'De zweepslag voor de ambtelijke dienst'

(1)

kte,

~ge

: re- on- I en .t ik

tap- me- bet- nen ver-

.Ik

'ffen jaar ver-

·nin- pro- lien rden tikt.

n de ver- cent f na 'Be- rlie- heid

·den biz.

· Zo kort na ...

In overlijdensadvertenties tref je regelmatig de zinsne- Johanna Fortuin de 'Zo kort na ... ' aan. 'Zo kort nadat wij afscheid Redacteur van SenD moesten nemen van onze lieve moeder moeten wij nu

ook onze zorgzame vader missen.' Of preciezer:

'Slechts drie we kenna het heengaan van onze dierbare moeder, schoonmoeder en grootmoeder heeft nu ook vader ons verlaten.' Of: 'Mijn liefste levensgezel is niet meer; het verdriet om zijn dochter bleek onver- draaglijk.'

In 1967 werd met een statistisch onderzoek in Wales voor het eerst aangetoond dat in gezinnen waarin een sterfgeval plaatsvond, de kans dat de nabestaanden door ziekten en een nieuw overlijden getroffen worden grater is, dan bij gezinnen waaraan de dood was voorbijgegaan en die overigens (leeftijden, status, sa- menstelling) vergelijkbaar waren. Dat sterven van verdriet noemde men toen het syndroom van het gebroken hart.

Vee! horen we de laatste tijd over iets dat 'individuali- sering' heet. Wat dat is blijft onduidelijk. Soms Jijkt het om een belastingmaatregel te gaan, een andere keer betekent het in zelfbeschikking je eigen keuzen kunnen maken. Maar het komt ook voor dat het niets anders zegt dan dat je aileen woont. Hoe onduidelijk het begrip ook is, het roept weldegelijk sentiment op.

Bij 'links' van onafhankelijkheid, vooruitgang en emancipatie. Bij 'rechts' van eenzaamheid en egoi'sme. Wei is iedereen het er over eens dat het een losser worden van anderen inhoudt.

Als wij losser worden van anderen, dan zou hun dood ons minder moeten treffen. Minder gebroken harten.

Tenminste op een plaats voltrekt zich de laatste tijd het omgekeerde: de sterfte onder Zweedse mannen die weduwnaar geworden war en, nam tussen 1970 en 1980 niet af maar juist toe. Voor de weduwen is dit nog niet onderzocht, maar de indruk bestaat dat, hoewel de sterfte ook onder hen hager is dan onder hun getrouw- de leeftijdgenoten, die sterfte niet, zoals bij mannen, toenam.

Dergelijk onderzoek is - voor zover mij bekend - in Nederland nog nooit uitgevoerd. Zou ook ons hoofd misschien een ideologie preken van Iasser komen, on- afhankelijker worden, vrijer en onkwetsbaarder, terwijl onze (ouderwetse??, of: gewoon menselijke) be- droefde harten het dan zo maar blijken op te geven?

Waarover gaat het eigenlijk als we het over individua- lisering hebben?

socialisme en democratie nummer4

(2)

so nu

m1

socialisme en d nummer 4 emocralie

M

'E

'Lui 'Wil Sten Lui6 Hie1 Wie is ge als! com Son mee min op I Lint men wen lot, gen den ren.

billi boe1 was Ma:

a an

Van tenJ nau tral1 lelij tsaa genl met se c grol ken bud dat wa! daa Ma Het EUJ lijk pas den Bei ' ml . lijk fou me1

(3)

Ministeriele verantwoordelijkheid:

'De zweepslag voor de ambtelijke dienst'

'Luid klinke 't lied voor Limburg's zoon' 'Wie vriend is van zijn land en staat Stem heden met ons in

Luid klinke 't lied voor Limburg's zoon Hier onze dalen rand ... '

Wie zou men en dat dit een Lim burgs gelegenheidsvers is geweest bij het aantreden van Rene van der Linden als staatssecretaris in 1986 vergist zich. Het werd ge- composeerd ter ere van Jhr mr Paul van der Maesen de Sombre!! toen deze, in maart 1862, door zijn leer- meester Thorbecke naar Den Haag werd geroepen als minister van Buitenlandse Zaken.¹Maar, Lim burgers op Buitenlandse Zaken, er rust geen zegen op. Vander Linden hield het nog ruim twee jaar uit op het departe- ment, Vander Maesen haalde die niet eens. Er is trouwens meer dat hen verenigt in hun politiek tragische lot, al was het maar het vooroordeel van 'de dienst' tegen deze twee katholieke Limburgers, die beiden werden benaderd alsof het ietwat onnozele 'boertjes' waren. Jegens Vander Linden was datal een rijkelijk on- billijk vooroordeel, hoewel die daadwerkelijk uit een boerengeslacht afkomstig is. Jegens Van der Maesen was het in elk opzicht ridicuul: hij kwam uit een Maastrichtse adelsfamilie, die vertakkingen had tot aan diverse Europese vorstenhoven.

Vander Maesen was zeker geen slecht minister op Bui- tenlandse Zaken. Hij was produktief en bewoog zich nauwkeurig binnen de vereisten van Nederlands neu- traliteit. In 1863 echter werd hem door de koning een lelijke loer gedraaid. De minister mocht de Russische t aar verzoeken terughoudendheid te betrachten jegens de Poolse nationale beweging; de koning voerde mec zijn Ru sischefamille een geheel eigen, anti-Pool- se diplomatie. Die bracht de minister vervolgens in grate problemen en moest de indruk nalaten van zwal- kend beleid. Het kwam hem op afwijzing van zijn budget voor 1864 door de Eerste Kamer te staan, nadat hij 'aan de overzijde' door het oog van de naald was gekropen. Van der Maesen trad af en werd kort daarna in de Tweede Kamer gekozen door de Maastrichtse kiezers.

Het verhaal van Vander Linden is bekend: ook zijn Europese staatssecretariaat was in het algemeen rede- lijk succesvol, maar de totstandkoming van een nieuw paspoort en het daarbij gebleken eigenmachtig optreden van ambtenaren kostten hem de kop.

Beiden kregen aldus het verwijt de Kamer te hebben 'misleid', zij het evenzeer in beide gevallen 'onopzette- lijk'. Beiden hadden ontegenzeggelijk beoordelings- fouten gemaakt die hadden kunnen worden voorko- men: Van der Maesen in zijn bejegening van de ko-

ning, Vander Linden in die van de ambtenaren. Geen van beiden echter had datgene gewild waarvoor hij verantwoordelijk werd gesteld en aldus deed de 'fictie' van de ministerH:le verantwoordelijkheid haar wrede werk. Wat beide Limburgers voorts gemeen hadden was hun politieke achilleshiel: beiden waren ambach- telijk goed functionerende bewindslieden, maar hun Kameroptreden was dikwijls niet erg sterk en behoef- de iets te veel en te opzichtig Hoge Bescherming: Van der Maesen moest nog wei eens terzijde worden gestaan door Thorbecke, Vander Linden door 'zijn' minister, Van den Broek.

Essentieel verschil tussen beide bewindslieden was dat de ene, nog op goed negentiende-eeuwse wijze zijn hoofd stootte tegen de verantwoordelijkheid voor koninklijk handelen; de ander stootte op de zeer twintigste-eeuwse verantwoordelijkheid voor het gedrag van de aan hem toevertrouwde ambtenarij. Luid moge het lied voor Limburgs twee zonen hebben ge- klonken, het klonk voor heiden kort.

Historische achtergronden

Het is hier niet de plaats om een uitvoerige geschied- schrijving te leveren van de ontwikkeling van theorie en praktijk van de ministeriele verantwoordelijkheid.

Enig historisch betoog is echter nodig om te Iaten zien waarover het in het veri eden is gegaan en aldus het no- dige relief te geven aan de meer actuele problemen er mee en die voorts te ontdoen van a! te gemakkelijke oordelen over water vandaag mee aan de hand is.

Vooropgesteld: er moet worden onderscheiden tussen de wettelijke en de politieke verantwoordelijkheid van ministers. Het is immers begonnen met de vastlegging van een ministeriele verantwoordelijkheid, die de legaliteit van het overheidshandelen voorop wilde zien gesteld of, in de gedragen termen van 1840, 'de heerschappij der wet'. Oat, in een tijd dat overheidshandelen in hoofdzaak koninklijk handelen was. Wei was sinds 1814 dat handelen beperkt door 'eene wijze constitutie' naar het woord van koning Willem I.

Maar de koning, wrokkend over het verlies van Belgie en ook overigens niet vrij van autocratische trekken, had meer op met zelfstandige koninklijke besluiten dan met wetgeving, die immers de steun vergde van de Staten-Generaal. Zijn financiele manipulaties met het Oostindisch 'batig slot' teneinde een krijgsmacht overeind te kunnen houden tegen de opstandige Bel- gen. brachten zijn ministers in conflict met de Tweede Kamer, die aid us aile overzicht over de begroting meende te verliezen. Twee ministers traden af wegens verwerping van hun begroting in 1839 en dat deed de behoefte ontstaan aan beter en vroegtijdiger controle op de rechtmatigheid van's konings handelen.

J.Th.J. van den Berg*

Directeur van de Wiardi Beckman Stichting; redacteur van SenD

(4)

so

nu socialisme en democralie nummer4

De Grondwetsherziening van 1840 vereiste voortaan de medeondertekening (contraseign) van elk wets- voorstel en, vooral, elk koninklijk besluit; daardoor moest worden gewaarborgd dat elk besluit van de koning niet aileen door de minister werd aanvaard maar tegelijk beantwoordde aan wettelijke vereisten. De koning zag heel goed hoezeer dat zijn persoonlijke bewegingsvrijheid afbrak en het accent deed verschuiven naar die van de ministers en trouwens ook van de ministerraad als college. Wil/em I trad dan ook verbit- terd af (aan Belgic hield hij slechts een tweede echtge- note over).

Bornewasser heeft al aangetoond, dat de invoering van het 'contraseign' niet aileen de legaliteit van het overheidsoptreden vastlegde, maar tegelijk een belangrijke stap vormde naar wat acht jaar later de politieke verantwoordelijkheid met zich mee zou brengen:

het begin van overheveling van koninklijke naar ministeriele macht en daarmee tevens naar effectieve parlementaire belnvloeding. ²

De Grondwetsherziening van 1848 zette een gewichti- ge stap verder met het artikel (nu 42.2) dat tot de dag van vandaag bepaalt: 'Dekoning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk'. Van nu af volstond ook formeel niet meer de rechtmatigheid van rege- ringsbeslissingen, maar moest ook het politieke karakter er van in overeenstemming zijn met het gevoe- len van de Staten-Generaal. Of iets moderner gezegd:

naast rechtmatigheidstoetsing was er voortaan ook beleidsmatige toetsing. Het was vooral Willem Ill die - hoe onwillig ook - moest leren Ieven met de politieke bemoeienis van ministers; de ministers trouwens nog heel lang met hem en zijn wispelturigheid.³Van der Maesen, bij voorbeeld, maar hij was er slechts een uit velen.

De strijd was daarmee allerminst gestreden. Koning en Kamer kwamen nog vele malen tegenover elkaar te staan en een enkel kabinet kon daar flink door worden vermalen. Bovendien stond niet vast wie nu 'het laatste woord' toekwam: regering of Staten-Generaal.

Achteraf kan worden vastgesteld, dat de conflicten tussen kabinet (met de koning als een slagschaduw daaroverheen) en Kamer min of meer beslissend zijn afgesloten in de jaren 1866-1868, naar aanleiding van problemen over de benoeming van een minister tot gouverneur-generaal in Indie en de Limburgs- Luxemburgse kwestie. ⁴

Daarin werden, dankzij de precedentwerking, drie dingen duidelijk: 1. de koning hoort zich niet in enige partijdstrijd te mengen, omdat zulks zijn 'onschend- baarheid' onhoudbaar maakt; 2. het recht van ontbin- ding kan er niet toe dienen een Tweede Kamer door kort opeenvolgende verkiezingen 'klein' te krijgen; 3.

de ministeriele verantwoordelijkheid strekt zich uit tot aile kabinetsbesluiten, inclusief het benoemingsbe- Jeid. Het prerogatief van de Kroon - dat wat wij vandaag de zelfstandige bestuursbevoegdheid noemen - sluit geen kritiek en, zo nodig, afkeuring achteraf door de Kamer uit.

Daarmee was echter tevens gevestigd, wat wij vandaag kennen als het 'vertrouwensbeginsel': geen kabinet of

120

minister kan politiek voortbestaan tegen de uitdruk- kelijke wil van de beide Kamers der Staten-Generaal.

Het vertrouwensbeginsel werd aldus de parlementaire keerzijde van de ministeriele verantwoordelijkheid.s Met de wettelijke verantwoordelijkheid was het intussen niet erg voorspoedig meer gegaan: regering en Ka- mer zijn nooit verder gekomen dan een wet die de 'hoofden der departementen' strafrechtelijk verantwoordelijk stelt, uit 1855. De 'ambtsmisdrijven' waarom het gaat, staan intussen vermeld in het Wetboek van Strafrecht (art. 355-356) en behelzen ofwel het doelbewust handelen tegen de Grondwet of de wet, dan wei grove schuld aan (grond)wetsverkrachting.

Van die wetgeving is nimmer gebruik gemaakt. ⁶ Waarom ook? Voor de beide Kamers stond vanaf 1848, zonder enige wettelijke beperking, de weg open om met eenvoudige politieke middelen een minister of zelfs een volledig kabinet naar huis te sturen. De negentiende eeuw hanteerde daarvoor doorgaans de verwerping van het relevante begrotingshoofdstuk (of de vermindering bij amendement van 's ministers salaris met een gulden); de twintigste eeuw - benauwd voor budgettaire discontinulteit - hanteert de nog eenvoudiger motie.

Hoeveel omslachtiger is dan niet het strafproces (meer vergelijkbaar met de Amerikaanse impeachment-procedure) waarvoor een KB is vereist dan wei een besluit van de Tweede Kamer op basis van een nauwkeurige omschrijving van de feiten die ten Jaste worden gelegd.

Vervolgens wordt, met die omschrijving van feiten, de procureur-generaal opdracht gegeven de zaak bij de Hoge Raad aanhangig te maken; van dan af is de Ka- mer (in voorkomend geval: de regering) de controle over de afhandeling kwijt. Terecht natuurlijk: de maximale strafbedreiging bedraagt drie jaar gevange- nisstraf (355 WvS) en een vonnis van dien aard komt een politiek lichaam niet toe. De Kamer is trouwens al lang blij als zij politiek van een minister is bevrijd; hij of zij hoeft niet ook nog eens achter slot en grendel, zelfs niet als dat op zichzelf gerechtvaardigd zou zijn.

Van een civiel-rechtelijke aansprakelijkheid is het nooit gekomen. In plaats daarvan is er intussen het gebruik van het Burgerlijk Wetboek (via de actie tegen onrechtmatige overheidsdaad ex art. 1401) die niet zozeer een minister in persoon als wei de Staat der Neder- Janden in rechte aanspreekt. Sinds een aantal jaren is er bovendien de AROB-procedure bij de Raad van State.

Van de sanctie op de politieke verantwoordelijkheid is in de 140-jarige parlementaire geschiedenis er van met meer en minder 'gemak' gebruik gemaakt. Dat is minder bepaald door veranderende staatsrechtelijke op- vattingen, hoewel ook die een rol hebben gespeeld, al was het maar door voortdurend gebrek aan overeenstemming tussen de geleerden. Gewichtiger echter waren de politieke machtsrelaties tussen regering en parlement, die door de decennia heen sterk van karakter hebben gewisseld en hun eigen invloed op de rechtsopvattingen en de praktijk hebben uitge- oefend. ⁷

In d

!ism en p wan

!ism hun

me~

het geri mer van opp dua zett sch!

afh1 de 1

ven te v rin~

visi1 het van was ber WiE wet doc

HOI

din1 pari que 188 derl den tief bov Hel zuil dwc

pe~

tiek pan pe( zuil Iisn ver me' Da tiel nie1 we1 'tijl (19 var vol ins eT1 Op rug der

(5)

lruk- raal.

<taire id.⁵ 1tus-

l Ka-

.e de

;ant- laar- :>aek l het wet, ting.

anaf open er of : ne- lver- 1fde laris

;oor vou- neer pro- sluit 1rige egd.

1. de lj de Ka- role I de nge- omt

~sal

; hij del,

!ijn.

I het tge-

~gen

; zo- CJer- m is ,van id is met hin-

op- l, al ver- hter :en

·ak- ' de tge-

1

In de theorie gaat het om de onenigheid over 'dua- li me' en 'monisme' in de verhouding tussen regering en parlement. lk blijf dat ongelukkige termen vinden, want 'dualisme' is er altijd. Ofwel gaat het om dualisme tussen de beide instituties als zodanig met ieder hun 'eigen taak en verantwoordelijkheid' en dan zou men het institutionee/ dua/isme moeten noemen. In het andere geval domineert de tegenstelling tussen regering en regeringsmeerderheid enerzijds en parlementaire oppositie anderzijds en dan is er geen sprake van 'monisme' (dat ontkent de eigen vitale taak van de oppo itie) maar politiek dua/isme. Een indeling in dualisme en monisme neigt er in theoretische uiteen- zettingen toe de instituties als machtsfactor te over- schatten en pas tevreden te zijn als 'de Kamer' zich onafhankelijk opstelt tegenover 'de regering', ongeacht de werkelijke politieke verhoudingen. In een oudere versie diende zulk dualisme er bovendien toe de Kamer te vermanen toch vooral niet 'op de stoel van de regering te gaan zitten'. Een meer klassiek 'monistische' visie (o.a. van de SDAP maar ook van de PvdA) wilde het kabinet weer !outer zien als 'uitvoerend comite' van het parlement, alsof er niet zoiets als een oppositie was. Langdurig gebeurde dat alles met een gedragen beroep op de Grondwet zelf, totdat Rypperda Wierdsma duidelijk had gemaakt dat aan de Grond- wet noch een 'dualistische' noch een 'monistische' doctrine waste ontlenen. ⁸

Hoe het ook zij, het zijn de politieke machtsverhoudingen die de relatie en het verkeer tussen regering en parlement hebben bepaald, met wisselende conse- quenties. In het 'partijloze tijdperk' tussen 1848 en

1887 overheerste institutioneel dualisme en werden derhalve tamelijk onbekommerd ministers weggezon- den, zelden overigens hele kabinetten. Zoveel alterna- tief had de Kamer nu ook weer niet paraat en zij wilde bovendien geen a! te grote conflicten met de koning.

Het 'tijdperk der Antithese' (1888-1918) liet wat meer zuinigheid zien op ministers; als er iets mis ging verdween het kabinet a is geheel. Het was immers een tijdperk (het woord Anti these zegt het a!) waarin het politieke dualisme tussen de opkomende confessionele partijen en de 'paganisten' (term van Abraham Kuy- per) het politieke decor beheerste. De klassieke 'Ver- zuilingsperiode' (1918-1945) toonde weer meer dualisme tussen Kamer als zodanig en kabinet, dankzij verdeeldheid tussen de confessionele partijen, die samen over een meerderheid in de Kamer beschikten.

Dat kostte weer heel wat individuele ministers het politieke bestaan, terwijl kabinetten als zodanig vrijwel niet 'weg te branden' waren, zoals bleek bij de Vloot- wetcrisis (1923) en de devaluatiecrisis (1935). Het 'tijdperk van de pacificatiedemocratie' tenslotte (1945-1972) is het meest curieuze: tijdens de formatie van kabinetten is het politieke dualisme bijna steeds volledig, maar als het kabinet er eenmaal is, lijkt het institutionele dualisme de overhand te krijgen totdat er weer crisis dreigt. ⁹

Op het huidige politieke decor komen wij verderop terug. Van belang is om hier vast te stellen, dat in perio- den van institutioneel dualisme de zuinigheid op het

kabinet als geheel vrij groot is, maar vee! minder op individuele ministers. Als het politiek dualisme over- heerst, is de situatie omgekeerd: ministers zijn dan, begrijpelijk, meer onderdeel van het politieke geheel, zelfs als zij rijkelijk disfunctioneren.

Aldus kon de publicist Levy in 1905 (Antithesetijd- perk) klagen dat de ministeriele verantwoordelijkheid was verworden tot 'een paradepaard, dat, aileen bij plechtige gelegenheden, voor den dag gehaald, opge- tuigd en van gouvernementswege bereden wordt.' ¹⁰ Zo kon echter Colijn in eigen persoon dertig jaar later evenzeer klagen dat de Kamer ministers 'als artisjok- kenblaadjes van de stam plukt'. Colijns artisjokken- blaadjes verbleven overigens doorgaans op de departementen van Oorlog en Marine.

Met andere woorden, het leerstuk van de ministeriele verantwoordelijkheid, individueel en collectief, kan niet los worden beschouwd van de politieke machtsconstellatie waarin zij moet functioneren. Dit te mak- kelijker, omdat in de loop van vele jaren staatsrecht- ontwikkeling de onenigheid over de verhouding tussen regering en parlement en dus over de praktische betekenis van de ministeriele verantwoordelijkheid ver- schillend is gedacht.

Misschien is het ten dele daarom, dat de Kamer zich meer en meer is gaan werpen op datgene wat aan ver- trouwensregel en sanctie vooraf gaat ^{1 1}: de plicht aile 'verlangde inlichtingen' te verschaffen en daartoe, op verzoek van de Kamer, in 's lands vergaderzaal te verschijnen (Simons noemt dat: 'verschijningsplicht''²).

Weliswaar valt de ministeriele verantwoordelijkheid niet helemaal met deze inlichtingenplicht samen, maar wei heeft, via vragen- en interpellatierecht, de plicht tot uitleg en verantwoording¹³ zich zozeer ontwikkeld, dat Elzinga met recht kon opmerken: 'Giobaal is de ontwikkeling op dit punt er een geweest waarbij oorspronkelijk de bewindslieden de parlementaire agenda bepaalden, terwijl tegenwoordig het parlement grosso modo de ministeriele agenda bepaalt. "⁴ Ook zonder het ultimum remedium van het ministerieel ontslag functioneert de ministeriele verantwoordelijkheid; vee! meer en intensiever dan toen minder zuinig met ministeriele loopbanen werd omgespron- gen. Het prerogatief van de Kroon bestaat praktisch aileen nog in de theorieboeken. ¹⁵

lntussen is echter het karakter van de ministeriele verantwoordelijkheid sterk veranderd. Rene van der Lin- den struikelde, als gezegd, over iets gans anders dan zijn Limburgse ambtsvoorganger in 1864. De verantwoordelijkheid ging en gaat altijd over 's ministers eigen handelen. Maar overheerste daarnaast in de negentiende eeuw het binnen zekere per ken houden van 's konings eigenmachtigheid; nu is het de beheersing van ambtelijke eigengereidheid, die aan het leerstuk zijn belang verschaft. t6

AI geruime tijd wordt over de daarmee verbonden problemen in abstracte term en nagedacht en gediscus- sieerd. De politicoloog G.H. Scholten (hij zou er in een later dee! van zijn Ieven nog hardhandig mee worden geconfronteerd) sprak er in een intelligent betoog al over in 1970. Daarvan was de conclusie: politieke verantwoordelijkheid voor het gedrag van ambtena-

(6)

S(

01 m

ren kan totaal zijn, mits 'het apparaat zelf niet voor een werkelijke democratisering in aanmerking komt' .¹⁷Dus, concludeerde hij vervolgens, dan maar geen ambtelijke democratisering.

Tijdens de Kamerbehandeling van de algehele grondwetsherziening (1981) was er, in het bijzonder bij monde van het D66-Kamerlid, L.J. Brinkhorst van een andere benadering sprake. ¹⁸Meer systematisch is die terug te vinden in het vee I besproken preadvies van Scheltema en Lubberdink voor de staatsrechtconfe- rentie in 1980.1⁹Kort gezegd luidt de vraag: kan een minister wei verantwoordelijk worden gesteld voor aile ambtelijke handelen, ook indien hij er geen invloed op heeft kunnen uitoefenen? Bij voorbeeld, omdat hij redelijkerwijs niet kon weten, wat 'zijn' ambtenaren, soms in verre buitendiensten, aan het doen waren. An- deren hebben die vraag evenzeer aan de orde gesteld - voorop ex-ambtenaar H. Th.J.F. van Maarseveen^{20 -} en concluderen, dat de minister of staatssecretaris ai- d us veel te veel in de schoenen kan worden geschoven.

De revival van de parlementaire enquete sinds 1984 heeft de vragen naar de sanctie, behorend bij de ministeriele verantwoordelijkheid, maar ook naar haar karakter zelf weer aanzienlijk geactiveerd. Velen schijnen een enquete intussen pas geslaagd te achten, als er 'koppen rollen' en dan liefst nog op de juiste plaats en tijd (het geval Brokx) en anders 'stelt die ministeriele verantwoordelijkheid niets voor'. Hoe dan ook, vanaf de RSV-enquete met zijn omineuze gebruik van de term 'onaanvaardbaar' moest de Tweede Kamer zelf en in concreto haar gedachten er over op- nieuw vorm geven, toter in het najaar van 1988 einde- lijk werkelijk 'koppen rolden', in de persoon van minister Van Eekelen en staatssecretaris Van der Linden.

Terecht is de politieke, staatsrechtelijke en politiek- wetenschappelij ke interpretatiegemeenschap²¹ weer volop aan het werk getogen. Het zou te veel gezegd zijn om te beweren, dat de Tweede Kamer dit proces van agonizing reappraisal met grote bevalligheid heeft ondernomen. Maar de historicus Kossmann zei het eerder al eens: ook juiste en goede vernieuwing ver- loopt in Nederland dikwijls 'opmerkelijk onbevallig' .²² Evenmin is duidelijk waartoe deze noodge- dwongen herbezinning uiteindelijk zalleiden.

Toch zijn er, voor wij verder trekken door dit politieke en juridische land van avontuur, alvast wei een paar dingen over te zeggen. Voorop, het is een ding om mooie en hoog gestemde referaten over leerstukken van staatsrecht te schrijven en een ander om als minister of Kamerlid in de politieke complicaties van de praktijk enige orde te houden. Vervolgens is er een troost: ook de negentiende-eeuwse vernieuwingen zijn, onvermijdelijk, nogal onbevallig tot stand gekomen. ²³Tenslotte, zowel het herleefde enqueterecht als de herbezinning op de ministeriele verantwoordelijkheid zouden wei eens sterk kunnen bijdragen - zeker, met vallen en opstaan - aan regeneratie van de parlementaire democratie. Het vele actuele geklaag over de 'kreupele' democratie behoort thuis bij wat H. Daudt terecht noemde: 'linkse borreltafelpraat' en 'de nieuwste trend in bepaalde Amsterdamse cafe's' .24 Abraham Kuyper zei het niet anders, hooguit netter:

de teleurstelling zit in het parlementaire stelsel 'inge- vleescht'. ²s

De strafrechtelijke ministeriele verantwoordelijkheid In het historisch overzicht hiervoor is al iets gezegd over wat de Grondwetgever van 1840 zich voorstelde van een wettelijke regeling van de ministeriele verantwoordelijkheid: een naar moderne begrippen wat on- praktische regeling van wat in wezen politieke verantwoordelijkheid inhoudt en tegelijk een 'ernstig sig- naal' aan de koning. Meer in het algemeen ging het er om in het overheidsoptreden de heerschappij der wet te vestigen en daarmee de invloed van de Staten-Gene- raal te waarborgen. (Overigens, dat van die heerschappij van de wet heeft nog wei even tijd gekost, inclusief juris pruden tie van de Hoge Raad. 26 ) Praktisch neveneffect, aldus Bornewasser, was het begin van een collectief werkende ministerraad: eenheid en richting van beleid, tot 1840 vereenzelvigd door de koning, moest een nieuwe plek van vestiging vinden. Meer en meer werd dat de raad van ministers.

Zoals al gezegd, verder dan een strafrechtelijke regeling is het nooit gekomen. De opdracht van de Grond- wet van 1848 om een omvattende organieke wetgeving terzake tot stand te brengen heeft op papier stand gehouden tot 1983. Het ad vies van de staatscommissie- Cals/Donner om die opdracht maar uit de Grondwet te verwijderen is door regering en parlement bij de recente algemene grondwetsherziening overgenomen.27 Terecht heeft men gemeend, dat nadere regeling over- bodig was: er was immers de delictsomschrijving van artt. 355/356 WvS en de (procedurele) wet ministeriele verantwoordelijkheid van 1855. Meer zat er blijkbaar niet in en meer is ook nooit nodig gebleken.

Men kan zich afvragen, of ook deze beide regelingen niet had den kunnen worden afgeschaft. Sinds hun totstandkoming zijn zij immers nooit gebruikt; sterker nog, in twintigste-eeuwse staatkundige verhoudingen zijn zij onbruikbaar geworden. Men stelle zich immers een ministerraad voor die bij KB besluit een der collegae 'voor de rechter te slepen'; of een Kamermeerder- heid die zulk besluit neemt, met medewerking derhalve van een der regeringspartijen. Zou dat gaan zonder kabinetscrisis en vervolgens blijvende politieke rancu- nes? Gegeven de problemen die het gebruik van de politieke sanctie al met zich meebrengt, is er weinig fan- tasie voor nodig om te concluderen dat de strafrechtelijke regeling hooguit ceremoniele betekenis heeft.

Dat vermoeden is nog versterkt door recente parlementaire onderzoeken (zoals naar bouwsubsidies en visserijfraude) die hebben doen zien dat ook over- heidsdienaren niet terugschikken voor gedrag in strijd met de wet. Nu ging het daarbij doorgaans om ambtenaren die het met de voorschriften niet zo nauw namen (zij het, zover valt na te gaan, nooit te eigen bate).

Maar ook ministers en staatssecretarissen bleken er bij tijd en wijlen een nogal 'losse moraal' op na te houden, zij het zelden te kwader trouw, laat staan te eigen bate.

Toch had het Tweede-Kamerlid, Andree vanEs waarschijnlijk gelijk toen zij, in het de bat over het visserij- frauderapport in 1987, aannam dat zowel oud-staats-

secre in aa ging.

in; v.

den.

in el woo caat Dat laat. be to bere te vt (PPI re ja een;

proc mijr staa

WOfl

gekc nist1 in e1 en 1

mot tom min der bat. Vra1 vera niet trali pr01 wer keli hee de r ove deli voe een bee mer kun ver• Ra< gev beh me1 voc mu kat not De To tus hei gel tai ber

(7)

ge-

l

eid

!gd Ide

mt-

on- .nt- sig- t er wet

~ne

eer- lin- sch een ing ng,

r en

lge- nd- ling

ge- sie- wet

re-

I. 21

Yer- van iele laar

I

gen tot- rker gen 1ers

•lle- 1er-

~al

tder

lCU- IpO-

ran- hte- trle- 1 en ver-

rijd bte- :nen .te).

: bij

IOU-

rgen

~ar

erij- tats-

secretaris Ploeg als minister Braks (in mindere mate) in aanmerking kwamen voor strafrechtelijke vervolging.28 De collegae gingen op Van Es' suggestie niet in; wensten er kennelijk hun vingers niet aan te branden. Minister Korthals Altes deelde droogjes mee dat in elk geval de regering geen KB tot aangifte over- woog, maar begaf zich, met de pruden tie van de advo- caat, niet in de vraag of de Kamer zulks doen moest.

Dat de grote fracties niet voor medewerking voelden, laat zich wei verklaren, al had de PvdA-fractie vanEs' betoog serieuzer mogen nemen. (AI was het maar door beredeneerde afwijzing, maar zelfs dat was blijkbaar te vee! gevraagd.) Ook de kleinere fracties van links (PPR en D66) gingen er echter niet op in, wat in zover- re jammer is, omdat de Kamer zou zijn gehouden op een aanklacht in te gaan, indien vijf van haar I eden het proces zouden zijn begonnen. Gegeven het, ook naar mijn oordeel, vermoeden van strafbare feiten door ex- staatssecretaris en minister gepleegd in deze zaak, wordt het des te moeilijker te begrijpen dat het niet is gekomen tot zelfs maar politieke sancties tegen de minister van Landbouw en Visserij en het debat eindigde in een beschamende onenigheid tussen D66 en PvdA en vervolgens in een nogal vreemde 'constaterende motie' van de PvdA-fractie. 'De regering kan er geen touw meer aan vastknopen,' commentarieerde de minister-president pes tend, maar voor de buitenstaan- der nog terecht ook, aan het einde van het Kamerde- bat.

Vraag is or er niet redenen zijn om de strafrechtelijke verantwoordelijkheid enigszins te 'revitaliseren'. Dit, niet zozeer wegens het genoegen ministers achter de tralies te zien verdwijnen, maar omdat ceremoniele procedures zoals wij die nu kennen hun belangrijkste werking - die van de generale preventie - klaarblij- kelijk hebben verloren. Nu mevrouw VanEs nog eens heeft aangetoond dat bewindslieden ruimschoots 'uit de rails' kunnen !open, zou het de moeite waard zijn te overwegen, of de wet op de ministeriele verantwoordelijkheid niet zou dienen te worden gewijzigd in dier voege, dater een derde instantie wordt aangewezen die een vervolgingsactie kan beginnen. Dat zou bij voorbeeld de Algemene Rekenkamer kunnen zijn, die immers aJ met controletaken is belast. Men zou zelfs kunnen denken aan een zelfstandige bevoegdheid tot vervolging door de procureur-generaaJ bij de Hoge Raad. Waar het echter om gaat: zolang de Grondwet- gever meent aan strafrechtelijke 'reserve-bepalingen' behoefte te hebben, moet de wetgever die serieus nemen en dus zo formuleren dat zij hun belangrijkste, voorkomende werking uitoefenen. Dat vergt als ulti- mum remedium een procedure die effectief op gang kan worden gebracht; ook al valt te hopen dat die nooit daadwerkelijk behoeft te worden gebruikt.

De politieke ministeriele verantwoordelijkheid Tot hier toe heb ik bewust het onderscheid gemaakt tussen 'wettelijke' en 'politieke' verantwoordelijkheid. Bij 'wettelijk' denk ik aan positief-rechtelijke re- gels en jurisprudentie en bij 'politiek' aan parlementair oordeel. Het parlementair proces moge zich hebben ontwikkeld naar analogie van het proces voor de

rechter en het moge - met succes - de juridische re- torica aanwenden29 , het is in de eigenlijke zin geen rechtsprekend orgaan, ook niet over gedragingen van ministers. Waar van de Kamer juridisch handelen wordt gevergd (ex art. 4 en 8-19 Wet M. V .) bevindt zij zich in niet meer dan de positie van beschuldigende partij. De rechter is altijd een ander.

Waarom dit alles gezegd? Het dient om aan te geven dat de politieke verantwoordelijkheid wei met recht te maken heeft - in dit geval: het staatsrecht - maar niet met gewone juridische redeneringen valt te behan- delen. Behalve de grondwetsregel is er niets dat deze verantwoordelijkheid regelt, noch wetgeving, noch jurisprudentie, noch in de eigenlijke zin gewoonte- recht. Voorzover er 'recht' mee wordt gemaakt, ge- beurt dat met touter politieke middelen. Het is dus niet het exclusieve en zelfs niet het primaire terrein van het j uridisch metier, maar eerder dat van politieke om- gangsvormen en wijsheid. Daarover hebben ook juristen verstandige dingen te zeggen: niet echter door die verantwoordelijkheid te 'juridiseren', hooguit door een wijs vermaan tot enigszins voorspelbare procesre- gels. De vraag naar de politieke (ik spreek dus eigen- Jijk niet eens van 'staatsrechtelijke') verantwoordelijkheid is dus eerst en vooral een politieke vraag die een politiek antwoord vergt.

Derhalve valt mijns inziens zulke politieke verantwoordelijkheid niet geheel te vernauwen tot een 'verschijningsplicht' (Simons}, noch tot een 'inlichtingenplicht' (Postma en in zekere zin ook Elzinga) noch zelfs tot de plicht ongevraagd en eigener beweging de Kamers in te lichten (C.H.F. Polak30 ). Dat is het allemaal ook.

De ministeriele verantwoordelijkheid houdt inderdaad de verantwoordelijkheid aan de Kamers in, maar eerst en vooral verantwoordelijkheid voor politieke Ieiding aan het proces van machtsuitoefening door de staatsorganen, zoals A.M. Donner heeft opge- merkt.31 Waar die politieke Ieiding ontbreekt - blij- kend uit de informatie die het parlement bereikt, waar ook vandaan - is er reden over politieke sancties nate denken. De vraag naar de verantwoordelijkheid voor politiek Ieiding geven wordt aileen maar tekort gedaan door haar een quasi-juridisch karakter te geven en haar dus afhankelijk te maken van de voorwaarde dat het om 'verwijtbaar' handelen of nalaten gaat. Dat zou de facto de Kamer tot rechtsprekende instantie maken en de ministers tot pseudo-verdachte voor wie verzachtende omstandigheden zouden dienen te gelden: dat is allemaal slechts dan relevant, indien het gaat om een echte rechtsgang.

Bij de toepassing van de politieke ministeriele verantwoordelijkheid is daarvan geen sprake. De enige maatstaf die daar telt is deze: heeft de Kamer nog vertrouwen in de capaciteit van de bewindsman of -vrouw Ieiding te geven aan de politiek overeengekomen wijze van machtsuitoefening door de staat op zijn of haar terrein. Dat is geen rechtsvraag maar een politieke vraag: het gaat om verantwoordelijkheid, niet om civiel- of strafrechtelijke aansprakelijkheid. Men mag dat in brede zin een kwestie van staatsrecht vinden, mits daarbij in het oog wordt gehouden dat het eigen-

(8)

S<

n n

lijke oordeel een politiek oordeel is, dat per definitie op andere wijze tot stand komt dan een rechterlijk oordeel en dus ook een ander karakter heeft. Wie rechterlijk oordeel wil, moet naar de Hoge Raad (zie vorige paragraaf), niet naar de Staten-Generaal. ³² Het past dus ook niet om die politieke verantwoordelijkheid te verdunnen tot de vraag, of de minister 'kon weten' wat zijn ambtenaren deden of nalieten, zoals Scheltema en Lubberdink hebben betoogd. 3 3 Het gaat er bij de politieke verantwoordelijkheid nu juist om ambtenaren (eventueel de koning) 'in de hand' te houden en hen te doen beseffen, dat niet zij het zijn die sa- menhang aanbrengen in het proces van staatsinterven- tie maar de politieke leidslieden, ook als het gaat om de 'details' van de uitvoering.

De ministeriele verantwoordelijkheid, in het bijzonder het heengaan van een minister, 'is vaak een blaam, soms zelfs een zweepslag voor de betrokken ambtelijke dienst', aldus drukt Donner het beeldend uit. 34 Hij formuleert er ook de zin van (door Van Aartsen, secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken, uit ambtelijke ervaring bevestigd3l): 'Om nog enige voortva- rendheid in het bestuur te houden is een ruime ministeriele verantwoordelijkheid vaak onmisbaar. Zou men proberen haar "dragelijk" te houden door verwijtbaarheid te verlangen en richtlijnen te vragen, dan wordt het nog onmogelijker om verantwoordelijk te zijn voor goed bestuur.'

Men kan het, met oud-parlementarier Annelien Kap- peyne van de Coppello, nog anders stellen, als men prijs stelt op een meer juridisch klinkende formule- ring.36 Bij de ministeriele verantwoordelijkheid gaat het niet zozeer om een inspanningsverplichting, waarbij het eigen handelen van de bewindsman/vrouw voorop staat, maar om een resultaatsverplichting.

Als, om welke reden dan ook, het resultaat naar parlementair oordeel niet deugt, heeft de Kamer het volste recht (soms zelfs de plicht) de betrokken bewindsman of -vrouw weg te zenden. Misschien wei primair om niet hem of haar maar juist de ambtenaren mores te Ie- ren. Niet voor niets maken, onafhankelijk van elkaar, zowel Donner als Kappeyne de vergelijking met de coach of trainer in de sport: niet de sporters zelf worden weggestuurd maar de coach; doorgaans misschien niet 'billijk' maar wei 'doelmatig'. Aileen om het laatste gaat het. ³⁷

Daarbij past ook slecht Simons' vermaan de ministeriele verantwoordelijkheid niet te Iaten dienen als 'zwaard van Damocles', dat aan een dun draadje ho- ven het hoofd van de minister zweeft. 36 Weer heeft Kappeyne gelijk: dat behoort die nu juist wei te zijn, ook al is het wijsheid om in de Kamer enige voorzich- tigheid te betrachten: aan al te gemakkelijke en vele ministers- of kabinetswisselingen kleven ook grote be- zwaren. Maar Kamerleden en -fracties beseffen dat heel goed; ook hun eigen 'overleven' is dikwijls in het geding. De wederzijdse dreiging moet er, juist daarom, altijd zijn; kwestie van checks and balances.

Dat betekent natuurlijk nog niet dat aile beperking aan de ministeriele verantwoordelijkheid bij voorbaat onzin is. Terecht wijst Lubberdink in zijn disseratie 39

op de eigen plaats van zelfstandige bestuursorganen, waarop de invloed van kabinet en ministers aan beperking onderhevig is, zij het dat ook hier teikens sprake is van ministerieie bevoegdheid tot benoemen en tot, zo nodig, aanwijzingen geven. Men kan denken aan het Openbaar Ministerie en de FIOD, maar ook aan het Commissariaat voor de Media of aan de Neder- iandse Bank en eertijds aan het College van Rijksbe- middeiaars.

Uiteindelijk kunnen ook hier de Staten-Generaal het resultaat beoordelen, met beroep op de aanwijzings- bevoegdheid van de minister. J uridisch gezien is er, als het ware, 'niks aan de hand'. Het zou echter, zoals in het verleden ook wei gebleken, uiterst onwijs van zowel ministers als Kamers zijn zulke aanwijzingsbe- voegdheid geregeid in te roepen. Zoais het ook zuivere wijsheid is daarmee, uitzonderingen daargeiaten, con- sequent om te gaan. Het is daarvoor niet voldoende om vanuit de Kamer incidenteel in een geval gelnteres- seerd te zijn om de ministeriele verantwoordelijkheid te activeren. Regering en Staten-Generaal doen er, met andere woorden, goed aan zich te beperken total- gemene beleidsmaatstaven; maar nogmaals, zij doen daar wijs aan, maar zijn daartoe niet verplicht. Waar het om gaat is dat zulke organen de ministeriele verantwoordelijkheid niet 'rechtens' beperken, zoals wei het gevai is met de meeste Amerikaanse agencies. ⁴⁰ Een andere complicatie vormen de wettelijke adviescolleges van de regering, zoals SER en WRR, maar tot op zekere hoogte ook ambtelijke studiediensten als het CPB, CBS of SCP. De regering beroept zich (laatste- lijk in 198041 ) op de ministeriele verantwoordelijkheid om de Kamers te beletten rechtstreeks ad vies bij organen als deze in te winnen. Mij ontgaat die relatie, in elk geval wat de wettelijke adviescolleges betreft, volledig.

Adviescolleges zijn er om in onafhankelijkheid, gevraagd en ongevraagd, van advies te dienen aan de regering. Gewoonlijk bepalen zij zelf hun agenda, zij het dat die materieel sterk kan worden belnvloed door de regering indien zij tot adviesaanvrage is gehouden, zoals bij de SER. Zij staan niet onder gereguleerde politieke controle en vallen dus niet onder de ministeriele verantwoordelijkheid. Aileen zij zelf kunnen bepalen, of zij een uitnodiging van de Kamer om te worden gehoord (ter informatie of advies) zullen aannemen of weigeren.

Bij instituten als CPB en CBS, die een ambtelijk karakter hebben, ligt de zaak iets anders. Voorzover zij echter materieel zelfstandig publiceren, zie ik niet in waarom de toestemming van de minister nodig is om door de Kamer te worden gehoord, al zal daarvoor een (nieuwe) wettelijke grondslag moeten worden gemaakt. Dat geldt ook voor de regeling van een ambtelijke plicht tot informatie en toelichting aan de Kamer, die evenmin valt tegen te houden met behulp van de ministeriele verantwoordelijkheid, hooguit met een beroep op de Wet Openbaarheid Bestuur of wellicht het ambtenarenrecht.

Als immers blijkt dat een ambtelijk adviseur het anders ziet dan de minister, is dat interessant maar niet

rele gen hoc nist ant vol; zijr He1 zicl en 1

nee ver am te 1 hal toe sch we. M:: wo 'fie mi: rer vet te' A a L.. vo; ou die da.

SPI

tel hei Be we da lijl ch< lijl dis scl fie he<

SOl

alii on De he mi a a

00 IOI

ke he K: ve

ZQ

ge re ve

Sl1

(9)

It

n 1-

·e

l-

Ie i- d t' 11-

!n if

r-

ei

'S-

t>t let le-

id ia- lk le-

~e

let (!e

~0-

tli- ele :n, ge-

of

< a-

zij in bm

~en

ige- lte- ter, 'de een :cht :an- tliet

relevant; als blijkt dat hij anders handelt dan opgedra- gen, is dat wei relevant. Aileen, niet de ambtenaar behoort dante worden 'aangepakt' maar zijn ofhaar minister; slechts die laatste kan door de Kamer ter verantwoording worden geroepen. Wat de minister vervolgens met een al te praatgrage ambtenaar doet, is zijn of haar zaak.

Het is, tenslotte, te gek voor woorden dat ambtenaren zich wei tot de media mogen wenden voor allerlei tekst en uitleg, tot en met 'ego-shows', maar niet dan wan- neer het de minister zo uitkomt in de Kamer mogen verschijnen. Als regel zou moeten gelden dat iedere ambtenaar die blijkbaar toestemming heeft gekregen te publiceren (in welke vorm dan ook) over het aan haar /hem toevertrouwde terrein, daarmee ipso facto toestemming heeft verkregen tekst en uitleg te verschaffen aan de Tweede Kamer, bij voorkeur in aan- wezigheid van de minister.

Maar, welke betekenis moet aldus aan de gedachte worden toegekend dat wij in feite spreken over een 'fictie', als het gaat om de verantwoordelijkheid van ministers voor handelen en nalaten van hun ambtenaren? Juristen en politicologen roepen om strijd dat die verantwoordelijkheid volmaakt fictief is en dus dient te worden 'ontmaskerd'.

Aardig in dit verband is een debatje uit 1981 tussen L.J. Brinkhorst en minister Wiegel. ⁴² Brinkhorst vond dat de nieuwe Grondwet veel te gemakkelijk de oude verantwoordelijkheidsregel handhaafde, terwijl die toch meer en meer 'fictief' was geworden. Wiegel daarentegen ontkende dat van fictieve verhoudingen sprake was, ondanks groei en reikwijdte van het ambtelijk apparaat en dat daarom de verantwoordelijkheidsregel goed waste handhaven.

Beiden hadden zowel gelijk als ongelijk: de verantwoordelijkheidsregel is fictief, omdat de minister niet daadwerkelijk alles kan volgen en controleren; tegelijk is die fictie noodzakelijk om 'de zaak te Iaten mar- cheren'. De fictie van de ministeriele verantwoordelijkheid is immers een van de vele waarmee het juridisch verkeer gaande wordt gehouden. Heel het maat- schappelijk verkeer wemelt er van. Wie kent niet de fictie: 'ieder wordt geacht de wet te kennen', waarop heel het juridisch beste1 is gebaseerd? Is het voorts soms geen fictie, indien een politieke partij meent dat aile kiezers die op haar stemden aile programma- onderdelen 'dus' hebben onderschreven?^{4 3}

De 'fictie' houdt zelden stand tegenover 'de werkelijk- heid'; sterker nog, wie verstandig is gelooft er net zo min in als in Sinterklaas. De fictie is een 'algemeen aanvaarde onwaarheid'⁴⁴^,die niet moet worden be- oordeeld op de vraag of zij waar is en of er in wordt geloofd, maar of zij werkzaam is. Pas indien zou blijken, toegepast op de ministeriele verantwoordelijkheid, dat vervanging van een minister op het door de Kamer gewraakte terrein systematisch geen enkele verandering in ambtelijk gedrag zou opleveren, dan zou men zich het nut van zulk een fictie kunnen afvragen. Als de fictie - in Van Gunsterens woorden: 'het reserve-circuit'⁴⁵ - niet meer werkzaam blijkt, dan verdient het aanbeveling haar te heroverwegen. Per slot van rekening (hoeveel ministers hebben het niet

ondervonden voor en na Vander Maesen): de verant- woorde1ijkheidsregel is altijd een fictie geweest, onder andere omdat de Koning(in) een mens is en dus dingen vindt en doet. De minister neemt daarvoor de verantwoordelijkheid alsof hij het allemaal zelf had bedacht.

Trouwens: ambtenaren mogen er (vee!) meer zijn dan koningen; de eersten zijn zo nodig verwijderbaar, de laatsten niet. Dat het ambtelijk bestaan namelijk iets riskanter is dan wei is aangenomen, hebben sinds 1984 enige ambtenaren ondervonden, zoals de heren Huls- man (Marine/Walrus) en de meergenoemde G. Schol- ten (Onderwijs/studiefinanciering) alsmede drie ambtenaren van Buitenlandse Zaken (paspoort).

Laten wij de zaak nog eens samenvatten met de for- mulering van vijf maatstaven voor de beoordeling van het leerstuk der ministeriele verantwoordelijkheid:

I. zij dient er toe het primaat van de politiek te handhaven jegens de Koning, jegens 's ministers particulie- re voorkeuren en jegens de ambtelijke dienst;

2. zij is niet empirisch 'waar' en er wordt hooguitpour besoin de Ia cause (Wiegel) in 'geloofd'; bepalend is of zij werkt;

3. niet een juridisch oordeel is beslissend voor de acti- vering er van maar een politiek oordeel, te geven door de Staten-Generaal, en het is dus niet slechts zinloos, maar zelfs gevaarlijk om zulk oordeel te juridiseren, omdat de sanctie-mogelijkheid dan het karakter van 'Damocleszwaard' zou verliezen;

4. het karakter van politieke verantwoordelijkheid, en dus van 'resultaatsverplichting', betekent dat persoonlijke 'verwijtbaarheid' in het politieke oordeel niet doorslaggevend is (het kan er nog bijkomen) en evenmin 'medeplichtigheid' van wie verder ook, inclusief de Kamer zelf⁴⁶en dus zijn er ook geen 'verzachtende omstandigheden'; het enige dat telt is de politieke geloofwaardigheid van de bewindsvrouw of -man, desnoods van het gehele kabinet.

5. de sanctie van ontslag kan eerst worden toegepast, indien de Kamer heeft nagegaan of er ook ander her- stet van geloofwaardigheid mogelijk is, zoals onttrek- king van een specifieke portefeuille (Vander Linden, april 1988) aan de Ieiding van een minister of staatssecretaris of zelfs een politiek vermaan; de ministeriele verantwoordelijkheid werkt niet eerst als de sanctie (opzeggen van vertrouwen) wordt toegepast, zolang die maar 'het zwaard van Damocles' blijft.

Maar ja, daar zit hem nude kneep. Niet helemaal voor niets schreef de journalist W. Breedveld in zijn krant Trouw over 'een zwaard van Damocles (dat) hangt aan een ankerketting'. ⁴⁷Immers, Van A ardenne be- hoefde niet af te treden; evenmin gold dat voor Van Eekelen (Walrus/dollarhandel), Deetman (studiefi- nanciering), Braks (visserijfraude). Brokx verdween wei, maar niet op bevel van de Kamer. Pas na het verschijnen van het rapport der paspoortenquetecommis- sie moest er 'bloed vloeien', maar ook toen was het niet de Tweede Kamer die 'heenzond', maar waren het materieel de respectieve fractievoorzitters van Van Ee- kelen en Vander Linden, die ingrepen.

Aldus lijkt het er op dat de fictie van de ministeriele verantwoordelijkheid inderdaad 'niet werkt': niet om-

125 april 1989

(10)

socialisme en democralie nummer4

dat ambtenaren onkwetsbaar zijn, maar omdat de Ka- mer zich niet tot het vereiste ingrijpen weet op te wer- ken. Met andere woorden, men kan wei allerlei doctrine voor de ministeriele verantwoordelijkheid formuleren. Of die ook werkzaam is, hangt af van de politieke machtsverhoudingen, van de concrete politieke context dus. Het gaat er nu om die context nader te ver- kennen en te zien hoe die met de doctrine in overeenstemming valt te brengen, want anders is aile betoog tot hier toe lichtelijk gratuit gebleven.

Ministeriele verantwoordelijkheid in een 'monistische' politieke context

Vee! meer dan een norm formuleren met betrekking tot de politieke verantwoordelijkheid, ex art. 42.2 Grw., hebben wij nog niet gedaan, ook al heeft ons dat bevrijd van onterechte 'juridisering' en daarmee tege- lijkertijd van het genre alibi's waarmee, in het recente verleden, de huidige minister-president heeft ge- schermd in een wei slim maar niet erg overtuigend soort manipuleren met argumenten. De norm van de verantwoordelijkheid moet echter functioneren in een politieke machtsconstellatie, die de toepassing er van niet eenvoudiger maakt. Hoezeer er ook moge zijn in- gehakt op Nijpe/s' doctrine van het 'strategisch monisme'48, als beschrijving van de feitelijke machtsverhoudingen in Nederland was die niet onjuist.

Om het wat anders te zeggen, het Nederlandse politieke bestel wordt bepaald door politiek dualisme, waarin de tegenstelling niet die is tussen regering en parlement, maar tussen kabinet en regeringsmeerderheid aan de ene kant en parlementaire oppositie aan de andere kant. Als het in zulk een constellatie gaat om de 'rechten van het parlement' gaat het in de eerste plaats om de rechten van de oppositie. De Kamer als geheel is dat ook gaan beseffen: het vragen- en interpellatierecht is praktisch een individueel recht geworden; het enqueterecht is formeel niet (dankzij de sabotage van de Eerste Kamer) maar materieel in hoge mate een recht van de oppositie geworden. De bewaking van parlementaire rechten is tegelijk echter de opdracht van de oppositie geworden (in het algemeen van de partijen die geen dee! uitmaken van de regeringsmeerderheid), die zij dus met wijsheid dient te hanteren.

Het betekent immers dat parlementaire rechten niet steeds als opportunistisch instrument van oppositie voeren (dus: de 'regering beschadigen') kunnen worden gebruikt en die rechten dus de oppositie in haar bewegingsvrijheid beperken, gegeven de opdracht als eerstgeroepene het eigen gezag van het parlement overeind te houden. Dat geldt in het bijzonder voor het enquete-recht.

Een tweede effect van politiek dualisme (of als men wil: monisme) is dat het versterkend werkt op de ontwikkeling naar steeds groter collectieve verantwoordelijkheid van het kabinet, die zich sinds 1945 ook om andere redenen sterk heeft doorgezet. Dat is van belang, ook a! zijn ministers en staatssecretarissen formeel nog steeds individueel verantwoordelijk, ongeacht of zij door de ministerraad zijn gedekt of niet.

De kans echter dat collegae bewindslieden zich 'soli- dair' zullen verklaren met een aangevallen collega

neemt onder zulke omstandigheden sterk toe en dus ook de relatieve 'onkwetsbaarheid' van individuele bewindslieden voor parlementaire sancties.

In Nederland (maar b.v. ook in Belgie en de Duitse Bondsrepubliek) wordt dat politiek dualisme tenslotte gevormd door coalities, die niet zonder moeite tot stand komen, op basis van min of meer gedetailleerde afspraken. Kabinetten houden zich vervolgens overeind dankzij voortdurende communicatie tussen ministers, bevriende Kamerleden en (dikwijls) partij- functionarissen. AI geruime tijd wordt regeren aldus bepaald door een 'partijen-democratie' in een per definitie wankel machtsevenwicht.

AI die factoren tezamen dragen sterk bij aan de nei- ging, ten koste van zeer veel, het kabinet bijeen te houden, inclusief de zwakke breeders en zusters. Ook de premier kan daarin niet corrigerend optreden, zoals in Groot-Brittannie, omdat hij als het er op aan komt, zal worden gezien als de representant van zijn eigen partij. Als de oppositie een der ministers hard aanvalt, zal dat primair worden gezien (meestal trouwens terecht) als een aanval op het kabinetsbeleid. Indien een der regeringspartijen meedoet, wordt dat gezien (evenzeer: meestal terecht) als verraad aan de coalitie.

Dit temeer, naarmate het kabinet wordt gedomineerd door politieke leidslieden van hun respectieve partijen, hetgeen sedert 1971 gewoon is geworden. In zulk een constellatie verlangt men van de Kamer als instelling, ronduit gezegd, te vee! als men wil dat zij zich een 'objectief en onafhankelijk' oordeel vormt over de bekwaamheid en geloofwaardigheid van een minister of staatssecretaris; ja van het kabinet als geheel. De oppositie zal politieke schade wensen; de re- geringsgezinde partijen zullen politieke schade trach- ten te vermijden. Die is immers steeds in het geding, niet alleen bij een kabinetscrisis maar veelal ook bij het heenzenden van een afzonderlijk minister.

In politiek-dualistische stelsels wordt dan ook vrijwel nooit openbaarlijk een minister weg gezonden; dat geldt waarlijk niet alleen voor Nederland. In zulke stelsels is de beslissing tot verwijdering van een bewindsman of -vrouw de zaak van zijn of haar eigen partij of partijleider. In Groot-Brittannie is dat de Prime-Minister, die tevens partijchef is. In de Bonds- republiek heeft de kanselier daarop beslissende invloed, voorzover het gaat om een vertegenwoordiger van zijn eigen partij, want hij is doorgaans tevens par- tijvoorzitter. Een minister van de coalitiepartner 'gaat er niet uit' dan met expliciete instemming van deszelfs partijleiding.

Ook in Nederland is, aan de hand van diverse casus, wei aan te geven wie beslissend is voor een oordeel over ministerieel ontslag: niet de Kamer, ook niet de minister-president of zelfs het kabinet, maar de eigen fractievoorzitter, waarschijnlijk na raadpleging van belangrijke partijvrienden in en buiten de Kamerfrac- tie. Bepalend daarvoor is, of de fractievoorzitter voortzetting van het ministerschap gunstig of schadelijk acht voor de geloofwaardigheid van de partij.

Dunkt hem die schadelijk, dan valt het 'zwaard van Damocles'.

In zulk een bestel is timing van niet gering belang: eni-

gesc

ZOV<

voo mee kan tiek dig, kan Let gen aar• of I ren bel; voc rinJ var In 1 bre me dat dUI feil tot wa me de1 He

tU!

m~

Va hu trc trc

N~

re, ne zo ge he

W( ffil

ui1 ko mi

ffil

'n de ge M

0(

h< ni

Z(

ct kt gc tr dl aJ

c

(11)

e

s,

el le :n

in

c-

e r

e-

\j.

\n

I

~i-

ge schade is er aan ontslag altijd; het is dus zaak om die zoveel mogelijk te beperken. Tenslotte kan deze voorts worden beperkt door het ontslag althans formeel 'eigener beweging' te doen plaatsvinden. Men kan dat 'onzuiver' vinden en uit het oogpunt van politieke esthetica 'lelijk', het is niet anders. Doodeenvou- dig, omdat het in een stelsel als het onze niet anders kan.

Let wei: wij hebben het tot nu toe gehad over gedwon- gen ontslag, formeel dan wei materieel. Niets let uiter- aard een minister of staatssecretaris af te treden als zij of hij zelf meent het politieke gezag te hebben verloren: tegenover de Kamer, of de ambtenaren dan wei de belanghebbenden in de burgerij. Daarin ligt ook de voorbeeldige werking van het aftreden van Lord Car- rington in Londen, minister Maihojer in Bonn en dat van minister Andriessen, in 1980, in Den Haag.⁴⁹ In het, zowel in Nederland als daarbuiten, te zeer ont- breken van zulke persoonlijke beslissingen ligt vee!

meer de zwakte van de huidige politieke constellatie dan in het feit dat de Kamer als ins telling tegen individuele ministers weinig effectief 'vuist' kan maken. In feite maakt dat de opdracht van de fractievoorzitter tot een onevenredige zware en ook niet erg benijdens- waardige. De 'zweepslag' werkt misschien wei het meest effectief, indien de minister het oordeel van anderen niet afwacht en zelf ontslag neemt. ⁵⁰

Het falen van de persoonlijke politieke moraal is intussen, meen ik, een kwestie die niet zeer vee! heeft te maken met een vaag soort persoonlijk normverval.

Van meer belang is de mate waarin partijen staan voor hun politieke beginselen en idealen en voorts het pa- troon van politieke rekrutering⁵¹in Nederland en trouwens ook daarbuiten.

Naarmate de politiek meer als professie, los van andere, en minder als publiek ambt wordt beschouwd, neemt het risico toe dat echt vrijwillig ontslag hoge uit- zondering wordt. Zou het voor het persoonlijk presti- ge van de betrokkenen - daarmee voor hun partij en het publieke ambt als zodanig - niet vee! beter zijn geweest, indien mannen als Van Aardenne, Braks, Deet- man, Van Eekelen en Vander Linden 'voor de kritiek uit' hadden gezegd: 'Ik denk te hebben gedaan wat ik kon en moest, maar ook mij bevalt het resultaat allerminst; ik maak dus mijn plek vrij.' Dat zou alvast een methode, wellicht de belangrijkste, zijn geweest om de 'norm' en de 'politieke context' niet te ver uiteen te doen !open. Mutatis mutandis geldt dit verhaal overigens ook voor wethou~ers in gemeentebesturen . . . Maar er is nog wei ietslmeer mogelijk; dat is intussen ook wei gebleken. De VVD heeft immers met harde hand gevoeld dat a! te grote 'trouw' aan eigen ministers lelijk kan opbreken: in 1986 verloor zij negen zetels en moest zij bovendien Van Aardenne's 'psy- chologische tegenpool', Joekesdoor middel van voor- keurstemmen, weer in haar fractie opnemen. In het geval Brokx wenste de CDA-fractie een vergelijkbare tragedie niet af te wachten. Hetzelfde gebeurde toen de CDA- en VVD-fractievoorzitters het politieke ambt beeindigden van twee bewindslieden in 1988.

Dat had niets met herstel van 'dualisme' tussen rege-

ring en parlement te maken, zoals het toenmalige Ka- merlid Bolkestein heeft bepleit. Het had echter alles te maken met een politieke klimaatswijziging die al te grote hondetrouw aan eigen ambtsdragers schadelijk deed worden voor de eigen invloedspositie. De schade- rekening moest voortaan anders worden opgemaakt.

Wat partijen staatkundige moraal (de 'norm') blijkbaar wat dichter bijeen heeft gebracht, is het risico van een moreel verontwaardigd of openlijk cynisch wor- dend kiezerscorps en de hoge druk van het openbaar de bat, in en buiten de Kamer, over wat de norm is en hoe die dient te worden nageleefd. Beide zetten de eigenlijk verantwoordelijken voor de naleving van die norm zozeer onder pressie, dat de definitie van het 'partijbelang' er door verandert: ten gunste van deal- gemene verantwoordelijkheidsnorm. Dat het er vervolgens 'onbevallig' - bij voorbeeld door een niet openbaar vastgesteld oordeel - aan toe gaat in deaf- handeling hebben wij, gegeven ons politieke bestel, te aanvaarden. Als bovendien wordt aanvaard, dat aftreden geen quasi-rechterlijke, laat staan: morele, dis- kwalificatie betekent, met schuld, verwijtbaarheid en straf, dan zijn wij nog een belangrij ke stap verder. Dat vergemakkelijkt immers individueel vrijwillig terug- treden maar ook de anders nogal 'droeve plicht' van de fractievoorzitter. Dan hoeft ook niemand meer vreemd op te kijken, als een gewezen minister of staatssecretaris zijn plaats in de rijen der Kamerleden weer inneemt, zoals in 1865 Vander Maesen de Som- breff deed en meer recent oud-staatssecretaris, Van der Linden.

Samengevat: in een politiek-dualistisch stelsel is het niet de Kamer die de sanctie op de ministeriele verantwoordelijkheid toepast, maar ofwel de betrokken bewindsman of -vrouw zelf, ofwel de Ieiding van zijn/haar eigen partij. Of het tot behoorlijke afhandeling komt, hangt af van het politieke klimaat, waarin het open bare debat een essentiele rol speelt. Van groot belang daarvoor is de rol van de parlementaire oppositie, als woordvoerdster van parlementaire rechten en normen. De grootte van de fractie is voor bijdrage aan die woordvoering van verwaarloosbaar belang. Hoe minder de oppositie zich daarbij blijkbaar door op- portunistische motieven laat leiden, hoe effectiever zij in haar optreden zal zijn. AI te snel wijzen naar het 'zwaard van Damocles' past daar niet bij; evenmin echter het al te traag daarnaar verwijzen. Door voor- zichtig optreden kan zij de moraal van regeringsfrac- ties en hun oog voor 'de norm' op peil helpen houden.

De ministeriele verantwoordelijkheid 'outlast' of:

de Groninger doctrine

Wij zijn ons betoog over het leerstuk van de ministeriele verantwoordelijkheid begonnen vanuit een historische verkenning en hebben van daaruit gepoogd het in meer hedendaagse termen te formuleren. Daarbij, zo hebben wij vastgesteld, is de relatie van minister tot koning geheel overvleugeld door die tot de ambtelijke dienst en de daarbij behorende 'zweepslag'. Aldus bleek het beginsel niet gediend met juridisering, inte- gendeel. 'Niet weten' is in het verkeer tussen politieke Ieiding en ambtelijk apparaat eerder een verzwarende

127 april 1989