ONTWERP-METHODEBESLUIT
Nederlandse Mededingingsautoriteit
Nummer: 102135-18
Betreft zaak: Besluit tot vaststelling van de methode van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering en van het rekenvolume van elke tariefdrager waarvoor een tarief wordt vastgesteld voor de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet ingevolge artikel 41, eerste en tweede lid van de Elektriciteitswet 1998 voor de jaren 2007 tot en met 2010
1 Inleiding
1. De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de Raad) stelt de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering (hierna: x-factor) en het rekenvolume van elke tariefdrager waarvoor een tarief wordt vastgesteld (hierna: rekenvolumina) voor de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet, TenneT B.V. (hierna: TenneT), vast voor een periode van minimaal drie en maximaal vijf jaar (hierna: reguleringsperiode).1
2. De Raad stelt daartoe, na overleg met de gezamenlijke netbeheerders en representatieve organisaties van partijen op de elektriciteitsmarkt, de methode tot vaststelling van de x-factor en de rekenvolumina voor TenneT vast.2
Hierbij neemt de Raad het belang dat door middel van marktwerking ten behoeve van afnemers de doelmatigheid van de bedrijfsvoering en de meest doelmatige kwaliteit van het transport worden bevorderd in acht. In dit methodebesluit wordt de methode tot vaststelling van de x-factor en de rekenvolumina voor TenneT voor de periode 2007 tot en met 2010 (hierna: derde reguleringsperiode) vastgesteld.
3. In de volgende paragraaf komt de reguleringssystematiek die geldt voor TenneT, inclusief de wijzigingen die zijn aangebracht ten opzichte van de vorige reguleringsperiode, op hoofdlijnen aan de orde. Vervolgens wordt in paragraaf drie het wettelijk kader van dit methodebesluit geschetst. Paragraaf vier bevat een beschrijving van de procedure die de Raad heeft gevolgd bij de vaststelling van dit methodebesluit. De methode tot
vaststelling van de x-factor en de rekenvolumina voor TenneT is beschreven in bijlage A. Bijlage B bevat het bijbehorende berekeningsmodel. Bijlage C gaat in op de afleiding van de vermogenskostenvergoeding voor TenneT. Bijlage D bevat tot slot de zienswijzen van belanghebbenden die zijn ingebracht tijdens de openbare voorbereidingsprocedure.
2 Regulering op hoofdlijnen
4. De Raad heeft op grond van de Elektriciteitswet 1998 (hierna: E-wet) tot taak om toezicht te houden op de energiesector. Het doel is om de energiemarkt zo effectief mogelijk te laten werken. Dat betekent onder meer dat de toegang tot de energienetten moet worden gewaarborgd en dat de consument wordt beschermd tegen mogelijk misbruik van de (inherente) machtspositie van aanbieders.
5. Binnen de energiesector dient onderscheid te worden gemaakt tussen producenten en leveranciers aan de ene kant en netbeheerders3
aan de andere kant. Bij producenten en leveranciers is sprake van een vrije markt. Afnemers kunnen zelf bepalen met welk bedrijf zij een contract willen afsluiten. Bij netbeheerders ligt dit anders. Er is slechts één landelijke netbeheerder, TenneT, die zorg draagt voor het transport van elektriciteit op landelijk niveau. Het is namelijk niet doelmatig om meerdere landelijke
transportnetwerken binnen Nederland te hebben. De E-wet sluit dit bovendien uit.4
3 Netbeheerders zijn bedrijven die een elektriciteits- en/ of gasnetwerk beheren. Deze bedrijven zorgen er voor dat een
afnemer aangesloten is en regelen het transport van elektriciteit en/ of gas naar de afnemer.
6. TenneT heeft dus een monopoliepositie. Om te voorkomen dat TenneT als gevolg van het ontbreken van concurrentieprikkels onvoldoende doelmatig werkt, te hoge tarieven vaststelt of tussen verschillende typen afnemers gaat discrimineren, heeft de Raad de bevoegdheid om jaarlijks de tarieven vast te stellen. De wijze waarop de Raad de tarieven vaststelt vloeit voort uit de E-wet en de door de Raad gehanteerde
reguleringssystematiek. De reguleringssystematiek wordt, na overleg met TenneT en andere representatieve organisaties, vastgelegd in een methodebesluit.
7. Het methodebesluit geldt gedurende een periode van minimaal drie en maximaal vijf jaar. De Raad streeft er daarbij naar om op den duur de reguleringsperiode te verlengen naar vijf jaar. Dit heeft als voordelen dat het de stabiliteit in de sector vergroot en leidt tot meer transparantie en zekerheid voor zowel TenneT, investeerders als afnemers.
Het reguleringssysteem van TenneT 8. TenneT heeft verschillende taken:
• Beheerder van het landelijk hoogspanningnet (hierna: netbeheer). De taken die hieruit voortvloeien zijn beschreven in artikel 16, eerste lid E-wet;
• System operator voor Nederland op het extra hoogspanningnet. De taken die hieruit voortvloeien zijn beschreven in artikel 16, tweede lid E-wet;
• Overige taken, waaronder een aantal marktfaciliterende taken.
Het reguleringssysteem dat in dit methodebesluit wordt beschreven geldt alleen voor de taken uit hoofde van het netbeheer.
gehanteerd bij de regulering van de regionale netbeheerders elektriciteit.5
TenneT beheert als landelijke netbeheerder alleen netwerken van 220 kV en hoger (hierna: landelijk hoogspanningsnet). Deze netwerken zijn in hoofdzaak bestemd voor het op landelijk niveau transporteren van elektriciteit. Regionale netbeheerders beheren daarentegen netwerken die in hoofdzaak een distributiefunctie hebben. Het feit dat de netwerken verschillende functies hebben is een reden om voor TenneT een ander
reguleringssysteem dan voor de regionale netbeheerders elektriciteit te hanteren.
10. De regulering van TenneT bestaat uit drie componenten: (1) een
‘investeringscomponent’, (2) een ‘afzetcomponent’, en (3) een ‘prijscomponent’. Deze componenten zijn hieronder nader toegelicht.
11. De investeringscomponent betreft de beoordeling van eventuele aanmerkelijke investeringen. Hierdoor krijgt TenneT een vergoeding voor het beheer van het transportnetwerk, inclusief de kosten van noodzakelijke (uitbreidings)investeringen. TenneT wordt hiermee zekerheid geboden dat investeringen worden vergoed die noodzakelijk zijn vanwege het waarborgen van de leveringszekerheid of het faciliteren van de markt, maar waarvan de hoogte van opbrengsten door onzekerheid in de ontwikkeling van de vraag onzeker is.
12. De ‘afzetcomponent’ houdt in dat de inkomsten van TenneT onafhankelijk zijn van de afzet. Mogelijke verschillen tussen de verwachte en de gerealiseerde afzet worden verwerkt in de tarieven van het daaropvolgende jaar.
13. Tot slot omvat de regulering van TenneT dus een ‘prijscomponent’. Uitgangspunt hierbij is dat de Raad er naar streeft om zo weinig mogelijk in te grijpen in de bedrijfsvoering
5 Zie het Besluit tot vaststelling van de methode van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering en van
van TenneT. Daartoe wordt aan TenneT een doelmatigheidskorting (hierna: ‘x-factor’) opgelegd om TenneT te stimuleren zo doelmatig mogelijk te opereren. De x-factor symboliseert de doelmatigheidswinst die TenneT jaarlijks kan behalen gedurende de reguleringsperiode. Als TenneT het beter doet dan vooraf is verwacht, dan leidt dit tot lagere kosten dan van te voren was verwacht en dus tot een hogere winst voor TenneT.
14. De Raad laat daartoe iedere reguleringsperiode onderzoeken in hoeverre TenneT efficiënt is. De kostenstructuur van TenneT wordt in dit onderzoek vergeleken met andere vergelijkbare landelijke netbeheerders in Europa. De resultaten van het onderzoek zijn verwerkt in dit methodebesluit. Zo blijkt onder meer uit dit onderzoek dat TenneT in de periode 2000-2003 minder efficiënt was dan andere landelijke netbeheerders in Europa.
15. Het reguleringssysteem van TenneT wordt door de Raad vastgelegd in een
methodebesluit. Vervolgens wordt op basis hiervan de x-factor voor TenneT berekend en vastgelegd in een besluit. Via deze twee besluiten stimuleert de Raad TenneT om zo doelmatig mogelijk te handelen zonder dat dit ten koste gaat van de kwaliteit van het energienetwerk.
16. Uiteindelijk leidt het reguleringssysteem tot lagere tarieven voor de afnemers en tot een optimale kwaliteit van het netwerk. Daarmee simuleert het reguleringssysteem de effecten van marktwerking, ondanks dat er van een daadwerkelijke markt geen sprake is.
Aangebrachte wijzigingen in het reguleringssysteem
vereenvoudigen zodat een beter bruikbare en toegankelijkere systematiek ontstaat. Hieronder zijn de wijzigingen kort toegelicht.
18. De duur van de vorige twee reguleringsperioden was drie jaar. De Raad is van mening dat er inmiddels een zekere mate van stabiliteit in de regulering van TenneT is ontstaan. Daarom vindt de Raad het gepast om de duur van de derde reguleringsperiode voor TenneT te verlengen tot vier jaar.
19. TenneT kan gereguleerde activa voor commerciële activiteiten gebruiken, voor zover dit niet strijdig is met de taken van TenneT zoals die uit de E-wet voortvloeien.6
Deze commerciële activiteiten worden niet gereguleerd. De Raad acht het van belang dat voorkomen wordt dat (het beeld ontstaat dat) de kosten van deze commerciële activiteiten mee worden genomen in de kosten van de gereguleerde activiteiten en dus worden vergoed via de transporttarieven. Daarom worden de kosten van de gereguleerde activiteiten vanaf de derde reguleringsperiode geschoond voor de kosten die
samenhangen met commerciële activiteiten.
20. De Raad laat voorts iedere reguleringsperiode onderzoeken wat een reële vergoeding is voor vermogenskosten bij TenneT. Mede op basis hiervan worden de kosten die TenneT maakt bepaald. Dit kan tot aanpassingen in de x-factor leiden. Uit onderzoek blijkt dat ten opzichte van de tweede reguleringsperiode de vermogenskostenvergoeding van TenneT moet worden verhoogd. Dit is verwerkt in dit methodebesluit.
3 Wettelijk
kader
21. Ingevolge artikel 41, eerste en tweede lid E-wet stelt de Raad na overleg met de gezamenlijke netbeheerders en representatieve organisaties van partijen op de
elektriciteitsmarkt de methode tot vaststelling van de x-factor en van de rekenvolumina voor TenneT vast. Hierbij neemt de Raad het belang dat door middel van marktwerking ten behoeve van afnemers de doelmatigheid van de bedrijfsvoering en de meest doelmatige kwaliteit van het transport worden bevorderd in acht. In dit besluit wordt de methode tot vaststelling van de x-factor en de rekenvolumina voor TenneT voor de derde reguleringsperiode vastgesteld.
22. Ingevolge artikel 41b en artikel 41c E-wet stelt de Raad, op voorstel van TenneT, de tarieven jaarlijks vast, met inachtneming van de formule: 1
100
1
⎟
−⎠
⎞
⎜
⎝
⎛
+
−
=
t tTI
x
cpi
TI
WaarbijTI = de totale inkomsten uit de tarieven in het jaar t respectievelijk jaar t-1; cpi = de relatieve wijziging in de consumentenprijsindexcijfer;
x = de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering (x-factor).
23. Op grond van artikel 41, derde lid E-wet heeft de x-factor onder meer ten doel dat TenneT in ieder geval geen rendement kan behalen dat hoger is dan in het economisch verkeer gebruikelijk en dat de gelijkwaardigheid in de doelmatigheid wordt bevorderd.
24. In het kader van totstandkoming van de Wet tot wijziging van de Overgangswet Elektriciteitsproductiesector7
heeft de Minister nog eens uitvoerig toegelicht wat de
doelen zijn die door de Raad met toepassing van artikel 41 E-wet dienen te worden verwezenlijkt. Zo overweegt de Minister:
‘De bedoeling van het reguleringssysteem in de Elektriciteitswet 1998 (…) is om bedrijven die
zich in een monopoloïde situatie bevinden een prikkel te geven net zo doelmatig te handelen als bedrijven op een markt met concurrentie. Dat wordt ook tot uitdrukking gebracht door de verwijzing naar het begrip marktwerking in de eerder genoemde artikelen 41, eerste lid, en 80, eerste lid. Dit betekent in de eerste plaats dat eventuele overwinsten die qua omvang uitgaan boven het redelijk rendementsniveau (monopoliewinsten) bij deze bedrijven moeten worden teruggebracht tot een redelijk rendement. In de tweede plaats zullen de bedrijven ernaar moeten streven om net zo efficiënt te werken als het meest efficiënte bedrijf in de sector. In de
derde plaats zal de sector sowieso als geheel haar efficiencyniveau dienen te verhogen.’8
25. De Minister vervolgt dan met overwegingen aangaande het bevorderen van de gelijkwaardigheid in de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van de netbeheerders. Onderdeel van deze overwegingen is de vergelijkbaarheid van de netbeheerders elektriciteit. TenneT is echter naar haar aard niet vergelijkbaar met de overige netbeheerders elektriciteit. De bijzondere positie van TenneT blijkt verder
ondubbelzinnig uit de parlementaire geschiedenis. Er is meerdere malen opgemerkt door de Minister dat de doelmatigheidskorting voor de landelijke netbeheerder kan verschillen van de overige netbeheerders.9
De Raad sluit hierbij aan door ten behoeve van TenneT een specifiek methodebesluit vast te stellen.
26. De toegestane totale inkomsten van TenneT worden door de Raad onafhankelijk van de afzet vastgesteld. Mogelijke verschillen tussen de verwachte en de gerealiseerde afzet worden verwerkt in de tarieven van het daaropvolgende jaar. Dit is een belangrijk verschil
8 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 174, nr. 28, p. 13.
in de methode van reguleren ten opzichte van de regionale netbeheerders elektriciteit. In de Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel tot wijziging van de E-wet10
gaat de Minister uitvoerig in op de achtergrond hiervan. De Minister merkt op:
‘.. de kosten die de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet moet maken om zijn hier bedoelde taken goed uit te kunnen uitvoeren, in belangrijke mate onafhankelijk zijn van het volume aan tariefdragers dat hij jaarlijks in rekening kan brengen en hij in de praktijk daadwerkelijk te maken heeft met flinke volumeschommelingen zodat zijn inkomsten wél volumeafhankelijk zijn. Daardoor zou hij te maken kunnen krijgen met tekorten of overschotten. Beide zijn ongewenst, respectievelijk met het oog op de kwaliteit van de taakuitvoering en het grote belang daarvan voor de leveringszekerheid in heel Nederland, en met het oog op de efficiency. Daarom worden gerealiseerde tekorten of overschotten verrekend in de tarieven van een volgend jaar. Langs deze weg wil ik bereiken dat de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet over voldoende middelen beschikt voor een goede uitvoering van de hem opgedragen taken en tegelijkertijd wordt gestimuleerd om deze taken doelmatig uit te voeren.’11
27. De rekenvolumina die TenneT gebruikt bij het voorstel als bedoeld in artikel 41b E-wet, zijn gebaseerd op daadwerkelijk gefactureerde volumina in eerdere jaren of worden door de Raad geschat indien deze betrekking hebben op nieuwe tarieven, ingevolge artikel 41, vijfde lid E-wet. Nu de toegestane totale inkomsten van TenneT onafhankelijk zijn van de afzet van TenneT, is de Raad van mening dat het niet nodig is om daadwerkelijk
rekenvolumina voor TenneT vast te stellen.
28. Er wordt in tegenstelling tot bij de regionale netbeheerders elektriciteit voor TenneT geen kwaliteitsterm opgelegd. De kwaliteit van het landelijk hoogspanningsnet wordt
10 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 372, nr. 10.
gewaarborgd via de Netcode. De methode van regulering van TenneT verschilt op dit punt van de regionale netbeheerders. De Minister overweegt hierover het volgende:
‘[Er] wordt voor de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet geen kwaliteitsterm vastgesteld. In plaats daarvan geldt voor de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet de eis van de enkelvoudige storingsreserve, die is vastgelegd in de Netcode. Deze eis houdt in dat er bij een storing in een transportlijn of onderdeel altijd, zelfs tijdens
onderhoudswerkzaamheden, direct een herstelmaatregel moet kunnen worden getroffen, zodat
storingen niet tot onderbrekingen leiden.’12
29. Ingevolge artikel 41c, tweede lid E-wet heeft de Raad de mogelijkheid om de tarieven die zullen gelden in de periode t te corrigeren, indien de tarieven die golden in de periode of periodes voorafgaand aan periode t zijn vastgesteld met inachtneming van onjuiste of onvolledige gegevens en de Raad, indien hij de beschikking had over juiste of volledige gegevens, tarieven zou hebben vastgesteld die in aanmerkelijke mate zouden afwijken van de vastgestelde tarieven. Op grond van dezelfde bepaling heeft de Raad tevens de mogelijkheid om tarieven te corrigeren indien deze zijn vastgesteld met gebruikmaking van geschatte gegevens en de feitelijke gegevens daarvan afwijken. De Raad stelt derhalve vast dat hij bevoegd is om te corrigeren voor schattingsfouten.
30. Ingevolge artikel 41d, tweede lid E-wet stelt de Raad ieder jaar voor TenneT het verschil vast tussen de verwachte totale inkomsten uit de tarieven en de gerealiseerde totale inkomsten uit de tarieven en verwerkt dit in de eerstvolgende tarieven. De Raad stelt derhalve vast dat hij bevoegd is om te corrigeren voor afzetveranderingen.
31. Op de totstandkoming van dit methodebesluit heeft de Raad de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van
toepassing verklaard. Dit betekent dat tegen dit besluit rechtstreeks beroep openstaat bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
4 Gevolgde procedure
32. De Raad heeft sinds november 2005 overlegd met TenneT over de reguleringsmethodiek en de uitgangspunten daarbij. Dit overleg had een informerend en consulterend karakter ten behoeve van dit methodebesluit.
33. De Raad heeft een klantencontactgroep voor de derde reguleringsperiode (hierna: klantencontactgroep) ingesteld. In deze klantencontactgroep zijn enkele representatieve organisaties vertegenwoordigd.13
Er heeft in januari 2006 overleg met de
klantencontactgroep plaatsgevonden. Dit overleg had een informerend en consulterend karakter ten behoeve van dit methodebesluit.
34. In de periode 2004-2006 heeft een internationaal benchmarkonderzoek tussen landelijke netwerkbeheerders door het onafhankelijk onderzoeksbureau SumicSid
plaatsgevonden.14
Bij dit onderzoek waren zowel de Raad als TenneT betrokken. Doel van dit onderzoek was om inzicht te krijgen in de mate van efficiëntie van TenneT. In het onderzoek zijn zes netbeheerders in vijf Europese landen door SumicSid onderzocht. Zowel de toezichthouders in deze landen als de desbetreffende netbeheerders hebben aan het onderzoek meegewerkt en input kunnen leveren. De analyse is gebaseerd op data die door de netbeheerders is aangeleverd over de periode 2000 – 2003. Het geanonimiseerde onderzoeksrapport wordt uiterlijk op 1 mei 2006 gepubliceerd op de
13 De klantencontactgroep bestaat uit PAWEX, VEMW, Glaskracht Nederland, N.V. Continuon Netbeheer, Essent Netwerk
B.V., ENECO Netbeheer B.V. en Westland Energie Infrastructuur B.V..
14 Het onderzoek was een vervolg op het benchmarkonderzoek dat voor de tweede reguleringsperiode heeft
Internetpagina van SumicSid (www.sumicsid.com). De resultaten van dit onderzoek zijn verwerkt in bijlagen A en B van dit methodebesluit.
35. De Raad heeft voorts een onafhankelijk onderzoeksbureau, Europe Economics, opdacht gegeven onderzoek te doen naar de efficiëntieontwikkeling van gereguleerde bedrijven in Nederland en enkele andere landen. Europe Economics heeft daarbij niet alleen gekeken naar beheerders van elektriciteitsnetwerken in binnen- en buitenland, maar ook naar beheerders van gas- en waternetwerken. Het onderzoek is gebaseerd op een aanzienlijk aantal onderzoeken naar efficiëntiewinsten bij netwerkbeheerders in Australië, Italië, Nederland, Nieuw-Zeeland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Het
onderzoeksrapport is gepubliceerd op de Internetpagina van de Directie Toezicht Energie (hierna: DTe, www.dte.nl). De resultaten zijn verwerkt in bijlagen A en B van dit
methodebesluit.
36. De Raad heeft tot slot het onafhankelijk onderzoeksbureau Frontier Economics een onderzoek laten uitvoeren naar de vermogenskostenvergoeding voor TenneT. Dit onderzoek gaat in op de methoden die DTe gebruikt om de vermogenskostenvergoeding te bepalen en de hoogte van deze vergoeding. Het rapport is gepubliceerd op de
Internetpagina van DTe. De resultaten zijn verwerkt in bijlagen A, B en C van dit methodebesluit.
5 Vaststelling van de Methode
38. Met inachtneming van de uitkomsten van het overleg heeft de Raad de methode tot vaststelling van de x-factor en de rekenvolumina voor de landelijke netbeheerder voor de periode 2007 tot en met 2010 vastgesteld. Deze methode is neergelegd in bijlage A. Het berekeningsmodel is opgenomen in bijlage B. Bijlage C bevat de afleiding van de vermogenskostenvergoeding. In bijlage D zijn de zienswijzen van belanghebbenden, die zijn ingebracht tijdens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, behandeld.
6 Besluit
39. Met inachtneming van het bovenstaande stelt de Raad de methode tot vaststelling van de x-factor en de rekenvolumina voor de landelijke netbeheerder als bedoeld in artikel 41, eerste en tweede lid E-wet voor de periode 2007 tot en met 2010 vast overeenkomstig de beschrijving in bijlagen A tot en met C bij dit besluit.
40. Van dit besluit wordt mededeling gedaan in de Staatscourant. Voorts zal dit besluit worden gepubliceerd op de Internetpagina van DTe.
Den Haag, Datum: PM
De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, namens deze,
Ir. G.J.L. Zijl
Lid Raad van Bestuur
