Den Haag, 2 mei 2006

(1)

(2)

Directie Toezicht Energie Pagina 2 van 61

(3)

Directie Toezicht Energie Pagina 3 van 61 1 F R 2 A O 3 4 I M 4.2.1 Het speelveld ...19 4.2.2 Toetredingsdrempels... 20 4.2.3 Transparantie op de markt ... 20 4.2.4 Visie...21 E 4.3.1 Tarieven...21 4.3.2 Productdifferentiatie... 22 4.3.3 Arbeidsproductiviteit en werkgelegenheid... 22

4.3.4 Kwaliteit van dienstverlening... 22

4.3.5 Switchgedrag... 22

4.3.6 Innovatie ... 22

4.3.7 Onbedoelde effecten ...23

O 4.4.1 Taakuitvoering en instrumentarium DTe...23

(4)

5.2.4 Efficiënte allocatie van capaciteit ... 29

5.2.5 Visie... 29 E 5.3.1 Liquide groothandelsmarkt ... 30 5.3.2 Marktprijzen... 30 5.3.3 Arbeidsproductiviteit en werkgelegenheid... 30 5.3.4 Productdifferentiatie... 30

5.3.5 Capaciteit op lange termijn ... 31

5.3.6 Totstandkoming Europese markt... 31

5.3.7 Innovatie ...32

5.4.2 Marktvertrouwen ...33 5.4.3 Omgevingsfactoren ...33 5.4.4 (Juridische)onvolkomenheden...33 E -6 I M 6.2.1 Het speelveld ...36 6.2.2 Toetredingsdrempels...37 6.2.3 Transparantie op de markt ...37

6.2.4 Efficiënte allocatie van capaciteit ...38

6.2.5 Visie...39 E 6.3.1 Liquide groothandelsmarkt ...39 6.3.2 Marktprijzen...39 6.3.3 Arbeidsproductiviteit en werkgelegenheid... 40 6.3.4 Productdifferentiatie... 40

6.3.5 Capaciteit op lange termijn ... 40

6.3.6 Totstandkoming Europese markt...41

O 6.4.1 Taakuitvoering en instrumentarium DTe... 42

6.4.2 Marktvertrouwen ... 42

6.4.3 Omgevingsfactoren ... 42

(5)

Directie Toezicht Energie Pagina 5 van 61 E -7 I O 7.2.1 Visie...45 E 7.3.1 Kwaliteit van diensten en transport ...45

7.3.2 Tarieven... 47

7.3.3 Onafhankelijk netbeheer... 48

7.3.4 Marktbevorderend handelen ... 48

7.3.5 Innovatie ... 49

7.3.6 Aanleg nieuwe netwerken (BAEI) ... 49

7.3.7 Onbedoelde effecten ... 50

O 7.4.1 Taakuitvoering en instrumentarium DTe... 50

7.4.2 Omgevingsfactoren ... 51 7.4.3 (Juridische)onvolkomenheden... 51 E -8 I O 8.2.1 Visie... 53 E 8.3.1 Kwaliteit van diensten en transport ...54

8.3.2 Veiligheid en betrouwbaarheid: onderbrekingen en capaciteit ...54

8.3.3 Tarieven... 55

8.3.4 Onafhankelijk netbeheer...56

8.3.5 Marktbevorderend handelen ...56

8.3.7 Aanleg nieuwe netwerken (BAEI) ...58

8.4.2 Omgevingsfactoren ...59

8.4.3 (Juridische) onvolkomenheden...59

E

(6)

1 FUNCTIE EN REIKWIJDTE EVALUATIEKADER

De komende maanden voert de Directie Toezicht Energie (hierna: DTe) van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) een evaluatie uit van de Elektriciteitswet 1998 (hierna:

Elektriciteitswet) en de Gaswet. Het uitvoeren van deze evaluatie is een wettelijke taak op grond van artikel 80 Elektriciteitswet en artikel 66 Gaswet. Bij de inwerkingtreding van de I&I-wet is bepaald dat DTe is belast met de uitvoering van de evaluatie om de onafhankelijkheid van de evaluatie te verzekeren.1

DTe hecht er aan om een goede invulling te geven aan de uitvoering van de evaluatie, waarbij

onafhankelijkheid en kwaliteit belangrijke doelstellingen zijn. In het evaluatiekader dat voor u ligt is nader uitgewerkt op welke wijze DTe de onafhankelijkheid en kwaliteit heeft gewaarborgd. De functie van het evaluatiekader is dat vooraf duidelijk wordt gemaakt op welke wijze de evaluatie wordt uitgevoerd (HOE) en welke onderdelen van de wetten geëvalueerd gaan worden (WAT).

Om de kwaliteit van de evaluatie te bevorderen stelt DTe marktpartijen in de gelegenheid om te reageren op dit concept evaluatiekader. Het definitieve concept behoeft goedkeuring van de Minister van Economische Zaken. Daarna start de uitvoering van de evaluatie door DTe. Het evaluatiekader vormt als het ware het spoorboekje voor de uitvoering van de evaluatie van beide wetten.

Het doel van de evaluatie is dat verslag wordt gedaan aan de Staten-Generaal over de doeltreffendheid en de effecten van de Elektriciteitswet en de Gaswet in de praktijk. Met de regeling inzake de inhoud van het verslag van de evaluatie Elektriciteitswet 1998 en Gaswet van de Minister van Economische Zaken zijn nadere regels worden gesteld met betrekking tot de inhoud van de evaluatie. De ministeriële regeling is als bijlage 1 bij dit evaluatiekader worden gevoegd. De regeling wordt in dit evaluatiekader verder aangehaald als de MR.

1_{Bij Amendement van het lid De Krom c.s. (TK 29 372, nr. 32) is de uitvoering van de evaluatie aan DTe (NMa) opgedragen met als}

(7)

Uit de MR blijkt dat de evaluatie een antwoord moet geven op de volgende vragen:

Centrale vraagstelling

̌ In hoeverre zijn de met de wetten beoogde doelen daadwerkelijk gerealiseerd? ̌ Welke bijdrage hebben de wetten geleverd aan het realiseren van deze doelen? ̌ Wat zijn de baten en lasten van de wetten?

̌ Welke overige effecten hebben de wetten teweeg gebracht die niet samenhangen met de doelen van de wetten?

Reikwijdte evaluatie

Insteek van de evaluatie zijn de beleidsdoelen. De evaluatie moet een antwoord geven op de vraag of de beleidsdoelen zijn bereikt en in hoeverre wet- en regelgeving op energiegebied daaraan hebben bijgedragen. Het gaat er dan om dat de artikelen in wet- en regelgeving worden geëvalueerd in hun relatie tot het

beleidsdoel waarvoor zij als instrument dienen en in hun onderlinge samenhang. Daarbij is het niet nodig om ieder individueel artikel op zichzelf te evalueren.

De evaluatie heeft betrekking op de Elektriciteitswet en de Gaswet, alsmede de op deze wetten gebaseerde lagere regelgeving. Dat betekent dat de AMvB’s, ministeriële regelingen, besluiten en de systeem-, net- en meetcode bij de evaluatie worden meegenomen.

Onderwerpen evaluatie

De reikwijdte van de evaluatie betekent dat in ieder geval eerdere toezeggingen aan de Tweede Kamer deel uitmaken van de evaluatie. De minister heeft toezeggingen gedaan over: het besluit leveringszekerheid Gaswet2_{, het besluit aanleg energie-infrastructuur (BAEI)}3_{, de flexibiliteitdiensten}4_{(gas) en de}

harmonisering van de afschakelplannen5_{(elektriciteit).}

In de MR is verder aangegeven dat de volgende onderwerpen specifieke aandacht in de evaluatie behoeven: a) De bijdrage van de wetten aan de geleidelijke totstandkoming van een Europese markt voor

elektriciteit respectievelijk gas;

b) De werking van de groothandelsmarkten;

c) De werking van de kleinverbruikersmarkten, met inbegrip van de

consumentenbeschermingbepalingen, en de effecten van bepalingen inzake consumentenbescherming op de marktwerking;

d) De betrouwbaarheid en de veiligheid van het transport van elektriciteit en gas;

e) De bijdrage van het tariefreguleringssysteem aan de realisatie van de doelstellingen van de wetten;

2_{Besluit van 13 april 2004, houdende regels inz. Voorzieningen i.v.m. de leveringszekerheid (Besluit leveringszekerheid Gaswet).} 3_{Besluit van 6 maart 2001, houdende regels betreffende de aanleg van energie-infrastructuur door anderen dan de netbeheerders van}

het desbetreffende gebied (Besluit aanleg energie-infrastructuur).

4_{Artikel 10a Gaswet en Regeling van de Minister van Economische Zaken van 9 januari 2005, nr. WJZ 5001052, houdende regels}

inzake tariefstructuren en voorwaarden voor gas (Regeling tariefstructuren en voorwaarden gas).

5_{Artikel 31 Elektriciteitswet 1998, Regeling van de Minister van Economische Zaken van 9 januari 2005, nr. WJZ 5001015, houdende}

(8)

f) Het systeem van balanshandhaving en balansherstel.

Het ministerie van Economische Zaken (hierna: EZ) heeft aangegeven dat een aantal onderwerpen uit de Elektriciteits- en Gaswet buiten beschouwing blijft. Het betreft:

̌ De bevordering van duurzame elektriciteit. Dit was recentelijk onderwerp van evaluatie en het beleid is momenteel in ontwikkeling.

̌ Het kleine velden beleid (gas). Dit onderwerp wordt gedeeltelijk in de Gaswet geregeld en lagere regelgeving is nog in ontwikkeling.

̌ Het vangnet leverings- en voorzieningszekerheid elektriciteit6_{. Dit wordt opgenomen bij de} implementatie van de richtlijn voorzieningszekerheid.

̌ Artikelen over economisch eigendom en splitsing. Deze zijn nog niet in werking getreden omdat het wetsvoorstel nog in behandeling is bij het parlement.

̌ Non-discriminatoire toegang tot netten. Met het wetsvoorstel splitsing is non-discriminatoire toegang tot de netten voor producenten, handelaren, leveranciers en afnemers voor de toekomst gewaarborgd. Het punt is voor de evaluatie derhalve niet (meer) relevant.

Relatie met aanverwante evaluaties

In de loop van 2006 vinden naast de evaluatie van de Elektriciteits- en de Gaswet ook andere (evaluatie)onderzoeken plaats:

̌ Een evaluatie van het functioneren van het toezicht en van DTe (onder regie van EZ).

̌ Een doormeting van administratieve lasten van (energie) wet- en regelgeving (uitgevoerd door DTe). ̌ Evaluatie van het beleidsdoel optimale ordening en werking van energiemarkten uit de rijksbegroting

20057 _{(onder regie van EZ).}

De uitkomsten van deze evaluaties worden optimaal benut en efficiënt gecombineerd om zoveel mogelijk dubbelwerk en overlap te voorkomen. De uitkomsten van het administratieve lasten onderzoek worden gebruikt in de evaluatie van de Elektriciteits- en Gaswet. Voor de evaluatie van het beleidsdoel optimale ordening en werking van energiemarkten, wordt gebruik gemaakt van de uitkomsten van zowel de evaluatie van de Elektriciteits- en Gaswet als van de evaluatie van het functioneren van het toezicht.

Om de samenhang in deze onderzoeken te bewaken worden deze begeleid door een externe begeleidingscommissie. Deze adviseert de opdrachtgever (het ministerie van EZ) op deskundige en

objectieve wijze inzake de kwaliteit en onafhankelijkheid van de uit te voeren onderzoeken De samenstelling van de begeleidingscommissie is als volgt:

̌ Rolf Künneke (TUDelft, faculteit Techniek Bestuur en Management), voorzitter;

6_{Dit vangnet houdt in dat TenneT ten behoeve van de leverings- en voorzieningszekerheid investeringen in productiecapaciteit zal}

stimuleren.

7_{Zie hiervoor de rijksbegroting 2005, onderdeel Economische Zaken. Optimale ordening en werking van energiemarkten is als}

(9)

̌ Delroy Blokland (Ministerie van EZ, Kenniscentrum voor ordeningsvraagstukken);

̌ Maarten Arentsen (Universiteit Twente, Centrum voor Schone Technologie en Milieubeleid); ̌ Jelle van Netten (Ministerie van EZ, directie Financieel-Economische Zaken).

Daarnaast nemen qualitate qua aan de bijeenkomsten van de begeleidingscommissie deel: ̌ Peter Plug (directeur DTe), verantwoordelijk voor de evaluatie van de Elektriciteits- en Gaswet; ̌ André Jurjus, (Ministerie van EZ, MT lid directie EM), opdrachtgever project Evaluatie ordening

energiemarkten;

̌ René Korthof (Ministerie van EZ, directie EM), projectleider Evaluatie ordening energiemarkten en secretaris begeleidingscommissie.

Rol DTe

Zoals gesteld is de uitvoering van de evaluatie van de Elektriciteits- en Gaswet wettelijk opgedragen aan DTe. In de praktijk zal de evaluatie onder regie van DTe worden uitgevoerd. DTe heeft hierbij aandacht voor het feit dat sommige aspecten van de evaluatie betrekking kunnen hebben op haar eigen functioneren, bijvoorbeeld omdat DTe zelf bevoegdheid heeft tot het maken van lagere regelgeving. Hierbij is van belang te vermelden dat de evaluatie in ieder geval géén betrekking heeft op de interne bedrijfsvoering en/ of het doelmatig functioneren van DTe. Wél geeft de evaluatie inzicht in de vraag of de wijze waarop DTe het toezicht heeft ingevuld heeft bijgedragen aan het realiseren van de beleidsdoelstellingen.

Onderscheid feiten, meningen en oordelen

De evaluatie heeft een feitelijk karakter. Dit betekent dat de evaluatie in de eerste plaats is gericht op het geven van een zo feitelijk mogelijk antwoord op de onderzoeksvragen die in dit evaluatiekader zijn opgenomen. De uitkomsten van de evaluatie vormen input voor de evaluatie van het beleidsdoel optimale ordening en werking van energiemarkten die onder regie van EZ wordt uitgevoerd. Die evaluatie zal, in tegenstelling tot de evaluatie van de Elektriciteits- en Gaswet, uitmonden in concrete beleidsvoorstellen, bijvoorbeeld voor aanpassing van de Elektriciteits- en Gaswet. De evaluatie die onder regie van DTe wordt uitgevoerd zal dus geen beleidsvoorstellen bevatten. Wel zal DTe in een later stadium op basis van het evaluatie-onderzoek een beleidsadvies geven aan de Minister van Economische Zaken.

(10)

Betrokkenheid belanghebbenden bij evaluatie

DTe hecht er veel waarde aan dat de evaluatie tot stand komt in een open, toegankelijk en herkenbaar proces voor betrokkenen (EZ, sector, belanghebbenden). Dit betekent onder meer dat zij bij de uitvoering van de verschillende fasen van de evaluatie (zie hoofdstuk drie) geconsulteerd zullen worden.

Betrokkenheid van de sector kent verschillende vormen:

̌ Betrokkenheid bij het vormgeven van het evaluatiekader: de sector is uitgenodigd te reageren op een concept van het evaluatiekader.

̌ Betrokkenheid bij beantwoorden onderzoeksvragen: het leveren van input. Dat kan in de vorm van interviews, groepsgesprekken of enquêtes. Deze betrokkenheid is van belang daar waar feitelijk kwantitatief onderzoeksmateriaal voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen ontbreekt. ̌ Betrokkenheid bij oordeelsvorming daar waar eenduidige relaties tussen oorzaak en gevolg niet te

trekken zijn en waar het nodig is om waarschijnlijkheidsanalyses uit te voeren. Denkbare vorm is deelname in expertmeeting.

(11)

2 ANALYSEMODEL EN OPBOUW VAN HET EVALUATIEKADER

Het evaluatiekader bevat de onderzoeksvragen die beantwoord moeten worden om een antwoord te kunnen geven op de centrale vraagstelling van het onderzoek. De centrale vraagstelling luidt: ̌ In hoeverre zijn de met de wetten beoogde doelen daadwerkelijk gerealiseerd?

̌ Welke bijdrage hebben de wetten geleverd aan het realiseren van deze doelen? ̌ Wat zijn de baten en lasten van de wetten?

̌ Welke overige effecten hebben de wetten teweeg gebracht die niet samenhangen met de doelen van de wetten?

In het onderstaande kader zijn de beoogde doelen van de Elektriciteits- en Gaswet opgenomen. Deze doelen staan vermeld in de MR welke na publicatie in de staatscourant zal worden opgenomen in bijlage 1.

Beoogde doelen Elektriciteits- en Gaswet

̌ Goed functionerende elektriciteits- en gasmarkt. Kenmerken van een goed functionerende energiemarkt zijn:

− daadwerkelijke mededinging;

− efficiënte prijzen voor een gedifferentieerd productaanbod; − voldoende liquiditeit;

− voldoende transparantie voor marktpartijen, landelijke netbeheerders en de toezichthouder; − een gelijk speelveld voor marktpartijen;

̌ Onafhankelijkheid van het netbeheer, resulterend in: − onafhankelijke besluitvorming door de netbeheerder; − onafhankelijke financiering van het netbeheer;

− gelijke toegang tot (informatie over) de netten voor producenten, handelaren, leveranciers en afnemers;

̌ Geleidelijke vorming van Europese markten voor elektriciteit en gas; ̌ Een betrouwbare, duurzame en doelmatige energievoorziening; ̌ Doeltreffend en doelmatig toezicht op de naleving van deze wetten. ̌ Bescherming positie kleinverbruiker;

− bescherming tegen oneerlijke of misleidende verkoopmethoden; − eisen aan contractuele voorwaarden;

− transparante informatie over geldende tarieven en voorwaarden; − het in rekening brengen van redelijke tarieven;

(12)

Op grond van de centrale vraagstelling dient de evaluatie inzicht te geven in de mate waarin de

bovengenoemde doelen dankzij de Elektriciteits- en Gaswet zijn gerealiseerd, in hoeverre er onbedoelde effecten zijn opgetreden en met welke baten en lasten dat gepaard is gegaan. Voor het verkrijgen van dit inzicht zal gebruik worden gemaakt van het onderstaande analysemodel:

Met de bovenstaande figuur is inzichtelijk gemaakt dat de waargenomen (bedoelde en onbedoelde) effecten langs verschillende wegen bereikt kunnen worden. Bij het beantwoorden van de vraag in hoeverre de beoogde doelen dankzij de Elektriciteits- en Gaswet gerealiseerd zijn, is het van belang een (analytisch) onderscheid te maken tussen:

̌ Effecten die zijn bereikt door spontane en/of vrijwillige naleving van de wetten. Wet- en regelgeving leiden dan direct tot beoogd gedrag. Als de toezichthouder helemaal niets zou doen, vertoont de sector het gewenste gedrag hetgeen leidt tot beoogde effecten.

(13)

̌ Effecten die zijn veroorzaakt door externe factoren. Dit betreft factoren die van invloed zijn op gedrag en prestaties in de markt, waar beleidsmaker, wetgever en toezichthouder geen invloed op hebben. Denk aan het politiek-maatschappelijke klimaat (bijvoorbeeld sceptische houding m.b.t. marktwerking en privatisering), het economisch klimaat (en de invloed daarvan op de investeringsbereidheid), de hoogte van de olieprijs (als gevolg van de politieke situatie in aantal olieproducerende landen), etc.

Plausibiliteitsanalyse

In de praktijk zal het heel lastig zijn om eenduidig vast te stellen of de waargenomen effecten (zoals b.v. een verandering van de tarieven) direct zijn toe te schrijven aan de werking van de Elektriciteits- en Gaswet. De vraag is immers of de effecten die worden vastgesteld voortkomen uit activiteiten als gevolg van de wetten of als gevolg van andere ontwikkelingen die geen verband houden met de wetten. In een aantal gevallen is het mogelijk een verband tussen de wetten en de effecten vast te stellen. Wij spreken dan van een causaal verband. In andere gevallen zijn er veel andere, autonome omgevingsfactoren in het geding en is het causale verband moeilijk of niet vast te stellen. Dan wordt er een plausibiliteitsanalyse uitgevoerd. Deze analyse dient verbanden waarschijnlijk dan wel aannemelijk te maken. Belangrijke elementen van een plausibiliteit analyse zijn:

̌ Het via verschillende kwantitatieve en kwalitatieve methodieken in kaart brengen van de effecten, bijvoorbeeld opvattingen en oordelen van niet alleen direct betrokkenen, maar ook onafhankelijk deskundigen of cijfermateriaal uit twee verschillende bronnen. Op deze wijze ontstaat er een dubbel inzicht op de bereikte effecten. Als de resultaten van beide bronnen gelijk zijn neemt de plausibiliteit toe.

̌ Het in kaart brengen van de autonome ontwikkelingen door een context analyse. Het plaatsen van de geconstateerde effecten in hun context levert aanvullende inzichten op in het verklaren van effecten in relatie tot de wetten.

̌ Door beide elementen in relatie met elkaar te analyseren kunnen er verdere verbanden worden gevonden over het mogelijke verband tussen de geconstateerde effecten en de maatregelen op basis van de wetten.

Kwantificering van baten en lasten

(14)

In hoofdstuk één zijn de onderwerpen beschreven die in de evaluatie behandeld moeten worden. Voor een efficiënte uitvoering van de evaluatie zijn de verschillende onderwerpen ondergebracht in de volgende drie aandachtsgebieden.

̨ De consumentenmarkt / retail. Het gaat hier om de levering van elektriciteit en gas door

energieleveranciers aan consumenten en kleinzakelijke verbruikers. Gezien de sterke overeenkomsten van deze markt voor elektriciteit en gas worden deze in één hoofdstuk opgenomen. Zie hoofdstuk vier. ̨ De groothandelsmarkt. Hier gaat het om de productie van energie, alsmede de aan- en verkoop ervan op

marktplaatsen. Hier zijn producenten, handelaren, leveranciers en industriële grootverbruikers actief. Gezien de uiteenlopende kenmerken van deze markten voor elektriciteit en gas zijn deze elk in een separaat hoofdstuk openomen. Zie hiervoor de hoofdstukken vijf en zes.

̨ Netbeheer. Het gaat hier om het marktbevorderend handelen van netbeheerders gericht op een goed functionerende consumenten- en groothandelsmarkt. Netbeheer elektriciteit en netbeheer gas komen – gezien de uiteenlopende kenmerken van de netten en de werking van het netbeheer – elk in een separaat hoofdstuk aan de orde. Zie hiervoor de hoofdstukken zeven en acht.

Voor ieder van die hoofdstukken wordt stilgestaan bij:

̌ De marktordening van het betreffende segment, dit geeft een feitelijk beeld van de markt; ̌ Gerealiseerde effecten (beoogde en onbeoogde effecten);

̌ Factoren die van invloed zijn geweest op de gerealiseerde effecten (oorzaken), zoals; o Vrijwillige naleving van de Elektriciteits- en Gaswet;

o De activiteiten en besluiten van DTe (incl. de toepassing van instrumenten); o Externe factoren die van invloed zijn op het functioneren van de markt; o Juridische onvolkomenheden in de wetten.

̌ Analyse bijdrage Elektriciteits- en Gaswet aan de gerealiseerde effecten;

De kwantificering van baten en lasten volgt in een separaat hoofdstuk (hoofdstuk negen).

(15)

3 PLAN VAN AANPAK

In dit hoofdstuk is het plan van aanpak voor de uitvoering van de evaluatie op hoofdlijnen beschreven met als doel betrokkenen (de sector, het ministerie van EZ en andere belanghebbenden) meer inzicht te geven in de onderzoeksfasering, organisatie en planning van het onderzoek. Hierbij wordt duidelijk gemaakt hoe en op welke momenten de sector tijdens het onderzoek zal worden betrokken.

Fasering onderzoek

In de evaluatie moet een groot aantal onderzoeksvragen in relatief korte tijd worden beantwoord. Om een en ander uitvoerbaar te houden, verloopt de uitvoering van de evaluatie in een aantal fasen die deels gelijktijdig en deels volgtijdelijk worden uitgevoerd:

1. Voorbereiding. In de voorbereidingsfase wordt het evaluatiekader opgesteld en na raadpleging van de sector door het ministerie van EZ goedgekeurd. Tevens wordt in deze fase geïnventariseerd welk (cijfer)materiaal al beschikbaar is en op welke gebieden nader onderzoek nodig is. In het kader van de reguliere monitoringsactiviteiten van DTe is reeds veel informatie beschikbaar over het functioneren van de energiemarkten. Na deze fase wordt bepaald welke deelonderzoeken nog uitgevoerd moeten worden om een adequaat antwoord te geven op de onderzoeksvragen uit het evaluatiekader;

2. Uitvoering deelonderzoeken. De beantwoording van de vragen uit het evaluatiekader vereist met name economische expertise (over de werking van de markt), juridische expertise (over de mate waarin de wet naleefgedrag afdwingt) en technische expertise (als het gaat om betrouwbaarheid, veiligheid, technische kwaliteit) en economische/ econometrische expertise voor het inzicht in baten en lasten. De uitvoering van de evaluatie gebeurt daarom in vier separate specialistische deelonderzoeken:

o Economische analyse. Dit deelonderzoek betreft de samenhang tussen veranderingen in de marktordening, het wettelijk kader en het toezicht door DTe enerzijds en gerealiseerde effecten in de markt anderzijds. De analyse moet onder meer inzicht bieden in de werking van de groothandelsmarkten en de kleinverbruikersmarkten en de bijdrage van de wetten aan de geleidelijke totstandkoming van een Europese markt voor elektriciteit en gas o Kwantificering baten/ lasten. Dit deelonderzoek moet een zo volledig mogelijke

kwantificering opleveren van de baten en lasten die de wetten hebben teweeggebracht. Het gaat om administratieve lasten (kosten om te voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit wet- en regelgeving), kosten van toezicht (door DTe) en naleving (kosten die bedrijven moeten maken voor naleving van de wetten). Bij baten kan gaat het om de mate waarin de opgetreden effecten (marktuitkomsten) leiden tot welvaartseffecten. o Juridische analyse. De juridische analyse moet inzicht bieden in de effectiviteit van het

(16)

onvolkomenheden bevatten. Dat laatste in het licht van de verhouding baten/ lasten, eventuele belemmerende en/ of averechtse werking van wetsartikelen of andere instrumenten/ bepalingen zijn meer geschikt zijn om doelstellingen te realiseren. o Analyse technische aspecten. De evaluatie dient specifiek aandacht te besteden aan de

technische aspecten van de energievoorziening. Het gaat dan om de betrouwbaarheid en de veiligheid van het transport van elektriciteit en gas.

Deze deelonderzoeken worden uitgevoerd door externe bureaus en monden elk uit in een deelrapportage. De deelrapportage moet inzicht bieden in:

o De feiten, door een zo feitelijk mogelijk antwoord te geven op de onderzoeksvragen. Belanghebbenden krijgen de mogelijkheid om op deze feitelijke bevindingen te reageren. o De effectiviteit van de wet bij het bereiken van de beoogde beleidsdoelen. Opvattingen en oordelen van belanghebbenden (sector, EZ, anderen) zijn nodig voor het verkrijgen van inzicht in de oorzaken van opgetreden effecten.

De deelrapportages maken helder onderscheid tussen feiten, meningen en oordelen.

3. Opstellen syntheserapport. De inzichten uit de deelonderzoeken worden bij elkaar gebracht in een syntheserapport. Dit syntheserapport is het eindproduct van de evaluatie en geeft antwoord op de centrale onderzoeksvragen en de specifieke onderdelen uit de MR. De deelrapportages vormen een bijlage bij het syntheserapport. Ook in deze rapportage – opgesteld door DTe – wordt een helder onderscheid gemaakt tussen feiten, meningen en oordelen.

Organisatie van de evaluatie

De opdrachtgever voor de evaluatie van de Elektriciteits- en Gaswet is de directeur DTe. De uitvoering staat onder leiding van een projectleider van DTe (hoofd Audit). De projectleider is het aanspreekpunt voor betrokkenen. Daarnaast zal de projectleider de verschillende deelonderzoeken coördineren.

Zoals in het eerste hoofdstuk is toegelicht vormt de evaluatie van de Elektriciteits- en Gaswet tezamen met en enkele andere evaluaties input voor een bredere evaluatie die onder regie van EZ wordt uitgevoerd. Deze verschillende onderzoeken worden begeleid door een externe begeleidingscommissie die op deskundige en objectieve wijze adviseert over de kwaliteit en onafhankelijkheid van de uit te voeren onderzoeken.

Gedurende de evaluatie zullen de voortgang en bevindingen van het onderzoek met de

(17)

Planning en afstemming met de sector en overige belanghebbenden

Vanaf begin april tot medio juni zullen de hiervoor beschreven deelonderzoeken worden uitgevoerd. Voor de deelonderzoeken gezamenlijk zal een representatief deel van de sector en belanghebbenden

geraadpleegd met vragenlijsten en interviews. Hierbij is enerzijds het streven van DTe om de

administratieve belasting zoveel mogelijk te beperken, anderzijds wenst DTe partijen in voldoende mate de gelegenheid te stellen om hun zienswijze naar voren te brengen.

Naar verwachting zal DTe in week 20 de concept feitenrapportages van de deelonderzoeken op internet plaatsen. Deze feitenrapportages bevatten het antwoord op de feitelijke vragen uit dit evaluatiekader en een weergave van de geïnventariseerde opvattingen en meningen uit de sector. In de rapportages zijn feiten gescheiden van de meningen en opvattingen. Partijen worden in de gelegenheid gesteld een reaktie te geven op de feitenrapportages (volledigheid en juistheid).

(18)

4 CONSUMENTENMARKT / RETAIL

Het vrijgeven van de energiemarkten is een Europese ontwikkeling. De Europese Unie heeft het gedachtegoed van de vrije energiemarkten verwerkt in de Europese Richtlijnen voor elektriciteit resp. aardgas. Deze Richtlijnen schrijven voor aan welke eisen de nationale wetgeving moet voldoen om de markten voor elektriciteit en aardgas vrij te maken. Nederland heeft de eisen van de Europese richtlijnen verwerkt in de Elektriciteitswet en in de Gaswet die in 2000 van kracht is geworden. Daarbij is er voor gekozen de consumentenmarkt sneller te liberaliseren dan is voorgeschreven in de Europese Richtlijnen (2007). In Nederland is de markt voor levering van energie aan kleinverbruikers (kleinzakelijke verbruikers en huishoudens ) in twee stappen geliberaliseerd. Sinds 1 januari 2001 kon deze groep kiezen uit

leveranciers voor afname van duurzame elektriciteit. Sinds 1 juli 2004 is ook de levering van grijze stroom en gas vrij. Het vrijgeven van de markt houdt in dat afnemers zelf mogen kiezen bij wie ze energie inkopen. Het netbeheer blijft een monopolie. Het vrijgeven van deze markt beoogt een aantal doelstellingen. De gedachte is dat concurrentie de leveranciers prikkelt tot een doelmatige bedrijfsvoering (doelmatige inkoop), tot een gevarieerd productaanbod en een verbeterde kwaliteit van dienstverlening. Daarmee is het de bedoeling dat ook de eindgebruiker van de opengestelde markt profiteert.

Ter bescherming dan wel versterking van de positie van de kleinverbruiker (consument en kleinzakelijke verbruiker) bevatten de Elektriciteitswet en Gaswet een aantal bepalingen. Allereerst hebben leveranciers een vergunning nodig voor het leveren aan kleinverbruikers; voorwaarde voor vergunning is dat ze

aantoonbaar over kwaliteiten beschikken om hun taak goed uit te voeren (paragraaf 8.1a Elektriciteitswet en 5.3 Gaswet). Aan de vergunningplicht is ook een vangnetregeling gekoppeld, die inhoudt dat DTe aan vergunninghouders een (individueel) maximumtarief kan opleggen indien de vergunninghouder naar het oordeel van DTe geen redelijke tarieven bij kleinverbruikers in rekening brengt. Relatief nieuw in de wet (sinds 2004) zijn aanvullende regels m.b.t. bescherming van consumenten (paragraaf 8.1c Elektriciteitswet en 5.3a Gaswet). Die hebben betrekking op bescherming tegen oneerlijke of misleidende verkoopmethoden, eisen aan contractuele voorwaarden, transparante informatie over geldende tarieven en voorwaarden en het recht tot opzegging. De Elektriciteitswet kent daarnaast ook bepalingen over stroometikettering op basis waarvan producenten en leveranciers verplicht zijn informatie te verschaffen over opwekkingsgegevens en brandstofmix van elektriciteit.

(19)

Tot slot is het besluit leveringszekerheid Gaswet van belang. Met dit besluit wordt kleinverbruikers de zekerheid van levering van gas geboden op extreem koude dagen of op het moment dat hun eigen leverancier bijvoorbeeld failliet gaat. Aanleiding voor dit besluit is het afdekken van negatieve uitkomsten van een goed functionerende markt. Voor elektriciteit is dit op vergelijkbare wijze geregeld in de

SysteemCode.8

DTe is belast met de uitvoering van de Elektriciteitswet en de Gaswet en dient daarbij rekening te houden met het belang van de bevordering van energiemarkten die niet-discriminatoir en transparant zijn en die gekenmerkt worden door daadwerkelijke mededinging en een doeltreffende marktwerking. DTe dient daarbij nauwlettend te volgen in welk mate de elektriciteitsmarkt en gasmarkt aan deze belangen voldoen (art. 5 Elektriciteitswet en art. 59 en 60 Gaswet)).

Voor de uitvoering van haar taken kan DTe van de betrokken partijen de gegevens en inlichtingen verlangen die hiervoor nodig zijn (art. 7 Elektriciteitswet, art. 35 Gaswet). In het kader van de naleving van deze wetten heeft DTe de beschikking over een aantal handhavinginstrumenten zoals bindende aanwijzingen (art. 5 Elektriciteitswet, art. 60 Gaswet), een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete (art. 77h-i Elektriciteitswet en art. 60ac-ad Gaswet).

In de hierna volgende paragraaf word vragen gesteld die een feitelijk beeld van de markt geven aan de hand van de ordening van het speelveld, de toetredingsdrempels en de transparantie van de markt.

4.2.1 Het speelveld

De Elektriciteitswet en de Gaswet schrijven voor dat een leveringsbedrijf voor de levering van elektriciteit resp. gas aan kleinverbruikers een vergunning nodig heeft. De wet geeft ook aan op grond waarvan een vergunning kan worden ingetrokken (paragraaf 8.1a Elektriciteitswet en paragraaf 5.3 Gaswet). In de Besluiten vergunning levering elektriciteit/ gas aan kleinverbruikers worden de vereisten waar een vergunninghouder aan moet voldoen nader uitgewerkt.

Voorts is in de wet bepaald dat leveranciers zich te dienen onthouden van bemoeiing met de uitvoering van de taken die op grond van de wet aan de netbeheerders zijn opgedragen (paragraaf 3.2 Elektriciteitswet, paragraaf 1.2 Gaswet)

8_{Het onderwerp leveringszekerheid komt aan de orde in het onderdeel netbeheer. Daar komen ook de effecten van het besluit}

(20)

1. Hoe ziet het speelveld er uit?

̨ Beschrijving van aantallen spelers, hun kenmerken en rollen (mate van verticale integratie, Nederlandse of buitenlandse bedrijven, aantal bedrijven dat alleen gas of elektriciteit levert, aantal bedrijven dat met een netbedrijf is geïntegreerd etc.)

̨ Belangrijkste ontwikkelingen in het speelveld (ontwikkeling van toe- en uittreding,

internationalisering, fusies/ overnames, faillissementen). Wat zijn redenen voor toe- en uittreden? 2. Wat is de concentratiegraad?

3. Wat is het gehanteerde marktmodel?

4.2.2 Toetredingsdrempels

Eisen en voorschriften aan het verkrijgen en houden van de vergunning zijn uitgewerkt in de Besluiten vergunning levering elektriciteit/ gas aan kleinverbruikers.

Daarnaast stellen de wet en de daarop gebaseerde regelgeving aanvullende eisen aan een vergunninghouder. Voorbeelden hiervan zijn de verplichting tot het in ieder geval aanbieden van een overeenkomst van onbepaalde duur, het hanteren van een opzegtermijn van 30 dagen, het hanteren van een redelijke opzegvergoeding, het aanbieden van verschillende betalingswijzen en het aanbieden van de mogelijkheid om een geschil aan een onafhankelijke geschillencommissie voor te leggen. (artikel 95b Elektriciteitswet, 52b Gaswet en de Regeling Afnemers).

4. In hoeverre zijn er juridische drempels voor leveranciers voor toetreding tot de consumenten- of retailmarkt?

̨ Vormen juridische of organisatorische vereisten een belemmering?

̨ Zijn voorschriften en vergunningprocedures helder, doeltreffend en efficiënt?

5. In hoeverre zijn er voor leveranciers feitelijke drempels voor toetreding tot de consumenten of retailmarkt?

NB: denk hierbij aan zaken als langlopende contracten, langdurige toegangsprocedures tot netwerken, vereiste bankgaranties, grote inkooprisico’s als gevolg van liquiditeit of intransparantie op de

groothandelsmarkt, verplichte stroometikettering, etc.

6. In hoeverre zijn er drempels voor consumenten voor het verkrijgen van een energiecontract (aansluiting, levering, switchen)?

7. Is er een onafhankelijke instantie voor geschilbeslechting? ̨ Hoe vaak is van de geschilbeslechting gebruik gemaakt? ̨ Wat zijn de resultaten van de geschillenbeslechting?

4.2.3 Transparantie op de markt

(21)

leverancier verplicht afnemers nader te informeren over de opwekkingsgegevens van elektriciteit (stroometiket).

Garanties van oorsprong zijn het exclusieve bewijs dat duurzame elektriciteit is opgewekt. Het is verboden duurzame elektriciteit te leveren zonder een daarmee corresponderende hoeveelheid garanties af te boeken. Dit is uitgewerkt in de Regeling garanties van oorsprong voor duurzame elektriciteit.

8. In hoeverre is de consumenten of retailmarkt transparant voor de consument?

̨ In hoeverre is de consument bekend met zijn of haar rechten en plichten in de vrije energiemarkt? ̨ In hoeverre worden oneerlijke of misleidende verkooptechnieken gehanteerd in de consumenten-

of retailmarkt?

̨ In hoeverre zijn de voorwaarden van levering van energie en geldende tarieven vooraf en tijdens de loopduur van het contract eindgebruikers bekend?

̨ In hoeverre zijn de bronnen van opwekking van de geleverde stroom voor eindgebruikers transparant? En is de informatie die over opwekking wordt verstrekt juist?

̨ In hoeverre zijn de voorwaarden, kosten en tarieven voor transport en aansluitingen transparant voor eindgebruikers?

NB Deze vraag komt ook aan de orde in het onderdeel netbeheer.

̨ In hoeverre is het bekend waar eindgebruikers onderbrekingen in energielevering kunnen melden? ̨ In hoeverre zijn consumenten/kleinverbruikers bekend met de mogelijkheid van switchen?

̨ In hoeverre hebben consumenten voldoende kwalitatief goede mogelijkheden om energieleveranciers met elkaar te vergelijken?

̨ Zijn er drempels om te switchen? Zijn er eventueel andere marktwerking-belemmerende voorwaarden die leveranciers hanteren?

9. In hoeverre is de bestaande informatiestructuur voldoende om een goed werkende markt te ondersteunen?

10. Hoe transparant is de Nederlandse markt in vergelijking met het buitenland?

4.2.4 Visie

11. Welke visie ligt bij de minister ten grondslag aan de werking van de consumentenmarkt?

Dit onderdeel gaat in op de beoogde en niet beoogde effecten van de Elektriciteits- en Gaswet. Onderwerpen zijn onder meer de tarieven, de mate van productdifferentiatie, de kwaliteit van

dienstverlening en het switchgedrag van kleinverbruikers. Daarnaast wordt stilgestaan bij de onbedoelde effecten die zijn opgetreden.

4.3.1 Tarieven

(22)

̨ Hoe ontwikkelen de tarieven van de verschillende leveranciers zich ten opzichte van elkaar? ̨ Wat zijn verklarende factoren voor de tariefontwikkelingen?

̨ Is sprake van efficiënte prijsvorming?

13. In hoeverre is sprake van redelijke tarieven en opzegvergoedingen voor consumenten?

14. Welke invloed heeft de bepaling dat DTe in geval van onredelijke tarieven een maximum tarief kan vaststellen (vangnet) op de werking van de markt?

4.3.2 Productdifferentiatie

15. Welke variatie is er in producten voor kleinverbruikers in termen van: ̨ Producten (bijv. groene vs. grijze stroom);

̨ Contracten (looptijd en bijhorende prijzen);

̨ Aanpalende diensten; (denk aan ketelonderhoud, digitale verbruiksinformatie, etc.) ̨ Hoe is de ontwikkeling daarin?

4.3.3 Arbeidsproductiviteit en werkgelegenheid

16. Wat is de ontwikkeling in arbeidsproductiviteit bij de leveranciers, en hoe is dat gerelateerd aan effecten van de elektriciteits- en gaswet?

17. Wat is de ontwikkeling in werkgelegenheid bij leveranciers?

4.3.4 Kwaliteit van dienstverlening

Onder kwaliteit van dienstverlening wordt verstaan de administratieve dienstverlening van netbeheerders en leveranciers rond levering en transport van energie.

18. Wat is de ontwikkeling in de kwaliteit van dienstverlening als het gaat om: ̨ Doorvoeren van switches en verhuizingen;

̨ Klachten en klachtafhandeling; ̨ Tijdig en juist versturen van nota’s?

4.3.5 Switchgedrag

19. Leidt keuzevrijheid tot switchgedrag?

̨ Hoeveel consumenten hebben overwogen te switchen?

̨ Hoeveel consumenten zijn daarbij geswitcht van energieleverancier? ̨ Welke overwegingen spelen daarin een rol?

̨ Wat is de ontwikkeling in het switchgedrag?

20. Welke initiatieven ondernemen afnemers ten behoeve van krachtenbundeling (bijv. inkoopcombinaties)?

̨ Hoe zijn de ervaringen met dergelijke initiatieven?

4.3.6 Innovatie

21. In welke mate vertonen marktpartijen innovatief gedrag?

(23)

̨ Welke innovatieve projecten zijn er of zijn er geweest? ̨ Wat is in de ontwikkeling in R&D activiteiten?

22. In hoeverre is het moeilijker of makkelijker geworden om nieuwe technologieën te introduceren? 23. Is sprake van institutionele innovatie?

4.3.7 Onbedoelde effecten

24. Welke onbedoelde effecten van de wetten zijn opgetreden? ̨ Zijn deze effecten gunstig of ongunstig?

̨ Wat is de reden voor het optreden van deze effecten?

In dit onderdeel van de evaluatie gaat het om het in kaart brengen van de verschillende oorzaken voor de opgetreden effecten. In het analysemodel (hoofdstuk 2) is toegelicht dat het optreden van gerealiseerde effecten en de mate waarin beleidsdoelen gerealiseerd worden deels het gevolg zijn van naleving van de wet en voor een deel zijn toe te schrijven aan andere oorzaken. Het inzicht in oorzaken is nodig om in het volgende onderdeel van de evaluatie uitspraken te kunnen doen over de effectiviteit van de Elektriciteit- en Gaswet.

4.4.1 Taakuitvoering en instrumentarium DTe

De mededingingsautoriteit, in de vorm van de Directie Toezicht energie heeft een toezichthoudende, regulerende en handhavende taak. DTe heeft de taak de ontwikkeling van de energiemarkten te volgen en hierover te rapporteren (artikel 5a Elektriciteitswet). De wet stelt hiervoor dat de DTe een handhavingplan moet opstellen (artikel 5b Elektriciteitswet) en de mogelijkheid heeft een bindende aanwijzing (artikel 5 Elektriciteitswet), boete en een last onder dwangsom (hoofdstuk 5a Elektriciteitswet en paragraaf 5.5 Gaswet) op te leggen. De wet bevat ook instrumenten als verlenen en intrekken van vergunningen.

25. Op welke wijze geeft DTe invulling aan haar wettelijke taken en bevoegdheden?

̨ Welke acties en besluiten heeft DTe genomen m.b.t. de werking van de consumentenmarkt? ̨ Welke instrumenten zijn daarbij ingezet en hoe vaak?

̨ Hoe vaak en op welke manier heeft DTe handhavend en/of regulerend ingegrepen (bijvoorbeeld de afwikkeling van bezwaarschriften)?

26. Wat is de effectiviteit van deze instrumenten?

(24)

4.4.2 Consumentenbeleving

Voor deze paragraaf is een meer algemeen niveau van vragen geformuleerd om herhaling van vragen bij de onderwerpen transparantie en switchgedrag te voorkomen.

27. Wat is het algehele oordeel van de consument over de werking van de energiemarkt? ̨ Welke elementen van de energiemarkt of energielevering vindt de consument het meest

belangrijk?

̨ Hoe waardeert de consument die elementen?

̨ In welke mate heeft de consument vertrouwen in de markt?

4.4.3 Omgevingsfactoren

28. Welke externe ontwikkelingen zijn relevant voor het functioneren van de consumentenmarkt? (bijv. energiebelasting en daaraan gerelateerde vrijstellingsregelingen)

29. Hoe – en in welke mate – beïnvloeden deze externe ontwikkelingen de werking van de consumentenmarkt?

4.4.4 (Juridische)onvolkomenheden

30. Gegeven de doelstellingen, welke wetsartikelen (en lagere regelgeving) blijken niet effectief en/ of dragen niet of in geringe mate bij aan het doel? In het kader van:

̨ De verhouding baten / lasten

̨ Belemmerende en/of averechtse werking van wetsartikelen

̨ Zijn er andere instrumenten en/of bepalingen die meer geschikt zijn om de doelstellingen te realiseren, en zo ja welke? Kan de sector zelf bijvoorbeeld zaken effectiever regelen? Welke? ̨ In welke mate sluiten de artikelen in de wet aan bij de huidige beleidsdoelen en prioriteiten? 31. In welke mate hebben partijen last van het veranderlijke wetgevingskader dan wel van inconsistenties

in het wettelijk kader?

̨ Wat zijn uitingen daarvan? ̨ Hoe valt deze last te beperken?

Het laatste onderdeel van de evaluatie gaat in op de effectiviteit van de Elektriciteits- en Gaswet (en de daaraan gerelateerde lagere regelgeving). De vraag is in welke mate het realiseren van de beleidsdoelen is toe te schrijven aan de wet- en regelgeving.

32. In hoeverre dragen de wetten (direct) bij aan een goed functionerende kleinverbruikersmarkt voor elektriciteit en gas, met als kenmerk:

̨ Daadwerkelijke mededinging

̨ Efficiënte prijzen voor een gedifferentieerd productaanbod

(25)

33. In welke mate dragen de wetten bij aan bescherming van de positie van de kleinverbruiker, met als kenmerk:

̨ Bescherming tegen oneerlijke of misleidende verkoopmethoden ̨ Eisen aan contractuele voorwaarden

̨ Transparante informatie over geldende tarieven en voorwaarden ̨ Het in rekening brengen van redelijke tarieven

̨ Een goede en efficiënte dienstverlening

34. Bestaan er duidelijke kwaliteitscriteria voor de consumentenmarkt?

35. Wat is het effect van consumentenbeschermingbepalingen op de werking van de markt? Wat doet het t.a.v.:

̨ Aantrekkelijkheid voor leveranciers om te treden tot de markt? ̨ Variëteit in productaanbod?

̨ Mogelijkheid leveranciers om zich van elkaar te onderscheiden? ̨ Switchgedrag van de consument?

̨ Vertrouwen van consumenten in de markt?

36. Gaat van de wet voldoende “ natuurlijke dreiging” uit om naleefgedrag af te dwingen? 37. In hoeverre zijn de effecten toe te schrijven aan acties en besluiten van DTe?

(26)

5 GROOTHANDELSMARKT ELEKTRICITEIT

Op de groothandelsmarkt zijn elektriciteitsproducenten, handelaren, leveranciers en sommige industriële grootverbruikers actief. Zij handelen in elektriciteit, afkomstig van binnenlandse en buitenlandse

producenten. De handel vindt plaats op marktplaatsen.

Sinds 1998 is de groothandelsmarkt een vrije markt; dat wil zeggen dat afnemers vrij zijn een eigen

leverancier te kiezen. Het vrijgeven van de energiemarkten is een Europese ontwikkeling. Er wordt gestreefd naar totstandkoming van een interne Europese markt, met Europese regionale markten als tussenstap. Het gedachtegoed is verwerkt in de Europese Richtlijnen voor elektriciteit (1996 en 2003) resp. aardgas (1998 en 2003), die voorschrijven aan welke eisen nationale wetgeving moet voldoen om de markten voor elektriciteit en aardgas vrij te maken. Nederland heeft de eisen van de Europese richtlijnen verwerkt in de Elektriciteitswet en in de Gaswet.

De Elektriciteitswet kent verschillende bepalingen die betrekking hebben op het functioneren van de groothandelsmarkt. Op grond van hoofdstuk 1.2 heeft de minster van EZ een monitoringplicht in het kader van de leverings- en voorzieningszekerheid. Indien hij van mening is dat er onvoldoende

productiecapaciteit wordt gebouwd kan hij overgaan tot aanbesteding van productiecapaciteit (hoofdstuk 2a). Op grond van hoofdstuk 5 hebben producenten en leveranciers tot taak te bevorderen dat elektriciteit op doelmatige en milieuhygiënisch verantwoorde wijze wordt geproduceerd en gebruikt. Het hoofdstuk bevat daartoe bepalingen ter stimulering van de productie van duurzame elektriciteit. Hoofdstuk 3.7 stelt regels aan de in- en uitvoer van elektriciteit (deze regels zijn in een ministeriele regeling nader uitgewerkt). Dit onder meer met het oog op reciprociteit, omdat het tempo van marktopening van de verschillende Europese lidstaten uiteenloopt. Hoofdstuk 6.10 bevat bepalingen over transparantie en liquiditeit. Daarin staat onder meer dat de minister een of meer rechtspersonen aanwijst die tot taak hebben een beurs tot stand te brengen en te houden. Voorts bevatten deze bepalingen de mogelijkheid om nadere regels te stellen aan de informatieverstrekking over en het aanbod van productie en transportcapaciteit in de markt. Voor de groothandelsmarkt zijn voorts de meer algemene bepalingen uit de Elektriciteitswet van belang. Het gaat dan om paragraaf 1.2 (energierapport en monitoring) op grond waarvan de minister van EZ de taak heeft periodiek een energierapport op te stellen. Hoofdstuk 2 van de Elektriciteitswet gaat in op uitvoering en toezicht van de wet en geeft de taken en bevoegdheden van DTe weer; de

handhavinginstrumenten van DTe staan beschreven in hoofdstuk 5a. Ter uitvoering van hun taken dienen de marktpartijen relevante gegevens en inlichtingen te verstrekken aan EZ en DTe op grond van hoofdstuk 2.7 en 6.1. en een boekhouding te voeren conform de bepalingen in hoofdstuk 6.6. Partijen kunnen in beroep tegen op grond van de wet genomen besluiten (behalve tegen algemeen verbindende

(27)

EZ te rapporteren over de mate van daadwerkelijke marktwerking en doeltreffende mededinging op de verschillende markten. Daarbij dient DTe in de gaten te houden of de energiemarkten transparant en niet-discriminatoir zijn (art. 5 Elektriciteitswet).

In de hierna volgende paragraaf word vragen gesteld die een feitelijk beeld van de markt geven aan de hand van de ordening van het speelveld, de toetredingsdrempels, de transparantie van de markt en de efficiënte allocatie van productiecapaciteit.

5.2.1 Het speelveld

Op grond van de Elektriciteitswet volgt de mededingingsautoriteit nauwlettend in welke mate de elektriciteit- en gasmarkt non-discriminatoir en transparant zijn en gekenmerkt worden door daadwerkelijke mededinging en doeltreffende marktwerking. Hiertoe kan zij gegevens en inlichtingen verlangen van producent, leverancier, handelaar, netbeheerder, beurs of afnemer (hoofdstuk 2).

Een producent, leverancier of handelaar wordt niet aangewezen als netbeheerder en onthoudt zich van bemoeiing met de uitvoering van de taken van de netbeheerders. Het is een afnemer, leverancier of handelaar verboden om meer dan 400 MW importcapaciteit te hebben (hoofdstuk 3, paragraaf 1, 2 en 5). Daarnaast moeten producenten en leveranciers bevorderen dat elektriciteit schoon wordt geproduceerd of gebruikt (hoofdstuk 5 paragraaf 1).

De minister kan een beurs aanwijzen. Producenten, leveranciers, handelaren, verbruikers en aandeelhouders onthouden zich van bemoeiing met de uitvoering van de taak van de beurs. Een producent of leverancier voert een afzonderlijke boekhouding voor productie respectievelijk levering. Indien het nodig is in het belang van een voldoende transparante en liquide markt voor vraag en aanbod van elektriciteit, transport- of productiecapaciteit of in het belang van de daarmee verband houdende leveringszekerheid, zullen bij of krachtens AMvB regels worden gesteld over de wijze waarop of voorwaarden waaronder producenten, handelaren, leveranciers of netbeheerders elektriciteit, transport- of productiecapaciteit waarover zij beschikken, aanbieden. Voorts kunnen regels worden gesteld aan de informatie die deze bedrijven hierover verstrekken (hoofdstuk 6 paragraaf 10).

39. Marktpartijen

̨ Hoeveel en welk type spelers bevinden zich op de groothandelsmarkt elektriciteit.

NB Beschrijving van aantallen spelers, hun kenmerken en rollen (mate van verticale integratie, fusies/ overnames, ontwikkeling in toe- en uittreding, Nederlandse of buitenlandse bedrijven)? Wat zijn de belangrijkste redenen voor toe- en uittreden?

̨ Wat is de concentratiegraad aan zowel de aanbodkant (producenten, handelaren en afnemers) als de vraagkant (leveranciers en grootverbruikers)? (Waarbij rekening wordt gehouden met import- en exportcapaciteit)

(28)

40. Productie

̨ Wat is de omvang van het totale opgestelde productievermogen? ̨ Wat is de omvang van de binnenlandse productie?

̨ Wat is de omvang van de import en export?

̨ Wat is de ontwikkeling in termen van binnenlandse productie, import en export? 41. Marktplaatsen

̨ Welke marktplaatsen zijn er?

̨ Is er een (door de minister aangewezen) beurs?

̨ In welke producten wordt op deze marktplaatsen gehandeld?

̨ Hoe functioneren deze marktplaatsen? (mix marktplaats en producten, voorwaarden tussen marktplaatsen en OTC handel)

̨ Is de vraagzijde voldoende ontwikkeld? Zijn er voldoende handelaren actief als intermediair tussen producenten en vragers?

̨ Hoe functioneren de Nederlandse marktplaatsen in vergelijking met het buitenland?

5.2.2 Toetredingsdrempels

42. Zijn er factoren die toetreding tot de groothandelsmarkt voor producenten en handelaren daadwerkelijk belemmeren?

43. Zijn er factoren die toetreding voor grote afnemers tot de groothandelsmarkt belemmeren (actief inkopen i.p.v. afname bij leveranciers?

44. Is er een onafhankelijke instantie voor geschilbeslechting? ̨ Hoe vaak is van de geschilbeslechting gebruik gemaakt?

5.2.3 Transparantie op de markt

De Raad van Bestuur van de NMa volgt nauwlettend in welke mate de elektriciteitsmarkt en de gasmarkt non-discriminatoir en transparant zijn en gekenmerkt worden door daadwerkelijke mededinging en doeltreffende marktwerking (hoofdstuk 2).

Indien het nodig is in het belang van een voldoende transparante en liquide markt voor vraag een aanbod van elektriciteit, productie- en transportcapaciteit of in het belang van de daarmee verband houdende leveringszekerheid kunnen per AMvB regels worden gesteld over de wijze waarop of voorwaarden waaronder producenten, handelaren, leveranciers of netbeheerders elektriciteit de transport- of productiecapaciteit waarover zij beschikken, aanbieden. Voorts kunnen per AMvB regels worden gesteld aan de informatie die deze bedrijven hierover verstrekken (hoofdstuk 6.10).

45. Welke regels worden gesteld aan de informatieverstrekking over vraag en aanbod van elektriciteit en over productiecapaciteit?

46. Wat zijn de ervaringen van marktspelers met betrekking tot toegang tot relevante marktinformatie over ̨ Marktplaatsen (inclusief onbalansmarkt)

̨ productiecapaciteit

(29)

̨ landgrensoverschrijdende verbindingen ̨ balanceringen en systeemdiensten

47. In hoeverre is de beschikbaarheid van relevante marktinformatie gewijzigd na inwerkingtreding van de wetten?

48. In hoeverre is de bestaande informatiestructuur voldoende om een goed werkende markt te ondersteunen?

49. Hoe verhoudt zich de beschikbaarheid van marktinformatie in Nederland tot andere landen?

5.2.4 Efficiënte allocatie van capaciteit

De netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet biedt transportcapaciteit van en naar het buitenland aan. Deze transportcapaciteit wordt via een marktconforme methode toegewezen (hoofdstuk 3.2 en 3.5). Dit is uitgewerkt in de Ministeriële regeling inzake tariefstructuren en voorwaarden Elektriciteit (Syteemcode 2005, 9), de Ministeriële beleidsregels vaststellen voorwaarden bedoeld in artikel 31 Elektriciteitswet (Syteemcode 2000, nr. 134), de Ministeriële regeling houdende nadere regels ten aanzien van de invoer en uitvoer van elektriciteit (laatstelijk gewijzigd Syteemcode 2003, 224) en de Netcode (voorwaarden als bedoeld in artikel 31, lid 1, sub a).

De Raad van Bestuur NMa kan op aanvraag transportcapaciteit op de interconnectoren bij voorrang toekennen indien dat bijdraagt aan een goede marktwerking op de elektriciteitsmarkt (hoofdstuk 3.4) De minister kan een ontheffing verlenen voor nieuwe (merchant) interconnectoren (hoofdstuk 6.9).

50. Wat zijn de allocatiemechanismen voor:

̨ Import en export van elektriciteit over de landgrensoverschrijdende verbindingen? ̨ Is er een goed functionerende markt voor grensoverschrijdende capaciteit? ̨ Wat zijn de allocatiemechanismen en zijn deze efficiënt?

̨ Geven de allocatieprocedure en bijbehorende prijzen duidelijk signalen voor het maken van efficiënte investeringsbeslissingen?

̨ Hebben alle marktpartijen toegang tot de grensoverschrijdende productiecapaciteit

5.2.5 Visie

51. Welke visie ligt bij de minister ten grondslag aan de werking van de groothandelsmarkt elektriciteit?

(30)

5.3.1 Liquide groothandelsmarkt

Indien het nodig is in het belang van een voldoende transparante en liquide markt voor vraag een aanbod van elektriciteit, productie- en transportcapaciteit of in het belang van de daarmee verband houdende leveringszekerheid kunnen per AMvB regels worden gesteld over de wijze waarop of voorwaarden waaronder producenten, handelaren, leveranciers of netbeheerders elektriciteit de transport- of productiecapaciteit waarover zij beschikken, aanbieden. Voorts kunnen per AMvB regels worden gesteld aan de informatie die deze bedrijven hierover verstrekken. (hoofdstuk 6.10).

52. Hoe liquide is de groothandelsmarkt voor elektriciteit?

̨ Op welke marktplaatsen wordt gehandeld (inclusief de onbalansmarkt)? ̨ Is er sprake van goede arbitrage tussen de diverse marktplaatsen? ̨ Wat is de ontwikkeling in het aantal marktpartijen?

̨ Wat is de ontwikkeling in het verhandelde volume en het aantal transacties op de verschillende marktplaatsen?

̨ Welke ontwikkelingen zijn waarneembaar t.a.v. volatiliteit van de prijzen en de spreiding tussen bieden laatprijzen?

̨ In vergelijking met het buitenland?

̨ In hoeverre heeft verticale integratie invloed op de liquiditeit van de groothandelsmarkt? 53. Zijn er mogelijkheden voor arbitrage tussen Nederland en de ons omliggende landen en worden die

benut?

5.3.2 Marktprijzen

54. Wat is de ontwikkeling van de groothandelsprijzen voor elektriciteit? 55. Is sprake van efficiënte prijsvorming?

56. Hoe ontwikkelt de winstgevendheid van productie zich?

5.3.3 Arbeidsproductiviteit en werkgelegenheid

57. Wat is de ontwikkeling in arbeidsproductiviteit bij de partijen die aan de aanbod zijde van de groothandelsmarkt opereren?

58. Wat is de ontwikkeling in werkgelegenheid bij partijen die aan de aanbod zijde van de groothandelsmarkt opereren?

5.3.4 Productdifferentiatie

59. Worden er op de gasmarkt instrumenten aangeboden waarmee marktpartijen op een kostenefficiënte wijze hun financiële risico’s kunnen managen?

(31)

5.3.5 Capaciteit op lange termijn

De minister verzamelt, analyseert en bewerkt systematisch inlichtingen en gegevens met betrekking tot de leverings- en voorzieningszekerheid (hoofdstuk 1.2). Dit is uitgewerkt in de Ministeriële regeling afnemers en monitoring Elektriciteitswet en Gaswet (Syteemcode. 2004, 132). Indien naar zijn oordeel de leverings- en voorzieningszekerheid onvoldoende wordt gewaarborgd, productiecapaciteit aanbesteden (hoofdstuk 2a).

De minister kan verlangen dat een producent, leverancier, handelaar, netbeheerder, beurs of afnemer hem inzage geeft in gegevens en bescheiden, resp. gegevens en inlichtingen verstrekt (hoofdstuk 6.1) Indien het nodig is in het belang van een voldoende transparante en liquide markt voor vraag een aanbod van elektriciteit, productie- en transportcapaciteit of in het belang van de daarmee verband houdende leveringszekerheid kunnen per AMvB regels worden gesteld over de wijze waarop of voorwaarden waaronder producenten, handelaren, leveranciers of netbeheerders elektriciteit de transport- of productiecapaciteit waarover zij beschikken, aanbieden. Voorts kunnen per AMvB regels worden gesteld aan de informatie die deze bedrijven hierover verstrekken (hoofdstuk 6.10).

62. In hoeverre is er voldoende productiecapaciteit en importcapaciteit beschikbaar om aan de elektriciteitsbehoefte te voldoen op de langere termijn?

̨ Wat is de omvang van de binnenlandse productiecapaciteit? ̨ Wat is de omvang van de importcapaciteit?

̨ Wat is de omvang van de reservecapaciteit? 63. Wat zijn relevante ontwikkelingen?

̨ Welke factoren beïnvloeden de voorzieningszekerheid?

̨ Zijn er voldoende investeringen in uitbreiding van productie- c.q. importcapaciteit?

̨ Hoe heeft het investeringsgedrag zich (onder invloed van wet- en regelgeving) ontwikkeld? Wat voor effect heeft dit gehad op investeringen in productiecapaciteit?

5.3.6 Totstandkoming Europese markt

De netbeheerder van het landelijke hoogspanningsnet biedt transportcapaciteit van en naar het buitenland aan. Deze transportcapaciteit wordt via een marktconforme methode toegewezen (hoofdstuk 3.2 en 3.5). Dit is uitgewerkt in de Ministeriële regeling inzake tariefstructuren en voorwaarden Elektriciteit (Syteemcode 2005, 9), de Ministeriële beleidsregels stellen voorwaarden vast zoals bedoeld in artikel 31 Elektriciteitswet (Syteemcode 2000, nr. 134), de Ministeriële regeling bevat nadere regels ten aanzien van de invoer en uitvoer van elektriciteit (laatstelijk gewijzigd Syteemcode 2003, 224) en de Netcode (voorwaarden als bedoeld in artikel 31, lid 1, sub a).

De Raad van Bestuur NMa kan op aanvraag transportcapaciteit op de interconnectoren bij voorrang toekennen indien dat bijdraagt aan een goede marktwerking op de elektriciteitsmarkt (hoofdstuk 3.4). De minister kan een ontheffing verlenen voor nieuwe (merchant) interconnectoren (hoofdstuk 6.9).

(32)

̨ Wat waren de gronden waarop die voorrang werd toegekend?

65. Heeft de minister een ontheffing verleend voor nieuwe (merchant) interconnectoren ? 66. In welke mate is er sprake van een Europese markt?

̨ Hoeveel transmissiecapaciteit is beschikbaar?

̨ Welke verschillen in regulering beïnvloeden de totstandkoming van een Europese markt? ̨ Bestaan er verschillen in nettoegang en transmissietarieven tussen landen?

̨ Bestaan er verschillen in het balanceringsregime tussen landen?

̨ Bestaan er verschillen in de marktordening van de groothandelsmarkt tussen landen? ̨ Hoe is de beschikbaarheid van relevante marktinformatie voor partijen?

̨ Welke mate van samenwerking tussen netbeheerders (TSO’s) is er?

̨ Is er sprake van een Level Playing Field voor producten, handelaren en leveranciers?

̨ In hoeverre bieden de werking van het verdeling- en veilingmechanisme een efficiënte benutting van transmissiecapaciteit en dragen deze bij aan de ontwikkeling van een Europese markt? 67. In welke mate is er sprake van een regionale markt (waarin Nederland vertegenwoordigd is)?

̨ Hoeveel transmissiecapaciteit is beschikbaar?

̨ Bestaan er verschillen in nettoegang en transmissietarieven tussen landen? ̨ Bestaan er verschillen in het balanceringsregime tussen landen?

̨ Bestaan er verschillen in de marktordening van de groothandelsmarkt tussen landen? ̨ Hoe is de beschikbaarheid van relevante marktinformatie voor partijen?

̨ Welke mate van samenwerking tussen netbeheerders (TSO’s)is er?

̨ Is er sprake van een Level Playing Field voor producten, handelaren en leveranciers?

̨ In hoeverre bieden de werking van het verdeling- en veilingmechanisme een efficiënte benutting van transmissiecapaciteit en dragen deze bij aan de ontwikkeling van een Europese markt? 68. Is er sprake van een functionerende regionale markt binnen Europa en wat zijn de kenmerken van deze

markt?

5.3.7 Innovatie

69. In welke mate vertonen marktpartijen innovatief gedrag?

̨ Welke nieuwe producten en/of diensten worden aangeboden? ̨ Welke innovatieve projecten zijn er of zijn er geweest? ̨ Wat is in de ontwikkeling in R&D activiteiten?

70. In hoeverre is het moeilijker of makkelijker geworden om nieuwe technologieën te introduceren? 71. Is sprake van institutionele innovatie?

5.3.8 Onbedoelde effecten

72. Welke onbedoelde effecten zijn opgetreden? ̨ Waar zijn deze effecten het gevolg van?

(33)

In dit onderdeel van de evaluatie gaat het om het in kaart brengen van de verschillende oorzaken voor de opgetreden effecten. In het analysemodel (hoofdstuk 2) is toegelicht dat het optreden van gerealiseerde effecten en de mate waarin beleidsdoelen gerealiseerd worden deels het gevolg zijn van naleving van de wet en voor een deel zijn toe te schrijven aan andere oorzaken. Het inzicht in oorzaken is nodig om in het volgende onderdeel van de evaluatie uitspraken te kunnen doen over de effectiviteit van de Elektriciteitwet.

5.4.1 Taakuitvoering en instrumentarium DTe

DTe heeft de taak de ontwikkeling en werking van de groothandelsmarkt te monitoren en beschikt hiertoe niet over sanctionerende instrumenten.

73. Op welke wijze geeft DTe invulling aan haar wettelijke taken en bevoegdheden?

̨ Welke acties en besluiten heeft DTe genomen m.b.t. de werking van de groothandelsmarkt? ̨ Welke instrumenten zijn daartoe ingezet?

74. Wat is de effectiviteit van deze instrumenten?

̨ In hoeverre zijn deze instrumenten toereikend? Zijn er situaties geweest, naar het oordeel van DTe, dat DTe had willen ingrijpen maar hiertoe niet over adequate instrumenten beschikte? ̨ In hoeverre gaat van deze instrumenten een preventieve werking uit? Waar blijkt dat uit? ̨ In hoeverre leidt inzet van het instrumentarium tot het gewenste naleefgedrag?

5.4.2 Marktvertrouwen

75. In hoeverre hebben marktpartijen vertrouwen in het functioneren van de groothandelsmarkt? 76. In hoeverre vormt het marktvertrouwen een stimulans dan wel belemmering voor de omvang en

reikwijdte van handel?

77. In hoeverre is sprake van verticale integratie en wat is het effect er van op het vertrouwen in de markt?

5.4.3 Omgevingsfactoren

78. Welke externe ontwikkelingen zijn relevant voor het functioneren van de groothandelsmarkt? (Bijvoorbeeld toekomstig overheidsbeleid, technologische ontwikkelingen en de werking van buitenlandse energiemarkten)

̨ In hoeverre zijn de ontwikkelingen in de Europese marktordening relevant voor het functioneren van de (Noord-West Europese) groothandelsmarkt?

79. Hoe – en in welke mate – beïnvloeden deze externe ontwikkelingen de werking van de groothandelsmarkt?

5.4.4 (Juridische)onvolkomenheden

80. Gegeven de doelstellingen, welke wetsartikelen (en lagere regelgeving) blijken niet effectief en/ of dragen niet of in geringe mate bij aan het doel? In het kader van:

̨ De verhouding baten / lasten

(34)

̨ Zijn er andere instrumenten en/of bepalingen die meer geschikt zijn om de doelstellingen te realiseren, en zo ja welke? Kan de sector zelf bijvoorbeeld zaken effectiever regelen? Welke? ̨ In welke mate sluiten de artikelen in de wet aan bij de huidige beleidsdoelen en prioriteiten? 81. In welke mate hebben partijen last van het veranderlijke wetgevingskader dan wel van inconsistenties

in het wettelijk kader?

̨ Wat zijn uitingen daarvan? ̨ Hoe valt deze last te beperken?

Het laatste onderdeel gaat in op de effectiviteit van de Elektriciteitswet en de daaraan gerelateerde lagere regelgeving.

82. In welke mate draagt de Elektriciteitswet (en lagere regelgeving) bij aan een goed functionerende groothandelsmarkt, gekenmerkt door:

̨ Daadwerkelijke mededinging

̨ Efficiënte prijzen voor een gedifferentieerd productaanbod ̨ Voldoende liquiditeit

̨ Voldoende transparantie voor marktpartijen, landelijke netbeheerders en toezichthouder ̨ Een gelijk speelveld voor marktpartijen

83. Wat zijn de relevante knelpunten?

84. In hoeverre draagt de huidige wet- en regelgeving bij aan de totstandkoming van een Europese markt, gegeven de ontwikkelingen in de Europese marktordening??

(35)

6 GROOTHANDELSMARKT GAS

Op de groothandelsmarkt handelen partijen (producenten, leveranciers, handelaren en industriële grootverbruikers) in gas, afkomstig van binnen- en buitenlandse producenten. De handel vindt plaats op marktplaatsen.

Sinds 1 juli 2004 is de gehele gasmarkt een volledig vrije markt. Dat houdt in dat afnemers zelf een leverancier kunnen kiezen. Het vrijgeven van de energiemarkten is een Europese ontwikkeling. Er wordt gestreefd naar de totstandkoming van een interne Europese markt, met Europese regionale markten als tussenstap. Het gedachtegoed is verwerkt in de Europese Richtlijnen voor elektriciteit (1996 en 2003) resp. aardgas (1998 en 2003), die voorschrijven aan welke eisen nationale wetgeving moet voldoen om de markten voor elektriciteit en aardgas vrij te maken. Nederland heeft de eisen van de Europese richtlijnen verwerkt in de Elektriciteitswet en in de Gaswet.

Omdat de groothandelsmarkt een vrije markt is, zijn er in de Gaswet weinig bepalingen opgenomen die specifiek betrekking hebben op het functioneren van de groothandelsmarkt. Het betreft de paragraaf transparantie en liquiditeit (paragraaf 5.11 Gaswet). Die bevat de mogelijkheid om – indien nodig met het oog op een transparante en liquide markt – een beurs aan te wijzen (art. 66b) en om nadere regels te stellen aan de informatieverstrekking over en het aanbod van capaciteit in de markt (art. 66a). Paragraaf 5.4 gaat in op het planmatig beheer van Nederlandse gasvoorkomens en is relevant voor het functioneren van de groothandelsmarkt gas. De beschikbare hoeveelheid Nederlands gas op de markt is namelijk mede bepalend voor de behoefte aan import.

Voor de groothandelsmarkt zijn voorts de meer algemene bepalingen uit de Gaswet van belang. Het gaat dan om paragraaf 5.3 (leveringzekerheid, energierapport en monitoring) op grond waarvan de minister van EZ een monitoringplicht heeft in het kader van leverings- en voorzieningszekerheid en de taak heeft om periodiek een energierapport op te stellen. Het gaat ook om paragraaf 5.5 die toezicht op naleving van de wet (door DTe en minister EZ) regelt en aangeeft over welke handhavinginstrumenten DTe beschikt. Ter uitvoering van hun taken dienen de gasbedrijven relevante gegevens en inlichtingen te verstrekken aan EZ en DTe op grond van paragraaf 4.2 (informatieverstrekking en geheimhouding), en een boekhouding te voeren conform de bepalingen in paragraaf 4.1 (boekhouding). Partijen kunnen in beroep tegen op grond van de wet genomen besluiten (behalve tegen algemeen verbindende voorschriften). DTe dient op basis van de Elektriciteitswet en de Gaswet de mededinging te bevorderen in energiemarkten. DTe heeft hiertoe de wettelijke taak om deze markten te monitoren en aan de minister van EZ te rapporteren over de mate van daadwerkelijke marktwerking en doeltreffende mededinging op de verschillende markten. Daarbij dient DTe in de gaten te houden of de energiemarkten transparant en niet-discriminatoir zijn (art. 5