flexibilisering van het instrumentarium van de NRA’s

Geachte heer Verrue,

Hierbij heb ik het genoegen u de visie aan te bieden van het college van de

Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) op de voorstellen van de Europese Commissie met betrekking op de toekomstige regelgeving voor de communicatiemarkten die zij gepresenteerd heeft in de Mededeling getiteld: "Naar een nieuw regelgevingskader voor elektronische communicatie-infrastructuur en bijbehorende diensten. Herziening van de communicatieregelgeving 1999" (COM (1999) 539). Het college van de OPTA dankt de Europese Commissie voor de mogelijkheid om te kunnen reageren op haar Mededeling.

De belangrijkste onderwerpen van de zienswijze van OPTA komen – kort samengevat – op het volgende neer:

• handhaving van het instrument van aanmerkelijke marktmacht. Dit houdt in dat een NRA een marktpartij, die een marktaandeel heeft van meer dan 25% (op een nader door een NRA te definië ren relevante markt) verplichtingen op kan leggen. De vraag of dergelijke verplichtingen nodig zijn moet van geval tot geval door de NRA beoordeeld worden en is afhankelijk van de specifieke marktomstandigheden;

• flexibilisering van het instrumentarium van de NRA’s. Dit betekent dat een NRA – binnen zekere grenzen – afhankelijk van een analyse van de marktsituatie een geschikte combinatie van instrumenten kan inzetten;

• de regelgeving moet gelden voor alle relevante communicatie-infrastructuren (horizontalisering en technologische neutraliteit);

• het openhouden van de mogelijkheid van ex ante regelgeving van eindgebruikersmarkten waar nog geen sprake is van effectieve concurrentie;

• adequate samenwerking tussen NRA’s onderling en tussen NRA’s en de Europese Commissie is zeer wenselijk.

Ten aanzien van de reactie van OPTA merkt het college allereerst op dat zijn visie geheel aansluit bij het gezamenlijke standpunt dat door de leden van de Independent Regulators Group (IRG) is

vastgesteld. Dit gezamenlijke – en unaniem door alle leden van de IRG gedragen – standpunt zal u op korte termijn door de voorzitter van de IRG worden toegezonden. Het standpunt van de IRG wordt door college van OPTA volledig onderschreven en van harte ondersteund. Het college acht het van belang om de Europese Commissie – meer specifiek – een drietal ten opzichte van de reactie van de IRG

aanvullende aspecten onder de aandacht te brengen. In het licht daarvan vraagt het college uw aandacht voor het volgende.

1. Schaarste

OPTA wordt reeds langere tijd geconfronteerd met schaarste in de interconnectiecapaciteit. Doordat er enerzijds door de voormalig Nederlandse monopolist sinds zijn privatisering relatief weinig is

Europese Commissie Directoraat-Generaal XIII De heer R. Verrue Wetstraat 200 B-1049 BRUSSEL Belgie

Europese Commissie Directoraat-Generaal XIII De heer R. Verrue Wetstraat 200 B-1049 BRUSSEL Belgie

geïnvesteerd in het netwerk en anderzijds de vrije toetreding tot de telecommunicatiemarkt (sinds 1 juli 1997) heeft geleid tot meer vraag naar capaciteit, is er de afgelopen jaren een ernstig tekort ontstaan aan interconnectiepoorten en aan capaciteit voor doorgifte van verkeer in Nederland. Zelfs nu deze problemen schijnen te zijn opgeheven door een “inhaalslag” te maken wat betreft investeringen in het netwerk, staat niet op voorhand vast dat daarmee de schaarsteproblematiek in generieke zin afdoende zal zijn opgelost. Hoewel geen sprake is van officië le klachten door marktpartijen, bereiken OPTA nog steeds geluiden over leveringsproblemen. De ontbundeling van het vaste aansluitnet (MDF- access), leidt daarenboven momenteel tot nieuwe schaarste, omdat het breedbandig gebruik van aansluitlijnen beperkend kan werken ten aanzien van het aantal beschikbare aansluitlijnen, waardoor niet kan worden voldaan aan de marktvraag voor breedband dienstverlening. Hiermee zou de

schaarsteproblematiek mogelijkerwijs een meer structureel karakter kunnen gaan dragen. In dit verband is het dan ook de vraag of de schaarste niet een probleem is dat in toenemende mate ook buiten Nederland actueel is of wordt. Het college is in dit licht van mening dat de Europese Commissie ten onrechte aan deze problematiek geen aandacht heeft besteed. Ten aanzien van de herziening van de Europese regelgeving is de vraag relevant hoe vanuit een oogpunt van regelgeving gekeken moet worden naar het schaarsteprobleem en over welk instrumentarium de overheid en de NRA zouden moeten beschikken om het capaciteitsgebrek structureel op te kunnen lossen. Voorts is de vraag van belang, zolang er nog een situatie van schaarste in de markt is, over welke instrumenten een NRA dient te beschikken – en welke toetsingscriteria daarbij wezenlijk zijn – om toe te zien op een eerlijke verdeling van de schaarse capaciteit en interconnectiepoorten.

2. De overgang van sectorspecifieke regels naar algemene mededingingsregels

Het college is het met de Commissie eens dat in de communicatiemarkten vormen van sectorspecifiek ex ante toezicht nodig blijven. Wel plaatst het college vraagtekens bij de voorstellen van de Commissie om verplichtingen op grond van het instrument van aanmerkelijke marktmacht pas op te leggen indien spelers een marktaandeel hebben van meer dan 50%. Ook in de Nederlandse discussie ter zake vallen thans geluiden te beluisteren dat een snelle afbouw van de sectorspecifieke regels mogelijk en

wenselijk is. Het college is evenwel van mening dat er niet a-priori op vertrouwd kan worden dat reeds binnen zeer afzienbare termijn een omslag kan plaatsvinden van specifieke regelgeving naar algemeen mededingingsrecht zonder dat aan een dergelijke visie een degelijke analyse ten grondslag ligt. Een dergelijke analyse zou naar het oordeel van college met name moeten zien op

• de vraag welke publieke doelstellingen bereikt moeten worden;

• de vraag in hoeverre de algemene mededingingsregels (mede ook in het licht van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de zaak Bronner) dergelijke

doelstellingen effectief kunnen verwezenlijken;

• de vraag wat de economische effecten zijn van ex post toezicht in termen van voorspelbaarheid en invloed op het investeringsklimaat ten opzichte van lidstaten waar (zwaardere) vormen van ex ante toezicht aanwezig zijn;

• de vraag wat – in bestuurlijke zin – de consequenties zijn van verschillen tussen lidstaten in het soort toezicht en het tempo waarin sectorspecifieke regels worden vervangen door algemene regelgeving.

Een bedoelde analyse is evenwel niet door de Commissie verricht. Naar het oordeel van het college dient voorkomen te worden dat te eenvoudig een reguleringsvacuüm kan ontstaan, waarin noch de algemene mededingingsautoriteiten alert en snel kunnen optreden, noch de sectorspecifieke toezichthouders effectief toezicht kunnen houden omdat beide toezichthouders daarvoor geen

bevoegdheden hebben. In het bijzonder in netwerkmarkten is in de regel sprake van een beperkt aantal spelers, die nochtans over marktaandelen beschikken die onder de 50% liggen. In een dergelijke oligopoloïde marktstructuur is het gevaar reë el dat – bij ontstentenis van een adequaat

instrumentarium van de specifieke toezichthouder – daadwerkelijke concurrentie niet tot stand komt of wordt belemmerd.

3. Consumentenbelangen

Tenslotte is het college van mening dat er bij de ontwikkeling van nieuwe regelgeving voldoende aandacht moet zijn voor de consumentenbelangen. In een zich nog ontwikkelende markt zijn

transparantie en kenbaarheid van tarieven en andere leveringsvoorwaarden van groot belang voor de consument. Het verdient aanbeveling dat in de voorstellen van de Commissie nader gearticuleerd wordt op welke wijze deze transparantie bereikt kan worden en over welke instrumenten toezichthouders kunnen beschikken om de wenselijke markttransparantie af te kunnen dwingen. Verder lijkt de

Commissie impliciet te veronderstellen dat regulering van de interconnectiemarkt ook leidt tot redelijke tarieven en voorwaarden op de eindgebruikersmarkt. Naar het oordeel van het college dient er niet te gemakkelijk vanuit gegaan te worden dat alle consumenten reeds in 2003 daadwerkelijke keuzevrijheid hebben ten aanzien van abonnementen voor vaste telefonie en lokale telefonie. De huidige

marktontwikkelingen in Nederland wijzen nog niet in die richting. De mogelijkheid om

eindgebruikersmarkten te reguleren (en in lijn daarmee de NRA’s te voorzien van het hierbij passende instrumentarium) zou dan ook vooralsnog open moeten worden gehouden, in het bijzonder voor die markten, waar nog onvoldoende sprake is van effectieve concurrentie. Het college is in het licht hiervan ook van oordeel dat zonder nadere onderbouwing de regulering van de eindgebruikerstarieven (price caps) niet losgelaten kan worden. Dit zou naar de mening van het college geen recht doen aan de belangen van de consument, zeker in het licht van de dominante positie die KPN althans op een belangrijk aantal Nederlandse (deel)markten nog steeds inneemt.

Hoogachtend,

HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,

prof. dr. J.C. Arnbak voorzitter