elektriciteit
Onderhavige notitie betreft de schriftelijke zienswijze van TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT) op het door de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de Raad) vastgestelde ontwerp methodebesluit landelijke netbeheerder elektriciteit (hierna: OMB) d.d. 27 maart 2006 (nummer 102135-18).
De onderhavige notitie is een aanvulling op de mondelinge zienswijze van TenneT tijdens de hoorzitting die door de Raad is gehouden op 6 april 2006.
Ad. 1. Één reguleringssystematiek
1. De Elektriciteitswet 1998 ("E-wet") voorziet, voor wat betreft de uitvoering van netbeheerderstaken, in twee reguleringsmethoden:
o één voor de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet (hieronder verder aan te duiden als: TenneT)
o één voor de overige netbeheerders (hieronder verder aan te duiden als : RNB's). Voor TenneT geldt omzetregulering, voor de RNB's tariefregulering.
2. De reden voor dit verschil in regulering was, dat tariefregulering voor TenneT niet wenselijk werd geacht. Netinvesteringen door RNB's verdienen zich namelijk "vanzelf" terug, doordat die investeringen leiden tot hogere volumes en dus meer tariefinkomsten. Voor TenneT geldt dit niet: investeringen door TenneT in het landelijk hoogspanningsnet leiden niet per se tot hogere volumes; integendeel, die investeringen kunnen, hoewel maatschappelijk zonder meer wenselijk, zelfs lagere volumes en dus minder tariefinkomsten ten gevolge hebben (denk hierbij bijvoorbeeld aan
investeringen die TenneT doet in haar hoogspanningsnet om productie aan te kunnen sluiten in lagere netvlakken).
Verder werd het door de wetgever niet wenselijk geacht dat ook voor TenneT een kwaliteitsterm ("q-factor") zou worden vastgesteld, omdat voor het door TenneT beheerde landelijk hoogspanningsnet (andere netten beheerde TenneT destijds niet) op grond van de Netcode bijzondere kwaliteitseisen gelden. (NB: Op zich is dit laatste opmerkelijk: de formele wetgever, zijnde de hogere regelgever, past zich in zijn regelgeving aan aan wat de Raad, zijnde de lagere regelgever, heeft bepaald.)
3. Wanneer destijds, toen de wetgever oordeelde dat er twee reguleringsmethodes moesten zijn, TenneT naast het landelijk hoogspanningsnet ook al het 150 kV-net van TZH in beheer zou hebben gehad, zou de wetgever dan hebben gevonden dat er één regulering voor TenneT (dus voor 150, 220 en 380 kV) zou moeten komen? Met zekerheid is dat achteraf natuurlijk niet te zeggen. Maar áls de wetgever dat zou hebben gevonden zou dat, in het licht van de hierboven sub 2 genoemde overwegingen die hebben geleid tot een aparte reguleringsmethode voor TenneT, niet meer dan logisch zijn geweest. Immers, een investering door Tennet in haar 150 kV-net leidt niet per se tot hogere volumes voor TenneT en dus ook niet tot hogere tariefinkomsten voor TenneT. Want, anders dan de RNB's heeft TenneT geen netten van lagere spanning (distributienetten) in beheer. Juist dat in beheer hebben van die distributienetten is er de oorzaak van dat een investering door een RNB in zijn 150 kV-net wél leidt tot hogere volumes en dus tot hogere tariefinkomsten. (Het onlogische en eigenlijk ook
En wat betreft de q-factor: de hierboven sub 2 genoemde overweging van de wetgever waarom die niet voor TenneT zou moeten gelden kan zonder meer worden toegepast op een 150 kV-net: ook daarvoor gelden op grond van de Netcode bijzondere kwaliteitseisen (artikel 4.1.4.6 e.v.).
4. Wanneer de Splitsingswet wordt aangenomen en in werking treedt komen alle 110- en 150 kV-netten bij TenneT in beheer (omdat die netten dan kwalificeren als landelijk hoogspanningsnet). In het kader van de totstandkoming van de Splitsingswet heeft de minister, naar aanleiding van opmerkingen van de Raad, uitdrukkelijk gesteld dat het de bedoeling is dat na de inwerkingtreding van die wet voor alle bij TenneT in beheer zijnde transportnetten omzetregulering geldt. Aangezien ook na
inwerkingtreding van de Splitsingswet beide reguleringsmethodes blijven bestaan, en de
oorspronkelijke redenen voor het gebruiken van twee reguleringsmethodes dan ook nog valide zijn, kan het logischerwijs niet anders dan dat de wetgever ook thans omzetregulering voor het door TenneT beheerde 150 kV-net wenselijk vindt (afgezien dus van de wettelijke/juridische mogelijkheid daarvan).
5. Voor TenneT zelf heeft het van toepassing zijn van één regulering voor al haar transportnetten veel voordelen: minder administratieve lasten, minder inzet van menskracht, minder kosten, optimalisatie van investeringsbeslissingen.
6. Uit al het bovenstaande blijkt:
a. Over de wenselijkheid van het bestaan van één reguleringsmethode voor alle door TenneT beheerde transportnetten, dus inclusief 150 kV-netten, bestaat eigenlijk geen twijfel. b. De overwegingen die destijds ten grondslag lagen aan het introduceren van een aparte
reguleringsmethode voor TenneT leiden ertoe dat ook het door TenneT beheerde 150 kV-net onder die reguleringsmethode valt.
c. In het kader van de totstandkoming van de Splitsingswet is die wenselijkheid bevestigd, eerst door de Raad en in aansluiting daarop door de minister.
d. Één reguleringsmethode voor TenneT is ook volstrekt logisch; twee reguleringsmethoden voor TenneT is onlogisch.
e. Één reguleringsmethode is voor TenneT efficiënt.
7. De enige valide reden om niet één reguleringsmethode voor de door TenneT beheerde transportnetten toe te passen zou kunnen zijn dat de wet, met name dus de E-wet, daaraan in de weg zou staan. De vraag is dus: stáát de E-wet eraan in de weg? Het antwoord is: nee.
hoogspanningsnet". Op TenneT, dus. Nu zou gezegd kunnen worden: de wetgever schreef wel "TenneT", maar hij bedoelde: landelijk hoogspanningsnet.
Vooreerst is het de vraag of die opmerking relevant is: wanneer de tekst helder is, dan is het de vraag of er nog ruimte is om die tekst terzijde te stellen en te vervangen door de bedoeling van de wetgever (zie de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven in de bekende x-factorzaak van enkele jaren geleden).
Maar afgezien daarvan is het maar de vraag of de wetgever inderdaad "landelijk hoogspanningsnet" bedoelde.
Dat de wetgever bij artikel 41d dacht aan het landelijk hoogspanningsnet zou heel goed kunnen zijn, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat de wetgever van mening was dat dat artikel niet op andere netten van toepassing zou mogen of kunnen zijn. Waarschijnlijk hád de wetgever toen dienaangaande helemaal geen mening. Immers, TenneT beheerde destijds alleen maar het landelijk
hoogspanningsnet, dus was het om het even of dit artikel zou worden geredigeerd als zijnde van toepassing op "TenneT" dan wel als zijnde van toepassing op "het landelijk hoogspanningsnet". En áls de wetgever zich destijds al zou hebben afgevraagd of de omzetregulering ook van toepassing zou moeten zijn op door TenneT te zijner tijd eventueel beheerde andere transportnetten, en de wetgever zou die vraag voor zichzelf (want uit niets blijkt dat de wetgever zich met die vraag heeft beziggehouden) ontkennend hebben beantwoord, wat zou dan méér voor de hand hebben gelegen dan dat hij artikel 41d zou hebben toegespitst op "het landelijk hoogspanningsnet"?
Hoe dan ook, de wetgever heeft artikel 41d van toepassing verklaard op "TenneT", en niet op "het landelijk hoogspanningsnet", en die tekst biedt nu dus ruimte om te doen wat "iedereen" wenselijk vindt, namelijk het toepassen van één reguleringsmethode voor TenneT. Sterker nog, die letterlijke tekst noopt daar in feite toe.
9. Conclusies
a. Onder de huidige E-wet is het mogelijk om één reguleringsmethode van toepassing te doen zijn op alle door TenneT beheerde transportnetten.
b. De letterlijke tekst van de E-wet staat daar niet aan in de weg. Sterker nog, die letterlijke tekst noopt daartoe.
Ad. 2. Vermogenskostenvoet Algemene opmerkingen
1. De Raad onderkent het belang van vaststelling van de vermogenskostenvoet op het juiste niveau. TenneT kan zich geheel vinden in de uitgangspunten die de Raad aangeeft te hanteren voor de bepaling van de vermogenskostenvoet in randnummer 8 en 9 van Bijlage C bij het OMB: het in ogenschouw nemen van een wat langere periode, een voldoende mate van robuustheid voor mogelijke ontwikkelingen op de financiële markten gedurende de reguleringsperiode door de
schattingen van variabelen conservatief te doen, en rekening te houden met de mogelijke onzekerheid over de diverse parameters.
2. Naar het oordeel van TenneT is de Raad er niet in geslaagd bij de bepaling van de hoogte van de vermogenskostenvoet de door haar genoemde uitgangspunten te hanteren.
3. Uit recent onderzoek van PwC1 (rapport is bijgevoegd en integraal onderdeel van de zienswijze van
TenneT) naar de vaststelling van de vermogenskostenvoet in andere gereguleerde sectoren en in andere landen blijkt dat toezichthouders aan de veilige kant van bandbreedtes gaan zitten bij de vaststelling van de diverse parameters. De toezichthouders onderkennen dat de nadelige effecten indien de vermogenskostenvoet te laag wordt vastgesteld groter zijn (te weinig financiële ruimte voor de netbeheerders om te investeren) dan de nadelige effecten indien de vermogenskostenvoet te hoog wordt vastgesteld (afnemers betalen in beperkte mate teveel voor de geleverde dienst).
4. TenneT vraagt aan de Raad om in het algemeen alsook bij de bepaling van de verschillende
parameters van de vermogenskostenvoet een behoudende aanpak te volgen. In de navolgende punten zal TenneT dit specifieker uitwerken voor een aantal belangrijke parameters: risicovrije rente, marktrisico premie en de bèta.
Risicovrije rente
5. TenneT vindt de referentieperiode van twee tot vijf jaar te kort om de risicovrije rente vast te stellen en opteert voor een langere referentieperiode om de volgende redenen.
a. Een korte periode van 2 tot 5 jaar komt niet overeen met de aard en samenstelling van de activa van de onderneming en de daaraan gerelateerde opbouw van de gewenste
financieringsportefeuille. De gewenste financieringsportefeuille kent een lange termijn karakter, in lijn met de lange levensduur van de activa.
b. Met de huidige rentestanden, die historisch laag liggen, wordt met een termijn van 2 jaar het absolute dieptepunt vastgelegd. Dit is onjuist. De forward curve voor de risicovrije rentevoet vertoont een stijgende lijn. De algemene verwachting is dan ook dat de risicovrije rente de komende periode verder zal stijgen.
c. Ook de Engelse toezichthouders voor gas en elektriciteit (Ofgem), voor water (Ofwat), voor telecommunicatie (Ofcom), en post (Postcomm) nemen ieder onafhankelijk van elkaar het standpunt in dat de recente risicovrije rentevoeten niet representatief zijn voor de
toekomstige ontwikkelingen. De toezichthouders gebruiken langere periodes om de risiscovrije rentevoet te schatten en gebruiken ruimere bandbreedtes.
6. Wanneer specifiek wordt gekeken naar de ontwikkeling van de rentestand gedurende de periode juli 2005 (publicatie van het GTS rapport) tot en met februari 2006 (publicatie van het TenneT rapport) dan blijkt dat er een opwaartse trend is. Het is opmerkelijk dat de Raad in de drie opeenvolgende rapporten die gedurende deze periode zijn verschenen (GTS, Regionale netbeheerders, TenneT) telkens een lagere risicovrije voet hanteert. Achtereenvolgens zijn risicovrije rentevoeten gebruikt van 4.25%, 4.05% en 4.0% (alle gemiddelden van het laag en hoog scenario). Hieruit kan
geconcludeerd worden dat een periode van 2 en 5 jaar ook te kort is om een stabiel verloop te krijgen dat daadwerkelijk de marktsituatie weerspiegelt.
7. Voor het bepalen van de risicovrije rente die zal gelden gedurende de 3e reguleringsperiode opteert
TenneT voor een rentevoet die gemeten is over een periode die (1) een stabieler beeld geeft en (2) meer in lijn ligt met het lange termijn karakter van de investeringen en financiering voor deze investeringen. Indien de rentevoet wordt gemeten over een periode van 5 en 10 jaar voorafgaand aan februari 2006 dan komt de rentevoet uit op een range van 4.3% - 4.8%.
Marktrisicopremie
8. TenneT ziet geen aanleiding de bandbreedte voor de marktrisicopremie te versmallen en te verlagen ten opzichte van bandbreedtes die zijn vastgelegd voor eerdere reguleringsperiode voor de regionale netbeheerders en voor de landelijke netbeheerder (4.0% tot 7.0%).
10. TenneT is van mening dat bij het gebruik van het CAPM-model consistentie in acht dient te worden genomen. De toepassing van een bèta welke is vastgesteld op basis van historische gegevens strookt niet met de toepassing van een gedeeltelijk toekomstgerichte marktrisicopremie. De
marktrisicopremie wordt over het algemeen afgeleid uit historische gegevens over zeer lange periodes en vertoont daarmee over de langere termijn een opmerkelijk stabiel beeld. Het is voor TenneT dan ook niet acceptabel dat de Raad in de 3e reguleringsperiode voornemens is de
bandbreedte voor marktrisicopremie naar beneden bij te stellen ten opzichte van de 2e
reguleringsperiode.
11. In plaats van de benadering via de marktrisicopremie stelt TenneT voor het totale marktrendement te hanteren. Historisch gezien blijkt het marktrendement stabieler te zijn dan de marktrisicopremie en zal gebruik van het marktrendement dan ook betrouwbaardere resultaten opleveren. Het historisch marktrendement in Nederland gemeten over de periode 1950-1990 en 1950-2000 geeft een range van 9.5% tot 11.2%. Opta gaat bij de bepaling van de marktrisicopremie voor de vermogenskostenvoet van TPG ook uit van het totale marktrendement (geschat op 11%) om de marktrisicopremie hiervan af te leiden.
12. Indien de Raad wenst vast te houden aan de benadering via de marktrisicopremie in plaats van het totale marktrendement dan opteert TenneT voor een vaste marktrisicopremie van 6%, welke in de praktijk over het algemeen ook geaccepteerd wordt.
Bèta
13. TenneT is van mening dat de criteria zoals benoemd in het OMB relevant zijn bij het samenstellen van de vergelijkingsgroep. De toepassing ervan, met als uitkomst de gegeven referentiegroep, is volgens TenneT echter niet juist. TenneT heeft dan ook een aantal kritiekpunten op de samenstelling van de vergelijkingsgroep:
o betreft een relatief kleine vergelijkingsgroep van 14 bedrijven;
o betreft bedrijven die voornamelijk buiten Europa gesitueerd zijn (9 van de 14);
o reguleringsmethoden in de landen van de bedrijven in de vergelijkingsgroep zijn niet goed vergelijkbaar met de regulering van regionale netbeheerders in Nederland.
14. PwC heeft in haar studie2 naar de vermogenskostenvoet van TenneT (studie is bijgevoegd en
integraal onderdeel van de zienswijze van TenneT) met een aanzienlijk grotere vergelijkingsgroep (59 bedrijven) gewerkt en een regressieanalyse uitgevoerd om de bèta voor gereguleerde bedrijven te
bepalen. Het grote voordeel van deze methode is dat er ten eerste geen discussie is over de samenstelling en homogeniteit van de vergelijkingsgroep, en ten tweede dat een regressiemethode betrouwbaarder is dan een simpel gemiddelde van een beperkte groep bedrijven.
15. Voor de bepaling van de equity bèta gebruikt de Raad in het OMB een 2-jaars dagelijkse en 5-jaar wekelijkse dataset. PwC heeft in haar studie een 2-jaars wekelijkse en 5-jaars maandelijkse dataset gehanteerd. In de financiële literatuur wordt veelvuldig gerefereerd aan het feit dat een te hoge datafrequentie kan resulteren in autocorrelatie en derhalve de gemeten bèta ernstig kan verstoren. Het is niet duidelijk of de Raad/Frontier Economics zorgvuldig hierop getest heeft, hoewel Frontier Economics het punt wel erkennen in hun rapport. TenneT opteert de methodiek die PwC gebruikt te volgen en de bèta te berekenen op basis van 2-jaars wekelijkse en 5-jaars maandelijkse gegevens.
16. De Raad gebruikt in het OMB bij de bepaling van de WACC het Modigliani Miller model. Volgens de financiële theorie dient het model van Miles Ezzel te worden gehanteerd. Het cruciale verschil tussen deze twee methodes betreft de aannames rond het vreemd vermogen. De aannames in deze twee varianten zijn dat óf het huidige niveau van vreemd vermogen constant zal blijven in de toekomst (Modigliani Miller), óf dat het niveau aangepast zal worden om de ratio VV/EV constant te houden (Miles Ezzel). TenneT sluit zich aan bij de huidige redenatie van de Raad om een ratio te hanteren, maar daarbij dient dan wel gebruik gemaakt te worden van het juiste theoretische model (Miles Ezzel) om tot de WACC te komen.
17. De range van de asset beta komt op basis van de analyse van Frontier Economics uit op 0.28 tot 0.41. In randnummer 61 van Bijlage C van het OMB wordt beredeneerd waarom de Raad de equity bèta van TenneT vaststelt op de onderkant van de bandbreedte. TenneT vindt de aangevoerde argumentatie niet sluitend. Met enkel en alleen de stelling dat TenneT onderhevig is aan omzetregulering en transmissiegerelateerde taken uitvoert, wordt niet aangetoond dat het risicoprofiel van TenneT relatief gezien lager is dan het profiel van de bedrijven in de vergelijkingsgroep. De reguleringsmethodieken waaraan de gekozen bedrijven in de vergelijkingsgroep onderhevig zijn, worden niet beschreven om tot die conclusie te komen.
18. Uit recent onderzoek van PwC naar de vaststelling van de vermogenskostenvoet in andere gereguleerde sectoren en in andere landen blijkt ook dat toezichthouders een equity bèta van 1 hanteren indien ze niet in staat zijn op een adequate wijze het werkelijke niveau van de bèta vast te stellen.
dit door andere marktomstandigheden wordt veroorzaakt. Bij de vaststelling van de bèta hanteren de UK toezichthouders vervolgens de bovenkant van de bandbreedte om met het voorgaande rekening te houden.
Kwalitatieve punten
20. TenneT aanvaardt – ondanks haar tekortkomingen – de CAPM-methodologie vanwege de praktische toepasbaarheid en de algemene acceptatie van deze methodologie in de (gereguleerde) markten. TenneT merkt daarbij echter op dat men bij toepassing van de CAPM-methodologie geconfronteerd wordt met de moeilijkheid om betrouwbare bèta's te bepalen. Dit geldt voor beursgenoteerde bedrijven en in sterkere mate voor niet-beursgenoteerde bedrijven als TenneT. Daarnaast hebben bèta's betrekking op systematische (diversifieerbare) risico's en niet op niet-systematische risico's zoals bijvoorbeeld omvang, illiquiditeit en bedrijfsspecifieke risico's zoals reguleringsrisico's. In het licht van vorenstaande pleit TenneT voor een relevante samenstelling en grootte van de
vergelijkingsgroep teneinde een proxy-bèta te bepalen en tevens rekening te houden met niet-systematische risico's. Indien de niet-niet-systematische risico's door de Raad niet worden onderkend, zal dit leiden tot een onderschatting van de door investeerders geëiste vermogenskostenvergoeding. Dit zal ook zijn weerslag vinden op de concurrentie in de (internationale) kapitaalmarkt.
21. Het CAPM-model is gebaseerd op een aantal veronderstellingen waaraan niet wordt voldaan in de praktijk, zelfs niet in goed georganiseerde vermogensmarkten. Op niet ter beurze genoteerde ondernemingen, zoals TenneT, zijn nog minder van deze veronderstellingen van toepassing. Bij het toepassen van CAPM dient hiermee rekening te worden gehouden, voornamelijk wat betreft niet-systematische risico's.
22. In het licht van de voorgaande kanttekeningen bij de toepassing van het CAPM-model is het voor TenneT niet acceptabel dat de Raad kiest voor de onderkant van de bètarange van de
vergelijkingsgroep.
23. Bij de vaststelling van de WACC in het OMB heeft de Raad in Bijlage C, paragraaf 1.8 een aantal kwalitatieve argumenten beoordeeld om af te wijken van het beginsel om het middelpunt van de bandbreedte van de verschillende parameters te nemen en niet aan de onder- of bovenkant van de bandbreedte te gaan zitten. Op een aantal punten is TenneT het niet eens met deze beoordeling. TenneT acht het wél noodzakelijk in de bepaling van de parameters van de WACC een aantal kwalitatieve argumenten te laten meewegen.
netbeheerders verhogen. Ten onrechte wordt TenneT niet gecompenseerd voor het regulatoire risico dat ze ondervindt:
o aanpassingen in wet- en regelgeving verhogen het risicoprofiel van TenneT (denk aan de nieuwe bepaling dat TenneT compensatiebetalingen doet aan afnemers op lagere netten bij storingen die hun oorsprong vinden in het TenneT-net);
o een aanzienlijke neerwaartse bijstelling van de WACC bij aanvang van een nieuwe periode; o het vastzetten van de efficiëntieparameter op basis van een benchmark die niet voldoet aan de
eisen die je aan een benchmark mag stellen.
Voor dergelijke risico's zou TenneT gecompenseerd dienen te worden door deze te incorporeren in de WACC.
25. Het CAPM-model hanteert het uitgangspunt van vrije verhandelbaarheid van aandelen. Dit uitgangspunt geldt niet voor TenneT. De illiquiditeit van de aandelen van TenneT dient zich te vertalen in een opname van een illiquiditeitspremie in de WACC. De Belgische toezichthouder (CREG) geeft een dergelijke illiquiditeitspremie.
26. Er dient rekening gehouden te worden met de relatieve omvang van TenneT. TenneT is in
Ad. 3. Efficiëntieparameter
1. TenneT heeft procedurele bezwaren en inhoudelijke bezwaren tegen de wijze waarop de Raad de efficiëntieparameter vaststelt in het OMB waarbij de efficiëntieparameter direct de hoogte van de x-factor bepaalt.
Procedurele bezwaren
2. In het overleg tussen TenneT en de Raad voorafgaand aan het vaststellen van het OMB is er weinig tot geen aandacht geschonken aan de toepassing van de resultaten van de benchmark met andere landelijke netbeheerders in Europa. Tegen de gewekte verwachtingen in, zijn de resultaten van de benchmark mechanisch overgenomen in het OMB, en dat terwijl TenneT meerdere malen heeft aangegeven vele fundamentele kritiekpunten te hebben op de opzet en de methode van de benchmark.
3. Het onderzoeksbureau Sumicsid geeft in haar eindrapport in hoofdstuk 12 een beschouwing waarom de resultaten van de benchmark niet mechanisch overgenomen kunnen worden in het vaststellen van de doelmatigheidskorting door een toezichthouder. Een citaat uit randnummer 12.14 uit het
eindrapport van Sumicsid: 'The mechanic insertion of ECOM+ unit costs or scores in the
determination of revenue caps for TSOs is not only limited by quality considerations, but also due to the intricacies of the regulation in itself'. Dit citaat en de vele andere kanttekeningen bij de
benchmark die Sumicsid in haar eindrapport geeft, kan niet anders geïnterpreteerd worden dan dat het onderzoeksbureau zélf de mechanische toepassing van de benchmarkresultaten niet geschikt acht.
4. Na publicatie van het OMB op 10 maart 2006 heeft de Raad, op aangeven van TenneT, onderkend dat er een fout is gemaakt bij het interpreteren van de resultaten van de benchmark. Vervolgens heeft de Raad gemeend deze fout te moeten corrigeren door de uitgangspunten in het OMB van 27 maart 2006 te wijzigen. TenneT wordt in het rectificatiebesluit niet langer vergeleken met het Europees gemiddelde maar met de best presterende netbeheerder in de benchmark. In het eerdere OMB hanteerde de Raad nog de norm van het Europees gemiddelde. Toen bleek dat TenneT ten opzichte van dit Europees gemiddelde juist circa 30% efficiënter is, werd in het rectificatiebesluit de norm aangepast: uit de resultaten van de benchmark zou nu blijken dat TenneT 20-40% minder efficiënt is dan de best presterende netbeheerder. TenneT kan dit niet anders kwalificeren dan een doelredenering van de Raad en maakt daar bezwaar tegen.
5. De Raad stelt de mate van efficiëntie vast aan de hand van de resultaten van een internationale TSO benchmark. In de benchmark die de Raad gebruikt, wordt TenneT vergeleken met 5 andere Europese TSO's uit 4 landen. De peer group is daarmee zeer beperkt in omvang en vertegenwoordigt slechts Noorwegen, Denemarken, Oostenrijk en Portugal. Alleen van Oostenrijk kan gezegd worden dat dit land een elektriciteitinfrastructuur heeft die vergelijkbaar is met Nederland, te weten een zeer vermaasd net in het Europese netwerk. De peer group in de benchmark heeft geen representatief karakter.
6. Als vuistregel voor benchmarks wordt veelal uitgegaan van een peer group van minimaal 15 tot 20 deelnemers.
Invoerdata
7. De TSO's hebben zélf de data aangeleverd over kosten om de benchmark te kunnen uitvoeren. De data zijn op geen enkele wijze gevalideerd door het onderzoeksbureau of voorzien van een accountantsverklaring. Deze werkwijze is onzorgvuldig en kan eenvoudig leiden tot fouten. In het finale rapport van Sumicsid wordt onderkend dat de kwaliteit van de data nog te wensen over laat (zie randnummer 15.4 van het finale rapport). Ook neemt Sumicsid in de disclaimer de volgende tekst op:
'The data, partially confidential, that forms the basis for this report has not been subject to audit by third party. Although due diligence has been applied to all reported data and specification, all analysis and conclusions therein relies on the correctness of submitted data and compliance to reporting rules. Sumicsid AB does not warrant for the correctness of submitted data'.
8. De werkwijze om niet gevalideerde data te gebruiken komt tevens niet overeen met de werkwijze die de Raad zelf voorstaat bijvoorbeeld ten aanzien van het aanleveren van productiviteitsdata ter vaststelling van de x-factor voor de RNB's. Omdat de Raad de resultaten van de benchmark mechanisch overneemt bij de vaststelling van de x, en daarmee feitelijk de toegestane inkomsten bepaalt van TenneT voor de komende vier jaar, is het ons inziens niet te rechtvaardigen dat de Raad over dit kritiekpunt heen stapt door te stellen dat validatie door accountants niet haalbaar zou zijn in een internationale context. Gebruik van niet gevalideerde data in combinatie met een mechanische toepassing van de resultaten is voor TenneT niet acceptabel.
TenneT heeft meerdere malen aan DTe en aan Sumicsid aangegeven dat er onduidelijkheid bestaat over datadefinities3.
10. Meerdere deelnemende TSO's hebben direct of indirect het ontbreken van datavalidatie en –controle als punt van kritiek opgemerkt zoals uit het commentaar van de deelnemende TSO's op het finale rapport blijkt (appendices A8- A13). TenneT staat in dit kritiekpunt dus niet alleen.
11. Het laatste jaar dat in de benchmark wordt beschouwd is 2003. Voor TenneT is dit het eindjaar van de eerste reguleringsperiode. De tweede reguleringsperiode is totaal buiten beschouwing gelaten terwijl de toegestane inkomsten van TenneT in deze periode op grond van het methodebesluit met ruim 17 % zijn teruggebracht.
Factor kwaliteit
12. Bij de totstandkoming van de methode voor de tweede reguleringsperiode heeft TenneT reeds beargumenteerd dat het model onvoldoende rekening houdt met de factor kwaliteit.
13. Er wordt in de benchmark puur gekeken naar de kosten per eenheid netwerk. De benchmark geeft geen inzicht in het functioneren van het net en daarmee ook niet in het doelmatig beheer van het net door de netbeheerder. Algemeen aanvaarde standaarden om kwaliteit te meten in een elektriciteitsnet zoals het aantal en de duur van storingen in het net zijn geen onderdeel van de benchmark.
14. Het onderzoeksbureau stelt dat voor kwaliteit voldoende gecorrigeerd is omdat voor alle activa die een TSO investeert een vergoeding wordt gegeven op basis van een lijst van activa-klassen. Ondanks een uitgebreid ogende lijst van 118 activa-klassen is deze lijst onvoldoende gedifferentieerd om rekening te houden met de meerkosten die TenneT heeft gemaakt voor de investeringen in kwalitatief hoge activa.
15. Aan genoemde activalijst zijn in het onderzoek per activa weegfactoren meegegeven die het efficiënte kostenniveau voor zowel OPEX als CAPEX weergeven. Deze weegfactoren worden in de benchmark gelijkgesteld aan het efficiënte kostenniveau van het Europees gemiddelde. Op welke basis deze weegfactoren tot stand zijn gekomen is niet te herleiden en daarmee niet transparant en controleerbaar voor zowel de Raad als TenneT. Weegfactoren zijn vastgesteld door het
onderzoeksbureau uit een combinatie van de opgave van deelnemende TSO's zelf en 'ervaringscijfers' van Tractebel Engineering (die ook mee heeft gewerkt als consultant aan het benchmarkonderzoek).
16. Om het hoge kwaliteits- en veiligheidsniveau van het hoogspanningsnet in Nederland te waarborgen (er zijn niet of nauwelijks storingen die terug te voeren zijn naar het disfunctioneren van het HS-net) zijn in het verleden en heden door TenneT meerkosten gemaakt bij het doen van investeringen. De meerkosten bestaan uit extra investeringen in de kwaliteit van lijnverbindingen en in de kwaliteit van stations.
17. Bij de lijnverbindingen betreffen de meerkosten:
a. Hogere masten dan NEN/EN normvereisten zodat de lijnen niet geraakt worden door landbouwmachines.
b. Installatie van twee aarddraden i.p.v. de standaard van één aarddraad geeft hoge bescherming tegen blikseminslag.
c. Zwaar en robuust mastontwerp (geeft meerkosten voor masten én fundering). d. Langere isolatorkettingen door keuze voor een hogere isolatieklasse.
18. Bij de stations betreffen de meerkosten:
a. Bij de lay-out van de stations wordt uitgegaan van een grotere afstand tussen velden en rails dan de standaardnorm.
b. Hogere redundantie in stations.
c. Hogere kwaliteitseisen van vermogensschakelaars. d. Extra investeringen in beveiliging van stations. e. Preventieve maatregelen tegen brand in stations.
19. De meerkosten bij investeringen van TenneT zijn te rechtvaardigen omdat ze bijdragen aan het zeer hoge kwaliteitsniveau van het Nederlandse net. Of onze hoge beschikbaarheid inderdaad het gevolg is van de hoge ontwerpeisen die TenneT hanteert is moeilijk eenduidig aan te tonen. Indicaties hiervoor zijn wel te vinden in de extreme weerscondities waaraan ons net in de loop van de tijd is blootgesteld, zonder dat dit tot noemenswaardige schades heeft geleid. Recent voorbeeld is hierbij de sneeuwval in november 2005, waarbij onze verbindingen aan de kust zijn blootgesteld aan
windsnelheden boven 170 km/h in combinatie met een zware sneeuw/ijsbelasting. De schade bleef hierbij beperkt tot een gebroken aarddraad terwijl bij bijvoorbeeld RWE een aantal
hoogspanningsmasten bezweek als gevolg van de sneeuw/ijs en wind belasting.
20. In de benchmark wordt geen rekening gehouden met deze meerkosten. Volgens TenneT is dat een omissie en dient voor de factor kwaliteit gecorrigeerd te worden.
21. De benchmark wordt overheerst door de investeringskosten uit het verleden. Illustratief hiervoor is onderstaande tabel waar in de eerste kolom de efficiëntiescores van TenneT uit tabel 13.4 van het Sumicsid rapport zijn vergeleken met berekeningen waarin de operationele kosten op nul zijn gesteld. Uit deze tabel blijkt dat het weglaten van de operationele kosten onze scores slecht zes of zeven procentpunten doet toenemen. Hierbij moet tevens nog opgemerkt worden dat de Raad alle investeringen tot 2001als efficiënt heeft aangemerkt.
Efficiëntiescores TenneT Sumicsid rapportage Nihil Opex
2000 66% 73%
2001 64% 71%
2002 64% 70%
2003 61% 67%
22. In het aanvullende rapport voor TenneT met de gevoeligheidsanalyses wordt door Sumicsid op meerdere plaatsen geconstateerd dat de lage efficiencyscore van TenneT hoofdzakelijk het gevolg is van hoge historische bouwkosten. De efficiencyscore geeft daarom geen uitsluitsel of TenneT op dit moment efficiënt bouwt, beheert en onderhoud pleegt. Dit gegeven gecombineerd met het feit dat de kapitaalkosten voor gedane investeringen min of meer vast liggen (sunk costs) maakt de
toepasbaarheid van de benchmarkresultaten nihil.
Uitgangspunt
23. De Raad gebruikt de benchmarkresultaten waarbij TenneT vergeleken wordt met de best presterende netbeheerder in de peer group als uitgangspunt. Indien de Raad de benchmarkresultaten zou
toepassen waar TenneT vergeleken wordt met het Europees gemiddelde dan is TenneT efficiënter dan dit gemiddelde. Bij de regulering van de RNB's worden alle netbedrijven in de meetgroep
meegenomen om de productiviteitsverandering vast te stellen. De gewogen gemiddelde
productiviteitsverandering bepaalt de x-factor voor de RNB's. Het is ons inziens inconsistent indien bij de LNB er nu voor wordt gekozen om niet het gemiddelde als uitgangspunt te nemen maar de best presterende netbeheerder.
24. Doordat de Raad de best presterende netbeheerder in de peer group als uitgangspunt neemt, is het voor TenneT alleen mogelijk om een lager rendement te behalen op haar investeringen dan het gereguleerd rendement. Het bereiken van het gereguleerde rendementsniveau is alleen mogelijk wanneer TenneT zélf de best presterende netbeheerder is. Zie voor dit onderwerp ook de bezwaarpunten onder paragraaf 4 en 5 van onderhavige zienswijze.
25. De conclusie met betrekking tot deze benchmark kan niet anders zijn dan dat de resultaten geen uitsluitsel kunnen geven over de mate van efficiëntie van TenneT. Het huidige onderzoek voldoet niet of nauwelijks aan de te stellen eisen voor een goede benchmark:
o Hantering eenduidige definities t.b.v. kostenallocatie; o gevalideerde data;
o normalisatie van de kostendata van de verschillende bedrijven waaronder correcties voor bedrijfs- en landspecifieke omstandigheden;
o kortom een eenduidig, betrouwbaar, controleerbaar, robuust en transparant proces.
Ad. 4. Frontier shift
Kapitaalkosten niet onderhevig aan doelmatigheidskortingen
1. TenneT heeft grote bezwaren tegen de voorgestelde wijze waarop de Raad kapitaalkosten onderhevig wil maken aan doelmatigheidskortingen (frontier shift en efficiëntieparameter). De Raad neemt in het OMB op dat de doelmatigheidskortingen van toepassing zijn op kapitaalkosten die voortvloeien uit reeds gedane investeringen, reguliere uitbreidings- en vervangingsinvesteringen en aanmerkelijke investeringen.
2. TenneT acht de voorgestelde wijze onverenigbaar met het gebruik van een door de Raad vastgestelde GAW, WACC en afschrijvingen als maat voor economische kosten. Op basis van deze kosten wordt bepaald hoeveel er verdiend mag worden, hetgeen moet passen bij een redelijk rendement op geïnvesteerd vermogen. Daarbij past geen doelmatigheidskorting. Toepassing daarvan zou er toe leiden dat de vastgestelde WACC die per definitie gelijk is aan het gereguleerd rendementsniveau niet gerealiseerd kan worden of anders gezegd: dat de vastgestelde GAW niet kan worden terugverdiend. Dit is in strijd met het principe van netwerkregulering, namelijk dat TenneT een redelijke rendementsvergoeding ontvangt op (uitbreidings)investeringen waarbij 'eventuele overwinsten die qua omvang uitgaan boven het redelijk rendementsniveau moet worden teruggebracht tot een redelijk rendement' (arcering betreft citaat van de Minister aangehaald in randnummer 14 van het OMB).
Frontier shift en efficiëntieparameter niet van toepassing op kapitaalkosten
3. De Raad stelt in het OMB dat TenneT naast de efficiëntiewinst van 20-30% die TenneT zou kunnen behalen omdat ze nog niet het efficiënte kostenniveau heeft bereikt, ook nog een generieke efficiëntiewinst (frontier shift) kan behalen in de komende reguleringsperiode. Op basis van onder andere het rapport van Europe Economics stelt de Raad dat het voor TenneT haalbaar moet zijn om jaarlijks een frontier shift te bereiken van 1.9%.
van toepassing is op deze financieringskosten. De frontier shift kan dan ook geen betrekking hebben op de kapitaalkosten (afschrijvingen en financiering) van efficiënt verklaarde investeringen.
5. In het verlengde van voorgaand randnummer maakt TenneT bezwaar tegen de toepassing van de efficiëntieparameter van 0.7 à 0.8 en de frontier shift op de kapitaalkosten die betrekking hebben op investeringen welke na 1 januari 2001 zijn gepleegd. Het is voor TenneT slechts in zeer beperkte mate mogelijk om op reeds gepleegde investeringen doelmatigheidswinst te behalen. Daarnaast kent de voorgestelde systematiek voor investeringen alleen een downside en géén upside, waardoor de prikkel tot investeren zou kunnen worden ontnomen; zeker in combinatie met een te laag vastgestelde vermogenskostenvergoeding. TenneT is het derhalve oneens met de toepassing van de
doelmatigheidskorting op de kapitaalkosten en opteert voor een systematiek waarbinnen TenneT geprikkeld wordt om efficiënt te investeren.
Hoogte frontier shift
6. De frontier shift van 1.9% is gebaseerd op onder andere het onderzoek gedaan door Europe
Economics naar de efficiëntieontwikkeling van gereguleerde bedrijven in Nederland en enkele andere landen.
7. Efficiencywinsten die gemeten zijn in de diverse studies die Europe Economics beschouwt, zijn niet direct te vertalen in mogelijke efficiencywinsten van TenneT. Europe Economics stelt in haar rapport dat aan bepaalde assumpties voldaan moet zijn voor een zinvolle toepassing van de resultaten van het onderzoek naar efficiëntiewinsten. Er zijn drie punten waarom TenneT twijfelt aan de juistheid van de toepassing van de onderzoeksresultaten.
8. De gemeten efficiencywinsten bij de gereguleerde bedrijven kunnen behaald zijn doordat de 'output' van deze bedrijven is gegroeid. Omdat TenneT omzetregulering kent, kan TenneT in tegenstelling tot de bedrijven uit het onderzoek, geen efficiencywinst behalen uit volumegroei. Voor dit punt dienen de resultaten van het onderzoek gecorrigeerd te worden.
9. De gemeten efficiencywinsten bij de gereguleerde bedrijven kunnen behaald zijn door zogenoemde 'catch-up-effecten'. In het onderzoek is hiervoor niet gecorrigeerd. Toepassing van de frontier shift op TenneT zonder correctie van de 'catch-up-effecten' is theoretisch niet juist omdat TenneT de frontier shift in de methode die de Raad voorstelt zou moeten behalen bovenop de kostenreducties die voortkomen uit de toepassing van efficiëntieparameter van 0.7/0.8.
Ad. 5. Aanmerkelijke investeringen
1. In randnummer 17 tot en met 20 van het OMB worden de aangebrachte wijzigingen in het
reguleringssysteem beschreven. Ons inziens ontbreekt in deze opsomming de wijziging aangaande de behandeling van aanmerkelijke investeringen (AI) in de reguleringssystematiek. In Bijlage A, randnummer 8, wordt 'de behandeling van AI' wel aangemerkt als een belangrijke wijziging ten opzichte van de voorgaande periode. In de opsomming in randnummer 8, Bijlage A, ontbreekt echter een andere belangrijke wijziging, namelijk de aanpassing van de vermogenskostenvoet.
2. Zoals in randnummer 19 van Bijlage A beschreven, worden AI aan het begin van een nieuwe periode opgenomen in de gestandaardiseerde activawaarde (GAW). Een dergelijke handelwijze leidt ertoe dat ook op AI de doelmatigheidskortingen van toepassing zijn met ingang van een nieuwe
reguleringsperiode.
3. Deze nieuwe handelwijze van AI strookt niet met het huidige beoordelings- en goedkeuringsproces voor een AI. Bij het huidige beoordelings- en goedkeuringsproces wordt het budget van een
dergelijke investering vastgesteld op het efficiënte niveau. Het efficiënte niveau van de AI wordt door de Raad vastgesteld op basis van consultatie van een onafhankelijke deskundige. TenneT wordt vervolgens geprikkeld door middel van een bonus-malus regeling om de werkelijke
investeringskosten van een AI onder het vastgestelde budget te realiseren. Bij een overschrijding van het budget krijgt TenneT slechts 35% van die overschrijding vergoed in haar tarieven, 65% van die overschrijding komt ten laste van de winst van TenneT; bij een onderschrijding van het budget zal TenneT 35% van die onderschrijding opnemen als eenmalige winstpost en zal 65% van die onderschrijding niet worden verwerkt in de toegestane inkomsten.
4. Gecombineerd met het huidige beoordelings- en goedkeuringsproces leidt deze nieuwe handelwijze van AI ertoe dat TenneT tweemaal geconfronteerd wordt met een efficiëntietoets: zowel bij de budgetbeoordeling, waar ook een bonus-malus regeling van toepassing is, als bij de ophoging van de GAW aan het begin van een periode (en derhalve toepassing van de efficiëntieparameter en de frontier shift).
5. In het verlengde van de redenatie die gehanteerd wordt bij het niet van toepassing kunnen zijn van de doelmatigheidskortingen op kapitaalkosten (zie ook: ad. 4 frontier shift, punt 1 en 2) is het moeilijk voor te stellen dat indien een AI gedaan is in de voorgaande reguleringsperiode er reeds de periode daarna efficiencywinst op deze investering te behalen zou zijn in de orde grootte van de
Ad. 6. Overige opmerkingen
Reikwijdte ontwerp methodebesluit
1. Onderhavig ontwerp methodebesluit heeft alleen betrekking op netbeheertaken (zie randnummer 8 van het OMB). System Operator taken (zijnde de taken die beschreven staan in artikel 16, tweede lid van de E-wet) en Markt Faciliterende taken van TenneT worden buiten beschouwing gelaten. Op grond van de E-wet artikel 41e lid 2 dient de Raad voor elke taak van de netbeheerder van het landelijk HS-net, genoemd in artikel 16, tweede lid, de methode van regulering vast te stellen.
2. In de eerste- en tweede reguleringsperiode van TenneT heeft de Raad geen methode vastgesteld voor de SO-taken. Het is TenneT niet bekend of de Raad voornemens is voor de derde periode een methode van regulering vast te stellen. TenneT acht het, afgezien van de wettelijke
grondslag/verplichting, wenselijk dat de Raad de methode van regulering voor de SO-taken vaststelt.
Levensduurrisico
3. In randnummer 29 van Bijlage A van het OMB geeft de Raad een overzicht van de gehanteerde afschrijvingstermijnen per activasoort. TenneT meent dat er sprake is van een 'levensduurrisico' indien de vergoedingssystematiek wordt gebaseerd op gestandaardiseerde afschrijvingstermijnen. Indien blijkt dat een activum een kortere levensduur heeft dan de standaard afschrijvingstermijn leidt dit tot een desinvestering welke kosten voor rekening van TenneT zijn. Indien blijkt dat een activum een langere levensduur heeft dan de standaard afschrijvingstermijn ontvangt TenneT geen
vermogenskostenvergoeding meer hetgeen eventueel een prikkel met zich meebrengt om een vervangingsinvestering te plegen terwijl dit (technisch) niet noodzakelijk zou hoeven zijn. De Belgische regulator heeft dit verschijnsel onderkend: de Belgische regulator kent een restwaarde toe aan afgeschreven assets. Deze worden daarmee blijvend, tot het moment van feitelijke vervanging, opgenomen in de GAW. Dit is een alternatieve manier om rekening te houden met de feitelijke levensduur van activa.
Uitgestelde inkomsten
Ad. 7. Conclusie
1. TenneT heeft in het voorgaande bezwaren geuit tegen het door de Raad voorgestelde OMB. Veel van de genoemde bezwaren zijn terug te brengen tot één kernpunt: de reguleringsmethode van TenneT dient TenneT in staat te stellen een redelijk rendement te behalen op haar netbeheertaken.
2. De neerwaartse bijstelling van de vermogenskostenvoet op nominale basis maakt het niet mogelijk voor TenneT op een redelijk rendementsniveau te bereiken.
3. De voorgestelde methode waarbij kapitaalkosten onderhevig zijn aan doelmatigheidskortingen maakt het niet mogelijk voor TenneT om een redelijk rendement te behalen op de investeringen in haar net.
4. De opzet en methodiek van de benchmark die de Raad als basis hanteert om de hoogte van de efficiëntieparameter vast te stellen, voldoet niet.
5. Wij vertrouwen er op dat de Raad in de vaststelling van het definitieve methodebesluit de punten genoemd in deze schriftelijke zienswijze zal overnemen.
