Onderbouwing beperking nieuwvestiging supermarkten Stein
Gemeente Stein
Onderbouwing beperking nieuwvestiging supermarkten Stein
Gemeente Stein
Rapportnummer: P01393_2
Datum: 12 september 2019
Contactpersoon opdrachtgever: Mevrouw L. van Melick
Projectteam BRO: R. van Lieshout, R. Osinga, D. Bouwmans
Trefwoorden: Dienstenrichtlijn, supermarkten, dagelijkse artikelen, facetbestemmingsplan
Bron foto kaft: BRO
Beknopte inhoud: In de onderhavige rapportage is onderbouwd dat het fa- cetbestemmingsplan dat de mogelijkheden voor nieuw- vestiging van supermarkten in de gemeente Stein be- perkt, voldoet aan de vereisten van de Dienstenrichtlijn.
BRO
Vestiging Tegelen Industriestraat 94 5931 PK Tegelen T +31 (0)77 373 06 01 E info@bro.nl
Inhoudsopgave
pagina1. AANLEIDING, CONCLUSIES EN ADVIES 2
1.1Inleiding 2
1.2Inhoud facetbestemmingsplan 3
1.3Toets aan de Dienstenrichtlijn 4
2. AANBOD- EN VRAAGANALYSE 10
2.1Analyse aanbodsituatie dagelijkse sector, specifiek supermarktbranche 10
2.2Analyse leegstand 13
2.3Consumentendraagvlak 13
2.4Plannen en initiatieven 14
3. BELEIDSANALYSE 15
3.1Beleidskaders 15
4. ECONOMISCH FUNCTIONEREN EN EFFECTEN 17
4.1Uitgangspunten distributieve berekening 17
4.2Economisch functioneren sector dagelijkse artikelen 18
4.3Analyse effecten 20
BIJLAGEN Bijlage 1:
Definities Bijlage 2:
Beleidskaders
1. AANLEIDING, CONCLUSIES EN ADVIES
1.1 Inleiding
Aanleiding
De gemeente Stein is voornemens een facetbestemmingsplan op te stellen waarin onbenutte en ver- borgen plancapaciteit met betrekking tot supermarktbestemmingen in de gemeente Stein worden ver- wijderd. Hiervoor heeft de gemeenteraad van Stein eerder dit jaar een voorbereidingsbesluit geno- men.
In principe wordt de branchering in de gemeente Stein met het facetbestemmingsplan ingeperkt. Aan- gezien supermarkten worden beschouwd als dienst, moet bij een branchebeperking getoetst worden aan de Dienstenrichtlijn op basis van vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ‘de Afdeling’)1. De aan een dienst (zoals detailhandel) te stellen beperkingen moeten, voor zover relevant, conform de Dienstenrichtlijn aan de volgende eisen voldoen:
a) Discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b) Noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) Evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
Doel
In het kader van het bovenstaande is BRO gevraagd het facetbestemmingsplan en het daaraan ten grondslag liggende beleid te toetsen aan de Dienstenrichtlijn. Om met name de noodzakelijkheid en evenredigheid van de brancheringsmaatregel aan te tonen is een analyse met ‘specifieke gegevens’
noodzakelijk. Hierdoor zijn in dit rapport ook analyses opgenomen waarop de conclusies ten aanzien van noodzakelijkheid en evenredigheid zijn gebaseerd.
1 Zie uitspraak ABRS 20 juni 2018 (Appingedam), zaaknr. 201309296/5, ABRS 19 december 2018 (Amsterdam), zaaknr.
201800734/1/A1, ABRS 19 december 2018 (Maastricht), zaaknr. 201603875/2/R3 en ABRS 19 december 2018 (Schijn- del), zaaknr. 201600624/1/R3.
1.2 Inhoud facetbestemmingsplan
Het voorliggend plan is juridisch vormgegeven als een facetbestemmingsplan. Dat wil zeggen dat de betreffende bestemmingsplannen niet zelf worden aangepast / gewijzigd, maar dat het voorliggend plan slechts één facet van deze onderliggende plannen herziet. Dit betekent dat ten aanzien van het onderwerp supermarkten de regels uit de onderliggende bestemmingsplannen komen te vervallen voor zover zij nieuwvestiging van supermarkten mogelijk maken. Het bestemmingsplan heeft alleen betrekking op de regeling voor supermarkten en beoogt geen wijziging aan te brengen in de overige regels van de vigerende bestemmingsplannen en beheersverordeningen, noch in de gebruiksmoge- lijkheden van feitelijk bestaande supermarkten. Dit facetbestemmingsplan ziet slechts op de bestem- mingsplannen die vigerend zijn ten tijde van de vaststelling van het onderhavige plan.
Plangebied
1.3 Toets aan de Dienstenrichtlijn
Inleiding en context
Alvorens gestart wordt met het onderbouwen van het facetbestemmingsplan in de gemeente Stein, worden navolgend de belangrijkste aanknopingspunten benoemd in relatie tot de op dit moment meest recente jurisprudentie rondom de Dienstenrichtlijn. In deze jurisprudentie zijn een aantal duide- lijke lijnen te destilleren. Voor deze onderbouwing maken wij gebruik van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) over de houdbaarheid van het be- stemmingsplan ‘Reparatie- en actualiseringsplan Maastricht Zuidoost’ (tussenuitspraak van 19 decem- ber 2018, zie noot 1). De Afdeling heeft, puntsgewijs en voor zover voor dit rapport van belang, het volgende overwogen dan wel vastgesteld:
Met de in het bestemmingsplan ‘Reparatie- en actualiseringsplan Maastricht Zuidoost’ opgenomen planregeling (die detailhandel in branchevreemde goederen verbiedt) worden ruimtelijke doelen nagestreefd. Gestreefd wordt naar zorgvuldig ruimtegebruik, bereikbaarheid, bundeling en de leef- baarheid van de kleine stadskernen en het behoud voor de inwoners van de gemeente van een voldoende voorzieningenniveau. Van strijdigheid met artikel 14 onder 5 van de Dienstenrichtlijn is geen sprake;
Het streven naar zorgvuldig ruimtegebruik, bereikbaarheid, bundeling en de leefbaarheid van kleine stadskernen en het behoud voor de inwoners van de gemeente van een voldoende voorzie- ningenniveau is noodzakelijk voor de bescherming van het stedelijk milieu, zeker wanneer - zoals geldt voor Maastricht - sprake is van ligging in of nabij een krimpregio. Gelet hierop heeft de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de doelen waarmee hij de planregeling recht- vaardigt, een dwingende reden van algemeen belang vormen. Van strijdigheid met artikel 15 lid 3 onder b van de Dienstenrichtlijn is geen sprake;
Met de in het bestemmingsplan opgenomen regeling wordt gestreefd naar behoud van de leef- baarheid van het stadscentrum en de voorkoming van leegstand. Naar het oordeel van de Afde- ling streeft de gemeenteraad dat doel coherent en systematisch na. De door de gemeenteraad vastgestelde planregeling voldoet daarmee aan de hypocrisietest;
De gemeenteraad mag het cumulerend effect van het loslaten van het brancheringsbeleid c.q.
brancheringsbeperkingen betrekken in zijn afweging om detailhandelsmogelijkheden op een be- paald perceel al dan niet te verruimen;
De Afdeling concludeert dat de raad door de overgelegde gegevens inzake de effectiviteit van branchering op landelijk, provinciaal en regionaal niveau, een analyse gebaseerd op gegevens heeft gegeven, op basis waarvan naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid de conclusie is getrokken dat brancheringsregelingen zoals opgenomen in het bestemmingsplan in het algemeen effectief zijn. Daarbij ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat onvoldoende aandacht is besteed aan regionale verhoudingen, dat de beschouwingen ten onrechte zijn gericht op de niet-dagelijkse sector, dat de case-studies de daaruit getrokken conclusies niet kunnen ondersteu- nen, dan wel dat de vergelijking met België en Frankrijk onvoldoende is uitgewerkt. In zoverre vol- doet de analyse van gegevens aan de eisen die daaraan moeten worden gesteld. Naar het oor- deel van de Afdeling mocht de raad er in beginsel van uitgaan dat de onderzoeken op basis waar- van hij heeft geconcludeerd dat brancheringsregelingen zoals opgenomen in het plan in het alge- meen effectief zijn, ook van toepassing zijn op de situatie in Maastricht. Het ligt dan in de lijn van
het voorgaande op de weg van de raad om te motiveren en zo nodig met nader onderzoek te on- derbouwen dat de situatie in Maastricht niet zo bijzonder of afwijkend is dat die toepasbaarheid zich niet voordoet.
Naar het oordeel van de Afdeling is op grond van wat de raad naar voren heeft gebracht niet in- zichtelijk dat de onderzoeken op basis waarvan hij heeft geconcludeerd dat brancheringsregelin- gen zoals opgenomen in het plan in het algemeen effectief zijn, ook van toepassing zijn op de si- tuatie in Maastricht. Weliswaar is aannemelijk dat brancheringsmaatregelen effectief kunnen zijn in krimpregio’s - en is Maastricht in of nabij zo’n regio gelegen -, maar in wat de raad naar voren heeft gebracht wordt onvoldoende ingegaan op de vraag of de situatie in Maastricht niet zo bijzon- der of afwijkend is dat die toepasbaarheid zich niet voordoet. Er is, zo overwoog de Afdeling, door beide partijen veel onderzoeksmateriaal aangeleverd, maar de toepassing op de situatie in Maas- tricht mist nog. Hierdoor valt ook niet te beoordelen of de beperking die wordt toegepast op de desbetreffende gronden binnen het hele pakket aan brancheringsmaatregelen in de gemeente Maastricht een zinvolle bijdrage levert.
Gelet op hetgeen onder bovenstaande bulletpoint is beschreven, kan de Afdeling nog niet beoor- delen of de gemeenteraad in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat de planregeling niet ver- der gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beper- kende maatregelen kan worden bereikt.
Als gevolg van de uitspraak Appingedam is veel te doen over de Dienstenrichtlijn in relatie tot detail- handel. In beginsel zijn alle beperkingen van de vrijheid van vestiging van detailhandel verboden. In principe wordt de branchering in de gemeente Stein met het facetbestemmingsplan ingeperkt. Dit maakt dat getoetst moet worden aan de Dienstenrichtlijn op basis van vast jurisprudentie van de Afde- ling. De aan een dienst (zoals detailhandel) te stellen beperkingen moeten, voor zover relevant, con- form de Dienstenrichtlijn aan de volgende eisen voldoen:
a) Discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b) Noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) Evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
Geen strijdigheid met discriminatieverbod
Aangezien het bestemmingsplan geen direct of indirect onderscheid maakt in de zin van artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn, is geen sprake van strijdigheid met het discriminatiever- bod. Het facetbestemmingsplan maakt immers geen onderscheid naar de nationaliteit, de vestigings- plaats of de verblijfsplaats van dienstverrichters.
Geen strijdigheid met noodzakelijkheidsbeginsel
Het doel van het facetbestemmingsplan is om de ruimtelijk-functionele supermarktstructuur te be- schermen. Hier is beleidsmatig reeds in voorzien, door onder andere het provinciale beleid
(POL2014), het regionale beleid (SVREZL) en de Ruimtelijke Structuurvisie Stein (2015). Het bescher- men van dit essentiële onderdeel van de algehele detailhandelsstructuur is noodzakelijk, omdat dit
aan de basis staat voor het woon- en leefklimaat van inwoners in de gemeente. Dagelijkse artikelen, en vooral supermarkten, behoren tot de eerste levensbehoefte van mensen. Dit betekent dat toegang tot deze voorzieningen binnen aanvaardbare afstand tot de eigen woning binnen een fijnmazige hi- erarchie noodzakelijk is om het woon- en leefklimaat binnen de hele gemeente aantrekkelijk te hou- den. Verder is het van belang om onaanvaardbare leegstand te voorkomen. Ook zijn supermarkten de dragers van de meeste reguliere winkelgebieden (met name buurt- en wijkcentra). Door deze locaties te beschermen en locaties daarbuiten te beperken, zet de gemeente in op het behoud van de aantrek- kingskracht van consumenten naar reguliere centra. Dit is niet alleen positief voor de supermarkten in reguliere centra, maar ook de aanpalende overige voorzieningen in deze centra, omdat deze voor een belangrijk deel functioneren op de aantrekkingskracht van supermarkten. Met het facetbestemmings- plan streeft de gemeente Stein deze legitieme doelen na, die op basis van eerdergenoemde jurispru- dentie worden beschouwd als dwingende redenen van algemeen belang. Op basis hiervan is geen sprake van strijdigheid met het noodzakelijkheidsbeginsel.
Geen strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel
Uit de meest recente jurisprudentie blijkt dat de evenredigheid bestaat uit diverse onderdelen. Deze onderdelen zullen navolgend apart worden onderbouwd met behulp van specifieke gegevens. Waar mogelijk wordt gerefereerd naar specifieke gegevens in dit rapport.
Is de maatregel geschikt om het nagestreefde doel te bereiken?
- voert de gemeente coherente en systematische maatregelen (hypocritietest) en;
- is de maatregel (als onderdeel van het brede pakket aan maatregelen) effectief.
Gaat de maatregel niet verder dan nodig?
Zijn er geen andere, minder beperkende maatregelen mogelijk die hetzelfde nagestreefde doel bereiken?
De gemeente Stein voert coherente en systematische maatregelen
Het provinciaal, regionaal en lokaal detailhandelsbeleid is erop gericht om supermarkten buiten de re- guliere centra te beperken en/of te voorkomen ten gunste van de structuurbepalende winkelgebieden.
In principe handelt de gemeente Stein in beleidsmatig en juridisch-planologisch coherent en systema- tisch. Niet voor niks zijn in de meeste bestemmingsplannen specifieke aanwijzingen opgenomen voor supermarkten, omdat deze veelal niet standaard zijn toegestaan. Bovendien voert de gemeente con- centratiebeleid door beperkingen te stellen aan detailhandel op perifere locaties en buiten de daarvoor aangewezen winkelgebieden.
De gemeente Stein is niet bijzonder of afwijkend
Zoals blijkt uit de uitspraak van Maastricht, oordeelt de Afdeling dat met de daarin aangehaalde voor- beelden van branchebeperkingen in algemene zin aangetoond is dat branchebeperkingen effectief zijn om de legitieme doelen van de gemeente, die in Maastricht en Stein vergelijkbaar zijn, te bereiken. De voorbeelden op basis van specifieke gegevens zoals aangehaald in Maastricht zijn bovendien in alge- mene zin ook van toepassing op de gemeente Stein, omdat deze ook onderdeel uitmaakt van de regio Zuid-Limburg en ligt in een krimpregio. In de navolgende tabel is aangetoond met op dit moment de meest recente specifieke gegevens waarom Stein niet bijzonder of afwijkend is van de aangehaalde
voorbeelden. In de tabel zijn drie gebiedsniveaus op basis van specifieke gegevens met elkaar verge- leken. Op lokaal niveau staat de vergelijking tussen Stein en Enschede centraal, op regionaal de ver- gelijking tussen Zuid-Limburg en Twente en het nationale niveau betreft het landelijk gemiddelde.
Daarna is tekstueel onderbouwd waarom Stein op basis van deze specifieke gegevens vooral verge- lijkbaar is met de situatie in Twente en het landelijk gemiddelde, waar de effectiviteit van het beleid en bijbehorende brancheringsregels reeds is aangetoond.
Tabel A: Specifieke gegevens vergelijking lokaal, regionaal en nationaal
Lokaal Regionaal Nationaal
Stein Enschede Zuid-Limburg2 Twente3 Nederland
Aantal inwoners4 24.956 158.261 600.037 626.525 17.181.084
Bevolkingsprognose5 -9,3% -1,2% -5,2% -1,5% +5,0%
Aantal m² wvo niet-dagelijks per 1.000
inwoners6 622 1.417 1.332 1.633 1.293
Aantal m² wvo niet-dagelijks per 1.000
inwoners in de periferie 418 644 749 1.007 729
Leegstandspercentage winkels 6,5% 6,8% 10,6% 8,1% 6,9%
Leegstandspercentage m² wvo 5,7% 6,4% 9,6% 7,4% 6,8%
Mate van stedelijkheid7 4 2 n.b. n.b. 2
Gemiddeld inkomen personen8 € 29.000 € 25.400 n.b. n.b. € 30.400
Uit de bovenstaande tabel blijkt dat op enkele aspecten de gemeente Stein vergelijkbaar is met de aangehaalde voorbeelden. Op diverse andere (kwantitatieve) aspecten is Stein echter anders. Dit heeft vooral te maken met de schaalgrootte van Stein.
Benadrukt moet worden dat in kwalitatieve zin de situatie in Stein niet anders is dan de aange- haalde voorbeelden waarbij de effectiviteit van de brancheringsmaatregelen zijn aangetoond. De belangrijkste argumenten zijn als volgt:
- In de gemeente Stein is ook sprake van een fijnmazige boodschappenstructuur met het super- marktaanbod primair in de twee hoofdcentra (Stein en Elsloo), een supermarktcluster in het noorden van Stein en een dorpssupermarkt in Urmond.
- In de gemeente Stein zijn de supermarkten eveneens de belangrijkste dragers van de winkel- gebieden. Indien supermarkten zonder beperkingen zondermeer buiten de reguliere centra zouden kunnen vestigen, gaat dit (aantoonbaar, zie paragraaf 4.2 en 4.3) ten koste van de fijnmazige boodschappenstructuur en ontstaan onaanvaardbare effecten op deze centra.
2 Gemeenten Eijsden-Margraten, Gulpen-Wittem, Maastricht, Meerssen, Vaals, Valkenburg a/d Geul, Brunssum, Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Simpelveld, Voerendaal, Beek, Sittard-Geleen, Stein en Beekdaelen (voormalige gemeenten Onder- banken, Nuth en Schinnen).
3 Gemeenten Almelo, Borne, Dinkelland, Enschede, Haaksbergen, Hellendoorn, Hengelo, Hof van Twente, Losser, Olden- zaal, Rijssen-Holten, Tubbergen, Twenterand en Wierden.
4 Bron: Progneff Neimed 2017 (Limburg), Kennispunt Twente en CBS, 2018.
5 Bron: Progneff Neimed 2017 (Limburg), Kennispunt Twente, CBS en Primos. Prognose is bepaald op basis van 2017 en 2030.
6 Bron: Locatus. Alle aanbod en leegstandskengetallen in deze tabel zijn gebaseerd op de meest recente Locatus-data, met als peildatum januari 2019.
7 Bron: CBS Statline, kerncijfers wijken en buurten 2018, mate van stedelijkheid.
8 Bron: CBS Statline, gemiddeld persoonlijk inkomen per inwoner 2015.
- In de gemeente Stein is ten opzichte van het gemiddelde in Nederland sprake van een relatief sterke bevolkingskrimp. Dit betekent een afname van het consumentendraagvlak voor dage- lijkse artikelen. Indien nieuwe supermarkten zich vestigen zal dat effecten hebben op het be- staande aanbod.
- Het inkomensniveau in de gemeente Stein ligt lager dan het landelijk gemiddelde. Dit betekent ook een lager bestedingspotentieel dan het landelijk gemiddelde, wat van invloed is op het ge- middeld functioneren van supermarkten in Stein.
Brancheringsregels Stein zijn aantoonbaar effectief
In de navolgende tabel is de ontwikkeling van het winkelaanbod en de leegstand in de gemeente Stein weergegeven tussen 2016 en 2019. Uit deze tabel kan de effectiviteit van het gemeentelijk beleid en de bijbehorende brancheringsregelingen worden afgeleid.
Tabel B: Effectiviteit detailhandels- en brancheringsbeleid gemeente Stein (in m² wvo)
2016 2019
Binnen clusters Buiten clusters Binnen clusters Buiten clusters
Dagelijks 5.213 4.084 7.375 2.221
w.v. Supermarkt 3.642 3.171 5.991 1.345
Detailhandel 10.524 14.015 12.436 12.682
Leegstand 604 1.0679 1.324 967
Uit de tabel blijkt dat het dagelijks aanbod binnen de clusters sinds 2016 fors is toegenomen, ter- wijl het aanbod buiten de clusters is afgenomen. Deze ontwikkeling is in lijn met het beleid.
Dezelfde conclusie kan worden gesteld voor specifiek het supermarktaanbod. Het duidelijk dat is ingezet vanuit de provincie en de regio en wordt uitgevoerd door de gemeente Stein, heeft gere- sulteerd in een toename van het supermarktaanbod binnen de clusters en een forse afname daar- buiten.
Ook als rekening wordt gekeken naar de totale detailhandel geldt dat het aanbod binnen de clus- ters is toegenomen, terwijl het aanbod daarbuiten is afgenomen.
Op basis van het bovenstaande moet geconcludeerd worden dat het winkelaanbod zich heeft ont- wikkeld conform de ambities en doelstellingen in het beleid. Hiermee is de effectiviteit van het be- leid aangetoond, evenals de bijbehorende brancheringsmaatregelen, aangezien deze moeten worden beschouwd als uitvoeringsonderdeel van het beleidskader.
De omvang van de leegstand is binnen de clusters toegenomen en buiten de clusters nagenoeg stabiel gebleven. Dit is een teken dat de noodzaak om aanbod buiten de clusters te beperkten groter wordt.
9 De leegstand is gecorrigeerd door de leegstaande panden aan het Omphaliusplein niet mee te nemen in de analyse. Deze noodwinkels zijn tijdelijk als winkelruimte gebruikt na de brand in het winkelcentrum van Stein in 2009. In augustus 2016 is het vernieuwde winkelcentrum geopend en kwamen de panden aan het Omphaliusplein leeg te staan. Inmiddels is het plein weer in gebruik als een park.
De maatregel gaat niet verder dan nodig
Om de detailhandelsstructuur van de gemeente Stein te beschermen en onaanvaardbare effecten op de leegstand, het functioneren en daarmee de leefbaarheid te voorkomen, is enerzijds ingezet op het versterken van deze structuur via (mogelijke) ‘zachte’ acties, zoals leegstandsaanpak, versterken sa- menwerking, oprichten werkgroepen, etc. Anderzijds is een juridische borging noodzakelijk om te voorkomen dat onaanvaardbare uitbreiding op ongewenste locaties kan plaatsvinden. Het bestem- mingsplan is het enige instrument dat effectief stuurt op gebruik van gronden. Daarom is dit in dit ge- val het passende instrument om een regeling voor branchebeperking te treffen. Het limitatief-impera- tief stelsel dat gehanteerd wordt bij de toekenning van de omgevingsvergunningen, leidt ertoe dat als men bepaald gebruik wil voorkomen, dit in het bestemmingsplan geregeld moet worden. Daarbij is van belang dat in geval van met het bestemmingsplan strijdig gebruik een beginselplicht tot handhaving bestaat.10
Er zijn geen andere, minder beperkende maatregelen mogelijk
Indien uitsluitend wordt ingezet op ‘zachte’ niet-bindende maatregelen, kan niet worden voorkomen dat er alsnog onaanvaardbare uitbreiding van supermarktmeters plaatsvindt. Het risico bestaat dat veel energie, geld en tijd wordt gestoken in acties en maatregelen om de structuur te versterken, ter- wijl winkels vanwege prijsvoordelen, betere bereikbaarheidssituaties en fysiek-ruimtelijke mogelijkhe- den zich op ongewenste c.q. structuur verstorende locaties vestigen. Hierdoor kan het momenteel al fragiele evenwicht in de boodschappenstructuur van de gemeente Stein, zoals is aangetoond in hoofdstuk 4 met specifieke gegevens, uit balans worden gebracht, met onaanvaardbare effecten als gevolg. In feite moet in de gemeente Stein worden ingezet op het én-én-principe van zowel ‘zachte’
als juridisch ‘harde’ bindende maatregelen (in bestemmingsplannen) om op termijn onaanvaardbare effecten op de detailhandelsstructuur te voorkomen. Indien juridische maatregelen niet worden getrof- fen, zoals in het facetbestemmingsplan, is er in feite sprake van dweilen met de kraan open.
In de uitspraak van de Afdeling met betrekking tot Maastricht refereert de Afdeling bewust naar de uit- spraak van het Hof inzake The Scotch Whisky Association e.a., EU:C:2015:845, punt 55. Hieruit blijkt dat de bewijslast voor een overheid die een maatregel vaststelt (in dit geval de gemeente Maastricht), niet zo zwaar kan zijn dat zij positief moet aantonen dat het legitieme doel dat wordt nagestreefd niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt onder dezelfde omstandigheden. Binnen het bestemmingsplan is het sturen op branchering het enige geschikte middel om het legitieme doel, na- melijk het beschermen van de binnenstad en de bestaande buurt- en wijkwinkelcentra, de leefbaar- heid, voorkomen van leegstand, etc. te bereiken. In de eerder aangehaalde uitspraken in Amsterdam, Schijndel en Maastricht is reeds aangetoond dat de effectiviteit van brancheringsregels in beginsel on- derbouwd kan worden.
10 ABRS 2 mei 2012 (Westermaat), nr. 201100280/1/R1.
2. AANBOD- EN VRAAGANALYSE
In het navolgende hoofdstuk zijn de belangrijkste aanbod- en vraagaspecten geanalyseerd in de ge- meente Stein en omgeving. Aanbodcijfers zijn gebaseerd op Locatus Online, met checkdatum april 2019. Vraagcijfers zijn primair gebaseerd op CBS Statline (2018) en voor bevolkingsprognoses is de provinciale database geraadpleegd (Progneff Neimed, 2016 en 2017).
2.1 Analyse aanbodsituatie dagelijkse sector, specifiek supermarktbranche
Dagelijkse artikelenaanbod gemeente Stein
De volgende tabel geeft het dagelijkse artikelenaanbod in de gemeente Stein weer, op basis van ge- gevens van de Locatus Verkooppunt Verkenner (peildatum april 2019).
Tabel 2.1: Dagelijkse artikelenaanbod gemeente Stein11
Aantal m² wvo Schaalgrootte m² wvo per 1.000 inwoners
m² wvo per 1.000 inwoners Nederland
Levensmiddelen 32 8.530 267 342 327
waarvan supermarkten 7 7.336 1.048 294 267
Persoonlijke verzorging 3 929 310 37 44
Totaal 35 9.459 270 379 370
In de gemeente Stein zijn momenteel 35 dagelijkse artikelenzaken aanwezig, met een totale om- vang van 9.459 m² wvo. Ten opzichte van het landelijk gemiddelde is het dagelijkse artikelenaan- bod in de gemeente met 379 m² wvo per 1.000 inwoners relatief ruim ten opzichte van het lande- lijk gemiddelde van 370 m² wvo per 1.000 inwoners.
De gemiddelde schaalgrootte van het supermarktaanbod in de gemeente Stein is met 1.048 m² wvo per supermarkt relatief groot ten opzichte van het landelijk gemiddelde van 949 m² wvo per supermarkt. Het supermarktaanbod in de gemeente Stein varieert tussen circa 600 tot 1.600 m² wvo per supermarkt. Nieuwe, moderne service-supermarkten hebben landelijk gemiddeld een om- vang van circa 1.250 - 1.750 m² wvo, terwijl ook moderne discountsupermarkten al ca. 1.000- 1.500 m² wvo omvatten.
Het grootste deel van het dagelijks aanbod is aanwezig in de kern Stein (tabel 2.2), namelijk 21 winkels met een totale omvang van 6.231 m² wvo. Het aantal vestigingen, vierkante meters en de gemiddelde schaalgrootte van het dagelijkse aanbod in de kern Stein, is groter dan het aanbod in kernen met een vergelijkbaar inwonertal. Dat heeft onder andere te maken met het feit dat Stein naast de eigen kern ook een verzorgingsfunctie heeft voor omliggende dorpen, zoals Elsloo en Urmond.
11 Hierin zijn Apotheken niet meegenomen tot de dagelijkse artikelensector, omdat deze ook niet zijn opgenomen in de lan- delijke omzetkengetallen.
Tabel 2.2: Dagelijkse artikelen in Stein (kern) en vergelijkbare plaatsen
Stein
Vergelijkbare plaatsen (10.000-15.000 inwoners)
Aantal m² wvo
gem. wvo
per winkel Aantal m² wvo
gem. wvo per winkel
Levensmiddelen 19 5.647 297 16 4.508 283
Waarvan supermarkten 4 4.813 1.203 4 3.761 1.014
Persoonlijke verzorging 2 584 292 2 553 230
Dagelijkse artikelen 21 6.231 297 18 5.061 276
Supermarktstructuur gemeente Stein
In figuur 2.1 is het supermarktaanbod in de gemeente Stein op de kaart weergegeven. In de kern Stein zijn vier supermarkten aanwezig, waarvan twee in het fullservice segment (Jumbo en Jan Lin- ders) en twee in het discountsegment (Lidl en Aldi). Er is een combinatie van beide segmenten per winkelgebied te herkennen. In Elsloo zijn twee supermarkten aanwezig, één full service supermarkt (Albert Heijn) en één discount supermarkt (Aldi), en in Urmond één full service supermarkt (Jumbo).
Combinatiebezoek tussen supermarkten is op basis van ligging en afstand met name in de kern Stein, en in mindere mate in Elsloo, te verwachten.
Figuur 2.1: Supermarktaanbod gemeente Stein
Tabel 2.3: Supermarktpositionering
Profiel naar serviceniveau Formules
Full service supermarkten AH, Jumbo, Jan Linders, Emté, Dekamarkt, Plus, etc.
Lage prijs (service) supermarkten/merkendiscounter Nettorama, Dirk, Boni
Soft-discount12 Lidl
Hard-discount Aldi
Profiel naar omvang
Mega-supermarkten AH-XL, Jumbo Foodmarkt, etc.
Dorps- en buurtsupermarkten Spar, Attent, CoopCompact etc.
Tabel 2.4: Overzicht supermarkten gemeente Stein
Kern Formule/naam Adres m² wvo Winkelgebied
Stein Jumbo Raadhuisplein 42 1.598 Centrum Stein
Elsloo Albert Heijn Stationsstraat 110 1.178 Centrum Elsloo
Stein Lidl Industrieweg 15 1.100 Bebouwde kom
Stein Aldi Raadhuisplein 87 1.065 Centrum Stein
Stein Jan Linders Industrieweg 19 1.050 Bebouwde kom
Urmond Jumbo Paalweg 14 730 Bedrijfsterrein
Elsloo Aldi Koolweg 61 615 Bebouwde kom
7.336
Supermarktaanbod in de gemeente Stein en directe omgeving in beeld
Navolgend wordt een overzicht gegeven van het supermarktaanbod in de gemeente Stein en in nabij- gelegen gemeenten.
De kern Stein kent vier supermarkten: Jumbo (1.598 m² wvo), een Aldi (1.065 m² wvo), Jan Lin- ders (1.050 m² wvo) en Lidl (1.100 m² wvo).
De kern Elsloo kent twee supermarkten, een Albert Heijn (1.178 m² wvo) en een Aldi (615 m² wvo).
In Urmond bevindt zich één supermarkt, namelijk een Jumbo (730 m² wvo).
Aan de noordzijde van Beek bevindt zich winkelcentrum Makado. Naast een range aan niet-dage- lijks aanbod, zijn hier twee supermarkten gevestigd; een Albert Heijn (2.525 m² wvo) en een Lidl (1.441 m² wvo). Vanwege de nabijheid mag verwacht worden dat dit winkelcentrum enige koop- kracht uit de gemeente Stein trekt, met name uit de kern Elsloo.
In Beek bevinden zich buiten Makado Beek nog twee supermarkten, een Plus (1.250 m² wvo) en een Jan Linders (1.154 m² wvo). Deze locaties zullen slechts beperkt koopkracht uit Stein aantrek- ken, omdat zij vooral gericht zijn op omliggende wijken en kernen als Groot Genhout, Neerbeek en Geverik. Voor Stein bieden deze supermarkten geen aanvullend aanbod.
Het centrum van Geleen biedt ruimte aan drie supermarkten, een Jan Linders (1.249 m² wvo), een Lidl (1.531 m² wvo) en een Albert Heijn (1.018 m² wvo). Daarnaast is er een ruimer aanbod
12 Discount-supermarkten bieden producten systematisch voor een lagere prijs aan dan conventionele winkels in dezelfde branche. Het onderscheid tussen soft- en hard-discount zit hem met name in het serviceniveau. Soft-discount supermark- ten richten zich (steeds) meer op het service segment, waar hard-discount supermarkten de lage prijzen als KPI vasthou- den.
niet-dagelijkse detailhandel, waardoor combinatiebezoek tussen de dagelijks- en niet-dagelijkse sector enige koopkracht uit de gemeente Stein kan aantrekken.
In Geleen zijn nog enkele andere supermarkten aanwezig, zoals in Zuidhof, Oud-Geleen, de Bloe- menmarkt en in Munstergeleen. Vanwege de afstand tot Stein en het weinig complementaire aan- bod in overige detailhandel, zullen deze verkooppunten nauwelijks van invloed zijn op het aanbod in de gemeente Stein.
Het centrum van Sittard heeft een regionale verzorgingsfunctie voor met name modisch en recre- atief winkelaanbod. De vier (drie binnen het centrum en één aan de rand) supermarkten die hier gevestigd zijn kunnen door middel van combinatiebezoeken tussen dagelijkse en niet-dagelijkse detailhandel mogelijk beperkt koopkracht uit de gemeente Stein aantrekken.
De gemeente Stein grenst aan België, met Maasmechelen als dichtstbijzijnde gemeente over de grens. Ook hier is een gevarieerd supermarktaanbod te vinden. In de directe omgeving van Stein bevinden zich een Lidl, Carrefour, Colruyt en Delhaize. Het is echter niet de verwachting dat inwo- ners van Stein enkel voor hun dagelijkse uitgaven naar België trekken en andersom.
2.2 Analyse leegstand
Leegstand
In de gemeente Stein staan momenteel 17 verkooppunten, met een totale omvang van 2.291 m² wvo leeg. Uitgedrukt in het leegstandspercentage13 betekent dit een winkelleegstand van 6,5%
van het aantal verkooppunten en 5,7% van het aantal m² wvo. De leegstand bevindt zich hoofdza- kelijk aan het Raadhuisplein in Centrum Stein.
In de kern Stein staan momenteel 9 verkooppunten, met een totale omvang van 1.376 m2 wvo leeg. Uitgedrukt in het leegstandspercentage betekent dit een winkelleegstand van 5,6% van het aantal verkooppunten en 5,8% van het aantal m2 wvo. Ten opzichte van het landelijk gemiddelde in plaatsen met een vergelijkbaar inwonertal is dit relatief weinig (6,9% van het aantal verkooppun- ten en 6,6% van het aantal m² wvo).
De leegstand in de gemeente Stein is zeer kleinschalig van aard. Het grootste leegstaande pand is Raadhuisplein 67 te Stein (312 m² wvo), gevolgd door Sint Antoniusplein 5 te Urmond (304 m² wvo).
2.3 Consumentendraagvlak
Consumentendraagvlak
In januari 2019 telde de gemeente Stein circa 24.956 inwoners. In tabel 2.4 is het aantal inwoners naar kern weergegeven op basis van CBS Statline, kerncijfers wijken en buurten 2019. Op basis van de provinciale bevolkingsprognose (Progneff, Neimed, 2016) is de bevolkingsprognose per kern weer- gegeven. Hieruit blijkt dat het aantal inwoners op gemeenteniveau tot 2030 afneemt. In Elsloo neemt de bevolkingsomvang met 19% het meest af, terwijl in Urmond nog een lichte groei van 3% verwacht wordt.
13 Berekend volgens de Locatus-methodiek.
Tabel 2.5: Bevolkingsprognose gemeente Stein (Progneff, Neimed, 2016)
2019 2020 2025 2030 Ontwikkeling
2030 t.o.v. 2018
Stein 10.910 11.250 10.640 10.025 -8%
Elsloo 8.555 7.590 7.270 6.940 -19%
Urmond 5.520 5.725 5.730 5.670 3%
Gemeente Stein 24.956 24.563 23.655 22.634 -9%
Een vernieuwde prognose door Progneff, Neimed, uit 2017, geeft enkel cijfers op gemeenteniveau.
Tabel 2.6 laat zien dat ook in deze meer actuele situatie sprake is van bevolkingskrimp in de ge- meente Stein, maar dat deze tot 2030 wel minder sterk is dan zoals berekend in 2016. Dit beeld kan worden geconcludeerd in heel Limburg. Hoewel er sprake is van bevolkingskrimp heeft de geprognoti- seerde krimp zich tot op heden in Limburg nog niet zo sterk bewezen als verwacht en wordt het elk jaar positief bijgesteld.
Tabel 2.6: Bevolkingsprognose gemeente Stein (Progneff, Neimed, 2017)
2019 2020 2025 2030 Ontwikkeling
2030 t.o.v. 2018
Stein 24.956 24.758 23.958 23.040 -8%
2.4 Plannen en initiatieven
Los van de juridisch-planologische situatie spelen er enkele initiatieven in de markt die mogelijk van invloed zijn op het toekomstig supermarktaanbod in de gemeente Stein:
De Jan Linders en Lidl aan de Industrieweg te Stein zijn voornemens de huidige winkels te moder- niseren en uit te breiden. Deze beoogde ontwikkeling betekent een uitbreiding van 432 m² wvo (632 m² bvo) voor de Lidl-supermarkt en circa 100 m² wvo (157 m² bvo) voor de Jan Linders-su- permarkt.
In het centrumplan Stein zijn in april 2018 de vergunningen voor een Aldi- en Jumbo-filiaal, 3 klei- nere winkels en 24 appartementen afgegeven. In het bestemmingsplan zijn twee supermarkten vastgesteld binnen het project. Dit is echter geen uitbreiding van het aantal verkooppunten dat momenteel in Centrum Stein aanwezig is.
3. BELEIDSANALYSE
In dit hoofdstuk zijn de conclusies van de beleidsanalyse weergegeven. In bijlage 2 is een beknopte samenvatting opgenomen van de relevante lokale, regionale en provinciale beleidskaders ten aanzien van detailhandelsontwikkelingen. Op basis hiervan kan geconcludeerd worden dat de noodzakelijk- heid van de brancheringsbeperking is aangetoond en dat de gemeente coherent en systematisch han- delt.
3.1 Beleidskaders
Provinciaal beleid
Het provinciaal beleid geeft heel duidelijk aan dat er te veel winkelmeters zijn. Een centrale doel- stelling is dan ook dat bestaande plancapaciteit waar geen behoefte (meer) voor bestaat moet worden geschrapt. Het beoogde facetbestemmingsplan voorziet hierin.
De provincie zet in op het concentreren van winkels binnen de reguliere winkelgebieden. Dit bete- kent dat winkels buiten de reguliere centra, bijvoorbeeld op solitaire locaties en/of bedrijventerrei- nen in principe niet gewenst zijn en bovendien niet positief bijdragen aan de leefbaarheid. Het fa- cetbestemmingsplan geeft uitvoering aan deze doelstelling.
In het provinciale beleid wordt heel duidelijk aangeven dat het winkelaanbod onder druk staat. Dit betekent dat ongewenste ontwikkelingen buiten de reguliere centra voorkomen moeten worden, om de reguliere centra te beschermen en in het verlengde daarvan het woon- en leefklimaat. Het facetbestemmingsplan voorziet hierin.
Regionaal beleid
In lijn met het POL2014 zet het regionaal beleid van Zuid-Limburg in op dynamisch voorraadbe- heer, wat betekent dat bij toevoeging van winkelmeters er elders winkelmeters moeten verdwij- nen. In de gemeente Stein zijn plannen voor toevoeging van (kwalitatief) goede nieuwe super- marktmeters. Als onderdeel van saldering neemt de gemeente daarbij ook haar verantwoordelijk- heid om in kwantitatieve zin juridisch-planologische supermarktmeters weg te bestemmen waar geen behoefte (meer) voor bestaat.
De SVREZL geeft duidelijke contouren aan van toekomstbestendige winkelgebieden waar super- markten in mogen landen (concentratie- en balansgebieden). Alle supermarkten daarbuiten zijn beleidsmatig niet gewenst. Dit betekent dat met het facetbestemmingsplan uitvoering wordt gege- ven aan de SVREZL. Dit is noodzakelijk om de aangetoonde ‘druk’ op het economisch functione- ren van supermarkten in de gemeente Stein niet verder op te voeren en daarmee het risico op on- aanvaardbare leegstand te verkleinen.
Lokaal beleid
De gemeente Stein heeft geen thematisch detailhandelsbeleid. Wel heeft de gemeente uitgangs- punten opgesteld in de Ruimtelijke Structuurvisie Stein. Ten aanzien van detailhandel geldt dat de
inzet erop gericht is om leegstand te beperken en tegen te gaan, en de winkelcentra in de kernen van Stein en Elsloo te behouden en waar mogelijk te versterken. Met het in kwantitatieve zin juri- disch-planologisch weg bestemmen van supermarktmeters waar geen behoefte (meer) voor be- staat, geeft de gemeente invulling aan de ambitie om leegstand te beperken en de bestaande win- kelcentra te beschermen.
4. ECONOMISCH FUNCTIONEREN EN EFFECTEN
In dit hoofdstuk worden de achtergronden en overwegingen gegeven bij de conclusie dat de vloerpro- ductiviteit van het bestaande dagelijkse artikelenaanbod in Stein beneden het landelijk gemiddelde ligt.
4.1 Uitgangspunten distributieve berekening
In de volgende tabel zijn de uitgangspunten voor de economische analyse weergegeven. Met deze uitgangspunten is gerekend in de analyse in tabel 4.2.
Tabel 4.1: Uitgangspunten analyse sector dagelijkse artikelen
Variabele Waarde Bron
Inwonertal 2019: 24.956 inwoners
2025: 23.958 inwoners
CBS Statline (2019), Neimed prog- nose (2017)
Bestedingen per hoofd (€) Landelijk gemiddelde is € 2.641 per persoon per jaar.
Het besteedbaar inkomen in de gemeente Stein verschilt -5%
met het landelijke gemiddelde. Er wordt daarom een correctie op de bestedingen toegepast. Na correctie worden de bestedingen
€ 2.592.
Notitie omzetkengetallen 2017 (Detail- handel.info)
CBS (2015), gemiddeld besteedbaar inkomen.
Koopkrachtbinding 85% Inschatting, op basis van eerdere on-
derzoeken Koopkrachttoevloeiing als aandeel van
de omzet
10% Inschatting, op basis van eerdere on-
derzoeken Landelijk gemiddelde omzet per m²
wvo
€ 7.185 per m² wvo, 10% lagere norm van functioneren dan het landelijk gemiddelde
Notitie omzetkengetallen 2017 (Detail- handel.info)
Koopstromen gemeente Stein
Wij achten een koopkrachtbinding van circa 85% haalbaar. Dit cijfer is gebaseerd op eerdere aanna- mes, referentiegegevens (landelijke recente koopstromenonderzoeken) en aanbodontwikkelingen. Het aandeel toevloeiing in de totale bestedingen schatten wij in op circa 10%. De toevloeiing komt naar verwachting met name uit de overige gemeenten in de directe omgeving. Er wordt beperkte toevloei- ing vanuit België verwacht.
De versterking van het aanbod in Stein zal de huidige koopstromen naar verwachting slechts beperkt beïnvloeden. Wij gaan ervan uit dat de modernisering van het supermarktaanbod in Stein kan resulte- ren in een toename van de koopkrachtbinding tot maximaal 90%. Belangrijkste reden voor deze aan- names is dat inwoners in de gemeente Stein iets sterker op het eigen aanbod georiënteerd zullen zijn, als gevolg van vernieuwing. Er blijft echter een sterke afvloeiing, met name naar Makado Beek. De relatieve toevloeiing blijft naar verwachting nagenoeg gelijk.
Norm vloerproductiviteit voor goed functioneren
Het dagelijks artikelenaanbod haalt landelijk een gemiddelde vloerproductiviteit van circa € 7.984,- per m² wvo per jaar. Het landelijk gemiddelde is voor veel Limburgse winkels echter geen goede norm voor goed functioneren, omdat zaken in Limburg veelal lagere lasten kennen, zoals een lagere huur- prijs. Wij gaan uit van een 10% lagere norm voor goed functioneren in Stein, namelijk € 7.185,- per m² wvo per jaar.
4.2 Economisch functioneren sector dagelijkse artikelen
Huidige marktomstandigheden sector dagelijkse artikelen
In de volgende tabel is het huidig en toekomstig functioneren van het dagelijkse artikelenaanbod in de gemeente Stein weergegeven.
Tabel 4.2: Benadering huidig en toekomstig functioneren dagelijkse sector verzorgingsgebied, op basis van uitgangs- punten in tabel 4.1
Huidig (2019) Toekomst (2025)
Aantal inwoners 24.956 23.958
Bestedingen per hoofd (€) 2.592 2.592
Totale bestedingspotentieel (€ mln.) 64,7 62,1
Koopkrachtbinding 85% 90%
Gebonden bestedingen (€ mln.) 55,0 55,9
Koopkrachttoevloeiing als aandeel van de omzet 10% 10%
Koopkrachttoevloeiing absoluut (€ mln.) 6,1 6,2
Totale besteding (€ mln.) 61,1 62,1
Winkelvloeroppervlak (m² wvo) 9.459 9.459
Omzet per m² wvo (€) 6.475 6.575
Gemiddelde vloerproductiviteit / norm (€ per m² wvo) € 7.184 € 7.185
Afwijking met vergelijkbaar gemiddelde -10% -8%
In de huidige situatie bedraagt de gemiddelde vloerproductiviteit in de dagelijkse sector circa
€ 6.475 per m² wvo. Dit ligt circa 10% onder de realistische norm voor goed functioneren. Het feit dat het dagelijkse artikelenaanbod in de gemeente Stein onder het landelijk gemiddelde functio- neert is op basis van eerder distributieplanologisch onderzoek al jaren het geval. Blijkbaar heeft dit tot op heden niet geresulteerd in het verdwijnen van zaken en meer specifiek supermarkten.
Indien rekening wordt gehouden met de concrete planinitiatieven, zoals benoemd in paragraaf 2.4, zal de ‘druk’ op de vloerproductiviteit naar de toekomst verder toenemen. Indien ook onbenutte en/of verborgen plancapaciteit voor supermarkten wordt ingevuld, is de exacte omvang van het effect niet goed te bepalen, omdat niet geheel duidelijk is hoeveel m² wvo er in totaal in functio- nele zin wordt toegevoegd. Navolgend hebben wij echter wel aangegeven wat het effect op de huidige vloerproductiviteit is bij het toevoegen van supermarktmeters, ongeacht locatie en kwali- teit:
- Toevoegen van 532 m² wvo functionele supermarktmeters als gevolg van de uitbreiding van de supermarkten Industrieweg Stein: Hierdoor neemt het totale dagelijkse winkelaanbod toe tot 9.991 wvo. Bij een toekomstige omzet van € 62,1 mln. betekent dit een vloerproductiviteit van circa € 6.215,-. Dit resulteert in een omzeteffect van -4,0% ten opzichte van de huidige vloerproductiviteit.
- Toevoegen van 1.000 m² wvo functionele supermarktmeters: Hierdoor neemt het totale dage- lijkse winkelaanbod toe tot 10.459 m² wvo. Bij een toekomstige omzet van € 62,1 mln. bete- kent dit een vloerproductiviteit van circa € 5.950,-. Dit resulteert in een omzeteffect van -9,5%
ten opzichte van de huidige vloerproductiviteit.
- Toevoegen van 1.500 m² wvo functionele supermarktmeters: Hierdoor neemt het totale dage- lijkse winkelaanbod toe tot 10.959 m² wvo. Bij een toekomstige omzet van € 62,1 mln. bete- kent dit een vloerproductiviteit van circa € 5.675,-. Dit resulteert in een omzeteffect van -13,7%
ten opzichte van de huidige vloerproductiviteit.
- Op basis van bovenstaande rekenexercitie kan worden geconcludeerd dat indien wordt uitge- gaan van het feit dat de huidige vloerproductiviteit voor de gemeente Stein een goede norm is, het kantelpunt bij onaanvaardbare effecten ligt rond de 1.000 a 1.500 m² wvo. Een omzetef- fect tot circa 10% wordt immers doorgaans nog beschouwd als ondernemersrisico. Er is ech- ter geen standaard maatstaf of kengetal die aangeeft welke gemiddelde norm geschikt is voor de gemeente Stein. Dit zal ook sterk verschillen tussen de aanbieders.
- Op basis van de reeds beschikbare onbenutte en verborgen plancapaciteit voor supermark- ten, moet geconcludeerd worden dat er een groot risico bestaat voor invulling van deze super- marktmeters. Zoals blijkt uit het voorgaande zal dit al snel resulteren in onaanvaardbare om- zeteffecten en daarmee het verdwijnen van bestaand dagelijks aanbod in de tot de hoofdstruc- tuur behorende centra.
Geconcludeerd mag worden dat er in de gemeente Stein om kwalitatieve redenen, zoals bijvoor- beeld modernisering en/of relocatie van supermarkten, nog ‘ruimte’ is voor aanvaardbare uitbrei- ding van de winkelruimte.14 Het significant toevoegen van winkelruimte in de dagelijkse sector en/of nieuwe supermarkten zal wel effecten hebben op bestaande aanbieders. Dit onderstreept het belang van het wegnemen van onbenutte en ongewenste plancapaciteit voor supermarkten in de gemeente Stein, om onaanvaardbare uitbreiding van het supermarktaanbod en daarmee on- aanvaardbare effecten op het bestaande aanbod en in het verlengde daarvan de detailhandels- structuur, de leegstand en het leefklimaat te voorkomen.
14 Theoretische distributieve ruimte is niet aanwezig in de gemeente Stein, maar dit betekent niet dat er binnen het kader van de ladder voor duurzame verstedelijking geen sprake kan zijn van een (kwalitatieve) behoefte waarbij de effecten van de kwantitatieve uitbreiding niet onaanvaardbaar zijn voor de detailhandelsstructuur, de consumentenverzorging en de leeg- stand.
Kwaliteit boven kwantiteit
Het hiervoor aangegeven distributieplanologische model is het resultaat van berekeningen die geba- seerd zijn op meerdere aannames. Het gaat immers om toekomstige ontwikkelingen en op voorhand kunnen die nooit exact voorspeld worden. De bevolkingsontwikkeling kan anders gaan, bestedingen kunnen sterk gaan stijgen of juist gaan dalen en koopstromen kunnen toch iets anders lopen dan ver- wacht. De uitkomsten van de berekeningen mogen daarom nooit als normatief gezien worden, maar als indicatief.
In dit verband is het van belang aan te geven dat aan de kwalitatieve aspecten bij winkelontwikkelin- gen meer waarde gehecht dient te worden dan aan de kwantitatieve distributieve mogelijkheden. In de ruimtelijke ordening dient op basis van ruimtelijk relevante argumenten beoordeeld te worden of het consumentenbelang op langere termijn wordt gediend (geen duurzame ontwrichting); het gaat niet om een verslechterde concurrentiepositie voor individuele bedrijven.
Als bijvoorbeeld nieuwe winkelontwikkelingen, op een vanuit de structuur bezien goede plek, als resul- taat hebben dat verouderd aanbod op een slechte plek verdwijnt, dan is de detailhandelsstructuur er per saldo op vooruitgegaan. Er is immers modern aanbod en/of een aantrekkelijk verblijfsklimaat bij gekomen en daar heeft de consument uiteindelijk het meeste baat bij. Het, in het kader van structuur- verbeteringen, meer realiseren dan de berekende distributieve uitbreidingsruimte hoeft dus helemaal niet erg te zijn, vooropgesteld dat de effecten per saldo positief zijn.
4.3 Analyse effecten
Ruimtelijk-functionele effecten
Zoals blijkt uit de aanbodanalyse is het dagelijkse artikelen- en supermarktaanbod in de gemeente Stein momenteel bovengemiddeld. Uit de distributieve berekeningen blijkt dat het dagelijkse arti- kelenaanbod in de gemeente momenteel functioneert met circa 10% beneden de realistische norm voor goed functioneren. Distributieve uitbreidingsruimte voor nieuwe supermarktmeters is er daardoor in theoretische zin niet. Dit betekent dat voorzichtig moet worden omgegaan met het toe- voegen van nieuwe supermarktmeters.
Het toevoegen van supermarktmeters in de gemeente Stein hoeft niet per definitie te leiden tot on- aanvaardbare effecten. Dit blijkt onder andere uit de analyse van de omzeteffecten. Indien een beperkte uitbreiding kan worden onderbouwd vanuit kwalitatieve overwegingen, zoals modernise- ring en/of relocatie, dan kan worden voorzien in een behoefte, zoals benoemd in de ladder voor duurzame verstedelijking. Indien er uitbreiding ontstaat op locaties die vanuit kwalitatieve overwe- gingen geen toekomst (meer) hebben en/of structuur verstorend werken, zal dit ten koste gaan van bestaande supermarkten. De kans is daarbij groot dat dit ten koste gaat van supermarkten in structuurbepalende winkelgebieden.
In het verlengde van het voorgaande moet benadrukt worden dat het gevolg van het verdwijnen van een supermarkt uit een structuurbepalend winkelgebied onaanvaardbaar zal zijn voor de de- tailhandelsstructuur, de consumentenverzorging, de leegstand en in het verlengde daarvan het woon-, leef- en ondernemersklimaat. De volgende overwegingen liggen hieraan ten grondslag:
- De supermarkten in de gemeente Stein in winkelgebieden zijn de essentiële dragers/trekkers voor het algeheel functioneren van het winkelgebied, zeker in de buurt- en wijkcentra.
- Indien een supermarkt verdwijnt uit een structuurbepalend winkelgebied, zullen de aanpa- lende winkels ook verdwijnen, omdat deze winkels afhankelijk zijn van het combinatiebezoek dat consumenten doen met de supermarkt. Dit betekent nóg meer (onaanvaardbare) leeg- stand en op termijn uitholling van het winkelcentrum.
- Aangezien in de gemeente Stein sprake is van een evenwichtige spreiding van de boodschap- penstructuur, betekent dit dat inwoners uit het verzorgingsgebied van zo’n winkelcentrum geen toegang meer hebben tot dagelijkse voorzieningen nabij de eigen woning. Dit verlaagt de leefbaarheid in deze omgeving en bovendien de consumentenverzorging en de keuzemo- gelijkheden.
Op basis van de analyses met specifieke gegevens in onderhavig rapport moet geconcludeerd worden dat het voorkomen van supermarktvestigingen op ongewenste perifere locaties noodzake- lijk is om de reeds fragiele boodschappenstructuur in de gemeente Stein te beschermen.
BIJLAGEN
Bijlage 1:
Definities
BVO/WVO
Bruto verkoop vloeroppervlak: zowel de voor het publiek toegankelijke ruimten als de ruimten die alleen voor het personeel toegankelijk zijn.
Winkelverkoop vloeroppervlak: alleen de voor het publiek toegankelijke ruimten
Detailhandel (als activiteit)
Het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder de uitstalling ten verkoop, verkopen en/of leveren van goederen aan de uiteindelijke gebruiker of verbruiker.
Dagelijkse artikelen
Voedings- en genotmiddelen (vgm) en artikelen op het gebied van persoonlijke verzorging. In de prak- tijk gaat het hierbij om supermarktaanbod, aanbod in vgm-speciaalzaken, drogisterij- en parfumerieza- ken
Bestedingspotentieel
Totaal aan winkelbestedingen die door de inwoners van een bepaald gebied gedaan kunnen worden.
Gebaseerd op inwoneraantal en gemiddelde (landelijke) toonbankbesteding per hoofd van de bevol- king. Groepering daarvan noemt men bestedingsvolumes.
Winkel verkoopvloeroppervlak (wvo)
Winkelruimte die voor de consument toegankelijk is (dus exclusief magazijn, kantoor, etalage, etc.).
Vloerproductiviteit
Gemiddelde omzet in gevestigde winkels per m² verkoopvloeroppervlak (wvo).
Koopkrachtbinding
Mate waarin inwoners van een bepaald gebied hun bestedingen verrichten bij winkels die in dat ge- bied gevestigd zijn.
Koopkrachtafvloeiing
Mate waarin inwoners van een bepaald gebied hun detailhandelsbestedingen plaatsen bij gevestigde winkels buiten dat gebied.
Koopkrachttoevloeiing
Mate waarin inwoners van buiten een bepaald gebied detailhandelsbestedingen plaatsen bij winkels die in dat gebied gevestigd zijn (aandeel omzet van buiten).
Bijlage 2:
Beleidskaders
Provinciaal beleid
Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2014
Het Provinciaal Detailhandelsbeleid is weergegeven in het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (POL).
In 2014 is dit beleid geactualiseerd (POL2014). In algemene zin richt het beleid zich op de vraag wat er nodig is om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in Limburg te verbeteren. Samen met de in- spanningen op andere terreinen moet dat leiden tot een leef- en vestigingsklimaat van een voortreffe- lijke kwaliteit. Het POL2014 stelt voorts dat er in Limburg voldoende, en in toenemende mate zelfs te veel woningen, bedrijventerreinen, kantoren en winkels zijn. Tegelijkertijd liggen er op al deze gebie- den nog grote kwalitatieve opgaven. De uitdaging is om een omslag te maken ‘van kwantiteit naar kwaliteit’ en meer schaarste te creëren. Dynamisch voorraadbeheer is een middel hiertoe en bestaat uit:
een goede visie en een actueel overzicht van de voorraad;
verbeteren van de kwaliteit van de bestaande voorraad;
schrappen van plannen en ideeën (ook van de harde plancapaciteit waar geen behoefte aan blijkt te bestaan);
onder voorwaarden toevoegen van nieuwe voorraad in combinatie met het schrappen van be- staande voorraad.
In het POL2014 worden ten aanzien van duurzame verstedelijking de volgende uitgangspunten ge- hanteerd:
grotere stedelijke ontwikkelingen concentreren in de steden, binnen het bestaande, bebouwde ge- bied. Indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk aansluitend daaraan met een stevige tegenpresta- tie voor het verlies van omgevingskwaliteiten;
goed gebruik maken van reeds bestaande voorzieningen;
de vitaliteit van de binnensteden heeft prioriteit bij detailhandelsvraagstukken;
nieuwe stedelijke functies met veel woon-werkverkeer of bezoekersstromen dienen goed aange- sloten te zijn op het OV-systeem;
benutting leegstaande gebouwen.
Detailhandel draagt bij aan leefbaarheid van woongebieden. In verband met het teveel aan winkels ligt er een grote ‘kwalitatieve’ opgave. Inspelen op de groei van het internet-winkelen en de toenemende vraag naar beleving staat centraal.
Behoud en versterking van de kwaliteit van de binnensteden als belangrijke ontmoetingsplaatsen.
In dorpskernen en wijken het zoveel mogelijk op peil houden van het voorzieningenniveau en de leefbaarheid. Dat zal echter niet overal kunnen op het niveau van nu, dat vraagt om keuzes.
In stand houden van de kwaliteit van grootschalige winkelgebieden aan de rand van de steden.
Voorkomen dat als oplossing van de problemen gekozen wordt voor verbreding van deze centra waardoor deze zich tot nieuwe ‘binnensteden’ kunnen ontwikkelen.
De meeste beslissingen over de ontwikkeling van de winkelvoorzieningen worden op lokaal niveau ge- nomen. Basisprincipes en spelregels zijn hierbij:
Binnensteden hebben prioriteit. Buiten het stedelijk gebied is geen plek voor nieuwe winkelgebie- den of grote uitbreidingen van bestaande. In het landelijk gebied helemaal geen nieuwe winkels.
Inzetten op compactere winkelgebieden.
Voor nieuwe winkelgebieden of uitbreiding van bestaande is er ruimte als deze aantoonbaar toe- gevoegde waarde bieden aan de regio en leiden tot een versterking van de structuur. De ontwik- keling moet gepaard gaan met het verdwijnen van minstens zoveel bestaande voorraad elders in de regio.
Geen winkels op bedrijventerreinen, behalve als het gaat om verkoop van goederen die zich bij uitstek lenen voor vestiging op zo’n terrein.
Geen ruimte voor winkels op bedrijventerreinen uit de branches die bij uitstek thuis horen in stads- centra (zoals: kleding, schoenen). Voor supermarkten die niet (meer) in te passen zijn in binnen- steden of de winkelgebieden in wijken en dorpskernen, is in uitzonderingsgevallen vestiging op zo’n terrein mogelijk. Het vraagt wel om een goede afweging, waarbij de onmogelijkheid voor ves- tiging in een regulier winkelgebied, de impact op de leefbaarheid en een passende (her)invulling van de vrijvallende locatie betrokken wordt.
Plannen in ontwikkeling die niet bijdragen aan de beoogde vernieuwing dienen zoveel mogelijk stopgezet te worden.
Voor initiatieven voor grotere nieuwe winkelgebieden, winkels of uitbreidingen zal steeds gekeken moeten worden of deze passen binnen de regionale visie. Aan die afweging ligt een ruimtelijk-eco- nomische effectstudie ten grondslag (ladder van duurzame verstedelijking).
Het vernieuwen en verbeteren van de detailhandelsstructuur is primair de verantwoordelijkheid van de markt. De gemeenten zijn waar het gaat om de ruimtelijke sturing van ontwikkelingen de belangrijkste partij. De provincie speelt een rol als regisseur: initiëren en participatie regionale samenwerking, moni- toring, afstemming tussen regio’s en met omliggende regio’s, faciliteren met kennis en instrumentont- wikkeling.
Regionaal beleid
Detailhandel Zuid-Limburg: opmaat POL-afspraken
In het POL2014 wordt de regio Zuid-Limburg opgedragen regionale afspraken te maken omtrent de- tailhandel. Deze dient als startpunt voor de bestuurlijke gesprekken en geeft richting in het behoud van een gezonde winkelstructuur in Zuid-Limburg.
Er is sprake van een overaanbod aan winkelmeters in Zuid-Limburg. De leegstand, het verminderde draagvlak voor voorzieningen en de toevoeging van winkelmeters leidt tot een theoretisch overaanbod van de totale voorraad in 2025. Ondanks de toeristische bestedingen blijft het winkeloverschot een feit. Veel centra in Zuid-Limburg zijn kwetsbaar. Met name de weinig onderscheidende winkelconcen- traties zijn kwetsbaar. Keuzes maken en inkrimping van het winkelaanbod is noodzakelijk om ook in de toekomst een gezonde detailhandelsstructuur te hebben.
Een belangrijke opgave voor Zuid-Limburg is dat ambities tot groei moeten worden bijgesteld. Dit be- tekent dat meer ingezet moet worden op het compacter maken van centra in plaats van een kwantita- tieve uitbreiding. In relatie tot het terugdringen van winkelmeters wordt het dynamisch voorraadbeheer uit het POL2014 benadrukt. Dit betekent dat bij toevoeging van winkelmeters er elders winkelmeters moeten verdwijnen. Hierbij dient ingezet te worden op kansrijke (bestaande) gebieden. Instrumenten moeten ontwikkeld worden om actief winkelmeters te saneren op kansarme plekken, zoals stedelijke herverkaveling en herbestemmen.
SVREZL
In december 2017 is de Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg (SVREZL) door de ge- meenteraden in Zuid-Limburg vastgesteld. De SVREZL legt een voor overheden bindende basis voor de uitvoering vast. Daarnaast maakt de structuurvisie de gewenste ruimtelijke hoofdstructuur inzichte- lijk. Buiten deze hoofdstructuur worden in principe geen vierkante meters toegevoegd. Verder bereidt de structuurvisie voor op de uitvoering door handelingskaders en procesbomen te formuleren waarbin- nen de subregio’s en de gemeenten opereren. Hier hoort bij dat nieuwe ontwikkelingen op bestuurlijke niveau binnen de regio Zuid-Limburg dienen te worden afgestemd.
Het belangrijkste doel van de SVREZL is het versterken van de leefbaarheid en het vestigingsklimaat voor ondernemers. Tevens wordt inzichtelijk waar nu en in de toekomst kansen liggen. In het beleids- kader worden vijf doelstellingen genoemd die de basis vormen:
Behoud van de leefbaarheid en versterking van de hoofdstructuur in de segmenten winkels en kantoren.
Het verdunnen van de bestaande vastgoedvoorraad in de segmenten winkels, kantoren en bedrij- venterreinen, daar waar sprake is van een overschot.
Het stap voor stap terugdringen van ongewenste planvoorraad buiten de hoofdstructuur in winkels en kantoren tot er op subregio niveau sprake is van frictieleegstand.
Het faciliteren van kwalitatieve toevoegingen die passen binnen de uitgangspunten van de struc- tuurvisie.
Het door middel van herbestemming bijdragen aan verbetering van het gebruik en de functionali- teit van de bestaande locatie (kavel, pand, gebied). Overigens kan het gaan om bebouwde of on- bebouwde bestemmingen.
Kern van de structuurvisie is versterking van de hoofdstructuur van concentratie- en balansgebieden.
Er blijft ruimte voor verantwoorde doorontwikkeling van bestaande winkelgebieden elders in het be- bouwd gebied, zolang deze passen in de winkelhiërarchie en geen ongewenste neveneffecten hebben op andere concentratiegebieden, zoals binnensteden. Volgens de principes van het dynamisch voor- raadbeheer moet de ontwikkeling ervan gepaard gaan met het verdwijnen van bestaande voorraad elders in de regio. Buiten de concentratie- en balansgebieden wenst de regio in principe geen nieuwe winkels, met uitzondering van zeer kleinschalige winkels.
Concentratiegebied: Afgebakend thematisch of kern/hoofdwinkelgebied binnen de hoofdstructuur waar de sterkste winkelactiviteiten plaatsvinden. Doel tot met 2030 is het kwalitatief en kwantitatief versterken van deze gebieden. Kleurcode op de structuurvisiekaart: groen.
Balansgebied: Afgebakend winkelgebied binnen de hoofdstructuur waar sprake is van behoud van de huidige voorraad aan meters, al dan niet door middel van actieve sturing. Doel tot en met 2030 is het behouden van deze gebieden. Kleurcode op de structuurvisiekaart: geel.
In lijn met het dynamische voorraadbeheer, betekent dit dat bij het faciliteren van nieuwe voorraad sprake moet zijn van de aanpak van bestaande leegstand en het schrappen van bestaande winkels die niet kansrijk zijn. Toevoeging van aanbod is alleen wenselijk, wanneer deze leidt tot versterking van de hoofdstructuur, of een kwalitatieve verbetering, die de vitaliteit van gewenste winkelconcentra- ties niet aantast en daarnaast netto geen uitbreiding van de winkelmeters betekent. In aanvulling op het principe van ‘saldo nul’ is het nodig de bestaande leegstand op termijn te verminderen tot een ge- zonde marktleegstand van gemiddeld 6% op het niveau van een subregio.
Figuur B2.1: SVREZL-concentratie- en balansgebieden Stein (SVREZL, 2017)
Figuur B2.2: SVREZL-procesboom winkels (SVREZL, 2017)
