De geopolitiek van energie: botsende belangen in Zuid-Azië
Regionale implicaties van het streven naar energieveiligheid van China en IndiaJarno Dekker s1669028 Masterscriptie
1
Inhoud
Inleiding ... 2
Chindia. ... 8
1.1 Historische betrekkingen tussen China en India ... 8
1.2 Debat economische coöperatie dan wel competitie ... 10
1.3 De theoretische achtergrond. ... 14
1.4 Acquisitie buitenlandse energiebronnen ... 17
2 Energieveiligheid en geopolitieke implicaties ... 25
2
Inleiding
‘I find China ahead of us in planning for the future in the field of energy security. We can no longer be complacent and must learn to think strategically, to think ahead and to act swiftly and decisively’.1
Indiase premier Manmohan Singh, 16 januari 2005.
In september 2011 werd India door Chinese vertegenwoordigers gewaarschuwd geen samenwerking te zoeken met Vietnam op het gebied van gas-exploitatie in de Zuid-Chinese Zee. China heeft territoriale claims gelegd op de gehele zee. Indiase participatie in een samenwerkingsverband betekende een erkenning van Vietnamese soevereiniteit binnen de eigen exclusieve economische zone (tot 200 zeemijl van de kust). Door de Zuid-Chinese Zee lopen belangrijke handelsroutes en het gebied bevat volgens schattingen omvangrijke energiereserves.2 Chinees onderzoek schat dat de omvang van de gasreserves vergelijkbaar zijn met de bewezen gasvoorraden van Qatar. Als gevolg hiervan biedt de zee in potentie interessante mogelijkheden voor de opkomende economieën in Azië. De zoektocht naar energiebronnen krijgt in landen als China en India een steeds hogere prioriteit. Dit uit zich in een toenemend assertief buitenlands beleid. Chinese en Indiase staatsbedrijven concurreren om exploitatiecontracten te bemachtigen. Een continue toevoer van energie is noodzakelijk om de snelgroeiende economieën te kunnen blijven voeden. Naast de toegang tot energie is ononderbroken transport van essentieel belang. Ook dit is terug te vinden in de buitenlandse politiek. In juli 2011 verlengde China een anti-piraterij missie in de Golf van Aden. Het initiële besluit uit 2008 vormde de eerste maritieme missie buiten de wateren van de Stille Oceaan. Energieveiligheid krijgt een steeds hogere prioriteit op de politieke agenda.
Het streven naar energieveiligheid heeft eerder voor strubbelingen gezorgd in de inter-Aziatische verhoudingen. China en Japan concurreerden om de aanleg van een pijpleiding vanuit Rusland en kenden een dispuut over de exploitatie van gas en olie in de Oost-Chinese Zee. Deze competitie creëerde spanningen in de bilaterale verhoudingen. Het dispuut omtrent exploitatie van gas in de Zuid-Chinese Zee lijkt in eerste instantie een uitzondering te vormen binnen verbeterende bilaterale verhoudingen tussen China en India. Op politiek gebied wordt de relatie gekenmerkt door herhaalde staatsbezoeken op het hoogste niveau. Het volume van de totale bilaterale handel is het afgelopen decennium sterk gegroeid. Beoogde doelstellingen op dit gebied zijn de afgelopen jaren keer op keer behaald. Desondanks spelen er nog verschillende gewichtige onopgeloste kwesties. De buurlanden kennen nog altijd een dispuut over hun grenzen. Een ander heikel punt in de relatie is
1 Asian Times Online, ‘Energizing new wars’ (18-05-2005) www.atimes.com 2
3
grensoverschrijdend waterbeheer. De competitie om exploitatiecontracten vormt één van de knelpunten binnen de bilaterale verhoudingen.
Externe energieveiligheid staat in beide landen hoog op de politieke agenda, aangezien China en India in steeds sterkere mate afhankelijk worden van geïmporteerde energie. De energieconsumptie neemt gelijk hun economische groei elk jaar aanzienlijk toe. China was tussen 2000 en 2008 alleen verantwoordelijk voor 51 procent van de groei van de totale vraag naar energie gedurende deze tijdspanne.3 China laat alleen de Verenigde Staten voor zich qua totaal volume geconsumeerde energie. India staat momenteel op de vijfde positie en zal in de nabije toekomst stijgen op de ranglijst. 85 procent van de commerciële gebouwen die tegen 2035 gebouwd moeten zijn is momenteel nog niet gestart, aldus een veel geciteerd voorbeeld over Indiase groei.4 In de komende decennia zal een substantieel deel van de toenemende vraag naar energie afkomstig zijn uit deze twee Aziatische buurlanden.
Bron: Internationaal Energie Agentschap
Stijgende prijzen voor fossiele brandstoffen zal de groei van de economie afremmen. Beide landen pogen dan ook deels de afhankelijkheid van de grillen van de markt te reduceren. Op mercantilistische wijze streven de opkomende economieën naar de sluiting van
3
Andrew Kennedy, ‘Rethinking energy security in China’ (6-6-2010) www.eastasiaforum.org
4 Charles Ebinger, ‘Energy and security in South Asia: Cooperation of Conflict’ The Brookings Institution
4
langtermijncontracten met energierijke landen. Het doel van de staatsbedrijven is om directe controle over en toegang tot de energiebronnen te verkrijgen. Dit resulteert normaliter in een energieprijs onder marktniveau. Dit streven vormt een belangrijke factor in het buitenlandse beleid van China en India. Daarnaast krijgen ook potentiële transitlanden meer aandacht.
Wegens hun geografische positie kennen beide landen een eigen voordeel ten opzichte van de grote energiereserves in de wereld. China grenst aan energierijk Rusland en Centraal-Azië en heeft vanuit deze gebieden diverse pijpleidingen aangelegd. Het land grenst daarentegen alleen in het oosten aan een oceaan. De transportroute naar de Chinese oostkust kent diverse knelpunten, waaronder de Straat van Malakka. India is in de geografische nabijheid van het Midden-Oosten gepositioneerd. Het land grenst daarentegen niet direct aan landen met grote energiereserves, met uitzondering van Myanmar. Diverse projecten voor transnationale pijpleidingen bestaan nog altijd slechts op papier. Decennialang werd in New Delhi de blik op de oceaan gericht in plaats van de directe regio. Dergelijk beleid kan India zich echter niet meer permitteren indien het een belangrijke regionale speler wil worden. Het land blijft, net als China, streven naar de aanleg van pijpleidingen over land. Zowel in Beijing als Delhi bestaat bezorgdheid over de kwetsbaarheid van de aanvoerlijnen over zee. Beide landen ontberen de maritieme capaciteiten om de eigen routes te beschermen. Voornamelijk in Beijing vrezen strategen de mogelijkheid dat in conflictsituaties de zeelijnen geblokkeerd kunnen worden door een vijandelijke vloot. Daarnaast is China wat betreft handel en energietransport in hoge mate afhankelijk van transport door de drukke Straat van Malakka. China erkent de strategische kwetsbaarheid van het land, welke verder zal toenemen met een groeiend percentage energie en grondstoffen afkomstig uit Afrika en het Midden-Oosten. Chinese vertegenwoordigers spreken dan ook van het ‘Malakka-dilemma’. De volumes energie uit overige delen van de wereld zijn niet omvangrijk genoeg om de afhankelijkheid van de regio rond de Perzische Golf substantieel te reduceren. Daarnaast bestaan er twijfels over de betrouwbaarheid van buurland Rusland als energieleverancier. In Beijing zijn diverse oplossingen van het Malakka-dilemma bestudeerd, waarin Zuid-Azië een cruciale rol speelt. Deze buurlanden kunnen China toegang tot de Indische Oceaan geven en tegelijkertijd transporttijden aanzienlijk reduceren. Een substantieel deel van het toenemende volume getransporteerde olie en gas zal door deze oceaan vervoerd worden.
5
zelfvoorzienend zijn.5 In diverse media is al gespeculeerd over de omvangrijke geopolitieke implicaties indien de Verenigde Staten op het gebied van energieveiligheid niet langer afhankelijk is van het Midden-Oosten. In een artikel van de Financial Times werd hoofdonderzoeker van BP Christof Ruehl geciteerd: ‘De hele discussie over energieveiligheid zal naar het oosten verschuiven’.6
China streeft dan ook naast het aanleggen van pijpleidingen naar de uitbreiding van de vloot om de handelsroutes te kunnen beschermen. In augustus 2011 ging China’s eerste vliegdekschip te water, hoewel de inzetbaarheid nog enkele jaren op zich laat wachten. Twee andere exemplaren zijn onder constructie.7 Andere Aziatische landen, waaronder India, volgen de Chinese militaire expansie nauwlettend. India streeft naar een minimum van drie vliegdekschepen. Delhi beschouwt de Indische Oceaan, nota bene vernoemd naar het land, als de eigen achtertuin. Chinese invloed tracht India hier te allen tijden te beperken. In India’s maritieme doctrine uit 2004 lag de nadruk reeds op China’s potentiële dreiging in deze oceaan.8 Op het vasteland heeft Beijing in het kader van ‘good neighbor policy’ reeds jarenlang toenadering gezocht tot de buurlanden van India. Pakistan behoort tot de traditionele bondgenoten van China. Gasrijk Myanmar is gedurende een periode van internationale isolatie in hoge mate afhankelijk geworden van Beijing. Het bevolkte Bangladesh ziet in China een tegenwicht voor buurland India waarmee het land ruim negentig procent van zijn landsgrens deelt.
India voerde na de onafhankelijkheid decennialang een beleid dat streefde naar economische zelfvoorziening. Dit maakt samenwerking met buurlanden onnodig. Dit wijzigde gedurende de jaren negentig met een nieuw buitenlands beleid gericht op het Zuidoost-Azië, het zogenoemde ‘look east’ beleid. Naast een belangrijke economische component kende het nieuwe beleid ook een aanmerkelijk strategisch aspect, gezien de zich uitbreidende Chinese invloed op het Aziatische continent. Myanmar kreeg door de omvangrijke gasreserves en geografische nabijheid een belangrijke rol in de nieuwe strategie. Daarnaast omarmden diverse Indiase strategen begin van dit millennium de zogenoemde, in Washington ontwikkelde, parelsnoerstrategie. Dit concept omschreef de uitbreiding van Chinese invloed in Zuid-Azië, waaronder de bemachtiging van toegang tot havens langs belangrijke handelsroutes. Deze punten vormen volgens de theorie een aaneenschakeling van Chinese geopolitieke invloed, onder andere in de Indische Oceaan. Het militaire aspect, waarbij de havens als uitvalbasis voor de Chinese marine dienen, vormt een belangrijk onderdeel. Deze factor wordt voornamelijk door Indiase en Amerikaanse analisten onderschreven. Met name China investeert omvangrijke bedragen in de infrastructuur om de strategisch gelegen locaties,
5
British Petroleum, ‘Energy Outlook 2030’ (januari 2012) www.bp.com
6
The Financial Times, ‘US on path to energy self-sufficiency’ (18-01-2012) www.ft.com
7 BBC News, ‘Aircraft carrier symbol of China’s naval ambitions’ (08-06-2011) www.bbc.co.uk 8
6
voornamelijk havens, te verbinden met het achterland. De landen aan de Indische Oceaan kunnen als transportcorridor fungeren, zowel voor China als India.
In dit essay staat de volgende vraag centraal: Waarom is India in het streven naar externe energieveiligheid onsuccesvol om de Chinese geopolitieke invloed in de kustlanden van de Indische Oceaan te verkleinen? Centraal staan een viertal landen: Iran, Pakistan, Bangladesh en Myanmar. Iran speelt door de aanwezigheid van omvangrijke energievoorraden en geografische ligging voor beide landen in potentie een belangrijke rol in het streven naar energieveiligheid. Gezien de internationale isolatie van het Iraanse regime zullen Chinese en Indiase staatsbedrijven voornamelijk met elkaar concurreren. Daarnaast vormt Iran voor India de kortste route tot energiereserves en markten van de Centraal-Aziatische landen. Pakistan, Bangladesh en Myanmar vormen voor beide landen belangrijke transitlanden. Voor China bieden de landen toegang tot de Indische Oceaan en een alternatief voor transport via de Straat van Malakka. Voor India vormen de landen in potentie belangrijke transitlanden. Myanmar grenst aan beide landen en beschikt over omvangrijke gasvoorraden. Het land vormt een interessante optie in de diversificatie-strategie van China en India. Daarnaast streven beide landen naar een hoger percentage gas in hun energiemix, aangezien de brandstof schoner verbrandt dan kool.
In dit onderzoek zullen eerst kort de verbeterende politieke en economische verhoudingen tussen China en India worden besproken. In dit deel staat het concept ‘Chindia’ centraal. Aan de basis van dit begrip ligt het idee dat wederzijdse economische afhankelijkheid politieke spanningen neutraliseert en dat er genoeg ruimte is voor een simultane ontwikkeling van China en India. Vervolgens volgt in het kort een theoretische achtergrond van internationale relaties. Tenslotte wordt de mondiale zoektocht naar energievoorraden door beide landen geanalyseerd. In het tweede gedeelte volgen vier casestudies: Iran, Pakistan, Bangladesh en Myanmar. Voor elk land worden summier de politieke en economische banden met China en India in kaart gebracht, gevolgd door een analyse van het belang van het desbetreffende land in het streven naar energieveiligheid door beide demografische grootmachten en de concurrentie tussen beide landen.
7
8
Chindia.
‘China and India are partners for co-operation, not rivals in competition. There is enough space in the world for the development of both China and India’.9
Chinese president Wen Jiabao, 15 december 2010
1.1 Historische betrekkingen tussen China en India
India werd onafhankelijk in 1947, in China grepen communisten in 1949 de macht. De diplomatieke betrekkingen tussen beide landen bloeiden op in het opvolgende decennium. In 1954 ondertekenden beide landen een verdrag , waarin de principes voor de bilaterale betrekkingen werden vastgelegd. De staten streefden naar vreedzame co-existentie. Eind jaren vijftig brachten diverse disputen rond Tibet, waar China in 1950 was binnengevallen, een einde aan goede betrekkingen. In 1962 brak er oorlog uit tussen beide landen, waarin het Indiase landleger onder de voet werd gelopen. Nadat China betwiste grensgebieden had ingenomen kondigde het unilateraal een staakt-het-vuren af.10
Het decennium na de oorlog stond in het teken van militaire expansie en de Koude Oorlog. Beide landen stationeerden verschillende divisies aan de grens. India zocht steun in Moskou, waar China banden aanhaalde met Islamabad. De verschillende allianties beperkten de mogelijkheden tot verbetering van bilaterale betrekkingen. Zowel in 1965 als in 1971 brak er oorlog uit tussen India en Pakistan. In beide gevallen werd Pakistan indirect economisch en militair gesteund door China.11 In
de jaren daarop is een verbetering van de bilaterale betrekkingen waarneembaar. In 1976 wisselden de landen weer ambassadeurs uit en in 1979 volgde het bezoek van de Indiase minister van buitenlandse zaken aan China. Langzamerhand leken de betrekkingen te normaliseren.12
Eind jaren tachtig werden de eerste samenwerkingsverbanden gestart. Op diverse gebieden werd samenwerking nagestreefd: wetenschap, ruimtevaart en nucleaire expertise. In 1989 werd een werkgroep opgericht om het openstaande grensdispuut te bediscussiëren. Er vonden over en weer diverse bezoeken plaats van hoge functionarissen. Premiers van beide landen bevestigden dat het grensdispuut geen obstakel mocht vormen voor betere relaties. De groeiende handel reflecteerde de verbeterende betrekkingen. Waar de bilaterale handel in 1987 een totale omvang had van 117 miljoen dollar, groeide dit naar een kleine twee miljard dollar in 1998. Een andere indicatie voor verbeterde verhoudingen was de terughoudendheid van China om openlijk partij te kiezen in
9
Reuters, ‘Wen says world is big enough for India and China growth’ (15-12-2010) www.reuters.com
10
Sidhu en Yuan, China and India: cooperation or onflict? (Londen 2003) 10-17.
11 Geoffrey Kemp, The East moves West (2010) 113. 12
9
conflicten tussen India en één van zijn andere buurlanden. Het einde van de Koude Oorlog opende de deur voor verdere samenwerking.13
In 1998 ontstond er een terugval binnen de betrekkingen. India voerde in mei van dit jaar verschillende nucleaire testen uit. Hoewel China’s eerste reactie mild was, wijzigde dit na een Indiase verklaring met een rechtvaardiging voor de testen. India wees naar China als potentieel gevaar voor de eigen veiligheid. De motivering veroorzaakte nieuwe spanningen in de verbeterde verhoudingen. China veroordeelde de verklaring als ‘geheel ongegrond’ en wees op de potentiële regionale gevolgen van de testen. Wantrouwen groeide tussen beide landen. De terugval duurde tot begin 2000, toen India initiatieven nam de normalisering van betrekkingen te hervatten. Werkgroepen kwamen weer samen en er volgden verschillende wederzijdse bezoeken van hoge diplomaten. Coöperatie werd opnieuw benadrukt, ondanks het feit dat de grensgeschillen nog niet waren opgelost.14 De concretisering van normalisering volgde in het nieuwe millennium. In 2005 ondertekenden de landen een verdrag voor vrede en welvaart. 2006 werd uitgeroepen tot het jaar van de vriendschap tussen China en India. In ditzelfde jaar bezocht de Chinese president India. Tijdens het bezoek werd nog eens benadrukt dat stabiele bilaterale banden noodzakelijk waren en dat de ontwikkeling van beide landen niet moest worden gezien als rivaliteit.15 Eind 2007 vonden de eerste gezamenlijke militaire oefeningen plaats.
Ondanks de toegenomen samenwerking zijn er nog diverse uitdagingen. Onder andere territoriale geschillen, militaire expansie en modernisatie, competitie om grondstoffen en toenadering tot andere partijen ondermijnen goede verhoudingen. De grensgeschillen blijven met enige regelmaat stof doen opwaaien.16 In januari 2012 weigerde China een visa af te geven aan een hoge Indiase militair uit de grensregio. Het bezoek van een Indiase delegatie werd daarop uitgesteld.17 Daarnaast investeren beide landen fors in hun oorlogsvloot. Staatsbedrijven concurreren over de hele wereld om de acquisitie van grondstoffen. Ten slotte is de alliantie tussen China en Pakistan een doorn in het oog voor India, waar Beijing met argusogen kijkt naar de militaire en nucleaire samenwerking tussen India en de Verenigde Staten.
De afgelopen jaren is in beide landen een verschuiving van strategische prioriteiten waar te nemen. In India worden langs de Chinese grens nieuwe militaire bases geconstrueerd, nieuwe oorlogsbodems worden gestationeerd in havens aan de Golf van Bengalen in plaats van de Arabische
13 B.M. Jain, ‘India-China relations: Issues and emerging trends’ The Round Table 93 (2004) 253-269, aldaar
256-257.
14
B.M. Jain, ‘India-China relations’ 258.
15 Chietigj Bajpaee, ‘the panda and the peacock’ China Security 3 (2007) 103-124, aldaar 104-106. 16
The Washington Post, ’New tensions in India-China border dispute raise concerns’ (29-02-2012) www.washingtonpost.com
17 The Times of India, ‘China at it again, denies Arunachal officer’ (07-01-2012)
10
Zee. Eind november 2011 werd bekend dat India twee nieuwe divisies naar het grensgebied met China stuurde.18 Ook de ontwikkeling van nieuwe middellange afstand raketten wijzen erop dat de strategische focus van India langzamerhand verschuift van Pakistan naar China.19 Aan de andere kant van de grens vergroot China de militaire infrastructuur in Tibet. Het defensiebudget groeit in beide landen gestaag. Deze post neemt in 2012 met 11,2 procent toe op de Chinese begroting, in India staat een verhoging met 17,63 procent gepland voor de periode 2012-2013. Delhi schat 40,44 miljard dollar te spenderen aan defensie, Beijing 110 miljard.20 Binnen het Chinese budget gaat een groter percentage naar uitbreiding van de vloot. De nieuwe strategie is gericht op bescherming van zeeroutes buiten de Chinese kust. De Aziatische grootmacht streeft ernaar op de middellange termijn de bescherming van vitale zeeroutes niet langer in handen van buitenlandse machten te laten. Chinese vertegenwoordigers hebben bevestigd binnen enkele jaren een eskader vliegdekschepen paraat te willen hebben. Dit verontrust andere Zuidoost-Aziatische landen alsook India.21
De politieke verhoudingen tussen de Aziatische buurlanden zijn de afgelopen sterk verbeterd. Desondanks spelen er op de achtergrond nog diverse onopgeloste issues. Deze zaken zullen intensieve betrekkingen verhinderen. De daadwerkelijke relatie kan zodanig worden bestempeld als delicaat. Verschillende analisten wijzen er echter op dat als gevolg van toenemende economische banden de politieke relaties sterk zullen verbeteren. Deze groep benadrukt dat wederzijdse afhankelijkheid op economisch gebied de spanningen op politiek vlak zullen relativeren dan wel neutraliseren.22
1.2 Debat economische coöperatie dan wel competitie
De Indiase politicus Jairam Ramesh publiceerde in 2005 een boek met de titel ‘Making sense of Chindia: reflections on China and India’. Het concept ‘Chindia’ is hoofdzakelijk gebaseerd op economische samenwerking. De econoom onderschrijft het idee van een simultane en coöperatieve ontwikkeling van China en India. In Rameshs’ boek mist echter een duidelijke definitie van het begrip. Het economische aspect van Chindia domineert de ontstane school. Daarnaast kent deze stroming
18
BBC News, ‘India to deploy 36.000 extra troops on Chinese border’ www.bbc.co.uk/news
19
Jonathan Holslag, Trapped giant: China’s military rise (Londen 2011) 89.
20 Reuters, ‘China boosts defense budget 11 percent after US ‘pivot’’ (04-03-2012) www.reuters.com ; Institute
for Defence Studies and Analysis (IDSA), ‘India’s defence budget 2012-2012’ (20-03-2012) www.idsa.in
21
The New York Times, ‘Chinese military seeks to extent its naval power’ (23-10-2010) www.nytimes.com [11-06-2011].
22
11
voornamelijk aanhangers vanuit India, wat gevolgen heeft voor het perspectief. Desondanks groeit het gebruik van het concept in de literatuur sterk.23
Een belangrijk aspect van ‘Chindia’ vormt de handel tussen beide demografische grootmachten. De waarde van het totale volume van de bilaterale handel groeide van 117 miljoen dollar in 1987 naar 25 miljard dollar in 2006. In de periode 2002-2006 groeide de omvang van de handel gemiddeld met 50 procent per jaar. Gedurende premier Wen Jinbao’s bezoek aan India in 2005 werd een plan onthuld, waarin de landen streefden naar een totale bilaterale handel van 40 miljard dollar in 2010. Dit doel werd in 2008 reeds behaald, waarop het doel naar 60 miljard werd verhoogd. Het streven voor 2015 staat op 100 miljard dollar. De oorzaken voor de snelle groei van de totale bilaterale handel variëren. De hoge economische groeicijfers van beide landen spelen een belangrijke rol. Daarnaast was er in 2004 nauwelijks overlap binnen de 25 meest geëxporteerde producten. In gelijke exportsectoren, bijvoorbeeld textiel, vond grotendeels specialisatie in andere subgroepen plaats.24 Binnen de uitvoer van producten richt India zich op halffabricaten, waar China eindproducten exporteert. Daarnaast bestaat een omvangrijk deel van de Indiase export uit grondstoffen. In 2008 bestond 60 procent van de totale uitvoer naar China uit ijzererts. Een ander punt is de Indiase nadruk op de export van diensten in plaats van goederen.
Er kunnen verschillende kanttekeningen worden geplaatst bij het positieve beeld van de sterk groeiende bilaterale handel. Als gevolg van de samenstelling van de handel met China kent India een toenemend tekort op de handelsbalans. In 2007 zijn er diverse hervormingen doorgevoerd om het land beter te integreren binnen de mondiale economie en de concurrentiepositie te verbeteren, deze hebben volgens de Wereldbank echter niet geleid tot meer competitie in de bilaterale handel van beide Aziatische landen.25 In 2008 stond India op nummer tien op de ranglijst van grootste handelspartners van China. India is nog verre van China’s belangrijkste handelspartner, waar China in 2008 reeds de Verenigde Staten heeft vervangen als voornaamste handelspartner van India.26
23
Shaun Randol, ‘How to approach the elephant: Chinese perceptions of India in the twenty-first century’ Asian
Affairs: An American Review 34 (2008) 211-228, aldaar 218-219.
24 Internationaal Monetair Fonds, ‘Crouching tiger, hidden dragon: what are the consequences of China’s WTO
entry for India’s trade?’ working paper 05/101 (2005) www.imf.org
25
The World Bank, ‘China, India and the future of the World Economy: fierce competition or shared growth?’ policy research working paper no. 4304 (augustus 2007) www.worldbank.org
26
12
Bron: Reserve Bank of India www.rbi.org.in
Beide issues mogen geen belemmering zijn voor de realisering van het concept ‘Chindia’. Wanneer de huidige (economische) ontwikkelingen continueren zullen China en India tegen 2050 de grootste economieën ter wereld zijn. Dit zal mede tot gevolg hebben dat de bilaterale handel één van de belangrijkste economische relaties zal zijn.27 Wat betreft de samenstelling van de handel hebben beide landen verschillende werkgroepen opgericht. In 2003 werd een werkgroep gevormd om belemmeringen voor toekomstige economische coöperatie te onderzoeken. Na publicatie van het rapport in 2005 werd op ministerieel niveau een samenwerkingsverband gestart om de implementatie van de aanbevelingen van de werkgroep te coördineren. Daarnaast werden besprekingen rondom regionale en vrije handelsverdragen gestart.28 Eind 2010 kwamen de premiers overeen een dialoog te starten over het macro-economische beleid, om verdere economische coöperatie te bevorderen.29 Een van de besproken knelpunten vormt transport. Vervoer van goederen tussen beide landen vindt nog altijd grotendeels plaats via zeetransport, ondanks dat de buurlanden een landsgrens delen van ruim 3200 kilometer. Het grensgebied is erg bergachtig. Technologisch is de aanleg van wegen of spoorlijnen mogelijk, echter grensdisputen hinderen de constructie van infrastructuur nog altijd. Momenteel vormt de enige beduidende handelsverbinding over land een bergpas tussen India en Tibet.30
Het Indiase handelstekort met China vormt minder dan twintig procent van het totale tekort op de balans. India importeert al jarenlang meer dan het exporteert. Het tekort is de afgelopen jaren aanzienlijk toegenomen, ondanks dat de totale Indiase export tussen 2000 en 2010 met bijna twintig
27 The India Times, ‘The future of India-China trade’ (14-01-2008) www.indiatimes.com 28
Dilip K. Das, China and India, A tale of two economies (New York 2006) 132-140.
29
China Daily, ‘China-India trade target set at $100b’ (17-12-2010) www.chinadaily.com.cn
30 Nikhilesh Dholokia, ‘China-India trade: can it overcome its logistical stupidity?’ ICA Instituut (September
13
procent per jaar groeide. Het deficit bereikte een nieuw record in het financiële jaar 2011-2012. 65 procent van het tekort komt voort uit de kosten voor de import van energie.31 De stijgende prijzen van fossiele brandstoffen hebben de balans verder verstoord. Dit terwijl een toenemend gebrek aan elektriciteit de Indiase economische groei reeds bedreigt. Stroomuitval is aan de orde van de dag.32 China heeft de energievoorziening beter op orde, echter beide landen verbruiken hun energie zeer inefficiënt. De buurlanden zijn respectievelijk de twee en vier na grootste energieverbruikers ter wereld. Wanneer de economische groei van de buurlanden in het huidige tempo doorzet, groeit de vraag naar energie met vijf à zes procent per jaar. In prognoses van het Internationale Energie Agentschap nemen beide landen op de korte en middellange termijn het grootste aandeel binnen de stijgende vraag naar energie op zich.33
In beide landen dient kool als voornaamste brandstof, daarnaast neemt olie een substantieel aandeel in binnen de energiemix. In 2008 bedroeg het aandeel van olie binnen de gehele Chinese energieconsumptie 17,2 procent, in India lag dit op 23.3 procent.34 Hoewel het percentage niet zal groeien in beide landen, stijgt het totale volume aanzienlijk, aangezien olie de belangrijkste brandstof vormt voor de groeiende transportsectoren. Beide landen nemen volgens prognoses in de komende twee decennia gezamenlijk 50 tot 65 procent van de toenemende mondiale vraag voor hun rekening. China importeert sinds 1993 ruwe olie om aan de binnenlandse vraag te voldoen. In 2009 werd 56 procent van de geconsumeerde olie geïmporteerd. Volgens prognoses ligt dit percentage in 2020 op 65 procent.35 India importeert momenteel reeds 80 procent van de geconsumeerde olie. Dit percentage stijgt volgens berekeningen naar 90 procent in 2020.36 Beide landen zullen in hoge mate afhankelijk worden van geïmporteerde olie. Het maakt de buurlanden gevoelig voor fluctuaties in prijs en onderbrekingen in de toevoer. Een substantieel aandeel van de mondiale olieproductie is afkomstig uit politiek instabiele staten. Diverse internationale instanties hebben gezamenlijk onderzoek uitgevoerd naar de gevolgen van elke verhoging van de prijs van een vat olie met tien dollar. Voor China resulteert dit in een verlies van 0,8 procent van het Bruto Binnenlandse Product, voor India één procent.37 Voor beide landen is het van groot belang zowel de verschillende energiebronnen als herkomstgebieden te diversifiëren om een constante stroom aan brandstoffen te kunnen garanderen. Het streven naar externe energieveiligheid heeft als gevolg hiervan grote invloed op de buitenlandse politiek van beide landen.
31 Bloomberg Businessweek, ‘India’s misguided China anxiety’ (21-03-2012) www.businessweek.com 32
Reuters, ‘India power investment slow, chronic deficit worsens’ (23-11-2011) www.reuters.com
33
Internationaal Energie Agentschap, ‘World Energy Outlook 2010’ www.worldenergyoutlook.org
34 Internationaal Energie Agentschap, ‘Share of total energy supply in 2008’ www.iea.org/stats 35
China Daily, ‘Oil imports hit alarming level in China: study’ 14-01-2010 www.chinadaily.com.cn
36
The Times of India, ‘Learning with the Times: India imports 80% of its total crude oil’ 31-01-2011 www.indiatimes.com [16-06-2011]
37
14
1.3 De theoretische achtergrond.
Energieveiligheid is een breed concept met diverse mogelijke interpretaties. Er bestaat geen consensus over de betekenis van het begrip. Het Asia Pacific Energy Research Centre (APERC) heeft energieveiligheid beschreven als ‘de mogelijkheid van een economie de aanhoudende beschikbaarheid van energie te garanderen, met prijzen die de economische ontwikkeling niet negatief beïnvloeden’.38 Deze betekenis wordt in dit onderzoek aangehouden. In een rapport uit 2007 onderscheidt het onderzoeksbureau vier elementen van energieveiligheid: beschikbaarheid, toegankelijkheid, ‘permitteerbaarheid’ en de (sociale/milieutechnische) aanvaardbaarheid. Voor dit onderzoek is de toegankelijkheid van belang, aangezien dit onderdeel het geopolitieke aspect van energieveiligheid omvat.39 De relevantie van deze factor is afhankelijk van het beleid van een natie. Indien samenwerking op het internationale toneel de boventoon voert en multilaterale instituties een sleutelrol vervullen, is het aannemelijk dat de nadruk voornamelijk zal liggen op de beschikbaarheid van energie. Door het vertrouwen in de markt zullen geopolitieke factoren een kleinere rol spelen in het streven naar energieveiligheid. De nadruk op de toegankelijkheid zal daarentegen substantieel toenemen in een wereld van toenemende competitie om energievoorraden. Politieke spanningen zullen leiden tot ‘regionalisering’ van energieveiligheid (zie
38
Asia Pacific Energy Research Centre (APERC), ‘A quest for energy security in the 21st Century’ (2007) www.ieej.or.jp/aperc
39
15
figuur hieronder).40 China en India concurreren mondiaal reeds om energievoorraden, daarnaast bestaat er onzekerheid of de globale olieproductie de groeiende vraag naar deze brandstof kan bijbenen. Beide landen trachten hun groeiende economie te beschermen tegen de grillen van de vrije energiemarkt door langetermijncontracten na te streven met energieproducerende landen. Toegankelijkheid speelt een belangrijke rol in het streven naar energieveiligheid.
Bron: B. Kruyt e.a., ‘Indicator for energy security’.
Hogere prijzen van fossiele brandstoffen leiden volgens wetenschapper Mikkal Herberg tot de terugkeer van wat in de literatuur als ‘grondstoffennationalisme’ wordt beschreven. De hoofdonderzoeker bij het Amerikaanse National Bureau of Asian Research beweert dat dit concept dominant wordt in Azië. Door directe competitie om regionale energievoorraden ontstaat er een diepere cohesie tussen energie en strategische betrekkingen. In hun streven de energieroutes en – voorraden veilig te stellen concurreren verschillende Aziatische landen op het continent om invloed.41 Myanmar vormt een bijzonder goed voorbeeld van directe competitie tussen China en India.
De relatie tussen energieveiligheid en geopolitiek wordt binnen verschillende internationale theorieën op twee manieren beschreven. Enerzijds wordt het beleid ten aanzien van energieveiligheid gezien als onderdeel van de bredere geopolitiek. Dit beleid vormt de bredere
40
B. Kruyt e.a., ‘Indicators for energy security’ Energy Policy (2009) 2166-2181, aldaar 2167.
41 Mikkal E. Herberg e.a., ‘Asia’s rising energy and resource nationalism’ The National Bureau of Asian Research
16
geopolitiek. In andere theorieën vormt het beleid ten aanzien van energieveiligheid zich naar de overkoepelende geopolitiek, het karakter van de geopolitiek vormt beleid op het gebied van energieveiligheid. Welke relatie overheerst is afhankelijk van de relevantie van energie binnen de betrekkingen met een ander land.42
In de literatuur omtrent energieveiligheid en de algemene theorie der internationale relaties zijn grofweg twee stromingen waar te nemen. Herberg valt met zijn opvattingen onder de liberaal-institutionalistische benadering. De liberale stroming benadrukt in tegenstelling tot de realistische stroming niet de potentie tot conflict maar potentiële coöperatie. Deze school wordt ook wel idealisme genoemd. Een beleid geschoeid op deze leest benadrukt samenwerking binnen internationale organisaties, terwijl multilaterale relaties met energieproducerende landen wordt nagestreefd. Binnen het realisme is daarentegen conflict uiteindelijk onvermijdelijk. De staat vormt binnen de internationale relaties de prominente factor. Deze handelt rationeel in het streven het eigenbelang optimaal te behartigen. Binnen het realisme wordt aangenomen dat binnen het internationale systeem anarchie heerst, aangezien er geen centrale autoriteit bestaat.
Jonathan Holslag is onderzoeker bij the Brussels Institute of Contemporary China Studies (BICCS).Hij concludeert in zijn recent verschenen boek China en India: prospects for peace:
‘The Sino-Indian relationship is characterized by a misleading ambivalence that amalgamates liberalists optimism about the opportunities that globalization brings with realist skepticism about the competition that turns out to be inescapable to reap these benefits. Despite growing cooperation, distrust and rivalry are still prevalent in a way that they will inhibit the development of a solid partnership’.43
Hij benadrukt zijn realistische visie door aan het eind van zijn conclusie te schrijven dat het een illusie is te geloven dat wederzijdse economische afhankelijkheid de traditionele concepten van militaire afschrikking en competitie om regionale invloed heeft vervangen. Het groeiende belang van handel heeft zelfs concurrentie aangewakkerd. Uiteindelijk blijven handelsnaties veroverende staten, aldus Holslag.44 Binnen de realistische stroming is het concept van Chindia slechts een idealistische droom.
42
Michael Wesley, Energy Security in Asia (New York 2007) 1-12 en 161-163.
43 Jonathan Holslag, China and India: prospects for peace (New York 2010) 165. 44
17
1.4 Acquisitie buitenlandse energiebronnen
Geografisch gezien ligt zowel China als India in de nabijheid van landen met omvangrijke energiereserves. Het Midden-Oosten speelt een prominente rol in de energievoorziening van beide landen. Transportroutes over zee richting de Chinese oostkust zijn aanzienlijk langer dan naar de Indiase kust. Daarnaast wordt 70 procent van de Chinese olie-import getransporteerd door de drukke Straat van Malakka, een smalle passage tussen Maleisië en Indonesië. Dit is in Beijing reeds bestempeld als strategische zwakte. Daarentegen ligt China in vergelijking met India beter gepositioneerd ten opzichte van olie- en gasreserves in Centraal-Azië en Rusland. Beijing heeft al verschillende plannen voor de constructie van pijpleidingen over het vasteland gerealiseerd. India heeft tot op heden geen enkele internationale pijpleiding weten te construeren. Een belangrijke factor vormt de politieke betrekkingen met verschillende buurlanden.
Volgens prognoses van het Internationaal Energie Agentschap zal tegen 2030 80 procent van het totale volume Aziatisch geïmporteerde olie afkomstig zijn uit het Midden-Oosten. Een groeiend aandeel van de energiebehoefte zal worden voorzien door Arabische landen.45 Niet alleen bevinden de grootste energiereserves zich in het Midden-Oosten, de belangrijkste olieproducenten zijn lid van de OPEC en produceren onder hun capaciteit. Volgens het Institute for the Analysis of Global Security (IAGS) geraken niet-OPEC landen gemiddeld tweemaal sneller door hun reserves heen. Afhankelijkheid van het Midden-Oosten op het gebied van energieveiligheid zal in de toekomst verder toenemen. In een interview met the Wallstreet Journal liet een hoofdonderzoeker van het Internationaal Energie Agentschap weten dat ‘uiteindelijk 95% van de wereld voor economische voorspoed afhankelijk zal zijn van beslissingen van vijf of zes landen rond de Perzische Golf’.46 Het is dus de vraag in hoeverre diversificatie voor de lange termijn een oplossing kan bieden voor de afhankelijkheid van olie uit politiek instabiele gebieden. Desondanks blijft dit een belangrijk streven in zowel Beijing als Delhi.
Chinese en Indiase energiebedrijven concurreren wereldwijd om contracten te bemachtigen in gas- en olieproducerende landen. Eind 2004 verloor een Indiaas bedrijf de strijd om een productiecontract in Angola. Aangezien rivaliserende biedingen uit beide landen de prijzen voor contracten deed stijgen, zocht India op dit gebied toenadering tot China. In 2005 volgden diverse discussies om samenwerking op dit gebied te realiseren. Gedurende de besprekingen boden zowel Indiase als Chinese bedrijven op een Canadees oliebedrijf dat contracten bezat om grote volumes olie te winnen in Kazakstan. Hoewel een Indiaas consortium het hoogste bedrag op tafel had gelegd, kreeg de Chinese Nationale Petroleum Corporatie (CNPC) de mogelijkheid een tweede bod uit te
45
International Energy Agency, ‘World Energy Outlook 2010’ (07-12-2010) www.iea.org
46 Institute for the Analysis of Global Security (IAGS), ‘Dependence on Middle East energy and its impact on
18
brengen waarmee Indiase concurrentie buitenspel werd gezet. Volgens enkele experts droegen de beperkte transportmogelijkheden naar India bij aan de afwijzing van het hoogste bod. Indien het Indiase consortium het contract had bemachtigd, vormde het transport van het Kazakstaanse olie via Russisch territorium de kortste route. China plande daarentegen de bouw van een pijpleiding vanuit Kazakstan.47
De geografische ligging van India speelde het land twee jaar later wederom parten in Turkmenistan. In 2008 werd India toegevoegd aan het selecte gezelschap landen dat toestemming had gekregen te investeren in energieprojecten in dit land.48 China had reeds toegang tot de Turkmeense energiebronnen en was in 2007 begonnen met de bouw van een gaspijpleiding. Indiase plannen voor transport zijn vandaag de dag nog altijd niet gerealiseerd. Transport over land, via Afghanistan en Pakistan, lijkt onhaalbaar gezien de instabiliteit in beide transitlanden. In 2007 kwam het Franse bedrijf Total met een voorstel een Kazakstan-Turkmenistan-Iran pijpleiding (KTI) te construeren. Via de Iraanse zuidkust zou de olie verder naar de Aziatische markt kunnen worden getransporteerd.49 De route is als gevolg van de internationale spanningen rond Iran nooit onderzocht. Turkije bood India in 2008 aan olie vanuit Centraal-Azië te transporteren over zijn eigen grondgebied, waarna het vervolgens via pijpleidingen in Israël (Medstream) in de zuidelijkste punt van dit land overgepompt zou worden in olietankers. Als gevolg van spanningen in de bilaterale betrekkingen tussen beide transitlanden is het concept nooit officieel besproken.50
Asset Sino-Indian bid Date
Greater Nile Oil Project (Sudan) OVL (India) – 25% ($750 million),
CNPC (China)– 40% ($441 million)
OVL – March 2003 CNPC – 1996
Petro-Canada 37% (Syria) $573 million
OVL-CNPC (China) – Himalaya Energy
December 2005
Onimex de Colombia Ltd. - 50% (Columbia)
$850 million
OVL – Sinopec (China)
August 2006 Yadavaran oil field (Iran) OVL 29% - Sinopec 51% September 2006 CNPC – China National Petroleum Coorporation OVL – ONCG Videsh Limited (India)
Bron: Chietigj Bajpee, ‘The Panda and the Peacock’ China Security 3 (2007) 109.
47
Institute for the analysis of global security (IAGS), ‘China deals a blow to India’s aspirations in Kazakhstan’
Energy Security (19-01-2006) www.iags.org
48
Asian Times Online, ‘India learns its oil lessons’ (15-04-2008) www.atimes.com
49
Oil&Gas Eurasia, ‘KazMyunaiGas puts a new priority on offshore projects in Kazachstan’ (September 2007) www.oilandgaseurasia.com
50
19
Begin 2006 volgden nieuwe besprekingen over de mogelijkheid van gezamenlijke biedingen. Er volgden verschillende gezamenlijke verrichtingen in ditzelfde jaar (zie tabel).51 Diverse gemeenschappelijke biedingen zijn succesvol geweest, waar diverse aanhangers van het concept ‘Chindia’ dan ook naar verwijzen. Hoewel hier sprake is van samenwerking, zijn er diverse kanttekeningen te maken bij een mogelijk gevormd beeld van coöperatie. In de eerste plaats verkregen Indiase bedrijven in alle gevallen een minderheidsbelang. Chinese staatsbedrijven prefereren samenwerking met Westerse energiemaatschappijen, aangezien Indiase bedrijven niet beschikken over geavanceerde technologieën. Ten tweede bevinden alle gevallen van samenwerking zich in politiek (zeer) instabiele gebieden. De regeringen van deze landen hebben gespannen betrekkingen met de Verenigde Staten, met uitzondering van Colombia. Dit land is echter slechts een marginale speler op de energiemarkt. In Soedan betaalde China een aanzienlijk lager bedrag dan India voor een groter belang. De Chinezen leverden militair materieel aan het Soedanese leger, ondanks internationale bezorgdheid over de schending van mensenrechten in het land. Syrië werd na 11 september 2001 in het kader van terrorismebestrijding met extra belangstelling gevolgd vanuit Washington. Het land bevindt zich momenteel op de brink van een burgeroorlog. Eenzelfde situatie geldt voor Iran. Buitenlandse bedrijven die meer dan twintig miljoen dollar per jaar in de Iraanse oliesector investeerden, konden door de Amerikaanse ILSA-wet uit 1996 rekenen op sancties. Al met al komt coöperatie alleen tot stand in gebieden waar China de Indiase inbreng kan gebruiken ter verlichting van mogelijke politieke dan wel economische gevolgen, of daar waar geen andere partner beschikbaar is.52
In elke concurrentiestrijd om de acquisitie van buitenlandse bronnen heeft India het onderspit moeten delven. De enige uitzondering hierop was een olieveld in Nigeria. Het akkoord voor dit contract werd echter geblokkeerd door de Indiase overheid, aangezien er twijfels waren over de betrouwbaarheid van de verkopende Nigeriaanse maatschappij. Na terugtrekking bracht een Chinees staatsbedrijf een bod uit. Hierop kwam het aandeel in Chinese handen. Chinese staatsbedrijven hebben simpelweg een diepere buidel, waardoor er grotere risico’s kunnen worden genomen. Dit verklaart grotendeels het succes van China in Afrika, waar in verschillende delen Chinese en Indiase bedrijven in een hevige concurrentiestrijd verwikkeld zijn. In de media wordt wel gesproken van een neokoloniale greep naar de Afrikaanse grondstoffen.53 Beide landen hebben meerdere ‘Afrika-toppen’ georganiseerd in de afgelopen jaren. Chinese staatsbedrijven zijn aanzienlijk succesvoller geweest in het binnenhalen van energiecontracten. De hoofdoorzaak lijkt nu bij beleidsmakers in Delhi ook doorgedrongen te zijn. Het vakblad de European Energy Review meldt eind 2011 dat de
51
International Peace Research Institute, ‘Energy security in Asia: China, India, oil and peace’ (Oslo 2006) 49-52.
52
P.R. Kumaraswamy, ‘India’s energy cooperation with China: The slippery side’ China Report 43 (2007) 349-352, aldaar 348.
53
20
Indiase regering overweegt een fonds met een budget van 280 miljard dollar in het leven te roepen om de concurrentiestrijd succesvoller aan te kunnen gaan met Chinese staatsbedrijven.54 Het fonds zou gefinancierd moeten worden uit de buitenlandse valutareserve. India is het enige BRIC-land dat nog niet over een zogenaamd ‘sovereign wealth fund (SWF)’ beschikt. De centrale bank is tegen het plan, aangezien het handelstekort steeds verder groeit.55 Desondanks lijkt het fonds tot stand te komen. Volgens de Indiase zakenkrant the Business Standard zal het nieuwe fonds een budget krijgen van 10 miljard dollar.56 Hoewel een dergelijk beleggingsfonds meer kapitaal beschikbaar stelt voor de acquisitie van energiecontracten, zal het de concurrentiepositie ten opzichte van China nauwelijks verbeteren. In 2007 werd een Chinese variant opgericht met een startkapitaal van 200 miljard dollar.57 Het Indiase fonds zal weinig veranderen in de balans van de huidige competitie, het geeft daarentegen wel blijk van een besef onder beleidsmakers in Delhi dat de huidige situatie niet kan continueren.
India blijkt in het streven naar energieveiligheid voor de toekomst niet volledig afhankelijk te willen zijn van de grillen van de markt. In 2006 werd in India het ‘Integrated Energy Policy’ document gepubliceerd, waarin een comité van experts advies gaf aan de Indiase regering. In het stuk wordt de regering geadviseerd over alle aspecten van energie, waaronder energieveiligheid. Dit wordt als volgt gedefinieerd:
‘The country is energy secure when we can supply lifeline energy to all our citizens as well as meet their effective demand for safe and convenient energy to satisfy various needs at affordable costs at all times with a prescribed confidence level considering shocks and disruptions that can be reasonably expected’.58
Schokken en onderbrekingen worden specifiek benoemd in het document. Er worden een drietal bedreigingen voor energieveiligheid benoemd: bevoorradings-, markt-, en technische risico’s. De eerste factor betreft de onzekerheid rond de beschikbaarheid van energie en onderbrekingen of terugval in de binnenlandse productie. De tweede factor benadrukt het risico van hoge olieprijzen,
54
Matthew Hulbert, ‘It’s energy that make or break the BRICs’, European Energy Review (15-12-2011) www.europeanenergyreview.eu
55
Reuters, ‘India eyeing sovereign wealth fund, energy deals but central bank objects’ (20-07-2012) www.reuters.com
56 The Business Standard, ‘Rs 1.000-cr initial corpus for sovereign wealth fund to buy resources’ (02-08-2012)
www.business-standard.com
57
Sovereign Wealth Fund Institute (SFW), ‘China Investment Coorporation’ fwww.swinstitute.org
58 Planning Commission government of India, ‘Draft Report of the Expert Committee on Integrated Energy
21
met alle gevolgen voor de Indiase economie van dien. Met het laatste onderdeel worden onderbrekingen door technische falen benadrukt.
In het rapport wordt het leggen van een legale claim op buitenlandse grondstoffen benoemd als ‘essentieel’ element in een strategie om India’s energieveiligheid te verbeteren. Zogenoemde concessie-olie kan volgens het document bescherming bieden tegen plotselinge prijsstijgingen. In het elfde vijfjarenplan wordt beschreven dat de regering ‘het agressief nastreven van concessie-olie en gas mogelijkheden aanmoedigt’.59 Daarnaast wordt geadviseerd de verschillende soorten brandstof te diversifiëren. Het percentage gas binnen te energiemix dient te worden verhoogd.60 Eerder in het rapport werd aangegeven dat regionale pijpleidingen een hogere graad van energieveiligheid bieden dan concessie-olie of gas, hoewel het risico van verstoring van levering in een transitland aanwezig is. Levering via pijpleiding levert een kostenvoordeel op, hoewel dit ‘vermoedelijk niet erg groot’ zal zijn. De import van LNG onder langetermijncontracten wordt aanbevolen als ‘flexibel alternatief’ voor transport over het vasteland.61 In het ontwerp van het twaalfde vijfjarenplan wordt bevestigd dat toename van het gebruik van gas afhankelijk zal zijn van de import van vloeibaar gas, ondanks de hoge prijs hiervoor. Import-afhankelijk van gas stijgt sterk, van 19 procent in 2011-2012 naar 28,4 procent in 2016-2017.62 India blijft naast de import van LNG streven naar de aanleg van regionale pijpleidingen. De concurrentiestrijd met Chinese staatsbedrijven om langetermijncontracten in het buitenland zal continueren.
In de literatuur is momenteel een debat gaande over de gevolgen van de acquisitie van buitenlandse energiebronnen met exclusieve import- of extractierechten voor de energiemarkt. Enerzijds benadrukken experts dat de inspanningen van China en India het aanbod van olie op de globale energiemarkt inperkt. Dit speelt wanneer de staatsbedrijven de energie aanbieden op de thuismarkt tegen prijzen ver onder marktniveau. Voornamelijk langetermijncontracten zouden de beschikbare volumes op de wereldmarkt beperken. Een opvolgende vraag is of het bezit van contracten schijnveiligheid geeft. Anderzijds wordt beargumenteerd dat deze inspanningen de druk op de energiemarkt juist verminderen. De Aziatische landen investeren in gebieden waar Westerse bedrijven niet kunnen of mogen investeren. Zo brengen China en India met investeringen in Soedan, Myanmar en Iran juist extra volumes op de markt. In deze visie streven alle olie-importerende landen
59
Ministry of petroleum and natural gas, ‘Report of the working group on petroleum & natural gas sector for the XI Plan (2007-2012)’ (New Delhi 2006) planningcommission.nic.in
60
Planning Commission, ‘Draft Report’ 70.
61
Ibidem, 64.
62 Planning Commission, ‘Faster, sustainable and more inclusive growth’ (New Delhi 2011) 39
22
dezelfde belangen na, namelijk lagere prijzen.63 Echter door de competitie tussen beide opkomende economieën worden deze prijzen in beide scenario’s opgedreven.
De acquisitie van buitenlandse energiebronnen brengt de nodige risico’s met zich mee. Beide Aziatische landen investeren in politiek instabiele landen en zijn bereid grote risico’s te nemen. Productie en transport zijn vatbaar voor blokkade of andere interrupties. In Soedan ontstaan nieuwe problemen met de opleving van conflicten. In het land bevindt olie zich in het zuidelijke gedeelte waar de pijpleidingen en raffinaderijen in het noorden liggen. In juni 2011 dreigde de zuidelijke president de pijpleidingen dicht te draaien wanneer er geen overeenkomst kwam over betalingsregelingen. Aangezien de aanleg van nieuwe alternatieve pijpleidingen minstens drie jaar in beslag neemt en de overlevingskansen van een zuidelijke staat laag worden ingeschat, is de kans op onderbreking van de olie-export relatief hoog. 64 Eenzelfde situatie speelt in Iran. Investeringen zijn voor zowel China als India risicovol. Delhi wordt vanuit Washington nadrukkelijk geadviseerd economische banden met Iran in te perken. Voor beleidsmakers vormt de afweging tussen tegemoetkoming aan verwachtingen van het Westen en het benutten van investeringsmogelijkheden op de Iraanse energiemarkt een lastig vraagstuk. Teheran speelt ondertussen zijn eigen politieke spel. In 2005 waarschuwde Iran de economische betrekkingen te herzien wanneer India voor een resolutie van het Internationale Atoomagentschap zou stemmen.
Er dient te worden benadrukt dat beide Aziatische landen beperkte investeringsmogelijkheden hebben op de energiemarkt. Mondiale olieproductie heeft nog een kleine reservecapaciteit. Het Internationale Energie Agentschap heeft voorspeld dat in 2011 en 2012 de productie lager uit zou vallen dan de consumptie, met als gevolg verder stijgende prijzen.65 Momenteel ontvouwt dit scenario zich nog niet, aangezien de vraag naar energie is geslonken als gevolg van de economische recessie. De oliemarkt blijft echter krap, hoewel in de Verenigde Staten op steeds grotere schaal schalie-olie wordt geproduceerd. Deze ontwikkeling is een gevolg van de vooruitgang in de technieken voor de winning van schaliegas. De productiekosten van deze vorm van onconventioneel gas liggen echter aanzienlijk hoger dan van de conventionele variant (natuurlijk gas). Daarnaast beschikken Chinese en Indiase staatsbedrijven (nog) niet over de benodigde technologie voor de winning hiervan. Aziatische energiebedrijven investeren fors in de Noord-Amerikaanse schaliegassector om ervaring op te doen in de productie van deze onconventionele vorm van gas.66
63 International Peace Research Institute, ‘Energy security in Asia’ 54-55. 64
BBC News, ‘Sudan to block oil pipeline if south will not pay’ 22-06-2011 www.bbc.co.uk [22-06-2011]
65
US Energy Information Agency, ‘International crude oil and liquid fuels supply, consumption and inventories’ (Juni 2011) www.eia.gov/steo [24-06-2011].
66
23
Een andere ontwikkeling op de gasmarkt is de opkomst van vloeibaar gas (Liquid Natural Gas). Gas wordt gecondenseerd bij een temperatuur van ruim -160 graden Celsius, waarna de brandstof nog 1/600ste van het oorspronkelijke volume inneemt. Volgens prognoses zal het aandeel LNG binnen de totale gasproductie toenemen van negen procent in 2010 tot vijftien procent in 2030.67 Het lijkt echter geen substituut voor conventioneel gas. Het onderzoeksbureau van het Australische ministerie van milieu concludeerde in een rapport uit 2007 dat de markt voor vloeibaar gas (LNG) op de korte en middellange termijn krap zal zijn. Bovendien is na de kernramp in Japan in 2011 de vraag naar dit product aanzienlijk toegenomen. Aangezien gas gesubsidieerd wordt in India, zal de hoge internationale gasprijs van LNG op de rekening van Indiase overheid komen. Een ander punt zijn de transportkosten. Het Internationale Energie Agentschap heeft in 2003 berekend dat de levering van vloeibaar gas per tanker goedkoper is in vergelijking met een pijpleiding langer dan 3800 kilometer (over het vasteland). In het geval van een onderwaterleiding kan LNG concurreren bij een lengte van 2000 kilometer. Voor India betekent dit dat in theorie een pijleiding over het vasteland tot in hartje Rusland prijstechnisch de aantrekkelijkste optie vormt, mits de gangbare tarieven voor transitgelden wordt gehanteerd. Voor China reikt dit omslagpunt tot in Oekraïne. Een tweede punt vormt de bouw van kostbare LNG-terminals aan de kust, waarvan de prijs varieert van 200 miljoen tot 2 miljard dollar. Regionale pijpleidingen kunnen prijstechnisch concurreren met LNG. Vloeibaar gas kent daarentegen andere voordelen. De levering is flexibeler, aangezien een pijpleiding pas rendabel is bij benutting van de maximale transportcapaciteit. In het streven naar energieveiligheid is diversificatie van leveranciers eerder haalbaar, met als gevolg dat de kans op onderbreking van toevoer kan worden ingeperkt. Daarnaast vormen (geo)politieke spanningen geen obstakel.68 Op Indiaas territorium bevonden zich in 2010 drie importterminals voor vloeibaar gas, China had vier terminals operationeel. In beide landen zijn diverse nieuwe projecten gepland, aangezien in de buurlanden de capaciteit ontbreekt om de geplande toename van geïmporteerd vloeibaar gas te kunnen verwerken.69
Beleidsmakers in Delhi wordt regelmatig verweten geen strategisch buitenlands beleid te voeren. Het land ontbeert een grand strategy, oftewel een fundamenteel beleid. Verschillende departementen streven een eigen agenda na in plaats van het overkoepelende algemene belang. In het Nonaligment 2.0 document beargumenteren diverse experts dat India een ‘strategische cultuur’ moet ontwikkelen, bestaande uit beleidsanalyse, -onderzoek en intellectueel debat. Deze dient
67 LNG Journal, ‘LNG Outlook 2012’ (2012) www.lngjournal.com 68
C. Rumley e.a., ‘Natural gas in India, prospects for LNG imports’ (December 2007) rapport 07.23 Australian
Bureau of Agricultural and Resource Economics (ABARE)
http://adl.brs.gov.au/data/warehouse/pe_abare99001415/rr07.23_india_natural_gas.indd.pdf
69
24
aangepast te worden aan ‘de complexiteit van de nationale belangen’, zodat een coherente, effectieve nationale strategie kan worden gevormd.70 Binnen dit geheel heeft Delhi een beleid nodig om de expanderende invloed van China tegen te gaan in Zuid-Azië. De noorderbuur heeft voornamelijk op economisch gebied toenadering gezocht tot verschillende buurlanden. Volgens het document moeten beleidsmakers de strategische voordelen erkennen die voortkomen uit economische toenadering. Als belangrijkste factor benoemen de experts de onbekwaamheid van India om gemaakte beloftes na te komen. Vele toezeggingen worden niet gerealiseerd, of het blijkt dat Delhi extra voorwaarden verbonden heeft aan een aanbod. India zal op deze wijze nooit de vruchten kunnen plukken van verbeterende betrekkingen met omringende landen, aldus de groep expoerts, wat China momenteel wel lukt. Deze beweringen zullen onderzocht worden in de opvolgende casussen.
70
25
2 Energieveiligheid en geopolitieke implicaties
‘Energy security has become a serious problem, second only to food security’71
Manmohan Singh
2.1 Iran
‘Iran is a key country for our energy needs’.72
Indiase minister van buitenlandse zaken S.M. Krishna
Gedurende de jaren tachtig verbeterden de betrekkingen tussen Teheran en Beijing. Beide landen maakten aan het einde van de Koude Oorlog geen deel uit van een machtsblok en zochten uit strategische overwegingen toenadering tot elkaar. Iran kon rekenen op Chinese assistentie gedurende de Iran-Irak Oorlog in 1988. China leverde Iran (wapen)technologie en assisteerde met de economische heropbouw, andersom voorzag Teheran de snelgroeiende Chinese economie van grondstoffen en een afzetmarkt. Daarnaast kon China’s zetel in de Veiligheidsraad bescherming bieden tegen de toenemende Westerse druk op Iran om uraniumverrijking te stoppen. Beijing hoopte op zijn beurt door versterkte banden met Iran meer greep te krijgen op de moslim minderheden in eigen land. Dit vormde ook voor India een beweegreden om gedurende de jaren negentig de betrekkingen met het energierijke land te verbeteren. Voorheen was Iran een bondgenoot van aartsrivaal Pakistan en steunde separatisten in Kashmir. Dit wijzigde na het eind van de Koude Oorlog. Beide landen begonnen de religieuze factor in de bilaterale verhoudingen te bagatelliseren. Daarnaast brachten regionale ontwikkelingen de landen bijeen, zoals het streven naar stabiliteit in Afghanistan. Iran is voor India naast een belangrijke leverancier van grondstoffen ook de toegangspoort tot energierijk Centraal-Azië.73 Zowel voor China als India vormt het streven naar energieveiligheid de belangrijkste drijfveer om de banden met Iran aan te versterken.
Iran beschikt over de twee na grootste geschatte gasreserve en drie na grootste oliereserve ter wereld. Ongeveer tien procent van de bewezen mondiale olievoorraden bevindt zich op Iraans territorium. Wanneer de gasreserves van het land worden omgerekend naar volumes olie equivalent, heeft het land de beschikking over de twee na grootste voorraad fossiele brandstoffen. Het verschil met Saudi-Arabië is miniem. Desondanks kent Iran een relatief lage extractiegraad, als gevolg van onderinvestering. Dit feit is de opkomende economieën niet is ontgaan.74 Iran produceert
71 China Daily, ’China, India stoke energy bond’ (02-02-2010) www.chinadaily.com.cn 72
Ministry of External Affairs, ‘Transcript of the joint media interaction of external affairs minister of India and foreign minister of Iran’ (31-05-2012) mea.gov.in
73 Shireen T. Hunter, Iran’s foreign policy in the Post-Soviet era (Santa Barbara 2010) 117-141. 74
26
momenteel substantieel minder olie dan in 1979, het jaar van de Islamitische revolutie. De binnenlandse energieconsumptie is sterk gegroeid als gevolg van de toegenomen bevolking en een expanderende transportsector, terwijl de productiecapaciteit is gedaald. Sancties en onderinvestering hebben tot een dalende olieproductie geleid. De Iraanse olieproductie is in de afgelopen zeven jaar met ruim één miljoen vaten per dag gedaald, uitgaande van 4,2 miljoen vaten per dag in 2005.75
De berichten van een dalende productie zijn bevestigd door de Iraanse minister van olie. In een interview uit april 2011 gaf de vertegenwoordiger aan dat Iran de komende vijf jaar 150 miljard dollar dient te investeren om productie op het huidige niveau te houden. Volgens Iraanse bronnen verzocht de minister tijdens een seminar internationale bedrijven te investeren in de Iraanse energiesector om gezamenlijk globale energieveiligheid te creëren.76 Eerder had de vertegenwoordiger reeds aangegeven dat de jaarlijkse olieproductie dertien procent zou dalen indien investeringen in deze sector niet toenamen. Soortgelijke berichten zijn terug te vinden in de rapporten van het Internationaal Energie Agentschap. Volgens het instituut dient Iran in de komende 25 jaar 160 miljard dollar te investeren in zijn transportinfrastructuur om de productie te kunnen vergroten. Het land vormt hierdoor een interessante investeringsmogelijkheid voor de groeiende Aziatische economieën. Voornamelijk China is bereid grote sommen kapitaal te investeren in infrastructuur en de energiesector, maar is terughoudend gezien Irans positie op het wereldtoneel.77 Internationale bezorgdheid over het Iraanse programma voor uraniumverrijking heeft tot gevolg dat beide Aziatische landen een delicate balanceeract uitvoeren in hun buitenlands beleid ten aanzien van Iran. Enerzijds streven de buurlanden eigenbelang na in de vorm van energiecontracten, anderzijds wordt van de opkomende internationale spelers verwacht dat ze verantwoordelijkheid nemen in multilaterale instituties. Dit heeft gevolgen voor de rol die Iran kan vervullen in het streven naar energieveiligheid. De Amerikaanse ILSA-wet (Iran and Libya Sanction Act) uit 1996 had tot doel exportmogelijkheden van Iraanse energie te reduceren, zodat minder middelen beschikbaar kwamen voor zowel de ontwikkeling van massavernietigingswapens als steun aan het internationale terrorisme. Staatbedrijven uit de Aziatische buurlanden lopen nog altijd het risico sancties opgelegd te krijgen. In mei 2010 werd in een Amerikaans rapport een lijst van bedrijven opgenomen die actief waren in de Iraanse energiesector, waarop drie Chinese en vijf Indiase bedrijven present waren. Chinese staatsbedrijven trachten op assertieve wijze het ontstane vacuüm van terugtredende Westerse bedrijven uit de Iraanse energiesector te vullen. In mei 2008 trokken Shell en Total zich na
75 Financial Times, ‘Sanctions hit Iranian oil production’ (24-05-2010) www.ft.com; Financial Times, ‘Iran’s oil
output falls to a 20-year low’ (09-07-2012) www.ft.com
76
Xinhuanet, ‘Iran calls for oil investments, asks West to cooperate on oil security’ (18-04-2011) news.xinhuanet.com
77
27
nieuwe sancties terug uit twee projecten, waarna Chinese staatsbedrijven toesnelden. Indiase energiebedrijven stellen zich relatief terughoudend op, volgens verschillende analisten een gevolg van de civiele nucleaire overeenkomst tussen India en de Verenigde Staten uit 2006.78 Het verdrag bevatte een clausule waarin India’s steun voor het Amerikaanse beleid ten aanzien van het Iraanse nucleaire programma werd onderschreven, hoewel dit onderdeel door de regering in Washington werd bestempeld als ‘adviserend’. Desondanks verwacht Washington dat Delhi in de pas loopt. De Amerikaanse druk op India om sancties te steunen is beduidend hoger dan op China. Iran speelt desondanks een belangrijke rol in Delhi’s streven naar energieveiligheid. In het jaarlijkse verslag van het ministerie van buitenlandse zaken aangaande de buitenlandse betrekkingen uit 2008 staat vermeld dat ‘India remains firmly committed to establish a long-term, cost-effective and secure mode of transfer of gas from Iran’.79 Een pijpleiding vormt voor India prijstechnisch de aantrekkelijkste optie.
India is actief onder druk gezet om import van Iraanse fossiele brandstoffen te verminderen. In december 2010 blokkeerde de Indiase centrale bank onder Amerikaanse druk betalingen via de Asian Clearing Union, welke in de jaren zeventig met steun van de Verenigde Naties was opgericht om handelsverkeer te vergemakkelijken. Betalingen voor import van Iraanse olie en gas werden geblokkeerd. De Indiase regering verzocht als alternatief de Duitse Europäisch-Iranische Handelsbank zijn betalingsverplichtingen te voldoen, echter ook deze bank werd met succes onder druk gezet de betalingen te blokkeren.80 Delhi tracht nu de betalingen in de eigen valuta te voldoen. Het Indiase energiebedrijf Reliance Industries Limited beëinidigde na blokkering van betalingen alle contracten in Iran. Volgens verschillende experts gebeurde dit onder Amerikaanse druk. Mocht het bedrijf vooruitzichten willen houden op een aandeel in de Amerikaanse onconventionele gassector, dan werd terugtrekking uit Iran verwacht.81 Chinese en Indiase bedrijven investeren aanzienlijk in schaliegas-projecten in de Verenigde Staten en Canada om de benodigde technologie te verkrijgen voor de winning van deze onconventionele vorm van gas.
Iran leverde in 2009 acht procent van India’s totale volume van geïmporteerde olie. Voor China ligt dit percentage op elf. Laatstgenoemde werd in ditzelfde jaar Iran’s grootste handelspartner. Echter ook Chinese energiebedrijven stellen zich steeds terughoudender op. Diverse
78 Council on Foreign Relations, ‘The US-India nuclear deal’ (05-10-2010) www.cpr.org 79
Avtar Singh Bhasin, ‘India’s foreign relations – 2008 documents’ (maart 2009) p. 885 http://mea.gov.in/staticfile/meapublication/foreignrelations2008.pdf
80 The New York Times, ‘US presses Germany to block Indian payments to Iran for oil’ (31-03-2011)
www.nytimes.com
81
Shebonti Ray Dadwal en M. Mahtab Alam Rizvi, ‘US sanctions on Iran and their impact on India’ Institute for
