In staat van oorlog
De invloed van het geïnstitutionaliseerd multilateralisme, in het bijzonder de Verenigde Naties, op de veranderende verhouding tussen de Amerikaanse uitvoerende en wetgevende macht in hun respectievelijke rol ten aanzien van het grondwettelijk recht oorlog te verklaren.
Scriptie Joanneke van den Nieuwboer
Master Internationale Betrekkingen en Internationale Organisatie
Onder begeleiding van prof. dr. P.M.E Volten en drs. F. Joustra
Rijksuniversiteit Groningen 2011
Inhoudsopgave
VOORWOORD 5
INLEIDING 6
D
EELVRAGEN7
H
OOFDSTUKKEN8
HOOFDSTUK 1
MULTILATERALISME, INSTITUTIONALISERING EN CONSTRUCTIVISME 10
I
NLEIDING10
1.1 M
ULTILATERALISME11
1.1.1 D
EFINITIEVANHETBEGRIP11
1.1.2 E
ÉNVOORALLEN,
ALLENVOORÉÉN13
1.1.3 O
RDES,
REGIMESENINTERNATIONALEORGANISATIES13
1.1.4 I
NTERDEPENDENTIE15
1.1.5 M
ULTILATERALISMEENDEVS 15
1.2 I
NSTITUTIONALISERINGVANMULTILATERALEBETREKKINGEN16
1.2.1 V
ERENIGDEN
ATIES17
1.2.3 G
EVOLGENVANINSTITUTIONALISERING19
1.2.4 U
NIEKELEGITIMITEIT19
1.2.5 G
ELIMITEERDMULTILATERALISME21
1.2.6 M
ULTILATERALISMEENDEMOCRATIE22
1.2.7 V
ERBANDVANDEMOCRATIEËN25
1.3 C
ONSTRUCTIVISME26
1.3.1 O
PKOMSTVANHETCONSTRUCTIVISME27
1.3.2 K
ENMERKENVANHETCONSTRUCTIVISME28
1.3.3 C
ONSTRUCTIVISTENENRATIONALISTEN30
1.3.4 C
ONSTRUCTIVISMETERDISCUSSIE32
1.3.5 C
ONSTRUCTIVISMEENINTERNATIONALEORGANISATIES33
S
AMENVATTINGENCONCLUSIE34
HOOFDSTUK 2
DE AMERIKAANSE GRONDWET & BUITENLANDSE BETREKKINGEN 36
I
NLEIDING36
1. O
PRICHTINGVANDEV
ERENIGDES
TATENENDEGRONDWET37
1.1 B
RITSEOVERHEERSINGINN
OORD-A
MERIKA37
1.2 L
IFE,
LIBERTYANDTHEPURSUITOFHAPPINESS37
1.3 A
RTICLESOFC
ONFEDERATION39
1.4 C
ONSTITUTIONALC
ONVENTION39
1.5 B
ILLOFR
IGHTS40
C
ONCLUSIE41
2. D
RIE MACHTEN41
2.1 S
TRUCTUURVANDEDRIEMACHTEN41
2.2 C
ONGRES42
2.3 P
RESIDENT43
2.4 H
OOGGERECHTSHOF44
2.5 C
HECKSANDBALANCES45
C
ONCLUSIE46
3. I
NTERNATIONALEBETREKKINGENENDEGRONDWETVANDEV
ERENIGDES
TATEN46
3.1 C
ONGRESININTERNATIONALEBETREKKINGEN47
3.2 P
RESIDENTININTERNATIONALEBETREKKINGEN47
C
ONCLUSIE49
4. I
NTERNATIONALEORDEONDERLEIDINGVANDEV
ERENIGDES
TATENSINDS1945 49
4.1 S
TEERCLEAROFPERMANENTALLIANCES50
4.2 V
ERPLICHTINGENNAARINTERNATIONAALRECHT51
4.3 V
OLKENBOND52
4.4 E
ENNIEUWEKANSVOORMULTILATERALISME:
DEV
ERENIGDEN
ATIES53
4.5 U.N. P
ARTICIPATIONA
CT53
C
ONCLUSIE55
5. C
ONGRESVERLIESTTERREIN55
5.1 P
RESIDENTIËLEBRANCHEGROEIT55
5.2 D
EPRESIDENTISALTIJDPRESIDENT56
5.3 P
RESIDENTSPREEKTNAMENSDEV
ERENIGDES
TATEN56
5.4 P
RESIDENTSLUITINTERNATIONALEOVEREENKOMSTEN57
5.5 H
ETC
ONGRESVOERTALTIJDCAMPAGNE57
5.6 D
YNAMISCHEVERHOUDINGEN58
C
ONCLUSIE58
6. B
EVOEGDHEDENOPNIEUWGEDEFINIEERD59
6.1 N
ATIONALS
ECURITYA
CT59
6.2 A
MENDEMENTOPU
NITEDN
ATIONSP
ARTICIPATIONA
CT60
6.3 W
ARP
OWERSR
ESOLUTION60
C
ONCLUSIE61
C
ONCLUSIE61
HOOFDSTUK 3
DE MILITAIRE INTERVENTIES VAN DE VERENIGDE STATEN 63 1. D
EOORLOGINK
OREAONDERP
RESIDENTT
RUMAN63
1.1 D
EACHTENDERSTIGSTEBREEDTEGRAAD64
1.2 A
MERIKAANSVEILIGHEIDSBELEIDHERZIEN: NSC-68 65
1.3 I
NVASIEZ
UID-K
OREA67
1.4 R
OLVANDEV
ERENIGDEN
ATIES68
1.5 A
ANNAMESVANDET
RUMAN-
REGERING68
1.6 D
EV
ERENIGDES
TATENGRIJPTIN69
1.7 P
OLITIEKEDRUKOPT
RUMAN70
1.8 D
EOORLOG: 1950-1953 71
1.9 C
ONSTITUTIONELELEGITIMITEIT71
1.10 I
NTERNATIONALELEGITIMITEIT72
C
ONCLUSIE73
2. D
EOORLOGINV
IETNAMONDERP
RESIDENTJ
OHNSON74
2.1 O
PKOMSTCOMMUNISMEINV
IETNAM75
2.2 T
IJDPERKVANJ
OHNF. K
ENNEDY76
2.3 P
RESIDENTJ
OHNSON78
2.4 I
NCIDENTINDEG
OLFVANT
ONKIN78
2.5 G
OLFVANT
ONKIN-R
ESOLUTIE79
2.6 J
OHNSONGING‘
ALLOUT’ 81
2.7 J
OHNSONVERLIESTSTEUN82
2.8 V
ANPUBLIEKEOORLOGNAARGEHEIMEOPERATIES83
2.9 C
ONSTITUTIONELELEGITIMITEIT84
2.10 I
NTERNATIONALELEGITIMITEIT85
2.11 D
EKWESTIEVANGEWOONTERECHT85
C
ONCLUSIE86
3. D
EOORLOGINI
RAKONDERP
RESIDENTB
USH, S
R. 87
3.1 R
UZIEINDEG
OLF88
3.2 A
MERIKAANSBELEID: N
ATIONALS
ECURITYD
IRECTIVE26 89
3.3 I
RAKVALTK
OEWEITBINNEN89
3.4 D
EWEGNAAROORLOG91
3.5 R
ESOLUTIE678
VANDEVN-V
EILIGHEIDSRAAD94
3.6 O
PERATIOND
ESSERTS
TORM95
3.7 C
ONSTITUTIONELELEGITIMITEIT96
3.8 I
NTERNATIONALELEGITIMITEIT96
C
ONCLUSIE98
C
ONCLUSIE99
CONCLUSIE 101
LITERATUURLIJST 105
Voorwoord
If men were angels no government would be necessary James Madison, 1788
De Amerikaanse president wordt ook wel de ‘leider van de vrije wereld’ genoemd, omdat de Verenigde Staten een vrij en democratisch land is, maar ook omdat deze staat een symbool is geworden voor individuele rechten van mensen en strijd tegen tirannie en onderdrukking.
Vooral in de twintigste eeuw heeft dit er geregeld toe geleid dat de Verenigde Staten zich heeft ingezet in oorlogen waarbij niet direct of uitsluitend Amerikaans doelen werden gediend. Dit was bijvoorbeeld het geval in de Tweede Wereldoorlog onder president Franklin D. Roosevelt.
Dan rijst de vraag wie, op welk moment en om welke redenen beslist dat er Amerikaanse troepen worden ingezet. Zijn dit de gekozen volksvertegenwoordigers zoals verenigd in het Congres, bestaande uit het Huis van Afgevaardigden en de Senaat, of gaat de president hierover? Omdat de VS tegenwoordig vaak in internationale coalities opereert via organisaties zoals de Verenigde Naties, mogen we ons ook afvragen wie hierover gaat. Is dit de VN- Veiligheidsraad of beslissen staten hierover zelfstandig? Deze vragen staan centraal in dit onderzoek, getiteld De staat van oorlog.
Deze scriptie is tot stand gekomen onder begeleiding van prof. dr. P.M.E. Volten en drs. F.
Joustra. Op het gebied van staatsrecht heeft drs. J.W.C. van Rossem mij geholpen. Voorts ben ik dank verschuldigd aan prof. dr. F. Zwarts en wijlen prof. dr. K. Duppen, voor de adviezen die ze mij gedurende mijn studie hebben gegeven en de kansen die ze mij hebben geboden.
Joanneke van den Nieuwboer
Juli 2011
Inleiding
Tussen de onafhankelijkheid van de Verenigde Staten in 1776 en het einde van de Tweede Wereldoorlog in 1945 hebben vijf Amerikaanse presidenten het Congres verzocht oorlog te verklaren. Dit was om te beginnen in 1812 tegen het Verenigd Koninkrijk, in 1846 tegen Mexico, vervolgens in 1898 tegen Spanje, in 1917 tegen Duitsland en tenslotte in 1941 tegen Japan.
1De presidenten deden dit verzoek omdat de Amerikaanse grondwet bepaalt dat alleen het Congres oorlog kan verklaren aan een andere staat.
In 1950 begon de oorlog in Korea onder president Truman echter zonder oorlogsverklaring van het Congres. Nadat de VN-Veiligheidsraad had besloten militaire interventie toe te staan om een einde te maken aan het geweld in Korea, besloot president Truman Amerikaanse militairen naar het gebied te zenden. Zo ontstond de betrokkenheid van de VS bij de Koreaanse oorlog. Voorstanders van de invasie vonden dit legitiem omdat de president slechts verplichtingen zou uitvoeren die voortkwamen uit het Handvest van de Verenigde Naties.
Tegenstanders vonden echter dat hoewel de Veiligheidsraad militair optreden toestond, er geen formele opdracht was gegeven en de VS dus niet verplicht was dit te doen.
2Bovendien was het de vraag of het VN-Handvest de Amerikaanse president wel in de positie stelt hierin zelfstandig beslissingen te nemen. De betrokkenheid van de Verenigde Naties had dus effect in de aanloop naar het Amerikaans optreden in de oorlog in Korea; in welke mate de VN invloed had op de beslissingen van de president is nog de vraag.
De huidige internationale betrekkingen zijn duidelijk niet meer zo transparant als voor de Tweede Wereldoorlog, mede door de oprichting van organisaties als de Verenigde Naties.
Bovendien is de rol van de president erg veranderd sinds 1945 door de groei van de federale overheid en de toenemende invloed van moderne communicatiemiddelen. Dit laatste aspect heeft bijgedragen aan de concentratie van aandacht rond om de Amerikaanse president, ook wel omschreven als ‘prime time presidency’. Echter, de constitutionele positie van de president is sinds de Constitutional Convention van 1787 niet aangepast. Betekent dit dat we de president meer macht toekennen dat hij eigenlijk bezit?
31
Gary R. Hess, Presidential Decisions for War. Korea, Vietnam and the Persian Gulf (Baltimore 2001) 3.2
Louis Henkin, Foreign Affairs and the US Constitution (New York 1996) 51.3
Charles O. Jones, Separate But Equal Branches (New Jersey 1995) 9.Een van de oorzaken hiervoor zou kunnen liggen in de leidende rol die de Verenigde Staten speelt op het wereldtoneel. Hier vindt steeds vaker multilaterale besluitvorming plaats met betrekking tot economische, diplomatieke of militaire aangelegenheden. Bij die multilaterale besluitvorming is de uitvoerende macht, de president, meestal leading. Vooral de Verenigde Naties en de NAVO hebben sinds de Tweede Wereldoorlog een grotere rol gekregen op militair gebied aangezien de veiligheid van staten binnen deze organisaties met elkaar is verbonden. Men zou dus kunnen concluderen dat de institutionalisering van de multilaterale samenwerking heeft geleid tot een machtstoename van de Amerikaanse president. Deze groeiende dominantie is dan ten koste gegaan van het Amerikaanse Congres, in het bijzonder van het Huis van Afgevaardigden, omdat de Senaat nog wel betrokken is bij het sluiten van internationale verdragen. Het onderzoek richt zich dan ook op de vraag:
Op welke wijze en in hoeverre is, aangaande het recht tot oorlogsverklaring, in de Verenigde Staten na 1945 de positie van de uitvoerende macht in relatie tot die van de wetgevende macht veranderd als gevolg van de institutionalisering van multilaterale internationale betrekkingen?
Deelvragen
Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden, is dit onderzoek opgesplitst in drie deel- onderwerpen.
1. Multilateralisme
Het eerste onderwerp valt uiteen in drie deelvragen. De eerste vraag betreft de definitie van multilateralisme; de tweede is hoe dit samenwerkingsverband zich van andere vormen van internationale samenwerking onderscheidt; en de derde is hoe multilateralisme zich verhoudt tot de internationale positie van de Verenigde Staten.
2. Amerikaanse grondwet en internationale betrekkingen
In dit hoofdstuk wordt de vraag beantwoord welke bevoegdheden op het gebied van
internationale en militaire betrekkingen de Amerikaanse constitutie toewijst aan de president
en aan het Congres. Daarnaast wordt onderzocht hoe die scheiding van machten zich verhoudt
tot de internationale verplichtingen van de VN, in het bijzonder onder het VN-Handvest.
3. De Verenigde Staten in oorlog van 1945-1990
In hoofdstuk drie onderzoeken we aan de hand van drie casussen in hoeverre het proces voorafgaand aan militaire interventie door de VS in overeenstemming met de Amerikaanse grondwet is verlopen en wat de invloed van de VN hierin is geweest. De eerste oorlog die we analyseren is de oorlog in Korea onder leiding van president Truman. De tweede casus is de oorlog in Vietnam, in de periode onder president Johnson. De laatste is de oorlog in Irak onder president George H.W. Bush.
Hoofdstukken
Het onderzoek valt op basis van de deelvragen in de volgende drie hoofdstukken uiteen.
Hoofdstuk 1: multilateralisme & institutionalisering
In het eerste hoofdstuk wordt om te beginnen het begrip multilateralisme onderzocht. Als eerste wordt onderzocht hoe men multilateralisme kan definiëren en vervolgens hoe dit concept zich heeft ontwikkeld binnen de leer van de internationale betrekkingen. Tenslotte kijken we naar de verhouding tussen multilateralisme en de internationale positie van de VS.
De belangrijkste bron hiervoor is het werk van John Gerard Ruggie.
Vervolgens wordt gekeken naar het proces van institutionalisering binnen de internationale betrekkingen. Centrale vraagstukken die hier spelen zijn de volgende. Op welke gronden heeft men besloten tot institutionalisering van de multilaterale betrekkingen, hoe is dit proces verlopen en wat zijn de belangrijkste gevolgen geweest? Hiervoor zal vooral gebruik worden gemaakt van literatuur van Robert Keohane en Joseph Nye. De institutionalisering van de multilaterale betrekkingen wordt onderzocht aan de hand van enkele voorbeelden, vooral de VN. Gezien het onderwerp van deze scriptie wordt in het bijzonder aandacht geschonken aan de ontwikkeling van geïnstitutionaliseerde multilaterale veiligheidssystemen.
Tenslotte komt het constructivisme aan de orde, met nadruk op het werk van Alexander
Wendt. Deze benadering geeft het onderzoek de vereiste theoretische context om de
institutionalisering van de internationale betrekkingen te onderzoeken.
Hoofdstuk 2: Grondwet van de Verenigde Staten & Internationale Betrekkingen
Het tweede deel van dit onderzoek is gewijd aan de vraag welke bevoegdheden op het gebied van de internationale betrekkingen de grondwet toewijst aan de president en het Congres.
Eerst wordt onderzoekt hoe de grondwet tot stand is gekomen waarna de structuur van de drie machten en hun bevoegdheden aan de orde komt. Hierna kijken we specifiek naar de taken en plichten van het Congres en de president op het gebied van buitenlandse betrekkingen en analyseren we de leidende rol van de VS in internationale samenwerkingsverbanden, voornamelijk de VN. Tenslotte kijken we naar recentere ontwikkelingen tussen de president en het Congres binnen het thema van internationale en militaire aangelegenheden.
Door deze vraagstukken te analyseren wordt duidelijk welk orgaan binnen de Amerikaanse overheid zeggenschap heeft over de militaire betrekkingen van de VS, hoe de samenwerking tussen de verschillende organen is georganiseerd en wat de grondslagen hiervoor zijn.
Hoofdstuk 3: Internationale Organisaties en de machtenscheiding in de praktijk
In hoofdstuk drie worden de conclusies van de voorgaande hoofdstukken met elkaar verbonden in een analyse van de wijze waarop de geïnstitutionaliseerde multilaterale betrekkingen zich sinds 1945 verhouden tot de Amerikaanse grondwet.
Hier komen drie verschillende oorlogen aan de orde die als casus dienen voor dit onderzoek.
De vraag die hierbij wordt gesteld, is in hoeverre de betreffende presidenten zich hebben gehouden aan de voorgeschreven procedure voordat is overgegaan tot militaire actie. Tevens kijken we naar de rol van het geïnstitutionaliseerd multilateralisme hierin, wederom ligt hier een centrale rol voor de VN. De drie oorlogen die als casus dienen zijn de oorlog in Korea onder president Truman (1950), de oorlog in Vietnam onder president Johnson (1964) en de eerste Golfoorlog onder president Bush, Sr. (1990). Aan de hand van deze voorbeelden analyseren we in hoeverre het geïnstitutionaliseerd multilateralisme sinds 1945 een wig heeft gedreven tussen de president en het Amerikaanse Congres.
Conclusie
In de conclusie dient de vraag beantwoordt te worden op welke wijze en in hoeverre,
aangaande het recht tot oorlogsverklaring, in de Verenigde Staten na 1945 de positie van de
uitvoerende macht in relatie tot die van de wetgevende macht is veranderd als gevolg van de
institutionalisering van multilaterale internationale betrekkingen.
Hoofdstuk 1
Multilateralisme, institutionalisering en constructivisme
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt ten eerste het begrip ‘multilateralisme’ onderzocht. Daarbij komen de volgende drie vragen aan orde. De eerste vraag is hoe men multilateralisme kan definiëren; de tweede is hoe dit samenwerkingsverband zich onderscheidt van andere vormen van internationale samenwerking; en de derde is hoe multilateralisme zich verhoudt tot de internationale positie van de Verenigde Staten. Om deze vragen te beantwoorden, wordt vooral gebruik gemaakt van de artikelen en boeken van John Gerard Ruggie en Robert Keohane, en van de literatuur die Keohane in samenwerking met Joseph Nye heeft gepubliceerd.
4Vervolgens gaat de aandacht uit naar het proces van institutionalisering binnen de internationale betrekkingen. Centraal hierbij staan de vragen in hoeverre er sprake is van geïnstitutionaliseerd multilateralisme in de hedendaagse internationale betrekkingen en hoe multilateralisme vorm krijgt binnen de VN. Gezien het onderwerp van deze scriptie wordt voornamelijk aandacht geschonken aan de ontwikkeling van het multilaterale veiligheidssysteem binnen de VN, de Veiligheidsraad. Ook hier wordt vooral gebruik gemaakt van het werk van Ruggie, Keohane en Nye.
In het laatste deel van dit hoofdstuk wordt het constructivisme besproken, de theoretische context van dit onderzoek naar institutionalisering van multilaterale internationale betrekkingen. Een beschrijving van opkomst en ontwikkeling van het constructivisme en de belangrijkste kenmerken ervan wordt gevolgd door aandacht voor het debat tussen de constructivisten en rationalisten, de verschillende stromingen van het constructivisme en een discussie over het constructivisme als theorie. Tenslotte wordt de relatie tussen de theorie en internationale organisaties besproken.
4
John Ruggie is hoogleraar aan Harvard University en heeft verschillende functies bij de VN bekleed. Robert Keohane is hoogleraar Politieke Wetenschappen aan Princeton University en Joseph Nye is hoogleraar Internationale Betrekkingen aan Harvard University.1.1 Multilateralisme
In deze paragraaf beginnen we met de omschrijving van Ruggie van multilateralisme waarna deze wordt vergeleken met de definitie van Keohane. Vervolgens komen voorbeelden van multilateralisme aan de orde waarna we tot besluit kijken naar hoe de VS omgaat met deze vorm van internationale samenwerking.
1.1.1 Definitie van het begrip
Ruggie stelt dat de traditionele wijze waarop het begrip multilateralisme is behandeld, alleen de nominale aard van het begrip omschrijft als een samenwerkingsverband van drie of meer staten, terwijl deze benadering eigenlijk duidt op multinationale samenwerking, dat slechts een kwantitatieve representatie is van een verband. Volgens Ruggie zijn er meer voorwaarden te stellen aan multilateralisme dan uitsluitend het aantal lidstaten dat zich bij het verband heeft aangesloten. Zo betekent multilateralisme dat er internationale samenwerking plaatsvindt op basis van zowel gedeelde normen en belangen als regulerende principes die het uitgangspunt van handelen vormen.
5Keohane hanteert een andere definitie en omschrijft multilateralisme in de eerste plaats als geïnstitutionaliseerd collectief handelen door deelnemende lidstaten.
Voorts stelt hij dat de deelnemende staten dienen te voldoen aan de criteria van de betreffende institutie en dat deze regels publiekelijk bekend moeten zijn en bovendien dienen stand te houden over langere termijn. Deze omschrijving richt zich op institutionele kenmerken in plaats van normatieve kenmerken, omdat volgens Keohane de normatieve legitimiteit van instituties hierdoor beter kan worden getoetst en de effecten nauwkeuriger kunnen worden geanalyseerd.
6Maar volgens Keohane is de definitie van Ruggie toepasselijker voor het verklaren van transformaties in internationale politiek en daarom wordt de definitie van Ruggie gehanteerd in dit onderzoek omdat de scriptie ontwikkelingen over een periode van meer dan vijftig jaar onderzoekt, waarin er veel veranderingen hebben plaatsgevonden binnen de internationale orde.
Het werk van Keohane, en Keohane en Nye ten aanzien van multilaterale instituties kan hierdoor nog wel worden gebruikt omdat de definitie geen effect heeft op de organisaties die in deze scriptie aan de orde komen en de uitleg van Ruggie en Keohane aanvullend is, en niet 5
John Gerard Ruggie, ‘Multilateralism: the Anatomy of an Institution’, International Organization, 46 (1992) 3 561-598, aldaar 566-567.6
Robert O. Keohane, ‘The Contingent Legitimacy of Multilateralism’, GARNET Working Paper no 09/06 September 2006, 1.wederzijds uitsluitend. Beide auteurs zijn het namelijk op een groot aantal punten eens over de effecten van multilateralisme, bijvoorbeeld over het ontstaan van ‘diffuse reciprociteit’, zoals Keohane het fenomeen omschrijft. Diffuse reciprociteit betekent dat de opbrengst van de samenwerking een meerwaarde creëert die niet deelbaar is tussen de actoren of rechtstreeks te herleiden is, zoals in het geval van bilaterale samenwerking. Omdat de inzet van staten niet binnen korte termijn resultaat oplevert voor alle staten, is multilateralisme een veeleisend samenwerkingsverband waaraan staten zich nadrukkelijk moeten committeren. Een illustratie hiervan is het ‘Concert van Europa’ (1815-1914), waar staten hun korte-termijn belangen opzij moesten zetten en zich committeerden aan inzet voor langdurige vrede en van andere staten een gelijke verbintenis werd verwacht.
7Ruggie beargumenteert vervolgens dat hoewel het moeilijk is dergelijke multilaterale verbanden tot stand te brengen, deze verbintenissen uiteindelijk wel duurzamer zijn dan andere vormen van samenwerking. In het verleden zijn er, zoals het Concert van Europa aantoont, multilaterale verbanden tot stand gebracht die de verwachtingen van diffuse reciprociteit hebben overtroffen omdat staten bereid waren te onderhandelen en zich op de lange termijn durfden te concentreren. Ruggie concludeert hieruit dat een systeem dat is gebaseerd op gelijke organisatorische principes flexibeler is dan een systeem dat is gefundeerd op particuliere belangen en urgente interesses.
8Samenvattend definieert Ruggie multilateralisme als samenwerking die plaatsvindt op basis van gedeelde belangen en regulerende principes. Als recenter voorbeeld hiervan wijst hij op de doelstellingen zoals deze zich in de tweede helft van de twintigste eeuw hebben ontwikkeld op het gebied van internationale handel en werden gekenmerkt door principes zoals non-discriminatie. Multilateralisme refereert dus niet alleen aan de beleidsmatige coördinatie van drie of meer staten, maar ook aan een internationale orde die is gefundeerd op gedeelde normen. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor multilateralisme op het gebied van internationale veiligheid, dat wordt gekenmerkt door collectieve veiligheid of collectieve zelfverdediging.
9Omdat in deze scriptie internationale samenwerking op het gebied van vrede en veiligheid centraal staat, wordt nu eerst gekeken naar internationale veiligheidssystemen in relatie tot multilateralisme.
7
Robert Jervis, ‘International Security’ in Stephen Krasner (red.), International Regimes (Ithaca 1983) 173-194, aldaar 180. Jervis is hoogleraar Internationale Betrekkingen aan Columbia University. Krasner is hoogleraar Internationale Betrekkingen aan Stanford University.8
Ruggie, ‘Multilateralism: the Anatomy of an Institution’, 594.9
Ibidem, 566-567.1.1.2 Eén voor allen, allen voor één
Uit de definitie van Ruggie zou kunnen worden afgeleid dat de allianties zoals de Triple Alliance (Duitsland, Oostenrijk-Hongarije en Italië) uit 1882 en de Triple Entente (Groot- Brittannië, Frankrijk en Rusland) uit 1907 veiligheidssystemen waren. Volgens Ruggie is dit echter niet het geval omdat formele collectieve veiligheidssystemen fundamenteel anders van aard zijn dan de genoemde allianties. Een collectief veiligheidssysteem kenmerkt zich volgens hem namelijk door een ‘permanente potentiële alliantie tegen een onbekende vijand’ ter bescherming van een ‘onbekend slachtoffer’.
10De genoemde allianties voldoen niet aan deze voorwaarden omdat ze gekenmerkt werden door exclusiviteit en niet permanent waren. Maar een collectief veiligheidssysteem is intern gericht en wordt juist gekarakteriseerd door inclusiviteit. De consequentie hiervan is dat de organisatie optreedt bij iedere daad van agressie die de vrede verstoort, ook indien de betreffende agressor één van de lidstaten is.
Alliantie Collectief veiligheidssysteem
De kenmerken van de VN voldoen daarom wel aan de criteria van een collectief veiligheidssysteem omdat bedreiging van de vrede door alle lidstaten als een gemeenschappelijk probleem wordt beschouwd, ongeacht wie de agressor is. Naar deze definitie voldoet de NAVO daarentegen niet aan de voorwaarden voor een collectief veiligheidssysteem omdat deze organisatie zich richt op de verdediging van de lidstaten tegen een bedreiging van buitenaf en daarom wordt gekarakteriseerd door exclusiviteit.
111.1.3 Ordes, regimes en internationale organisaties
Naast het onderscheid tussen een collectief veiligheidssysteem en een alliantie, moet ook onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende vormen van internationale samenwerking. Ruggie onderscheidt drie vormen: internationale ordes, internationale regimes en internationale organisaties.
10
Ibidem, 569.11
A.G. Harryvan, J. van der Harst, P.M.E. Volten (red.), Internationale Organisaties, Samenwerking en regimevorming in de Internationale Betrekkingen (Assen 2004) 33.Land A en B
Land A en B Land C en D Land C en D
Land A Land A
Land B Land B Land C
Land C
Ruggie stelt dat internationale ordes de minst verplichtende vorm van samenwerking zijn en slechts iets zeggen over het terrein waarop de samenwerking plaatsvindt. Een multilaterale orde is een samenwerkingsverband dat plaatsvindt tussen drie of meer staten en handelt op basis van gedeelde uitgangspunten.
De tweede vorm van internationale samenwerking is een internationaal regime. In brede zin wordt hieraan gerefereerd wanneer staten op een gelijke wijze interstatelijke relaties aan gaan.
Daarnaast is een regime onderdeel van een bepaalde orde en zegt het meer over de wijze waarop de internationale samenwerking plaatsvindt. Een regime wordt specifiek gekenmerkt doordat het aan de criteria voldoet van gedeelde normen, principes, regels en besluitvormingsprocedures waaraan actoren hun verwachtingen ontlenen. Het is multilateraal van karakter wanneer er drie of meer staten bij zijn betrokken en het uitgangspunt voor hun handelen wordt gevormd door de bepalende normen, regels en procedures. Samengevat reflecteert het resultaat het karakter van het regime, zoals een veiligheidsregime gekenmerkt wordt door de norm van non-agressie.
12De definitie van Keohane en Nye vult de omschrijving van Ruggie aan met de stelling dat de geldende regels binnen een regime worden gevormd door een aantal nationale regels, een aantal internationale regels en grote terreinen waar geen regels gelden.
13Juist de gebieden waar nog geen regels gelden, laat ruimte voor vertegenwoordigers van staten om processen en uitkomsten te beïnvloeden. Dit is dan ook een belangrijk aandachtspunt wanneer er in deze scriptie verder wordt gekeken naar de dynamiek tussen staten en multilaterale organisaties, en naar de rol van de VS en Amerikaanse president hierin.
Tot besluit komen internationale organisaties aan de orde. Volgens Ruggie zijn niet alle internationale organisaties in het verleden multilateraal geweest, zo noemt hij voorbeeld de Komintern die naar Leninistische principes was vormgegeven maar niet voldeed aan multilaterale kenmerken. Een multilaterale organisatie dient te handelen op basis van gedeelde uitgangspunten, principes en besluitvormingsprocedures en deze eigenschappen ontbraken in de Komintern.
1412
Ruggie, ‘Multilateralism: the Anatomy of an Institution’, 571-574.13
Keohane en Nye, Power and Interdependence (New York; 3e druk, 2001) 17.14
Ruggie, ‘Multilateralism: the Anatomy of an Institution’, 571-574.1.1.4 Interdependentie
Om het begrip multilateralisme in internationale organisaties goed te begrijpen, is het van belang dit concept te onderscheiden van interdependentie. Interdependentie betekent wederzijdse afhankelijkheid en refereert aan situaties gebaseerd op reciprociteit binnen internationale betrekkingen. Deze reciprociteit ontstaat als gevolg van internationale transacties, bijvoorbeeld in goederen of geld. Ter illustratie hiervan wordt verwezen naar de relaties tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie tijdens de Koude Oorlog. Wanneer dergelijke transacties geen gevolgen kennen voor de betrekkingen spreken we van interconnectie.
15Interdependentie is dus niet hetzelfde als multilateralisme omdat interdependentie alleen duidt op wederzijdse afhankelijkheid tussen staten.
1.1.5 Multilateralisme en de VS
Volgens Keohane en Nye is de VS genoodzaakt samen te werken met andere staten omdat unilateralisme geen optie meer is in de hedendaagse complexe interdependente betrekkingen.
Om dit te bereiken dient de VS niet alleen met staten, maar ook met internationale regimes en internationale organisaties samen te werken. Dit is belangrijk voor de VS want dit land heeft een leidende internationale positie en wil een stabiele internationale omgeving creëren als vooraanstaande politieke en economische macht, maar is niet in de positie de eigen normen en regels op te leggen aan andere staten.
Er zijn meerdere voorbeelden van regimes die doeleinden van de VS hebben ondersteund, zoals de bestrijding van de verspreiding van nucleaire wapens.
16Grote internationale regimes weerspiegelen volgens Keohane en Nye de belangen van de VS omdat deze staat een grote rol heeft in het aansturen en onderhouden van internationale regimes en het onwaarschijnlijk is dat een andere staat deze rol op zich kan en wil nemen.
17De wil van de VS is dus niet voldoende maar wel noodzakelijk om een internationaal regime effectief te laten opereren.
Daarnaast hebben regimes volgens Keohane en Nye in de VS voor grotere continuïteit en discipline gezorgd ten aanzien van het buitenlands beleid dat wordt gevoerd. Dit stellen zij omdat het voor de VS moeilijk is om op lange termijn eenduidig beleid te voeren door de scheiding tussen de uitvoerende en wetgevende macht en de tegengestelde politieke belangen die dit met zich brengt. Regimes herinneren de staat aan de gestelde doelen en gemaakte 15
Keohane en Nye, Power and Interdependence, 7-8.16
Ibidem, 290.17
Ibidem, 298.afspraken waardoor de continuïteit wordt vergroot. Het gevolg hiervan is dat de beperkingen in vrijheid die multilateralisme met zich mee brengt, ertoe leiden dat de VS een stabielere partner is dan wanneer het unilateraal zou opereren. Het is tevens zo dat regimes de mogelijkheid bieden aan leiders van geallieerde staten om het binnenlandse beleid van de VS te beïnvloeden door het land zich aan de afspraken en normen van het regime te laten houden.
De president gebruikt het regime waaraan de VS deelneemt op zulke momenten om beleid te verantwoorden en goedgekeurd te krijgen door de wetgevende macht. Vooral in momenten van internationale crisis neemt de rol van de president toe en krijgt deze meer ruimte om beslissende maatregelen door het Congres goedgekeurd te krijgen. Voorbeelden hiervan zijn de economische crises in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw.
18De vraag die hieruit volgt, is of dit ook het geval is geweest op het gebied van vrede en veiligheid, met name betreffende het recht om oorlog te verklaren. Deze kwestie wordt in het derde hoofdstuk beantwoord. Hieraan ten grondslag ligt een andere vraag die Keohane en Nye ook stellen, namelijk in hoeverre een internationale organisatie en het regime waarvan het onderdeel is, prikkels overbrengt aan nationale overheden.
19Ook deze vraag wordt in het derde hoofdstuk beantwoord.
1.2 Institutionalisering van multilaterale betrekkingen
Instituties zijn in de eerste plaats door Keohane omschreven als systemen waarin permanente en verbindende regels gelden (formeel en informeel) die het gedrag bepalen van de institutie, acties reguleren en verwachtingen scheppen.
20Dit betekent echter niet dat deze instituties ook multilateraal van karakter zijn. Daarvoor dient de samenwerking plaats te vinden op basis van gedeelde uitgangspunten waardoor het gedrag van de aangesloten staten aan elkaar is verbonden en het resultaat hiervan niet deelbaar is in gescheiden onderdelen. In de vorige paragraaf zijn hiervan enkele voorbeelden besproken. Multilaterale samenwerking is dus geen nieuw fenomeen maar de institutionalisering ervan heeft een duidelijke toename gekend in de twintigste eeuw, vooral vanaf 1945.
18
Ibidem, 296-298.19
Ibidem, 293.20
Keohane, ‘Multilateralism: An Agenda for Research’ International Journal, 45 (Autumn 1990) 4, 731-764, aldaar 732.1.2.1 Verenigde Naties
Na de Eerste Wereldoorlog werd op initiatief van de Verenigde Staten de Volkenbond opgericht met als belangrijkste doelstelling het bevorderen van duurzame vrede en veiligheid.
Maar de Volkenbond bleek op dit gebied al aan het einde van de jaren twintig van de vorige eeuw tekort te schieten omdat de grote mogendheden niet in staat waren hun geschillen vreedzaam op te lossen. De Tweede Wereldoorlog die volgde, toonde het falen van de Volkenbond op pijnlijke wijze aan.
Tijdens de Tweede Wereldoorlog besloten de Britse premier Churchill en de Amerikaanse president Roosevelt tot oprichting van een nieuw permanent veiligheids-systeem, in de vorm van de Verenigde Naties. In de woorden van de Amerikaanse president was het belangrijk dat de VS niet zou terugkeren naar ‘Fort Amerika’ omdat dan ‘de oorlog wel gewonnen zou zijn maar de vrede verloren zou gaan’.
21Roosevelt vond het van groot belang duurzame vrede tot stand te brengen. De VN betekende hierin een institutionele herinnering aan de Amerikaanse verplichtingen jegens internationale vrede en veiligheid. De andere kant uitkijken, zoals in de jaren dertig was gebeurd, was geen optie meer. Roosevelt wenste het ook de Sovjet-Unie aan de VN te binden.
22Deze eerste stappen voor oprichting van de VN werden bewust gezet voor het einde van de Tweede Wereldoorlog omdat de urgentie tot samenwerking op dat moment helder was en men het bestaande gevoel van eenheid wilde gebruiken om op korte termijn de nieuwe organisatie gestalte te geven. Uiteindelijk werd de VN in 1945 opgericht tijdens de San Francisco- conferentie waar vijftig staten waren bijeengekomen om een nieuw tijdperk van internationale samenwerking in te luiden. De verwachtingen ten aanzien van de VN waren hoog gespannen, zoals het begin van de preambule illustreert:
‘Wij de volken van de Verenigde Naties, vastbesloten komende geslachten te behoeden voor de gesel van de oorlog, die tweemaal in ons leven onnoemlijk leed over de mensheid heeft gebracht (..)’
21
Franklin D. Roosevelt zoals geciteerd door Ruggie, ‘Multilateralism: the Anatomy of an Institution’, 587.22
John Gerard Ruggie, ‘The Past as Prologue?: Interests, Identity and American Foreign Policy’, International Security, 21 (Spring 1997) 4 89-125, aldaar 100.De beginselen van de VN gaan er van uit dat vrede ondeelbaar is en alle staten belang hebben bij het handhaven van internationale vrede. Deze gedachte vormt het fundament van een collectief veiligheidssysteem omdat het uitgaat van het idee dat internationale vrede voor iedereen belangrijk is, een collectief goed vormt en door allen moet worden beschermd. Deze doelstelling, handhaving van vrede en veiligheid, vormt dan ook het eerste artikel van het Handvest van de organisatie. Het volgende artikel beschrijft de beginselen waaronder de organisatie zal opereren, zoals het soevereiniteits-principe dat behelst dat alle staten gelijk zijn en daarom ook allemaal één stem hebben binnen de Algemene Vergadering van de VN. De soevereiniteit van een staat mag slechts in uitzonderlijke gevallen worden aangetast, bijvoorbeeld wanneer de betreffende staat een daad van agressie pleegt en een risico vormt voor het handhaven van de internationale vrede. Artikel 42 van het Handvest legitimeert daarvoor het gebruik van geweld door de VN met als doel de internationale vrede en veiligheid te herstellen. Hiervoor dienen de lidstaten militaire middelen ter beschikking te stellen, aangezien de VN hierover als organisatie niet beschikt. Dit maakt de VN overigens in hoge mate afhankelijk van de grote mogendheden, in het bijzonder van de VS.
23De organisatie kent zes hoofdorganen: de Algemene Vergadering, de Veiligheidsraad, de Economische en Sociale Raad, de Trustschapsraad, het Secretariaat en het Internationaal Hof van Justitie. In het kader van deze scriptie is de Veiligheidsraad het meest relevant omdat hier over oorlog en vrede wordt beslist. Het Handvest stelt dat de Veiligheidsraad in beginsel twee functies heeft. Dit is enerzijds het op vreedzame wijze beslechten van geschillen en optreden indien er sprake is van bedreiging van de vrede. Anderzijds kent de Raad een aantal specifieke taken zoals de verkiezing van de secretaris-generaal. De Veiligheidsraad is in permanente zitting bijeen en bestaat uit vijf permanente leden (VS, Rusland, Groot-Brittannië, Frankrijk en China) en tien roulerende leden die op basis van regionale spreiding zitting nemen in de Raad. Besluiten vereisen een meerderheid van negen stemmen inclusief die van de vijf permanente leden; deze landen hebben door hun effectief vetorecht aanzienlijke macht binnen de VN.
241.2.3 Gevolgen van institutionalisering
In de eerste plaats heeft de institutionalisering van internationale betrekkingen de relatie tussen het beoogde doel en het proces om dit te bereiken minder transparant en tevens 23
Harryvan, Van der Harst, Volten, Internationale Organisatie, 25, 31-33, 41-42.24
Ibidem, 35.complexer gemaakt. Het is thans minder duidelijk wat staten concreet willen bereiken en welke middelen hiervoor nodig zijn. Daarnaast oefenen multilaterale fora toenemende invloed uit op de beleidsagenda van staten. Nationale overheden kunnen niet meer alleen met elkaar opereren maar moeten rekening houden met actoren zoals de Verenigde Naties. Tenslotte is multilaterale diplomatie een norm op zich geworden, die internationale legitimiteit met zich brengt die niet door andere middelen wordt gedragen.
25Ruggie bekritiseert de toename van multilaterale organisaties omdat deze groei het opereren van staten ten aanzien van elkaar heeft gecompliceerd. Keohane staat hier minder sceptisch tegenover maar benadrukt wel dat internationale organisaties staten niet hebben vervangen als primaire actoren omdat de besluitvorming binnen dergelijke instituties nog altijd geschiedt door staten. Verder stelt Keohane dat internationale instituties zeer waardevolle taken vervullen voor en namens staten. Zo verlagen zij de kosten in het creëren en afdwingen van besluitvorming, verhogen ze de kosten voor het negeren van afspraken en faciliteren ze de uitwisseling van informatie ten aanzien van het binnenlandse beleid van de afzonderlijke lidstaten.
26Maar Keohane maakt wel het voorbehoud dat deze instituties over legitimiteit moeten beschikken.
1.2.4 Unieke legitimiteit
Legitimiteit kan in brede zin worden omschreven als een normatief of sociologisch concept.
In normatief opzicht is een institutie legitiem als het handelen ervan aan breed geaccepteerde criteria voldoet en deze door verdediging ervan maatschappelijk zijn ingebed. Sociologische legitimiteit is gebaseerd op de relevante doelgroep die de betreffende institutie accepteert en respecteert als gezaghebbend orgaan. Een illustratie hiervan is de legitimiteit van het Amerikaans Hooggerechtshof dat de bevoegdheid heeft beslissingen van de president of het Congres te toetsen aan de Grondwet. Dit is volgens strikt democratische theorieën niet legitiem maar wordt door gebruik en verdediging in de praktijk wel als zodanig ervaren. Dit maakt de institutie zowel normatief (op basis van constitutionele theorieën) als sociologisch legitiem omdat Amerikaanse burgers respect hebben voor het Hof en haar gehoorzamen.
27De vraag die hieruit volgt, is of instituties in de internationale politiek, zoals de VN, ook over zulke legitimiteit beschikken.
25
Ruggie, ‘Multilateralism: the Anatomy of an Institution’, 584.26
Keohane, ‘The Contingent Legitimacy of Multilateralism’, 2.27
Ibidem, 2.Voorstander van multilaterale samenwerking benadrukken vaak dat beleid dat door instituties als de VN wordt uitgevoerd, een betere kans van slagen heeft om breed te worden geaccepteerd en geïmplementeerd. Zo stelt, bijvoorbeeld, het VN Handvest dat, met uitzondering van noodzakelijke zelfverdediging, unilateraal militair handelen niet legitiem is en alleen de VN in de positie is om internationale militaire acties te steunen. Hieraan heeft voormalig secretaris-generaal van de VN Kofi Annan de term ‘unieke legitimiteit’ ontleend.
Dit concept volgt uit de redenering dat wanneer een grote groep staten met elkaar op basis van consensus besluit dat militaire actie noodzakelijk is, legitimiteit ontstaat.
28Om deze kwestie nader te onderzoeken, wordt nu eerst gekeken naar verschillende vormen van legitimiteit.
Keohane verdeelt organisatorische legitimiteit in twee vormen die hij ‘output’ en ‘input’
noemt. De eerste vorm verwijst naar het uiteindelijke doel van de organisatie en het resultaat dat de organisatie reflecteert, zoals veiligheid of welvaart. De tweede vorm duidt op de wijze van besluitvorming en betrokken procedures die door burgers worden beoordeeld. Zo is het voor het nationale beleid van een staat belangrijk dat dit beleid van binnenuit wordt gevormd en niet is opgelegd door buitenlandse overheersers.
29De stelling van Kofi Annan met betrekking tot de unieke legitimiteit van de VN betreft dus output-legitimiteit. Het argument is dat door coördinatie van het interdependente beleid de kans op conflicten wordt verminderd en de welvaart van alle staten wordt bevorderd. Daarnaast wordt aangenomen dat de internationale politiek in zoverre heterogeen en gedecentraliseerd is, dat geen enkele staat in de positie is om beleid te dicteren. Hieruit volgt dat multilateraal beleid dat op basis van consensus wordt gevormd, breder wordt geaccepteerd en een grotere kans van slagen heeft dan wanneer het is opgelegd door één dominante staat.
30In de realiteit van de VN blijkt dit argument echter niet altijd overtuigend gezien een aantal grote zwaktes van de organisatie. Zo is er in de eerste plaats de bureaucratische zwakte. Dit komt vooral doordat de VN afhankelijk is van staten voor financiële steun en veel overleg is vereist voordat er namens de VN kan worden gehandeld. In aanvulling op de bureaucratische tekortkomingen blijkt dat staten vaak unilateraal leidend zijn geweest. Dit was onder andere zo tijdens VN-operaties in Bosnië waar men afhankelijk was van de militaire leiding van de 28
Ibidem, 3.29
Ibidem.30
Ibidem, 4.VS en handelingen pas achteraf door de VN werden geautoriseerd. Omdat multilaterale organisaties vaak inefficiënt opereren, zijn ze afhankelijk van legitieme besluitvormings- processen om effectief te zijn, de zogenaamde input-legitimiteit. Hieruit volgt de conclusie dat output-legitimiteit, dat het resultaat weergeeft, afhankelijk is van input-legitimiteit, dat het proces weergeeft.
31De fundamentele argumenten voor input-legitimiteit van multilaterale organisaties zijn representatieve diversiteit en inclusiviteit. Dit betekent dat vanwege de complexe en uitgebreide besluitvormingsprocedures, het uiteindelijke resultaat breed zal worden geaccepteerd omdat alle meningen zijn geïncorporeerd en het resultaat meer is dan door afzonderlijke staten had kunnen worden bereikt. Dit ideaalbeeld waarin alle staten gelijk zijn, staat in contrast met de machtspolitiek die zich op de achtergrond afspeelt en wordt beïnvloed door andere factoren, zoals bilaterale handelsbelangen. Dergelijke problemen zijn ook aanwezig binnen de VN en de Veiligheidsraad.
321.2.5 Gelimiteerd multilateralisme
Het permanente lidmaatschap van de Veiligheidsraad van de VS, Rusland, Groot-Brittannië, China en Frankrijk wordt niet gerechtvaardigd door de huidige geopolitieke verhoudingen maar is een weergave van de feitelijke machtsverdeling aan het einde van de Tweede Wereldoorlog én van de machtspolitiek die zich in 1945 in San Francisco afspeelde. Zo is het opvallend dat een groot democratisch land als India, met achtmaal zoveel inwoners als Groot- Brittannië, geen permanent lid is van de Veiligheidsraad. Daarnaast is het merkwaardig dat vijf willekeurige staten het recht hebben veto’s uit te spreken. Dit is niet langer te rechtvaardigen op basis van democratische principes of percepties van rechtvaardigheid en/of reciprociteit. Tenslotte heeft het vetorecht vaak tot verlamming van de Veiligheidsraad geleid.
Zo bracht dit vetorecht de besluitvorming vaak tot stilstand tijdens de Koude Oorlog (1945- 1990). In die jaren ontstonden grote impasses en als noodmaatregelen werden ad hoc coalities en allianties gevormd, onder leiding van de VS of Sovjet-Unie. De concrete besluitvorming hieromtrent vond plaats buiten de muren van de VN waardoor multilaterale samenwerking binnen de VN slechts in beperkte mate functioneerde. Hieruit kunnen we concluderen dat het
31
Ibidem, 4-5.32
Ibidem, 5-6.multilateralisme dat de twintigste eeuw kenmerkte, alleen werd geaccepteerd (en daarmee legitiem was) omdat het ontworpen was als een gelimiteerd systeem.
33Het einde van de Koude Oorlog luidde een nieuw tijdperk in voor de VN en dit resulteerde in een grote toename aan resoluties in de Veiligheidsraad. Meer dan negentig procent van de resoluties tussen 1946 en 2002 onder hoofdstuk VII van het Handvest zijn aangenomen na de Koude Oorlog.
34De Veiligheidsraad toonde na 1990 meer initiatief en daadkracht, ook op terreinen waar het voorheen niet of minder actief was, zoals dat van de humanitaire interventies. Tegelijk werd de VN verweten op belangrijke momenten niet of niet op tijd in actie te komen, zoals tijdens het begin van de Rwandese burgeroorlog in 1994. Toch waren na 1990 de kenmerken van multilateralisme nadrukkelijker aanwezig omdat de twee machtsblokken elkaar niet langer uitspeelden.
1.2.6 Multilateralisme en democratie
Ondanks deze multilaterale vooruitgang is de relatie tussen internationaal bestuur en nationale soevereiniteit omstreden gebleven. Hier zijn verschillende oorzaken voor aan te wijzen. In de eerste plaats kan men zich afvragen vanuit welke gronden internationale organisaties bevoegdheden hebben ten aanzien van statelijk binnenlands beleid. Vooral de kwestie of staten mogen worden gedwongen mee te werken aan internationaal beleid dat effect heeft op binnenlands beleid, is interessant. Internationaal bestuur impliceert namelijk de mogelijkheid tot uitoefening van druk of lichte dwang en dit vraagt om rechtvaardiging. Daarnaast is het aannemelijk dat internationaal bestuur niet alleen een aanvulling is op nationaal bestuur maar tevens onderdelen van het nationale bestuur moet kunnen vervangen. Ook hier rijst de vraag op basis van welke gronden dit kan worden gerechtvaardigd. Voorstanders van multi- lateralisme verwijzen naar output-legitimiteit die is gebaseerd op de voordelen van nauwe samenwerking tussen staten en het verenigen van doelen en beleid. Input-legitimiteit ontbreekt echter vaak omdat grote internationale organisaties niet zuiver democratisch zijn, zoals is gebleken bij de VN-Veiligheidsraad. Uit de herhaaldelijk oplaaiende discussies over globalisering en democratisch bestuur blijkt helder dat de normatieve basis voor legitimiteit en de realiteit van het hedendaags multilateralisme niet overeen komen.
3533
Ibidem, 6-7.34
Ibidem, 8.35
Ibidem, 9-10.In de tweede plaats is er de fundamentele tegenstelling tussen democratische principes en de praktijk van het huidige multilateralisme. Legitimiteit resulteert, zoals eerder besproken, uit de inclusiviteit van multilaterale instituties en de diversiteit van de deelnemende staten. Deze staten komen binnen de institutie samen en verdedigen hier hun belangen, gebaseerd op hun respectievelijke nationale besluitvormingsprocessen. Het handelen van de institutie dat hieruit voortkomt, is legitiem omdat het de karakteristieke eigenschappen van de multilaterale organisatie zelf weergeeft. Dit argument wordt echter ondermijnd door de verspreiding van democratie en het soevereiniteits-principe dat alle staten hun eigen volk vertegenwoordigen, ongeacht de vraag hoe zij constitutioneel zijn georganiseerd. Voorstanders van multilateralisme baseren zich dus op een principe met een ondemocratische oorsprong.
Samenvattend stelt Keohane dat interventie in de binnenlandse aangelegenheden van een staat de soevereiniteit schendt maar wordt gerechtvaardigd door democratische principes, zoals het verdedigen van mensenrechten. Toch blijft de realiteit dat de multilaterale organisatie zelf ondemocratisch is.
36Daarom moet men zich volgens Keohane richten op relatieve legitimiteit van de organisatie en kijken naar manieren om deze te versterken. Eén van de aspecten waarop een internationale organisatie zich kan richten, zijn compromissen als positieve uitkomst van besluitvormingsprocessen die de acceptatie van de besluiten moet vergroten. Dit is echter een conservatief uitgangspunt omdat het de status quo als acceptabel beschouwt en er op controversiële punten, zoals massavernietigingswapens, juist daadkracht is vereist. Daarnaast bestaat het risico dat wanneer grote staten zich ernstig bedreigd voelen, zij unilateraal zullen handelen als er geen actie mogelijk is door middel van de multilaterale institutie omdat deze door het streven naar compromissen niet besluitvaardig is. Hierbij gaat het zowel om input- als output-legitimiteit: wanneer men het streven naar een compromis tot doel stelt, ondermijnt de output-legitimiteit dit argument omdat de ineffectiviteit van multilateralisme een reactie op urgente situaties onmogelijk maakt.
37Een alternatieve voorwaarde voor legitimiteit is diversiteit. Organisaties die andere staten (en hiermee grote groepen individuen) uitsluiten, kunnen volgens Keohane niet legitiem zijn omdat de morele superioriteit die hieraan ten grondslag ligt niet als bron van legitimiteit kan worden geaccepteerd. Diversiteit alleen is echter niet voldoende want het is ook van belang 36
Ibidem, 11.37
Ibidem, 13-14.dat een multilaterale organisatie daadwerkelijk kan handelen wanneer dit nodig is: dit vormt daarom de tweede voorwaarde voor legitimiteit. Deze voorwaarde is verbonden aan een epistemologische kwestie en dat is de wijze waarop wordt gehandeld. Zo is het van belang dat er op een verantwoorde en kundige wijze wordt gehandeld, dat het besluitvormingsproces transparant is en alle alternatieven worden bekeken zodat risico’s en opportunisme worden vermeden. Wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, kan men spreken van epistemologische legitimiteit. Samengevat is het beleid van een multilaterale organisatie legitiem als het voldoet aan de voor-waarden van inclusiviteit, capaciteit tot handelen en epistemologische betrouwbaarheid.
38Wanneer deze drie condities worden toepast op de VN kunnen de volgende conclusies worden getrokken. In de eerste plaats is de VN een inclusieve organisatie die in beginsel voor iedere staat toegankelijk is en nog nooit een staat het lidmaatschap heeft ontnomen. Maar een grote tekortkoming van de VN is het feit dat de belangen van individuen en minderheden ondervertegenwoordigd zijn. Nogal wat lidstaten zijn in meer of mindere mate ondemocratisch waardoor alleen de belangen van de bestuurlijke elites van de betreffende landen worden vertegenwoordigd. Daarnaast hebben trage besluitvormings-processen of het vetorecht van één van de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad de VN vaak verhinderd adequaat op te treden.
39Tenslotte zijn de prestaties betreffende epistemologische betrouwbaarheid gemengd. Zo beschikt het kantoor van de secretaris-generaal over veel informatie maar is het tevens omstreden door schandalen in het verleden, zoals het Olie-voor- voedselprogramma.
Dit programma is in 1995 (Resolutie 986) opgezet om de economische pijn van de Iraakse bevolking te verlichten die het gevolg was van economische sancties tegen het dictatoriale regime van Sadam Hoessein. Deze sancties waren Irak door de VN-Veiligheidsraad (Resolutie 661) opgelegd na de Iraakse inval in Koeweit in 1990 en omvatten voorwaarden waaraan het Iraakse regime moest voldoen voordat de sancties zouden worden ingetrokken.
Maar het Iraakse regime kwam hieraan niet tegemoet zodat de sancties in stand bleven.
Ondertussen smokkelde het bewind van Sadam Hoessein via Turkije en Jordanië olie Irak uit terwijl de Iraakse bevolking over onvoldoende voedsel en medicijnen beschikte. Het Olie- voor-voedselprogramma diende daarom te voorzien in voedsel en medicijnen voor de 38
Ibidem, 14-15.39
Ibidem, 17-18.bevolking en werd gefinancierd uit de opbrengst van door de VN gereguleerde verkoop van Iraakse olie. Gedurende de achtjarige looptijd van dit programma, vond er naast de enorme smokkel ook grootschalige corruptie en fraude plaats die ten goede kwam aan Sadam Hoessein. Bovendien was de zoon van secretaris-generaal Kofi Annan bij dit schandaal betrokken omdat hij ten onrechte vergoedingen kreeg via een Zwitserse instantie die toezicht hield op het proces. Rechts-nationalistische Amerikaanse politici grepen dit schandaal aan om twijfel te zaaien over de morele autoriteit van de VN en eisten het vertrek van Kofi Annan.
President Bush bleef Annan steunen, en de VS en andere staten wilden hem zijn termijn laten afmaken. Toch was er onherroepelijk schade toegebracht aan Annans reputatie, en ook aan die van de VN.
40Samenvattend zijn de positieve aspecten van de VN inclusiviteit, de mogelijkheid tot het uitdrukken van standpunten van individuele staten en de brede capaciteit van het kantoor van de secretaris-generaal. De belangrijkste negatieve factoren zijn in de eerste plaats de eigen belangen die staten continu nastreven waardoor politieke spelletjes de technische discussies ondermijnen. Daarnaast is het complex om eenmaal genomen beslissingen terug te draaien, zelfs als er relevante nieuwe informatie beschikbaar is gekomen. Dit staat correcte besluitvorming in de weg. Tenslotte kan men spreken van politisering van het Secretariaat van de VN.
411.2.7 Verband van democratieën
Om de epistemologische betrouwbaarheid van de VN te vergroten, doet Keohane een aantal suggesties. Een kritische houding ten aanzien van de besluitvormingsprocessen binnen de Veiligheidsraad is een eerste vereiste. Zo kan de Veiligheidsraad wel een mandaat geven voor militaire actie maar kan het vervolgens niet de implicaties hiervan bepalen of het proces na verloop van tijd nadere sturing geven. Tevens heeft de Veiligheidsraad moeite met het verantwoordelijk stellen van de betrokken staten voor militair optreden. Dit komt omdat bijsturing van het proces buitengewoon lastig is als autorisatie eenmaal is verleend. Deze situatie vertraagt het besluitvormingsproces. Hierdoor wordt ingeboet aan zowel input- legitimiteit als output-legitimiteit. Om dit probleem op te lossen kan de Veiligheidsraad in de
40
Martin Walker, ‘Bush v. Annan: Taming the United Nations’, World Policy Journal, 22 (2005) 1 9-18, aldaar 11-12, 16. Walker is voormalig journalist en onder andere Fellow aan het World Policy Institute en Fellow aan het Woodrow Wilson International Institute op het gebied van Internationale Betrekkingen.41
Keohane, ‘The Contingent Legitimacy of Multilateralism’, 17-18.toekomst een expliciete overeenkomst sluiten met de leidende staat van de coalitie (bijvoorbeeld de VS) voordat militaire actie wordt ondernomen. Hierin kunnen dan alle na te streven doelen, processen en voorwaarden worden opgenomen worden. Om de ‘unieke legitimiteit’ van de VN meer draagkracht te geven, kan een verband van democratieën als supplement van de Veiligheidsraad worden gecreëerd. Op het moment dat een besluit tot handelen in de Veiligheidsraad door een veto wordt geblokkeerd, kunnen staten zich dan wenden tot dit orgaan dat wellicht nog meer legitimiteit draagt omdat het uitsluitend uit democratieën bestaat. Keohane concludeert zijn betoog met de stelling dat multilaterale organisaties nimmer perfect zullen zijn maar dat men moet streven naar optimalisatie van legitimiteit omdat de alternatieven nog minder aantrekkelijk zijn.
421.3 Constructivisme
Het constructivisme leent zich als theoretische benadering voor een brede analyse van de positie die internationale organisaties hebben binnen de internationale orde en de relatie tussen deze orde en het binnenlandse domein. De wisselwerking tussen structuren en staten is van groot belang omdat er in de volgende hoofdstukken zowel wordt gekeken naar de wettelijke bepalingen betreffende het recht om oorlog te verklaren alsmede naar de effecten van het geïnstitutionaliseerd multilateralisme op de binnenlandse politiek. Het constructivisme biedt niet alleen ruimte om te kijken naar de dynamiek tussen internationale structuren en het binnenlandse domein maar geeft tevens de mogelijkheid om de motivaties van actoren te onderzoeken waardoor ook de rol van het staatshoofd kan worden geanalyseerd. Het constructivisme biedt de gelegenheid transformaties in de (internationale) betrekkingen breed te analyseren; hiermee wordt het gebruik verklaard van dit theoretisch kader, als aanvulling op het multilateralisme.
Dit deel van het onderzoek valt uiteen in vijf kortere paragrafen. In het eerste deel wordt de
opkomst van het constructivisme bekeken. Daarbij ligt de nadruk vooral op de ontwikkelingen
die na het einde van de Koude Oorlog plaatsvonden toen de dominantie van traditionele
theorieën afnam ten gunste van het constructivisme. Vervolgens worden de karakteristieke
kenmerken van het constructivisme naar hun ontologische, epistemologische en normatieve
42
Ibidem, 19-21.eigenschappen besproken. De relevantie van het constructivisme in de leer der internationale betrekkingen wordt nader geduid in de context van het debat tussen de rationalistische stromingen en het constructivisme. In de vierde plaats worden de verschillende stromingen binnen het constructivisme toegelicht, met inbegrip van de positie van met name Alexander Wendt. Ook het constructivisme als theoretische stroming wordt hier kritisch bekeken.
Tenslotte wordt de relatie tussen het constructivisme en internationale organisaties toegelicht.
1.3.1 Opkomst van het constructivisme
De stroming vindt zijn wortels in het werk van Emile Durkheim (1858-1917) en Max Weber (1864-1920). Durkheim hield zich primair bezig met morele fenomenen en sociale verbanden in de maatschappij. Zijn fundamentele stelling was dat ideeën op zichzelf staan, een eigen fundament en integriteit hebben en daarom niet kunnen worden toegeschreven aan andere factoren. Durkheim zag deze factoren als net zo existentieel als materiële factoren en bepleitte dat ze op dezelfde manier konden worden onderzocht. Weber is vooral bekend geworden vanwege zijn historische analyses van moderne Westerse maatschappijen en de ontwikkeling van de politieke, economische, religieuze en statelijke sectoren hierin. Webers werk is erg gevarieerd, zo behandelde hij sociale en economische vraagstukken, politieke legitimiteit en de ontwikkeling van de rechtstaat.
43Het hedendaags constructivisme kan men plaatsen in de traditie van de kritische scholen, een verzameling theorieën waartoe onder andere het postmodernisme, constructivisme, neo- marxisme en feminisme behoren. Wat al deze theorieën verbindt, is de aanname dat internationale politiek sociaal is geconstrueerd. Dit betekent ten eerste dat de pilaren van internationale politieke structuren sociaal van aard zijn, in plaats van uitsluitend materieel (aanname die tegenover het materialisme staat). In de tweede plaats betekent dit dat deze structuren de identiteiten en belangen van actoren vormgeven en niet alleen hun feitelijke gedrag beïnvloeden (aanname die tegenover het rationalisme staat).
44De opkomst van het constructivisme werd ondersteund door vier ontwikkelingen van na 1990.
Ten eerste daagden vooraanstaande rationalisten aanhangers van de kritische theorieën uit
43
Ken Morrison, Marx Durkheim Weber, Formations of Modern Social Thought, 120, 153-154, 213.Morrison is hoogleraar sociologie aan de Wilfrid Laurier University.
