.
Met dat uitgangspunt zullen weinigen het oneens zijn. Maar de jurisprudentie van de Hoge Raad op dit punt is wel bijzonder afhoudend. Er kunnen zich omstandigheden voordoen waarin het aanvaarden van de mogelijkheid een actie wegens onrechtmatige rechtspraak in te stellen, aangewezen lijkt. Een geval waarin zich dergelijke omstandigheden voordoen, geeft de Centrale Raad van Beroep: overschrijdt de rechterlijke procedure de redelijke termijn van artikel 6 EVRM in een geschil dat bepalend is voor iemands burgerlijke rechten en verplichtingen,6dan hebben we zo’n geval bij de hand.7
Gesloten stelsel van rechtsmiddelen
Met name het gesloten stelsel van rechtsmiddelen wordt dikwijls opgevoerd als argument tegen het aanvaarden van procedures op basis van onrechtmatige rechtspraak,8maar inmiddels zijn evenzovele geluiden te horen die dit met kracht van argumenten weerleggen.9
5 Anders en naar mijn mening ten onrechte het Jaarverslag van de Raad van State 2001, p. 79-80. Weten doe ik het niet, maar ik vermoed dat deze opmerking in het Jaarverslag kan worden verklaard door de waarschijnlijke drang van de Raad van State om aansluiting te zoeken bij de onrechtmatige-rechtspraakjurisprudentie van de Hoge Raad.
6 Het gaat dan in andere woorden om een procedure over een twist die onder het bereik van art. 6 EVRM komt langs de pijler van de determination of civil rights and obligations.
7 In die zin onder andere A.M.L. Jansen, De redelijke termijn, met name in het bestuursrecht (diss. Tilburg), Den Haag 2000, p. 278-286 en 350-352. Ook: R.J.G.M. Widdershoven, ‘Tijdigheid in het bestuursprocesrecht’, in: G.R. Rutgers
& H.E. Bröring (red.), Rechtspraak op tijd, Den Haag 1999, p. 75-85; M.L. van Emmerik, Schadevergoeding bij schending van mensenrechten (diss. Leiden), Leiden 1997, p. 315-317; M. Scheltema, ‘Het tijdigheidsbeginsel’, in: R.L.Vucsán (red.), De Awb-mens: boeman of underdog?, Nijmegen 1996, p. 241-253; P. Smits, Artikel 6 EVRM en de civiele procedure (diss. Rotterdam), Zwolle: 1996, p. 239 en T. Barkhuysen & A.M.L. Jansen, ‘Rechtsmiddelen tegen rechterlijke en bestuurlijke traagheid: Het EVRM noopt tot aanpassing van het Nederlandse recht’, NJB 2002, p. 841-848.
8 Er zijn nog andere argumenten te berde gebracht, zoals de trias en de bijzondere positie van de rechter. Zie daarover o.a. C.A.J.M. Kortmann, De aansprakelijkheid van de Staat voor schade voortvloeiende uit rechterlijke uitspraken, Bundel Rechtspleging, Nijmegen 1974, p. 95 e.v. en S.C.J.J. Kortmann, De civielrechtelijke aansprakelijkheid voor onjuiste wetsuitleg (oratie Nijmegen), p. 30 e.v..
9 A. van Oevelen, Rechtskundig Weekblad 1992-93, 396, en dezelfde ‘De aansprakelijkheid van de staat voor rechterlijke fouten in het Belgische recht’, in: A.W. Jongbloed (red.), Aansprakelijkheid voor optreden van de rechterlijke macht (NVvP), Den Haag: Boom 1999, p. 78-92, en nog een keer A. van Oevelen, De overheidsaansprakelijkheid voor het optreden van de rechterlijke macht (diss. Antwerpen), Antwerpen: MAKLU 1987; S.C.J.J. Kortmann, ‘Wie betaalt de rekening? Enige rechtsvergelijkende kanttekeningen naar aanleiding van het Anca-arrest’, NJB 1993, p. 921-926 en dezelfde met zijn ‘Onrechtmatige civiele rechtspraak’, in: G.J.M. Corstens e.a. (red.) Met hoofd en hart (Leijten-
Ook ik ben van mening dat het gesloten stelsel van rechtsmiddelen geen obstakel hoeft te zijn. Dit geldt in het algemeen reeds wanneer tegen een oordeel van de rechter geen rechts- middel openstaat. Het ligt in een feitelijke en juridische constellatie als hier aan de orde (redelijke termijn) echter nog veel eenvoudiger. Het betreft in de procedure bij de civiele rechter een andere wederpartij. Het gaat namelijk om de staat, en dus niet om het bestuursorgaan dat partij was in de bestuursrechtelijke procedure. Het draait ook om een ander geschil; de rechtsvraag is veranderd. Niet langer het bestreden besluit is voorwerp van geschil maar het te trage rechterlijke handelen. Daarmee wordt ook tegemoet gekomen aan G. Snijders, die van mening is dat het gesloten stelsel van rechtsmiddelen als slot op deur naar onrechtmatige rechtspraak bijval verdient. Immers, er is geen sprake van dat ‘een procedure ten tweede male zou kunnen worden gevoerd.’10 Bij een verwijzing door de Centrale Raad bij rechterlijke overschrijdingen van de redelijke termijn als hier aan de orde, is derhalve met een civielrechtelij- ke procedure geen sprake van een ‘overbodige herhaling.’11 Misschien bedoelt G. Snijders dat ook waar hij op p. 149 van zijn bijdrage opmerkt dat de verplichting tot het geven van een beslissing binnen redelijke termijn niet raakt aan het leerstuk van de onrechtmatige rechtspraak, omdat het daarbij om een onjuiste beslissing gaat.
Overigens heb ik geen enkele aanwijzing dat de wetgever (als het aankomt op het al dan niet regelen van beroep of een andere rechtsgang) heeft gedacht aan dit soort situaties waarin een compensatie van rechterlijke termijnoverschrijding kern van het geschil is. Laat staan dat de wetgever ‘bewust’ (zie het eerste citaat uit het hierboven aangehaalde arrest van de Hoge Raad van 1971) heeft afgezien van de mogelijkheid een rechtsmiddel ter zake in te stellen.
Mogelijke overige bezwaren of nadelen
Welke nadelen kleven nu, naast de hierboven behandelde als het systeem van gesloten rechts- middelen, aan het moeten instellen van een onrechtmatige-daadsactie bij de burgerlijke rechter, om termijnoverschrijding te redresseren? Waarin schuilt nu nog meer dat ‘gebrek aan beter’
precies?12
Het probleem wordt gedeeltelijk op de justitiabele afgewenteld, nu tenslotte van hem verdere actie wordt verlangd om de onregelmatige traagheid gecompenseerd te krijgen.13Voorts wordt de ene (civiele) rechter verplicht om over een andere (hoogste) rechter, in casu de Centrale Raad van Beroep, een rechtmatigheidsoordeel te vellen. Een heel belangrijk bezwaar ten slotte:
er vindt een verdere verlenging van procederen plaats, terwijl juist de lengte van het procederen oorzaak van de ellende en in de civielrechtelijke rechtsgang de centrale grief is.14Dat impliceert
bundel), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1991, p. 269-285. Zie ook V. van den Brink, ‘Aansprakelijkheid voor onrechtmatige rechtspraak’, NJB 2000, p. 789-795, m.n. p. 792.
10 G. Snijders, ‘Onrechtmatige rechtspraak’, in: A.G. Castermans e.a. (red.), De landsadvocaat, voor deze (De Wijkerslooth- bundel), Den Haag: Boom 1999, p. 145-151, i.h.b. p. 146.
11 G. Snijders, supra noot 10, p. 147.
12 Waarbij voor ‘beter’ wat mij betreft moet worden gelezen: geconcentreerde compensatie door de rechter dan wel een wettelijk rechtsmiddel of beide.
13 Dit afwentelen kan op gespannen voet komen te staan met de in het EVRM neergelegde plichten die immers primair op de staat en zijn organen rusten. Vgl. F. Vlemminx, Een nieuw profiel van de grondrechten, Den Haag:
2002, p. 121-130.
14 Nader Jansen (supra noot 7), p. 351.
de jurisprudentie van de Hoge Raad op het terrein van onrechtmatige rechtspraak, een heel andere verplichting voor de burgerlijke rechter met zich brengt: te weten die van bijzonder snelle behandeling van de claim.
Artikel 6 juncto 13 EVRM
Heringa geeft aan dat aan de door de Centrale Raad gekozen lijn het nadeel kleeft dat de bestuursrechter klaarblijkelijk het vermogen mist om op alle aspecten van het betreffende geschil in te gaan. Door de redelijkheid van de lengte van de procesgang niet mee te nemen, ontbreekt het aan een volle toetsing van het voorgelegde geschil zoals artikel 6 EVRM verlangt.15Bark- huysen wijst in zijn noot bij de uitspraak op het feit dat met het doorsturen schending van artikel (6 juncto) 13 EVRM dreigt, aangezien onzeker is of de civiele rechter de voorzet op maat wel wenst af te ronden en omdat eiser sowieso een kostbare en langdurige rechtsgang staat te wachten.16
Kortom, of de doorverwijzing als oplossing ook volledig recht doet aan artikel 6 juncto 13 EVRM valt te betwijfelen.17De jurisprudentie van het EHRM geeft daarop geen pasklaar antwoord. Dat er een rechtsmiddel of enigerlei compensatie voorhanden dient te zijn, is inmiddels wel zeker. Die gevolgtrekking kan worden gemaakt naar aanleiding van het arrest Kudla tegen Polen.18
Ik denk dat bij vooralsnog gebrek aan beter (wetswijziging of ruimere taakopvatting bestuursrechter) de noodoplossing recht kan doen aan artikel 6 jo. 13 EVRM, mits de ingeslagen weg bij de burgerlijke rechter met extra voortvarendheid wordt afgelegd. Dat impliceert dat de burgerlijke rechter de eiser met de doorverwijzing van de Centrale Raad in zijn hand moet ontvangen in zijn op onrechtmatige rechtspraak gestoelde klacht en daarop inhoudelijk dient in te gaan en – voeg ik toe met nadruk – dat alles onder een voorrangsregime: spoed is derhalve geboden. Anders zou de vrees dat de procedure weer aanzienlijk wordt verlengd, worden bewaarheid. Bovendien kan in dit kader worden gewezen op de ontvankelijkheidsbeslissing van het EHRM in de zaak Belinger tegen Slovenië. Daarin overwoog het Hof, al was het in het kader van de vraag naar ontvankelijkheid in Straatsburg ex artikel 35 EVRM:
‘The Court considers that the probable length of the administrative proceedings followed by the Constitutio- nal-Court proceedings jeopardises the effectiveness of the remedies suggested by the Government. The Government did not indicate that such actions would be treated with priority either before the first instance and appellate courts or before the Constitutional Court.’19
15 Noot in JB 2002/50. Vgl. ook Jansen (supra noot 7), p. 284 en 352.
16 USZ 2002/46, m.nt. red., commentaar T. Barkhuysen in USZ 2002, p. 160–161.
17 Zie T. Barkhuysen in zijn noot bij deze uitspraak, USZ 2002, p. 160-161.
18 EHRM 26 oktober 2000, NJCM-Bulletin 2001, p. 71 e.v.; USZ 2001/37, beide m.nt. T. Barkhuysen; EHRC 2000, 89, m.nt. J. van der Velde; AB 2001, 275, m.nt. LV en NJ 2001, 594, m.nt. EAA. Barkhuysen en ikzelf stellen overigens een en-en-variant voor: zowel een effectief rechtsmiddel in de meer preventieve sfeer als een mogelijke compensatie, toegekend in de rechterlijke uitspraak die te lang op zich heeft laten wachten. Barkhuysen & Jansen, (supra noot 7).
19 EHRM 2 oktober 2001, appl. nr. 42 320/98, RJ&D 2001.
Wanneer we dit analoog zouden toepassen op de actie uit onrechtmatige rechtspraak als vervolg, levert deze overweging een extra reden op voor bijzonder vlotte behandeling van de onrechtmatige-rechtspraakprocedure bij de burgerlijke rechter.
Barkhuysen schrijft in zijn studie over artikel 13 EVRM : ‘In gevallen waarin tegen een rechterlijke beslissing in het geheel geen rechtsmiddelen openstaan, noch hebben opengestaan, moet er bij een (vermeende) schending van conventierechten door rechterlijk handelen naar mijn mening in ieder geval wel de mogelijkheid bestaan om een procedure te starten bij de burgerlijke rechter wegens onrechtmatige rechtspraak.’20
Ik voeg daar om misverstanden te voorkomen wel aan toe dat hij tot deze opmerking komt, nadat hij heeft verdedigd dat het niet zo is dat artikel 13 EVRM er toe leidt dat in hoger beroep of cassatie moet worden voorzien, en evenmin dat het nationale procesrecht anderszins wordt opzij gezet door met een beroep op artikel 13 EVRM bijvoorbeeld het gesloten stelsel van rechtsmiddelen te doorbreken of het gezag van gewijsde.21 Daar sluit ik mij bij aan. Het bepaalde in artikel 13 EVRM leidt er derhalve niet toe dat een wettelijke procesregeling van een lid-staat plots tot een extra appèlmogelijkheid binnen een in casu bestuursrechtelijke kolom van rechtsbescherming leidt. Ik sta ‘slechts’ voor een minder starre benadering van het aanvaar- den van acties op grond van onrechtmatige rechtspraak, in het bijzonder na een verwijzing van een nevengeschikte hoogste rechterlijke instantie. En daarbij kan een belangrijke ondersteu- ning worden gevonden in dat wat artikel 13 EVRM opdraagt. Dat laat het nationale procesrecht en zijn wettelijke uitgangspunten als zonet genoemd, grotendeels intact. Net zomin als artikel 13 EVRM een en ander overhoop haalt, is het mijn bedoeling dat allemaal te doorbreken.
Een kleine interne rechtsvergelijking
Wanneer we een vergelijking trekken met de andere bestuursrechters, kunnen we constateren dat de Centrale Raad de enige is van de hoogste bestuursrechters die aan dergelijke doorverwij- zingsrechtspraak doet. Dat zou kunnen pleiten voor die andere colleges, indien zij een alternatie- ve wijze van redresseren zouden hebben gevonden, waaraan niet de nadelen kleven die aan het civielrechtelijk moeten (door)procederen inherent zijn. Dat is evenwel niet het geval. De belastingkamer van de Hoge Raad en de Wet Mulder-rechter (voorheen de Hoge Raad en thans het Hof Leeuwarden) oordelen doorgaans niet over de vaststelling van iemands civil rights and obligations maar over geschillen die langs de andere pijler onder het bereik van artikel 6 EVRM geraken, namelijk die van de criminal charge. Heeft het daarbij onredelijk lang geduurd, dan biedt een reductie van de bestuurlijke sanctie soelaas. Waar de Centrale Raad krijgt te oordelen over een procedure die bepalend is voor een tegen iemand ingestelde vervolging (criminal charge), weet hij inmiddels ook raad met overschrijdingen van de redelijke termijn, ook indien deze zijn opgetreden tijdens de rechterlijke fase. Dan komt doorgaans strafverminde- ring in beeld.22 Die consequentie vinden we ook terug in uitspraken van het College van beroep voor het bedrijfsleven.23De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State lijkt
20 T. Barkhuysen, Artikel 13 EVRM: effectieve nationale rechtsbescherming bij schending van mensenrechten (diss. Leiden), Lelystad: 1998, p. 95.
21 T. Barkhuysen (supra noot 20), p. 94 en 212.
22 O.a. CRvB 19 februari 1996, RAwb 1996, nr. 70, m.a. Widdershoven.
23 O.a. CBb 28 maart 1995, AB 1995, 513, m.nt. M.L.W.M. Viering.
geval is mij geen jurisprudentie bekend van de Afdeling, noch van enige van de overige genoemde rechters waarin voor een gevolg van onredelijke traagheid bij de rechter de weg naar de burgerlijke rechter expliciet wordt aanbevolen. Dat betekent dat voor zover ik de rechtspraak van de diverse colleges ken, de Centrale Raad uniek is met zijn doorverwijzingen.
Al kleven er de nodige nadelen aan een dergelijk doorsturen, het is een gevolgtrekking die meer biedt dan het gepresenteerde ‘alternatief’ van de Afdeling. Dat komt namelijk neer op het verbinden van geen enkele consequentie.24Erkennen van een schending van een juridische, nota bene in het EVRM vastgelegde, norm, om daar vervolgens geen enkele consequentie aan te verbinden, lijkt mij nog veel meer op gespannen voet te staan met artikel 6 jo. 13 EVRM dan de aanbeveling voor de burgerlijke rechtsgang.
Kortom, een vergelijking van de Centrale Raad met andere bestuursrechters pakt positief uit voor onze hoogste ambtenaren- en sociale-zekerheidsrechter.
Slot
Zonder wetswijziging of een ruimhartiger optredende – dat wil zeggen, de grenzen van zijn wettelijke mogelijkheden naar nationaal recht aftastend en deze mogelijk overschrijdend – rechter, blijft deze zich geconfronteerd zien met een Gordiaanse knoop. Zolang er geen beter alternatief beschikbaar is, is het doorsturen naar de civiele rechter een voorlopige oplossing.
De Centrale Raad van Beroep legt de rode loper uit voor de appellant die onredelijk lange procedures bij de bestuursrechter in civilibus gecompenseerd wil krijgen. Ik pleit er dan ook voor dat de burgerlijke rechter gehouden is om die eiser met zijn in de vorm van onrechtmatige rechtspraak gegoten klacht te ontvangen, ook inhoudelijk. Die klacht dient met extra voort- varendheid te worden behandeld. Artikel 6 en 13 EVRM kunnen daarvoor als basis worden aangenomen. De jurisprudentiële verwijzing lijkt bovendien op de in de wet opgenomen verwijzingsplicht van artikel 8:71 Awb. En net als aan die wettelijke (door)verwijzing, zou ik ervoor willen pleiten dat de civiele rechter aan die in de rechtspraak ontwikkelde verwijzing is gebonden. Dat voorkomt nare competentieconflicten en dat voorkomt bovenal dat de burger met een kluitje in het riet wordt gestuurd.
24 ABRS 1 februari 2001, RAwb 2001, nr. 50; JB 2001/72, m.nt. AWH.
