Een onderzoek naar de verbetering van de informatieverzorging bij de

DE WAARDE VAN INFORMATIE

Een onderzoek naar de verbetering van de informatieverzorging bij de

gemeente Kollumerland c.a.

Afstudeerscriptie

Ivo Pit

Titel: DE WAARDE VAN INFORMATIE

Een onderzoek naar de verbetering van de informatieverzorging bij de gemeente Kollumerland c.a.

Auteur: Ivo Pit Studentnummer:

116 95 64

Opdrachtgever: Gemeente Kollumerland c.a.

Stafafdeling automatisering

Van Limburg Stirumweg 18

9291 KB Kollum

Begeleider:

Dhr. L.J.A. de Bruijn

Begeleiding: Rijksuniversiteit Groningen

Faculteit Bedrijfskunde

Landleven 5

9747 AD Groningen

Begeleider:

Dr. E.O. de Brock 2^e Beoordelaar:

Dr. A. Boonstra

Groningen, november 2003

© 2003 - De auteur is verantwoordelijk voor de inhoud van het afstudeerverslag; het auteursrecht van het afstudeerverslag berust bij de auteur.

VOORWOORD

Dit afstudeerverslag is geschreven naar aanleiding van mijn stageperiode binnen de gemeente Kollumerland c.a.. Gedurende de afgelopen acht maanden heb ik bij deze organisatie een onderzoek uitgevoerd, gericht op de verbetering van de informatieverzorging.

Toen ik eind 2002 op zoek ging naar een geschikte en uitdagende stageplaats om mijn studie bedrijfskunde af te ronden, merkte ik al snel dat het geen eenvoudige zoektocht zou worden. Door de economisch verslechterde situatie meenden veel organisaties te moeten bezuinigen op ‘stagiaires’. Erg kritisch was ik op den duur niet meer. Ik had echter één criterium: zolang het maar géén overheidsorganisatie is. Afgeschrikt door menig vooroordeel zag ik in een dergelijke organisatie niet snel een aantrekkelijke afstudeeropdracht. Nadat zich de mogelijkheid tot het uitvoeren van dit onderzoek zich voordeed volgde een oriënterend gesprek met de opdrachtgever, de heer De Bruijn. In dat gesprek werd het beeld geschetst van een organisatie die zich op meerdere vlakken in een overgangsfase bevond. De situatie en problematiek waar de organisatie mee te maken had wist mij dermate te boeien, dat ik deze opdracht met beide handen heb aangenomen.

Achteraf beschouwd kan ik stellen dat ik, hoewel enkele vooroordelen bevestigd zijn, geen spijt heb van mijn gemaakte keuze. Los van de afstudeeropdracht heb ik het als zeer leerzaam ervaren om eens een tijdje in deze organisatie mee te draaien. Het heeft mij een boeiend kijkje in de keuken opgeleverd van een organisatie waarin een veelheid aan taken en specialismen aanwezig is en die totaal anders van aard is dan de bedrijven waarmee je tijdens de studie bedrijfskunde geconfronteerd wordt.

Het resultaat van acht maanden werk ligt hier voor u. Bij de totstandkoming ervan heb ik van verschillende mensen steun en medewerking ervaren, die ik bij deze wil bedanken. In de eerste plaats gaat mijn dank uit naar Luc de Bruijn, die het als opdrachtgever voor mij mogelijk heeft gemaakt om deze opdracht uit te voeren. Daarnaast ben ik zeer dankbaar voor de medewerking die ik vanuit de medewerkers van de afdeling VROM heb mogen ervaren. Hun inzet en geduld hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan de kwaliteit van het eindresultaat.

In het bijzonder wil ik hierin Berend Jan Kram en Evert Tuinstra noemen. De gesprekken met hen heb ik altijd als bijzonder prettig en inspirerend ervaren.

Verder gaat mijn dank uit naar mijn begeleiders vanuit de Faculteit Bedrijfskunde, de heer De Brock en de heer Boonstra. Bedankt voor jullie tijd, ideeën en kritische kanttekeningen.

Ten slotte wil ik mijn vriendin Iris Haaksma bedanken, wiens support onmisbaar is geweest gedurende de afgelopen maanden. Ook ben ik mijn ouders dankbaar voor de steun die ik tijdens mijn studie heb mogen ontvangen.

Ivo Pit

Groningen, november 2003

INHOUDSOPGAVE

SAMENVATTING 6

1 INLEIDING 7

1.1 GEMEENTE KOLLUMERLAND C.A. ... 7

1.2 OPDRACHTOMSCHRIJVING... 8

1.3 VROM... 9

2 ONDERZOEKSOPZET 11 2.1 PROBLEEMSTELLING... 11

2.2 CONCEPTUALISERING... 12

2.3 WERKWIJZE... 15

2.4 DEELVRAGEN... 16

2.5 BRONNEN EN WAARNEMINGSMETHODEN... 17

2.6 ANALYSE EN RAPPORTAGE... 18

AANVRAAG BOUWVERGUNNING 19

3.2 ORGANISATIESTRUCTUUR... 23

3.3 PROCESVERLOOP... 25

3.4 BEVINDINGEN... 29

3.5 CONCLUSIE... 30

4 INFORMATIEVERZORGING 31 4.1 INFORMATIESYSTEMEN... 31

4.2 NIET-GESYSTEMATISEERDE INFORMATIE... 32

4.3 BEVINDINGEN... 35

4.4 CONCLUSIE... 36

5 INFORMATIEVRAAG 37 5.1 DE PRESTERENDE OVERHEID ... 37

5.2 EFFECTIVITEIT... 38

5.3 EFFICIËNTIE... 40

5.4 GEVOLGEN VOOR DE INFORMATIEVERZORGING... 42

5.5 CONCLUSIE... 45

6 MAATREGELEN TER VERBETERING 46 6.1 STUURINFORMATIE... 46

6.2 INPUT EN OUTPUT VAN INFORMATIE... 50

6.3 MIDDELEN TER PROCESONDERSTEUNING... 52

6.4 CONCLUSIE... 55

6.5 AANBEVELINGEN... 55

ONTWERP BESTEMMINGSPLAN 57

7 PRODUCT, PROCES & INFORMATIE 58

7.1 HET BESTEMMINGSPLAN... 58

7.2 HUIDIG ONTWERPPROCES ... 60

7.3 INFORMATIEVERZORGING... 63

7.4 BEVINDINGEN... 65

7.5 CONCLUSIE... 66

8 INFORMATIEVRAAG 67 8.1 RELEVANTE ONTWIKKELINGEN... 67

8.2 BELEID... 68

8.3 CONCLUSIE... 68

9 MAATREGELEN TER VERBETERING 69 9.1 PROJECTORGANISATIE... 69

9.2 DE METHODIEK... 70

9.3 TOEPASBAARHEID... 72

9.4 BELEIDSSTRATEGISCHE FASE... 73

9.5 BEHEERSSTRATEGISCHE FASE... 78

9.6 UITVOERINGSFASE... 82

9.7 CONCLUSIE... 83

9.8 AANBEVELINGEN... 84

ALGEMENE MAATREGELEN 85

10.2 HOE NU VERDER? ... 89

10.3 METHODIEK... 90

11 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 94 11.1 CONCLUSIES... 94

11.2 AANBEVELINGEN... 95

12 REFLECTIE 97 12.1 HET AFSTUDEERONDERZOEK... 97

12.2 HET ONDERZOEKSRESULTAAT... 98

12.3 TOT SLOT... 98 REFERENTIELIJST 99

SAMENVATTING

De gemeente Kollumerland c.a. is sinds enkele maanden gehuisvest in een nieuw pand waarin alle afdelingen vertegenwoordigd zijn. Met de nieuwe huisvesting is ook de technische infrastructuur sterk verbeterd. De informatievoorziening kenmerkte zich tot voor kort door eilandautomatisering. Met de invoering van de nieuwe infrastructuur zijn waarschijnlijk ook nieuwe mogelijkheden ontstaan ter ondersteuning van de bedrijfsprocessen. Naar aanleiding van deze ontwikkelingen is dit onderzoek uitgevoerd, dat gericht is op de verbetering van de informatieverzorging. Hiertoe is onderstaande doelstelling geformuleerd:

Het doel van dit onderzoek is het doen van aanbevelingen aan het management van de Gemeente Kollumerland c.a. ter verbetering van de informatieverzorging in het algemeen en specifiek ten behoeve van de afdeling VROM, om hiermee de effectiviteit en efficiëntie te verbeteren.

Om antwoord te geven op de onderzoeksvraag is de keuze gemaakt om eerst een tweetal representatieve processen binnen de afdeling VROM aan een uitgebreid onderzoek te onderwerpen. Gekozen is voor een sterk routinematig proces (aanvraag bouwvergunning) en een beleidsmatig proces (ontwerp bestemmingsplan). Hierbij wordt een methode gehanteerd die niet enkel uitgaat van de huidige procesgang, maar tevens rekening houdt met toekomstige ontwikkelingen en beleid ten aanzien van deze processen. Deze casusonderzoeken hebben vervolgens als voorbeeld gefungeerd voor een methode om tot verbetering van de informatieverzorging te komen. Op basis van de bevindingen zijn maatregelen aangedragen om de informatieverzorging binnen de gehele organisatie te verbeteren.

Omdat tijdens het onderzoek bleek dat bij beide voorbeeldprocessen de procesgang zelf in hoge mate ter discussie stond, is gepleit voor een integrale herziening van deze processen. Daarbij zijn voornamelijk procesmatige aanbevelingen gedaan om te komen tot een verbetering in de informatieverzorging. Door gegevensstromen te formaliseren kan de kwaliteit van de informatieverzorgende processen worden gewaarborgd. Ondersteuning vanuit het ICT-domein om deze gegevensstromen te optimaliseren zal een volgende stap moeten zijn.

Op basis van de bevindingen in de deelonderzoeken zijn er aanbevelingen gedaan gericht op de integrale herziening van andere bedrijfsprocessen. Een eerste stap daarin is het selecteren van processen die voor herziening in aanmerking komen. Hiertoe zijn enkele selectiecriteria aangedragen. Vervolgens is voor zowel routinematige als beleidsmatige processen een methode aangedragen aan de hand waarvan processen kunnen worden herzien.

Concluderend kan worden gezegd dat er binnen de gemeente Kollumerland c.a.

herbezinning dient plaats te vinden op de processen. Het gewenste procesverloop dient te worden geformaliseerd, waarin de kwaliteit van de informatieverzorging moet worden gewaarborgd. Wanneer dit stadium eenmaal bereikt is, kan tevens aandacht worden besteed aan middelen ter ondersteuning van het proces. Hierin zal ICT een belangrijke rol moeten gaan spelen, om ook in de toekomst te kunnen voldoen aan de eisen die aan de gemeente worden gesteld.

1 INLEIDING

In dit hoofdstuk zal de achtergrond van dit onderzoek worden beschreven.

Hiertoe bieden we eerst een algemene beschrijving van de Gemeente Kollumerland c.a. en het ontstaan van dit onderzoek. Vervolgens zal worden ingaan op de opdracht die in dit afstudeeronderzoek wordt uitgevoerd. Daarna behandelt paragraaf drie de functie en de taken van de afdeling die in het kader van dit onderzoek wordt onderzocht: de afdeling Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM). Hierbij wordt tevens beschreven welke problemen op het gebied van informatieverzorging aan het licht zijn gekomen tijdens de oriënterende gesprekken in het beginstadium van het onderzoek.

1.1 Gemeente Kollumerland c.a.

De Gemeente Kollumerland c.a. is gelegen in het Noordoosten van de provincie Friesland. Deze plattelandsgemeente telt ruim 13.250 inwoners, verdeeld over een twaalftal kernen. Kollum is het grootste dorp, hier is tevens het gemeentehuis gevestigd. Binnen de ambtelijke organisatie van de Gemeente Kollumerland zijn ruim honderd personen werkzaam die sinds januari 2003 werken volgens een nieuwe organisatiestructuur. Hierin is de ambtelijke organisatie ingedeeld in vier functionele afdelingen. Dit zijn de afdelingen Bestuurlijke- en Financiële zaken, Samenlevingszaken, Openbare Werken en VROM. Daarnaast is er een stafafdeling op het gebied van controlling, P&O, automatisering en communicatie (zie bijlage 1). Elke afdeling bestaat uit meerdere clusters en wordt aangestuurd door één manager. Tezamen met de gemeentesecretaris vormen de afdelingsmanagers het managementteam van de organisatie.

1.1.1 Informatievoorziening

Momenteel is het integraal gebruik van informatie en ICT-toepassingen binnen de Gemeente Kollumerland nog zeer beperkt. Tot voor kort waren de meeste pc’s ‘stand-alone’ computers, incidenteel gekoppeld zodat bijvoorbeeld een printer kon worden gedeeld of bestanden konden worden uitgewisseld. Van een integraal computernetwerk en bijbehorende communicatiemogelijkheden op het gebied van internet of e-mail was dus geen sprake. Naast het ‘papieren’ archief bestond de informatiehuishouding van de gemeente enkel uit de gegevensbestanden die lokaal waren opgeslagen op de pc’s van de individuele medewerkers. Softwarematige oplossingen om bepaalde informatie te ontsluiten zijn in het verleden voornamelijk op afdelings- of clusterniveau gezocht.

Onlangs is de gemeente verhuisd naar een nieuwe locatie. In dit nieuwe pand zijn alle pc’s en printers onderling gekoppeld zijn in een netwerk en wordt er gebruik gemaakt van een centrale server, wat dus een sterke verbetering van de technische infrastructuur inhoudt. Doordat de medewerkers de beschikking krijgen over internet en e-mail worden de mogelijkheden tot het delen en uitwisselen van informatie en kennis aanzienlijk vergroot. Deze vooruitgang biedt veel nieuwe mogelijkheden op het gebied van ICT-ondersteuning van bedrijfsprocessen.

De technische transformatie naar een meer informatiegerichte organisatie zal gefaseerd worden doorgevoerd. Een eerste stap die onlangs werd ondernomen is het overzetten van alle relevante documenten die bewaard worden op de pc’s van medewerkers op de centrale server. Hierop heeft iedere medewerker een beperkte opslagcapaciteit toegewezen gekregen. Op termijn wil de gemeente

toewerken naar één centrale database waarin alle bedrijfsinformatie op een gestructureerde wijze aangeboden wordt. Op individueel niveau kunnen aan alle interne documenten schrijf- en leesrechten worden toegekend, waardoor medewerkers toegang kunnen krijgen tot die informatie die nodig is voor de uitoefening van de functie.

1.1.2 Cultuur

Enkel het realiseren van bovengenoemde technische vooruitgang is onvoldoende om de informatieverzorging en daarmee de werkprocessen daadwerkelijk te verbeteren. Het onderkennen van de waarde van informatie door de werknemers is volgens het managementteam een voorwaarde die minstens zo belangrijk is voor het daadwerkelijk realiseren van verbeteringen. Volgens het management wordt informatie momenteel vaak gezien als afdelingsgebonden. Veel medewerkers beschouwen documenten op hun eigen pc, zoals beleidsnotities of onderzoeksresultaten, als een persoonlijk bezit. Er heerst binnen de organisatie onvoldoende besef dat het hier gaat om bedrijfsinformatie en niet om persoonlijk eigendom. Dit heeft als gevolg dat men onvoldoende inzicht heeft in welke informatie intern beschikbaar is. Hierdoor kan het gebeuren dat een medewerker van afdeling x veel tijd besteedt aan het vergaren van bepaalde informatie, niet wetende dat deze informatie beschikbaar is op de pc van een medewerker van afdeling y. De manager staf ziet in dat er in dit opzicht een cultuuromslag nodig is, zodat onder het personeel het bewustzijn gaat ontstaan omtrent de beschikbaarheid en waarde van informatie.

1.2 Opdrachtomschrijving

Bovengenoemde ontwikkelingen en problemen zijn voor de manager stafafdeling automatisering aanleiding geweest om dit project op het gebied van informatieplanning te initiëren. Het doel dat met dit onderzoek wordt nagestreefd is tweeledig. Enerzijds is het gericht op het in kaart brengen van de knelpunten en nieuwe mogelijkheden op het gebied van informatieverzorging.

Dit zal uiteindelijk moeten leiden tot een informatieplan waarin zowel procedurele als ICT- gerelateerde aanbevelingen worden gedaan om de informatieverzorging binnen de organisatie te verbeteren. Anderzijds moet de uitvoering van dit onderzoek het bewustzijn bij de medewerkers omtrent de beschikbaarheid en de waarde van informatie vergroten. De manager automatisering hoopt dat men zich door de af te nemen interviews meer gaat realiseren welke rol informatie speelt binnen de diverse werkprocessen van de organisatie.

Omwille van beperkingen in tijd en mankracht is het niet mogelijk om in dit onderzoek alle afdelingen en processen te betrekken. Daarom is de keuze gemaakt om het onderzoeksveld te beperken tot de afdeling VROM. Deze afdeling zal binnen de organisatie als voorbeeldafdeling moeten gaan fungeren voor het gewenste model van de informatieverzorging.

Dit onderzoekstraject zal daarnaast dienstbaar moeten zijn aan eventuele vervolgonderzoeken. De werkwijze die tijdens dit afstudeeronderzoek zal worden geformuleerd en toegepast kan desgewenst in een later stadium elders in de organisatie worden toegepast om ook de informatieverzorging ten behoeve van andere afdelingen en processen te verbeteren. In die zin vervult het onderzoek zelf een voorbeeldfunctie.

1.3 VROM

In de vorige paragraaf hebben we aangegeven dat dit onderzoek zich primair zal richten op de informatieverzorging ten behoeve van de afdeling VROM. Hieronder zal de afdeling in het kort worden geïntroduceerd. Eerst behandelen we de functies die de afdeling binnen de organisatie vervult. Vervolgens zal worden ingegaan op de geconstateerde problemen op het gebied van informatie- verzorging.

1.3.1 Functie en taken

Binnen de afdeling Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieu (VROM) zijn de volgende drie functionele clusters te onderscheiden. Elk van de clusters zal hieronder kort worden beschreven.

Bouw- en Woningtoezicht

Deze cluster houdt zich bezig met de uitvoering van de Woningwet, Monumentenwet en aanverwante regelgeving. Een belangrijk proces binnen de cluster omvat het verlenen van bouwvergunningen. Ook het verrichten van bouwcontroles en het formuleren en uitvoeren van gemeentelijk beleid op dit gebied behoort tot het takenpakket van deze afdeling. Binnen deze cluster zijn vier personen fulltime werkzaam.

Milieu

De zes medewerkers van de cluster Milieu houden zich bezig met het ontwikkelen en uitvoeren van beleid op grond van de Wet milieubeheer. Dit omvat de afhandeling van vergunningaanvragen, het uitvoeren van controles en het verwerken van klachten. Tevens ligt er een taak voor de cluster op het gebied van het begeleiden en stimuleren van bedrijven op het gebied van bedrijfsinterne milieuzorg.

Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting

Deze cluster is verantwoordelijk voor het formuleren en uitvoeren van beleid op het gebied van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing (ISV). Hierbij gaat het onder andere om het ontwerpen van bestemmingsplannen, het planologisch toetsen van initiatieven en bouwaanvragen en de handhaving van het bestemmingsplan. Tevens houdt de cluster zich bezig met de ontwikkeling van beleid op het gebied van Economische Zaken en Toerisme. In totaal zijn vijf personen binnen deze cluster werkzaam.

1.3.2 Probleemverkenning

In de verkennende fase van het onderzoek is gesproken met de manager van de afdeling VROM. Het doel van dit gesprek was het achterhalen van doelen en motieven die het management toekent aan het informatieplan en het vaststellen van het toepassingsgebied. Tijdens dit gesprek zijn op het gebied van de informatieverzorging een aantal problemen naar voren gekomen waarvoor in dit onderzoek een oplossing zou kunnen worden gezocht. Deze problemen zullen hieronder kort worden beschreven.

Integraal werken

Veel producten van de afdeling VROM doorlopen meerdere clusters en/of afdelingen. Daarom is een goede afstemming tussen de verschillende organisatie-eenheden van groot belang om de efficiëntie en effectiviteit van de processen te waarborgen.

Op het gebied van de informatieverzorging zijn de clusters en afdelingen echter nog tamelijk autonoom. In het verleden zijn er wel soft- en hardwarematige

oplossingen gezocht om te kunnen voorzien in de informatiebehoefte, maar deze initiatieven waren vaak gericht op de ondersteuning van de eigen cluster of afdeling. Op afdelingsniveau is geen informatiesysteem dat structurele uitwisseling of het delen van beschikbare informatie of kennis mogelijk maakt.

De afdelingsmanager streeft naar een verbetering van het integraal werken van de drie clusters en ziet hierin een belangrijke faciliterende rol weggelegd voor informatietechnologie.

Procesbeheersing

Het management blijkt onvoldoende integraal inzicht te hebben in het verloop van processen die verschillende deelprocessen doorlopen, waardoor deze slecht beheersbaar zijn. Veel procedures binnen VROM zijn aan wettelijke termijnen gebonden. Mede daardoor is informatie over de voortgang van processen voor belangrijk, zodat lopende processen bijgestuurd kunnen worden wanneer dit nodig blijkt te zijn. Momenteel ontbreekt het aan voldoende informatie, met als gevolg dat eventuele tijd- of kredietoverschrijdingen te laat aan het licht komen.

Dossiervorming

Het management acht het van belang dat er meer aandacht wordt besteed aan dossiervorming. Op dit moment worden te weinig activiteiten die door de afdeling worden uitgevoerd op een structurele wijze gedocumenteerd en gearchiveerd. Dit proces van dossiervorming moet in de toekomst meer worden geformaliseerd. Hierbij is het van belang dat er een vaste procedure wordt gevolgd omtrent het vastleggen en opvragen van informatie in/uit dossiers en dat de verantwoordelijkheden op dit gebied worden vastgelegd.

Ontsluiting kennisbronnen

De medewerkers van de afdeling VROM maken bij de uitvoering van hun taken veel gebruik van vakliteratuur. Veel van deze literatuur wordt uitgegeven in de vorm van een boek of een tijdschrift. Vooral in het geval van een tijdschrift blijkt het vaak moeilijk om in een kort tijdsbestek alle benodigde informatie over een bepaald onderwerp te vinden. Bovendien kan een kennisbron in papieren vorm slechts door één medewerker tegelijkertijd worden geraadpleegd.

2 ONDERZOEKSOPZET

Uit de eerste probleemverkenning in het vorige hoofdstuk is naar voren gekomen dat er op het gebied van de informatieverzorging verschillende problemen onderkend worden. Naar aanleiding hiervan is een beleidsondersteunend onderzoek uitgevoerd, dat beoogt concrete kennis op te leveren voor de Gemeente Kollumerland c.a. in de vorm van aanbevelingen ter verbetering van de informatiefunctie.

In dit hoofdstuk wordt het basisstramien van het uitgevoerde onderzoek weergegeven. Hierbij formuleren we eerst de probleemstelling, welke is opgedeeld in doel- en vraagstelling en randvoorwaarden. Daarna zullen de gehanteerde concepten worden behandeld van inhoudelijke en methodologische aard en zal de gekozen werkwijze worden verdedigd. Vervolgens worden de deelvragen geformuleerd die hebben geholpen bij het beantwoorden van de onderzoeksvraag. Tot slot zal worden beschreven op welke wijze de benodigde gegevens zijn verkregen en geanalyseerd en hoe rapportage van de resultaten heeft plaatsgevonden.

2.1 Probleemstelling

De probleemstelling van dit onderzoek zullen we uiteenrafelen in doel- en vraagstelling. Daarnaast zullen randvoorwaarden worden geformuleerd waaraan dit onderzoek en het eindproduct moeten voldoen.

2.1.1 Doelstelling

Op basis van de opdrachtomschrijving en verkennende gesprekken die gevoerd zijn met de betrokken managers is de volgende doelstelling geformuleerd:

Het doel van dit onderzoek is het doen van aanbevelingen aan het management van de Gemeente Kollumerland c.a. ter verbetering van de informatieverzorging in het algemeen en specifiek ten behoeve van de afdeling VROM, om hiermee de effectiviteit en efficiëntie te verbeteren.

In dit onderzoek hebben we er voor gekozen om ons primair te richten op de afdeling VROM. De reden hiervoor is dat het ons vanuit het oogpunt van tijd en mankracht niet haalbaar bleek om de gehele organisatie aan een grondig onderzoek te onderwerpen. Deze afdeling is daarom als voorbeeld gebruikt om te illustreren op welke wijze de informatieverzorging kan worden verbeterd. De resultaten alsmede de methode van het onderzoek dat plaats heeft gevonden binnen deze afdeling worden gebruikt om aanbevelingen te doen die gericht zijn op de verbetering van de informatieverzorging binnen gehele organisatie. Deze tweeledigheid van het onderzoek is terug te vinden in de doelstelling. Verderop in dit hoofdstuk zal nader worden ingegaan op de gevolgde werkwijze.

2.1.2 Vraagstelling

Voor de uitvoering van dit onderzoek is op basis van de doelstelling de volgende vraagstelling geformuleerd:

Hoe kan binnen de Gemeente Kollumerland de informatieverzorging in het algemeen en specifiek ten behoeve van de afdeling VROM worden verbeterd, zodat de effectiviteit en efficiëntie worden verhoogd?

2.1.3 Randvoorwaarden

Het resultaat van het onderzoek en het onderzoekstraject zijn aan volgende randvoorwaardelijke bepalingen onderhevig:

Product

- Het onderzoek moet resulteren in bruikbare aanbevelingen voor het management.

- De aanbevelingen moeten passen binnen de regels die door de wet worden gesteld aan de interne organisatie van de gemeente.

Proces

- Het onderzoek dient op een wetenschappelijk verantwoorde manier te worden uitgevoerd.

- Het onderzoek moet medio september 2003 afgerond zijn.

2.2 Conceptualisering

In deze paragraaf wordt een weergave gegeven van de theoretische concepten die zijn gehanteerd om dit onderzoek vorm te geven. Hierbij gaat het om zowel inhoudelijke als methodologische concepten.

2.2.1 Inhoudelijke concepten

Traditionele wijzen van informatieplanning (IP) zijn sterk gericht op de ontwikkeling van geautomatiseerde systemen, waarbij vaak werd uitgegaan van bestaande processen. Hierdoor werden veelal deeloplossingen vanuit informatieoogpunt ontwikkeld, zonder dat de processen zelf ter discussie kwamen te staan. Ook werd er onvoldoende rekening gehouden met de onderlinge afhankelijkheid tussen informatiebeleid en ander bedrijfsbeleid.

Informatieplanningstrajecten resulteerden daardoor vaak in rapporten met onvoldoende toegevoegde waarde voor de opdrachtgever.

Om te komen tot bruikbare aanbevelingen op het gebied van informatieverzorging is in dit onderzoek gestreefd naar aanbevelingen die gerelateerd zijn aan de doelen van de organisatie. Hiertoe zal gebruik worden gemaakt van het strategic alignment model (zie figuur 2.1). Hierbij gaat het om het afstemmen van bedrijfsbeleid en de middelen in het informatiedomein ter realisatie daarvan (van Aalst & Olieman, 1998). Dit betekent dat naast het behandelen van huidige knelpunten op het gebied van informatieverzorging tevens rekening wordt gehouden met andere ontwikkelingen en veranderingsprocessen in de organisatie. Ook landelijke ontwikkelingen die binnen de overheid spelen op het vlak van informatieverzorging zullen hierbij worden meegenomen. Hiermee fungeert het strategic alignment model als conceptueel model voor dit onderzoek.

In dit model worden vier stromen onderkend (zie figuur 2.1):

Top down Het op basis van een geformuleerd beleid inrichten van de organisatie;

Bottom up Het op basis van gesignaleerde ontwikkelingen formuleren van bijpassend beleid;

Business pull Het op basis van knelpunten en/of wensen binnen het businessdomein ontwerpen en implementeren van oplossingen in het informatiedomein;

IT push Het op basis van mogelijkheden van de technologie toepassingen vinden binnen het businessdomein.

Bedrijfs- beleid

Bedrijfs- inrichting

Informatie- inrichting Informatie-

beleid

Top-down

Bottom-up Business-

pull IT push

Business-domein Informatie-domein

Figuur 2.1: Wisselwerking bedrijfs- en informatiedomein (van Aalst & Olieman, 1998)

Dit onderzoek moet resulteren in concrete aanbevelingen ter verbetering van de informatiefunctie. De pijlen impliceren dat er meerdere mogelijkheden zijn om een dergelijk onderzoek aan te pakken. Eén van de mogelijkheden is om vanuit het informatiedomein top down te zoeken naar concrete toepassingen voor bijvoorbeeld e-government oplossingen binnen de organisatie. Hierbij wordt gewerkt vanuit de (technische) mogelijkheden (IT push). Een andere methode is om vanuit de eisen in het bedrijfsdomein invulling te geven aan het informatiedomein. Deze business-pull methode is in dit onderzoek dominant. Op basis van geconstateerde knelpunten binnen de bedrijfsprocessen en wensen van het management over de toekomstige positionering van de organisatie zal invulling worden gegeven aan de informatie-inrichting, zodanig dat het optimale ondersteuning biedt aan bedrijfsprocessen.

De keuze van deze aanpak heeft twee belangrijke oorzaken. In de eerste plaats was er de expliciete vraag van de opdrachtgever om te onderzoeken welke informatiebehoefte te identificeren is vanuit de bedrijfsprocessen en hoe hieraan kan worden voldaan. Daarnaast beschikt de gemeente Kollumerland c.a. (nog) niet over een formeel informatiebeleid. Daarom is het praktisch onmogelijk om dit als uitgangspunt te nemen voor het onderzoek.

2.2.2 Methodologische concepten

Op het gebied van informatieplanning zijn veel methoden beschikbaar. De meeste van deze methoden zijn gebaseerd op de Business Systems Planning (BSP) methode, ontwikkeld door IBM. Het nadeel van de BSP-methode is dat deze onvoldoende aandacht besteedt aan de informatiearchitectuur en het informatiebeleid (Argelo & Boterman, 1991). De aanpak die in dit onderzoek als basis is gekozen, werd ontwikkeld door Argelo en Boterman (1991) en is gebaseerd op de BSP-methode. Doordat in deze methode de informatieverzorging wordt onderzocht vanuit het bedrijfsdomein (beleid en inrichting), is het voor dit onderzoek zeer bruikbaar gebleken.

De methode bestaat uit een vijftigtal activiteiten die op basis van aangereikte concepten en technieken kunnen worden uitgevoerd. Deze activiteiten monden uit in resultaten, die gebruikt kunnen worden in de realisatie van het informatieplan of weer input kunnen zijn voor andere activiteiten binnen het proces van informatieplanning. De methode wordt dus bepaald door de opbrengsten van de diverse activiteiten en is daarom niet programmatisch van aard. Bovendien kunnen desgewenst activiteiten worden overgeslagen of

Bedrijfsdomein

Het bedrijfsdomein heeft betrekking op de primaire processen binnen de organisatie. De doelen van de organisatie, die betrekking hebben op de

toekomstige positionering van de organisatie, komen tot uitdrukking in het bedrijfsbeleid. De bedrijfsinrichting is een afgeleide van het bedrijfsbeleid en komt tot uitdrukking in de structuur en processen binnen de organisatie.

Informatiedomein

Uit de processen van de bedrijfsinrichting is een bepaalde informatiebehoefte te herleiden. Deze behoefte wordt vanuit het informatiedomein ondersteund door de ICT-architectuur en de informatieverwerkende processen. Dit komt tot uiting in de informatie-inrichting.

meerdere keren worden uitgevoerd. Op deze manier kan vrij, afhankelijk van de situatie, volgorde en detaillering van de IP-werkzaamheden worden bepaald.

Hiertoe wordt een summiere taakstructuur gegeven, waarbinnen de activiteiten gegroepeerd zijn (zie figuur 2.2).

Verkenning

Modellering Beleidsformulering

Realisatie- voorbereiding

Figuur 2.2: Taakstructuur informatieplanning (bron: Argelo & Boterman, 1991)

In de verkenningsfase wordt het contract afgesloten, een toepasbaarheids- onderzoek uitgevoerd en een plan voor het IP-traject gemaakt. Daarna volgen twee parallel lopende trajecten die elkaar op verschillende manieren beïnvloeden. Enerzijds is er het modelleringstraject, dat resulteert in modellen en evaluaties met betrekking tot het huidige proces en informatieverzorging, de informatievraag en de gewenste informatieverzorging. Anderzijds is er het traject beleidsformulering dat betrekking heeft op de doelen die de organisatie nastreeft op het gebied van organisatie en informatie. Deze trajecten zijn gebaseerd op de twee onderzoeksdomeinen zoals die terug te vinden zijn in figuur 2.1. Hierbij gaat het om de strategische afstemming tussen het bedrijfs- en informatiedomein. Als gevolg van de geconstateerde wisselwerking zullen de activiteiten in deze trajecten grotendeels parallel worden uitgevoerd. Het afsluitende traject betreft de realisatie van het informatieplan waarin concrete aanbevelingen worden gedaan ter verbetering van de informatieverzorging.

2.2.3 Definiëring van kernbegrippen

Aan veel van de begrippen die gehanteerd worden in dit onderzoek worden door diverse auteurs verschillende definities toegekend. Om consistentie binnen het onderzoek te waarborgen zullen hieronder van veelgebruikte begrippen de betekenissen worden gegeven zoals die binnen dit onderzoek worden gehanteerd.

Informatiebeleid

Het informatiebeleid omvat doelstellingen, uitgangspunten en richtlijnen die in de visie van het management in acht moeten worden genomen bij de informatieverzorging. Het geeft aan op welke wijze ICT een bijdrage zou moeten leveren aan het realiseren van de ondernemingsdoelstellingen (Argelo &

Boterman, 1991).

Informatieplan

Een informatieplan is een document dat aangeeft welke kansen en knelpunten er zijn op het terrein van ICT en informatievoorziening en welke acties er in de nabije toekomst moeten worden ondernomen om tot een verbetering te komen (Boonstra, 2002).

Informatieplangebied

Een informatieplangebied is een deel van de informatieverzorging en als zodanig een samenhangend geheel van mensen, producten, activiteiten en middelen (Argelo & Boterman, 1991).

Informatieverzorging

Informatieverzorging is een deelsysteem van de organisatie, gericht op productie van gegevens en leidend tot beschikbaarheid van informatie (Argelo &

Boterman, 1991).

Tot de informatieverzorging wordt gerekend:

1. toepassingen in primaire processen, voor zover die betrekking hebben op gegevensbewerking;

2. toepassingen in besturende en ondersteunende processen;

3. toepassingen als dienst, dus gegevens als product ten behoeve van klanten.

2.3 Werkwijze

Nu de probleemstelling en gehanteerde concepten van het onderzoek uiteengezet zijn, zal meer concreet de wijze worden beschreven waarop het onderzoek is uitgevoerd en dit verslag is opgebouwd.

In de vorige paragraaf gaven we reeds aan dat vanuit de organisatie de opdracht is geformuleerd om vanuit het oogpunt van processen te kijken naar de informatieverzorging. Aan het begin van dit onderzoek is in overleg met het management de keuze gemaakt om een aantal vooraf gekozen processen grondig te onderzoeken. Door hiervoor representatieve processen te kiezen, kan de uitwerking ervan als voorbeeld dienen voor andere processen binnen de organisatie. De waarde van dit onderzoek zal daarom voornamelijk bestaan uit het aanbieden van een methode waarmee processen vanuit het oogpunt van informatieverzorging kunnen worden geanalyseerd. Het gebruik van deze methode zal worden geïllustreerd in de twee voorbeeldprocessen. Op basis van de bevindingen uit de deelonderzoeken zullen tevens algemene aanbevelingen worden gedaan aan de gemeente Kollumerland c.a. ter verbetering van de informatieverzorging.

Ter voorbereiding op het daadwerkelijke onderzoek hebben we een vooronderzoek uitgevoerd binnen de afdeling VROM dat moest leiden tot inzicht in de aanwezige bedrijfsprocessen (Pit, 2003). Op basis van de bevindingen die in deze voorfase van het onderzoek zijn gedaan is een selectie gemaakt van de nader te onderzoeken processen. Hierbij is vooral gelet op de geconstateerde informatie-intensiteit van de processen en mogelijke knelpunten op het gebied van informatieverzorging. De afdeling is op drie niveaus geanalyseerd:

1. Intern: De aanwezige hoofd- en deelprocessen binnen de afdeling.

2. Extern: De relaties van de clusters tot de omgeving. Hierbij zijn zowel de relaties tussen de clusters en afdelingen onderling als relaties met externe partijen buiten de organisatie beschouwd. Dit biedt inzicht in de partijen waarmee informatie-uitwisseling plaatsvindt.

3. Informatieverzorging: Een eerste inventarisatie van de informatie die door de processen gegenereerd wordt en ten behoeve van deze processen aangewend wordt.

2.3.1 Twee voorbeeldprocessen

De analyse van de interne processen heeft naar voren gebracht dat er binnen de afdeling twee procestypen dominant aanwezig zijn:

- Routinematige werkprocessen

Dit zijn processen die regelmatig voorkomen en worden gekenmerkt door vaste activiteiten en een vaak vooraf vastgestelde maximale doorlooptijd.

Hierbij gaat het meestal om processen die door de burger wordt geïnitieerd, zoals het aanvragen van een subsidie of een vergunning.

- Beleidsmatige processen

Deze zijn in de regel uniek en hebben vaak als doel geen product, maar een bepaald effect. Het initiatief hiertoe komt vanuit de gemeente.

Omdat is gebleken dat deze twee procestypen dominant zijn binnen de gehele organisatie is besloten om het onderzoek binnen VROM af te bakenen tot een routinematig en een beleidsmatig proces. Twee voorbeeldprocessen zijn vervolgens geselecteerd op basis van de intensiviteit van de informatieverzorging. Hierbij is vooral gelet op het aantal en de intensiviteit van de externe contacten die de processen omvatten.

Routinematig proces

Als voorbeeld van een routinematig proces is gekozen voor het proces ‘aanvraag bouwvergunning’. Dit is een sterk afdeling- en clusteroverschrijdend proces waarbij de deelprocessen door verschillende (interne en externe) partijen wordt uitgevoerd. Dit betekent dat de verantwoordelijke cluster voor een groot deel een informatieverwerkende taak heeft waardoor het een interessant voorbeeld vormt. Daarnaast bleek dat de informatieverzorging tamelijk ongestructureerd en ad-hoc verliep.

Beleidsmatig proces

Als voorbeeld van een beleidsmatig proces is gekozen voor het proces ‘ontwerp bestemmingsplan’. In een bestemmingsplan wordt gemeentelijk beleid vanuit verschillende disciplines vertaald in ruimtelijke plannen. Dit betekent dat er veel informatie vanuit de organisatie verzameld moet worden om te komen tot een goed bestemmingsplan. Ook hierin speelt integraliteit en informatie-uitwisseling een belangrijke rol.

Door deze twee representatieve processen uit te werken zal een voorbeeld worden gesteld voor andere processen binnen de organisatie die in een later stadium op dezelfde wijze kunnen worden aangepakt. Omdat het integraal gebruik van informatie in dit onderzoek centraal staat is ervoor gekozen om dit onderzoek verder af te bakenen tot twee processen die een sterk afdelings- en clusteroverschrijdend karakter hebben. Op basis van de gehanteerde methoden en bevindingen uit de deelonderzoeken worden aanbevelingen gedaan over de verbetering van de informatieverzorging ten behoeve van andere processen binnen de organisatie. Op deze manier zal uiteindelijk een antwoord worden geformuleerd op de centrale onderzoeksvraag.

2.4 Deelvragen

Onderstaande deelvragen zijn opgesteld op basis van de centrale vraagstelling en het conceptuele kader dat binnen dit onderzoek gehanteerd wordt. Elke vraag heeft betrekking op één of meerdere opbrengstenrubrieken uit de methode van Argelo en Boterman.

1. Hoe ziet in de huidige situatie het model van de informatieverzorging er uit?

De uitwerking van deze vraag omvat een beschrijving en oordeelsvorming omtrent de huidige bedrijfs- en informatie-inrichting (uitgewerkt per proces).

2. Welke eisen worden gesteld aan het toekomstige model van informatieverzorging?

De uitwerking van deze vraag omvat een analyse van de toekomstige informatiebehoefte. Hierbij wordt onderzocht op welke wijze vanuit het informatiedomein kan worden bijgedragen aan het streven naar een effectiever en efficiënter proces. Hierin zal rekening worden gehouden met relevante ontwikkelingen in de omgeving van de organisatie en het bedrijfsbeleid (uitgewerkt per proces).

3. Welke maatregelen zijn nodig om te komen tot een verbetering van de informatieverzorging?

Hierin wordt aandacht besteed aan de maatregelen die de gemeente Kollumerland c.a. moet nemen om te komen tot het gewenste model van informatieverzorging zoals uit de vorige deelvraag is gebleken (beantwoord per proces en voor de organisatie in het algemeen)

Uit het bovenstaande blijkt dat we een drietal deelvragen hanteren bij het beantwoorden van de hoofdvraag. In het onderzoek zullen de drie vragen voor beide processen worden beantwoord. Op basis van de uitkomsten van deze deelvragen zal de derde vraag eveneens worden beantwoord voor de gehele organisatie. Onderstaande tabel geeft de relatie weer tussen de deelvragen en de hoofdstukken waarin deze zullen worden behandeld.

Deelvraag Aanvraag

bouwvergunning

Ontwerp

bestemmingsplan Algemeen

1 - Huidige situatie Hfdst. 3 + 4 Hfdst. 7 -

2 - Informatievraag Hfdst. 5 Hfdst. 8 -

3 - Maatregelen ter verbetering Hfdst. 6 Hfdst. 9 Hfdst. 10 Tabel 2.1: Rapportstructuur

2.5 Bronnen en waarnemingsmethoden

In deze en de volgende paragraaf zullen we aangeven op welke wijze antwoorden op de gestelde deelvragen worden gezocht. Deze paragraaf beschrijft de gegevensbronnen die worden geraadpleegd en gaat in op de wijze waarop de benodigde gegevens aan deze bronnen zullen worden onttrokken.

2.5.1 Model van de informatieverzorging

Een belangrijk onderdeel van dit onderzoek is het identificeren van het huidige model van de informatieverzorging. Aangezien de Gemeente Kollumerland beschikt over weinig actuele documenten die de interne organisatie beschrijven, zijn de meeste gegevens verkregen op basis van interviews met managers en de medewerkers die betrokken zijn bij de onderzochte producten en processen.

Door deze persoonlijke benadering van medewerkers is bovendien getracht een positieve bijdrage leveren aan het nagestreefde bewustwordingsproces omtrent bedrijfsprocessen en -informatie.

2.5.2 Beleidsaspecten

Om inzicht te verkrijgen in beleidsaspecten die een rol spelen in de toekomstige informatieverzorging (positiebepalend beleid) hebben voornamelijk de leden van het managementteam als belangrijke bron gediend. De gemeentesecretaris is geïnterviewd met betrekking tot het gemeentelijk beleid in relatie tot de interne

organisatie (De Boer, 2003). Ook is gebruik gemaakt van zijn visie op de interne organisatie dat onlangs schriftelijk onder de medewerkers is verspreid. Hierin schetst hij een helder beeld omtrent de sterkten, zwakten en gewenste veranderingen binnen de organisatie. De manager van de afdeling VROM is geraadpleegd aangaande beleid op het gebied van processen, mensen en middelen binnen de eigen afdeling.

2.5.3 Model van de informatievraag

De informatiebehoefte bestaat uit een manifest en latent gedeelte (Argelo &

Boterman, 1991). Manifeste informatiebehoefte wordt ervaren als een tekortkoming in de huidige informatieverzorging. Om deze manifeste informatiebehoefte te achterhalen zijn interviews afgenomen met de informatiegebruikers. De latente informatiebehoefte is gebaseerd op toekomstige verwachtingen. Om deze behoefte vast te stellen is literatuurstudie verricht naar ontwikkelingen die van invloed zijn op de onderzochte processen. Ook interviews met het management op het gebied van beleidsaspecten hebben hiervoor als bron gediend.

2.6 Analyse en rapportage

In deze paragraaf wordt uiteengezet op welke wijze de verkregen gegevens zijn geanalyseerd en gerapporteerd om tot bruikbare resultaten te komen. Bij de analysemethode staat de vraag centraal hoe de juiste informatie, die van belang is vanuit het oogpunt van het conceptueel model, uit het gegevensmateriaal kan worden gedestilleerd. Rapportage heeft betrekking op de presentatie en het beschikbaar stellen van de onderzoeksresultaten aan de opdrachtgever.

2.6.1 Analysemethoden

Om vanuit de informatie die is verkregen uit de interviews goed te kunnen analyseren is veel gebruik gemaakt van schematische weergaven. In het bijzonder voor het vaststellen van het huidige procesverloop is deze methode zeer bruikbaar gebleken. Eenmaal opgestelde modellen dienden vaak als input voor vervolginterviews, die gericht waren op het verbeteren van deze modellen.

Zo is gekomen tot een beeld dat zowel voor betrokkene als onderzoeker tot tevredenheid stemde.

2.6.2 Rapportage

De uiteindelijke resultaten van dit onderzoek worden schriftelijk beschikbaar gesteld aan de opdrachtgever. De kern van dit rapport is opgebouwd uit drie onderdelen, gerelateerd aan de gehanteerde werkwijze:

Hoofdstuk 3 t/m 6 Onderzoek proces ‘aanvraag bouwvergunning’

Hoofdstuk 7 t/m 9 Onderzoek proces ‘ontwerp bestemmingsplan’

Hoofdstuk 10 Maatregelen gericht op de gehele organisatie

Dit rapport zal tevens dienen als afstudeerverslag en zal dientengevolge openbaar worden gemaakt. Aangezien de onderzochte organisatie een overheidsorganisatie is, zal dit geen problemen opleveren omtrent de geheimhouding ervan. Vooruitlopend op het verslag zijn de bevindingen en aanbevelingen gepresenteerd aan de opdrachtgever, gemeentesecretaris, manager VROM en de coördinatoren van de drie onderzochte clusters.

A ^ANVRAAG

BOUWVERGUNNING

3 PRODUCT & PROCES

Iedereen die in particulier of zakelijk verband bouwwerkzaamheden wil verrichten heeft hiertoe in veel gevallen een bouwvergunning nodig. De aanvraag van een dergelijke vergunning moet worden ingediend bij de gemeente waarin de bouwwerkzaamheden plaatsvinden. De gemeente zal op haar beurt de aanvraag aan een aantal preventieve toetsen onderwerpen, alvorens te besluiten de vergunning te verlenen of te weigeren. Het toetsen van dergelijke aanvragen behoort tot de kerntaken van de gemeente en de maatschappelijke relevantie van een adequate uitvoering is groot. In de komende hoofdstukken zal het proces ‘aanvraag bouwvergunning’ nader worden onderzocht.

Ten behoeve van de beeldvorming zal in de eerste paragraaf van dit hoofdstuk het product ‘bouwvergunning’ worden toegelicht en zal het relevante wettelijke kader worden geschetst waarbinnen dit proces zich afspeelt. Hierbij zal aandacht worden besteed aan de toetsingsaspecten waaraan een aanvraag wordt onderworpen, de diverse soorten bouwvergunningen en de relevante beslistermijnen en aanhoudingsgronden op basis van de Woningwet.

Vervolgens zal antwoord worden gegeven op de eerste deelvraag, waarbij wordt ingegaan op de wijze waarop binnen de Gemeente Kollumerland dit proces is ingericht. Hiertoe wordt in paragraaf 2 de organisatiestructuur rond dit proces geschetst, waarna we in paragraaf 3 ingaan op het proces dat wordt doorlopen van aanvraag tot gemotiveerde beschikking. De informatieverzorging rondom dit proces zal in het volgende hoofdstuk worden behandeld

Ter bevordering van de leesbaarheid zal in dit hoofdstuk het proces ‘aanvraag bouwvergunning’ kortweg worden aangeduid met ‘het proces’. Daarnaast zal worden geschreven over ‘bouwaanvragen’, waarmee kortweg de ‘aanvraag van een (lichte of reguliere) bouwvergunning’ wordt aangeduid.

3.1 De bouwvergunning

De wettelijke basis voor de toetsing van een bouwaanvraag wordt gevormd door de Woningwet, welke per 1 januari 2003 is vernieuwd. Het uitgangspunt van deze wet is dat het verboden is om zonder of in afwijking van een bouwvergunning te bouwen. De meldingsplicht die in het verleden gold voor bepaalde bouwwerken is afgeschaft en de mogelijkheden tot bouwvergunningvrij bouwen zijn toegenomen. Daarnaast is per 1 januari de lichte bouwvergunning geïntroduceerd, zijn de afhandelingstermijnen van een aanvraag verkort en zijn er landelijk geldende indieningsvereisten gaan gelden.

3.1.1 Toetsingsaspecten

Nadat de aanvraag voor een bouwvergunning is ingediend, dient deze op een aantal punten te worden getoetst. Enkel wanneer een aanvraag één van deze toetsen niet doorstaat, mag en moet de aanvraag worden geweigerd. Deze toetsingsaspecten zijn landelijk geldig. Hierna zullen de toetsingsaspecten kort inhoudelijk worden beschreven.

Planologische toets

Hier wordt het bouwplan getoetst aan het vigerende bestemmingsplan. In het bestemmingsplan heeft de gemeente de bestemmingen van het grondgebied vastgelegd. Bij de planologische toets wordt in eerste instantie bekeken of bestemming van het bouwwerk overeenkomt met de bestemming die door de gemeente aan het grondgebied is toegewezen. Daarnaast wordt onderzocht of

de bouwplannen voldoen aan de voorschriften die in het bestemmingsplan worden gesteld. Indien het bouwplan niet aan de voorwaarden voldoet, kan de gemeente besluiten om vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen.

Hiertoe wordt een aparte procedure opgestart.

De welstandstoets

Elk bouwplan moet worden getoetst aan redelijke eisen van welstand. In de welstandstoets wordt het uiterlijk van het bouwwerk beoordeeld, evenals de omgeving waarin het geplaatst wordt. Er wordt gekeken naar de vorm van het bouwwerk, de vlakindeling en het materiaalgebruik.

Het Bouwbesluit

Het Bouwbesluit is een algemene maatregel van bestuur (AMvB) op basis van de Woningwet waarin de minimale gebruiks- en bouwtechnische voorschriften staan vastgelegd waaraan bouwwerken moeten voldoen. Dit omvat regels op het gebied van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid. Het Bouw besluit is echter dermate omvangrijk en complex dat, dat bij vrijwel alle gemeente onvoldoende capaciteit beschikbaar is om een aanvraag aan alle relevante voorschriften te toetsen.

De gemeentelijke bouwverordening

In deze verordening staan voorschriften van stedenbouwkundige aard, zoals de afstand die bij het bouwen tot de weg moet worden bewaard en de verplichte aansluiting van panden op het gemeenteriool en de openbare nutsvoorzieningen (gas, water, elektra). Daarnaast bevat het bepalingen die het bouwen op verontreinigde grond tegen moeten gaan en regels met betrekking tot het slopen van objecten.

De monumentenvergunning

Bouwen of verbouwen aan een Rijksmonument is nooit vergunningvrij. Een bouwvergunning kan pas worden verleend wanneer de aanvrager beschikt over een monumentenvergunning. Een dergelijke vergunningaanvraag dient ook bij de gemeente te worden ingediend en wordt getoetst door de Rijksdienst voor Monumentenzorg (RdMz).

3.1.2 Soorten bouwvergunningen

Samen met de nieuwe Woningwet is er een nieuwe AMvB van kracht geworden, waarin bepaalde bouwwerken worden aangemerkt als bouwvergunningvrij of licht-bouwvergunningplichtig. Bij een lichte bouwvergunning wordt er aan minder criteria getoetst en geldt een kortere beslissingstermijn dan bij een reguliere bouwvergunning. De reguliere bouwvergunning kan tevens op verzoek in twee fasen worden verleend. In tabel 3.1 worden de toetspunten van de verschillende bouwvergunningen weergegeven.

LICHTE BOUWVERGUNNING REGULIERE BOUWVERGUNNING 1^E FASE 2^E FASE

Bestemmingsplan Bestemmingsplan √

Welstand Welstand √

Gemeentelijke bouwverordening (alleen stedenbouwkundige voorschriften)

Gemeentelijke bouwverordening - Stedenbouwkundige voorschriften - Overige onderwerpen

√

√ Bouwbesluit

(alleen constructieve voorschriften)

Bouwbesluit √

Monumentenvergunning Monumentenvergunning √

Tabel 3.1: Overzicht toetspunten bouwvergunning (bron: ministerie van VROM)

De gefaseerde aanvraag biedt de aanvrager het voordeel dat de aanvraag in de eerste fase op basis van beperkte gegevens kan worden getoetst aan ruimtelijke en welstandstechnische aspecten. Wanneer de eerste fase bouwvergunning is verleend, kan de aanvrager de tweede fase vergunning aanvragen. Hierbij dienen de technische details aangeleverd te worden voor de toets aan het Bouwbesluit en gemeentelijke bouwverordening.

3.1.3 Afhandeltermijnen

In de vernieuwde Woningwet gelden ook kortere afhandelingstermijnen, welke ingaat op de dag dat de aanvrager het aanvraagformulier inlevert. Binnen de gestelde termijnen moeten Burgemeester en Wethouders een beslissing hebben genomen op de aanvraag. De gestelde termijnen zijn ‘fataal’, wat wil zeggen dat wanneer er geen tijdige beslissing is genomen, de bouwvergunning als verleend kan worden beschouwd. Hierbij is sprake van een fictieve vergunning. Voor een lichte bouwvergunning geldt een behandelingstermijn van zes weken, voor een reguliere bouwvergunning een termijn van twaalf weken. Wanneer deze gefaseerd wordt aangevraagd gelden twee termijnen van zes weken. Een uitzondering wordt gevormd wanneer ten behoeve van de bouwvergunning tevens een vrijstellingsprocedure opgestart dient te worden. In deze gevallen zijn de bovenstaande wettelijke termijnen niet van toepassing. De gemeente is enkel verplicht binnen een bepaald aantal weken (afhankelijk van type vrijstelling) na verlenen van de vrijstelling de bouwvergunning te verlenen.

Ook heeft de gemeente de mogelijkheid de beslistermijn eenmalig met zes weken te verdagen. Van deze mogelijkheid kan gebruik worden gemaakt wanneer de gemeente er door complicaties in het proces niet in slaagt de volledige toetsing binnen de wettelijke termijn uit te voeren. Het is de taak van het college om de besluiten de aanvraag te verdagen. Hieraan dient wel een goede motivatie ten grondslag te liggen.

3.1.4 Aanhoudingsgronden

In bepaalde situaties kan en moet de beslissing op de aanvraag worden aangehouden. Dit houdt in dat de aanvraagtermijn tijdelijk wordt ‘bevroren’.

Aanhoudingen op basis van de Woningwet zijn van toepassing wanneer er geen grond is om de bouwaanvraag te weigeren en:

- In het gebied een voorbereidingsbesluit tot ontwerp of herziening van het bestemmingsplan in werking is getreden (art. 50 WW);

- Voor het bouwplan tevens een (uitbreiding van de) milieuvergunning krachtens de wet Milieubeheer of een vergunning krachtens de Kernenergiewet vereist is (art. 52 WW);

- Er sprake is van aangetoonde verontreiniging of een vermoeden van ernstige verontreiniging volgens de Wet bodembescherming (art. 52a WW);

- Er tevens een vergunning vereist is op basis van de Wet ziekenhuisvoorzieningen (art. 53 WW).

Ook geldt een aanhouding wanneer gebouwd wordt aan een Rijksmonument waardoor een monumentenvergunning vereist is (art. 54 WW).

Deze aanhoudingen vinden dus plaats wanneer alle andere toetsingen zijn afgerond en eindigen zodra het besluit met betrekking tot de aanhouding onherroepelijk is. De aanvrager dient voor het verlopen van de fatale termijn op de hoogte worden gebracht van de toegepaste aanhoudingen. Zodra een aanhouding eindigt dient de gemeente binnen de wettelijk vastgestelde termijn de vergunning te verlenen (tenzij een vereiste monumentenvergunning niet is verleend).

3.1.5 Ten slotte

In deze paragraaf zijn in grote lijnen de wettelijke eisen beschreven die betrekking hebben op het proces ‘aanvraag bouwvergunning’. Hieruit blijkt dat het procesverloop strikt wordt ingekaderd door de wettelijke voorschriften. Dit betekent dat gemeenten beperkte vrijheid hebben in het vormgeven van het proces. De te toetsen aspecten en behandeltermijnen liggen grotendeels vast.

Het bewaken van de vele termijnen, de wettelijke coördinatieplicht met andere vergunningstelsels en de diversiteit aan procesroutingen zorgen voor een organisatorisch complex proces. In de komende paragrafen wordt beschreven hoe de Gemeente Kollumerland omgaat met haar uitvoerende taak op het gebied van het verlenen van bouwvergunningen. Hierbij wordt respectievelijk ingegaan op de vraag wie bij het proces betrokken (§3.2) zijn en hoe het proces is vormgegeven (§3.3).

3.2 Organisatiestructuur

De bouwvergunningen worden binnen de gemeente verleend door de cluster Bouw- en Woningtoezicht, welke onderdeel uitmaakt van de afdeling VROM (zie bijlage). Binnen de cluster BWT zijn vier personen fulltime werkzaam. Naast het afhandelen van de circa 300 aanvragen voor een bouwvergunning die jaarlijks bij de gemeente binnenkomen, houdt de cluster zich bezig met het behandelen van aanvragen omtrent sloop-, monumenten- en reclamevergunningen.

Daarnaast zijn er ook medewerkers van andere clusters betrokken bij de behandeling van een bouwaanvraag en wordt een deel van de toetsing uitgevoerd door instanties buiten de gemeentelijke organisatie. In deze paragraaf zullen de taken en verantwoordelijkheden van de interne- en externe actoren die betrokken zijn bij het proces nader worden toegelicht.

3.2.1 Interne actoren

Onder de interne actoren worden de werknemers van de Gemeente Kollumerland verstaan die betrokken zijn bij het proces. Zij behoren allen tot de afdeling VROM. Hun (formele) taken en verantwoordelijkheden zullen hieronder kort worden beschreven.

Administratief medewerker BWT

Deze medewerker heeft een voornamelijk ondersteunende functie en is binnen het proces verantwoordelijk voor:

- De algemene informatieverstrekking aan en doorverwijzen van klanten aan de balie;

- De administratieve verwerking van de ingekomen aanvragen en correspondentie;

- Het bewaken van de termijnen;

- Het afdoen van beschikkingen.

Medewerker BWT

Binnen de Gemeente Kollumerland zijn twee voltijd-medewerkers BWT werkzaam. Zij houden zich bezig met de inhoudelijke afhandeling van de inkomende aanvragen en worden ook wel aangeduid met de term ‘behandelend ambtenaar’. Het uitvoeren van toezicht en handhaving van de verleende vergunningen behoort tevens tot hun takenpakket. Binnen het proces zijn ze verantwoordelijk voor:

- Het adviseren van (potentiële) klanten;

- Het toetsen van de ontvankelijkheid van de aanvraag;

- De inhoudelijke toetsing van de aanvragen op basis van Bouwbesluit en bouwverordening;

- Het voeren van inhoudelijk overleg met aanvrager, aannemer, architect en andere betrokken partijen.

Eerste medewerker BWT

De eerste medewerker BWT is verantwoordelijk voor de functionele coördinatie van de cluster BWT en beschikt over het mandaat om namens B&W de vergunningen te verlenen. Tevens voert hij coördinatieoverleg met de andere clusters binnen VROM. Binnen het proces is hij verantwoordelijk voor:

- De advisering over en afdoening van de complexere aanvragen;

- Het controleren en accorderen van de verleende vergunningen;

Daarnaast is deze medewerker verantwoordelijk voor de functionele coördinatie binnen de cluster BWT.

Medewerker Ruimtelijke Ordening

Binnen de cluster RO houden twee deeltijdmedewerkers zich bezig met de planologische afhandeling van de bouwaanvraag. Hierbij liggen hun taken in de toetsing van de bouwplannen aan het vigerende bestemmingsplan en het uitvoeren van eventuele vrijstellingsprocedures op basis van de wet RO.

Beleidsmedewerker Milieu /bodem

Deze medewerker is ten behoeve van de bouwaanvragen verantwoordelijk voor het beoordelen van onderzoeken naar de bodemgesteldheid op het gebied van vervuiling. Naar aanleiding van een bodemonderzoek kan hij eventuele voorschriften opstellen met betrekking tot de verwerking van de vervuilde grond.

Vergunningverlener Milieu

Wanneer de behandelend ambtenaar vermoedt dat een binnengekomen bouwaanvraag (van een bedrijf) tevens is aan te merken als het oprichten of veranderen van een inrichting waarvoor krachtens de wet Milieubeheer een (uitbreiding van de) milieuvergunning vereist is (zie paragraaf 3.1.4), wordt de aanvraag voorgelegd aan de vergunningverlener Milieu. Indien dit vermoeden juist is zorgt de vergunningverlener Milieu voor de afhandeling van die aanvraag.

De bouwvergunning mag in deze gevallen pas worden verleend als er tevens een milieuvergunning afgegeven is, omdat hieraan voorwaarden kunnen worden verbonden die van invloed zijn op het bouwtechnisch ontwerp.

College van B&W

Wanneer een bouwaanvraag geweigerd dient te worden, wordt het college geadviseerd de vergunning niet te verlenen. Dit besluit tot weigering wordt dus genomen door het college van B&W. Ook het besluit tot verdagen valt onder de bevoegdheid van het college.

3.2.2 Externe actoren

Onder de externe actoren worden de betrokkenen bij het proces verstaan die geen onderdeel uitmaken van de gemeentelijke organisatie. Hierbij gaat het om de aanvrager van de vergunning en een tweetal ondersteunende (toetsende) instanties.

Aanvrager

Een bouwvergunning wordt meestal aangevraagd door een particulier, bouwer of architect. De aanvrager is verantwoordelijk voor het indienen van een naar waarheid ingevuld aanvraagformulier (volgens landelijke standaard), evenals bouw- en situatietekeningen en andere vereiste gegevens die benodigd zijn om de aanvraag aan een goede toetsing te kunnen onderwerpen. Welke gegevens dit zijn staat aangegeven in de bijlage van het aanvraagformulier.

Provinciale welstandscommissie Hûs en Hiem

Hûs en Hiem is een onafhankelijke welstandscommissie die ten behoeve van de meeste gemeenten in Friesland de bouwaanvragen toetst aan redelijke eisen van welstand. De welstandsvergadering vindt eens per veertien dagen plaats in het gemeentehuis en is openbaar.

Regionale brandweer Noord-Oost Friesland

Aanvragen die betrekking hebben op de bouw van bedrijfspanden worden op grond van het Bouwbesluit getoetst aan de eisen van brandveiligheid. Hierbij wordt onder andere gelet op de aanwezigheid van vluchtwegen en blusmiddelen en het gebruik van brandwerende materialen. Dergelijk plannen worden in veel gevallen behandeld in overleg met de regionale brandweer, omdat deze beschikt over specialistische kennis op dit gebied.

3.3 Procesverloop

Uit de voorgaande paragrafen is gebleken dat een bouwaanvraag door verschillende actoren aan toetsing wordt onderworpen. In deze paragraaf wordt beschreven hoe binnen de Gemeente Kollumerland ingediende bouwaanvragen worden behandeld. Omdat de gemeente niet beschikt over bruikbare beschrijvingen van haar processen, is gebruik gemaakt van interviews met de betrokken interne actoren om het procesverloop te achterhalen.

3.3.1 Schematische procesweergave

Inzicht krijgen in het procesverloop is van belang om in het volgende hoofdstuk de informatiebehoefte te kunnen bepalen. Teneinde de huidige informatiestromen binnen dit proces inzichtelijk te maken is ervoor gekozen om naast een tekstuele beschrijving van het proces tevens gebruik te maken van een schematische procesweergave. Door de complexiteit van het proces en diversiteit in het procesverloop is het echter niet praktisch gebleken om dit proces op een bruikbaar aggregatieniveau in één schema weer te geven. Dit zou ten koste gaan van de bruikbaarheid van het schema. Daarom hebben we er voor gekozen om het proces op twee verschillende aggregatieniveaus te modelleren.

In bijlage 2 is op schematische wijze het procesverloop weergegeven vanaf het moment dat een (lichte of reguliere) bouwaanvraag wordt ingediend totdat de vergunning wordt verleend of geweigerd. Dit schema geeft een globaal overzicht van de deelprocessen die worden doorlopen en de onderlinge samenhang ertussen. Elk van de deelprocessen dat hierop wordt weergegeven is vervolgens gedecomponeerd tot een lager aggregatieniveau door gebruik te maken van Actor Activity Diagrams (AAD’s). Met behulp van deze modelleertechniek wordt duidelijk welke actoren op welk moment een bijdrage leveren aan het (deel)proces. Tevens worden hiermee de informatieoverdrachten tussen de verschillende actoren inzichtelijk gemaakt, wat een belangrijke basis vormt voor de veranderingsaanbevelingen die in een later stadium gedaan zullen worden.

3.3.2 Inhoudelijke beschrijving deelprocessen

Hieronder zal een toelichting worden gegeven op de AAD’s die van de verschillende deelprocessen zijn gemaakt.

Administratieve verwerking

Het proces wordt gestart doordat een aanvrager een ingevuld aanvraagformulier bouwvergunning (in tweevoud) instuurt bij de gemeente. Dit landelijke standaardformulier is verkrijgbaar bij het gemeentehuis of via de website van de het ministerie van VROM. Sinds kort wordt dit formulier ook op de gemeentelijke

website aangeboden. Tezamen met het aanvraagformulier (in tweevoud) dient de aanvrager aanvullende gegevens en bescheiden in, afhankelijk van de aard van de bouwplannen. Hierbij gaat het in ieder geval om bouw- en situatietekeningen (in drievoud), eventueel aangevuld met technische gegevens.

Wanneer de aanvraag per post wordt ingediend komt deze binnen bij de cluster Post en Archief, welke de aanvraag voorziet van een datumstempel en registreert in het postregistratiesysteem. Deze datum geldt als ingangsdatum voor de wettelijke termijn. Vervolgens komt de aanvraag terecht bij de administratief medewerker BWT. Deze voert de gegevens van de aanvraag in in het informatiesysteem ProVAS 2000 (zie verder § 4.1.1). Vervolgens wordt een standaard ontvangstbevestiging geprint die naar de aanvrager wordt toegezonden en wordt gezorgd voor de publicatie van de aanvraag in de krant.

Ten slotte maakt de administratief medewerker een uitdraai van de ingevoerde ProVAS-gegevens en voegt deze samen met de ingediende gegevens in een dossiermap. Dit dossier wordt vervolgens overgedragen aan de behandelend ambtenaar, welke verantwoordelijk is voor de verdere behandeling van de aanvraag.

Planologische toetsing & vrijstellingsprocedure

Ter begeleiding van het afhandelingsproces wordt door de behandelend ambtenaar een (papieren) adviesformulier bijgehouden waarop de verschillende toetsingsaspecten kunnen worden afgevinkt. De eerste stap in het beoordelen van de bouwaanvraag is het toetsen van de plannen aan het bestemmingsplan.

Hiertoe voorziet de behandelend ambtenaar het adviesformulier handmatig van gegevens die betrekking hebben op de aanvraag, zoals o.a. naam, adres, bouwkosten, omschrijving van de bouwactiviteiten, kadastrale aanduiding en datum. Vervolgens voegt men een kopie van het adviesformulier toe aan het dossier en wordt het originele formulier, tezamen met de bouwtekening overgedragen aan de cluster RO. De medewerkers RO behandelen de adviesaanvraag in principe binnen een week. Eerst wordt vastgesteld aan welk bestemmingplan getoetst dient te worden, waarna de bouwtekening bestudeerd en onderzocht wordt op strijdigheden met de plankaart en de bijbehorende voorschriften. De bevindingen van de planologische toets worden genoteerd op het adviesformulier. De medewerker RO brengt vervolgens de aanvraag en de bouwtekening terug naar de cluster BWT, waarmee de planologische toetsing is afgerond. Wanneer er echter strijdigheden worden ontdekt, voert de medewerker RO overleg met de cluster BWT over de mogelijkheden om vrijstelling te verlenen en het type vrijstellingsprocedure dat van toepassing is.

De Wet op de Ruimtelijke Ordening kent drie typen vrijstelling op het bestemmingsplan:

Art. 15 WRO - heeft betrekking op vrijstellingsmogelijkheden die reeds in het plan zijn opgenomen (binnenplanse vrijstellingen);

Art. 17 WRO - heeft betrekking op tijdelijke vrijstellingen;

Art. 19 WRO - heeft betrekking op de ‘reguliere’ vrijstellingen. Deze bestaat in een korte en lange variant, afhankelijk van de aard van de vrijstelling (19.1; 19.2; 19.3).

De verdere vrijstellingsprocedure wordt door de cluster RO afgehandeld. Vaak wordt eerst het oordeel van de welstandscommissie afgewacht. Doordat veel van de bestemmingsplannen van de Gemeente Kollumerland verouderd zijn, worden er relatief vaak vrijstellingen verleend. Ook kan de gemeente besluiten om geen medewerking te verlenen aan een vrijstellingsprocedure. In dit geval zal de cluster BWT de bouwaanvraag weigeren.