2 Energieveiligheid en geopolitieke implicaties
2.2 De Chinese parelsnoerstrategie
2.2 De Chinese parelsnoerstrategie
China ontbeert de capaciteiten de zeeroutes van de Perzische Golf tot de Zuid-Chinese Zee te controleren. De Amerikaanse marine is nog altijd de dominante macht in de Indische Oceaan. Beleidsmakers in Beijing vrezen de mogelijkheid om in een conflictsituatie, bijvoorbeeld over Taiwan, afgesneden te worden van vitale bevoorradingsroutes. Daarnaast is er kans op politieke instabiliteit in de productielanden, met leveringsproblemen als gevolg. China streeft dan ook naar diversificatie van olieleveranciers om de afhankelijkheid van het Midden-Oosten te verminderen. Het percentage olie afkomstig uit het Midden-Oosten zal volgens prognoses van het Internationaal Energie Agentschap echter steeds verder toenemen.116 Volgens strategen in Washington heeft Beijing hier een apart beleid voor gecreëerd. Binnen de zogenaamde ‘parelsnoerstrategie’ vormt elke parel een schakel van Chinese geopolitieke invloed langs de belangrijke zeeroutes in de Indische Oceaan. In de
112
Ministry of external affairs, ’Statement by External Affairs minister at the SCO heads of state summit’ (07-06-2012) meaindia.nic.in
113
The Hindu, ‘Undeterred India for moving ahead with Iran’ (01-03-2012) www.thehindu.com
114
Pipelines International, ‘Pipeline projects in the Middle East’ (maart 2010) www.pipelinesinternational.com
115 The Hindu, ‘Undeterred India’.
116
36
literatuur is een omvangrijk debat gaande wat het doel van deze strategie is. Centraal staat de vraag of China economische dan wel militaire doelen nastreeft. Enerzijds wijzen strategen op de bouw van diepzeehavens in kustlanden van de Indische Oceaan, welke een dreiging voor Amerikaanse en voornamelijk Indiase belangen in de regio kunnen vormen indien ze een uitvalsbasis vormen voor de Chinese marine. Journalist Peter Lee heeft dit in een artikel fraai verwoord als ‘the specter of the Chinese dragon bathing his vermillion claws in the milk-warm waters of the Indian Ocean’.117 Anderzijds wordt de bescherming van toegang tot natuurlijke energiebronnen en het streven om alternatieve routes voor de Straat van Malakka te vinden benadrukt.118
Het militaire aspect van de strategie blijkt niet te zijn gerealiseerd. Desondanks blijft het geopolitieke aspect van de economische component belangrijk, waaronder het streven naar energieveiligheid. China grenst niet aan de Indische Oceaan. Landen als Pakistan, Bangladesh en Myanmar bieden de mogelijkheid te functioneren als transportcorridor voor energie en goederen, zodat de drukke zeestraten in Zuidoost Azië vermeden kunnen worden. Toegang tot de Indische Oceaan is van groeiend belang om ononderbroken energiestromen te kunnen realiseren. Daarnaast biedt dit mogelijkheden om afgelegen Chinese provincies economisch te ontwikkelen. Delhi kijkt met argusogen naar de uitbreidende Chinese geopolitieke invloed. Deze buurlanden bieden India onder andere een transit naar landen met grote energievoorraden. Myanmar beschikt over omvangrijke energievoorraden, echter de kortste route voor een pijpleiding gaat over Bangladees territorium. Pakistan vormt de toegangspoort tot Iran en Centraal-Azië. Voor zowel China en India vormen deze landen een belangrijke schakel in hun zoektocht naar energieveiligheid. Beide staten hebben toenadering gezocht tot de verschillende kustlanden. Dit geeft de kustlanden de mogelijkheid hun eigen belangen na te streven door de ene demografische grootmacht te gebruiken als tegenwicht voor de andere.
Als Indiaas antwoord op de parelsnoerstrategie wordt er door enkele analisten gesproken over de ‘diamantensnoerstrategie’ of ‘halssnoer van vriendschap’. Binnen het concept wordt beargumenteerd dat Delhi als antwoord op de Chinese strategie de betrekkingen aanhaalt met landen als Japan, Singapore en Vietnam. Volgens oud-Indiaas ambassadeur voor de Verenigde Staten Lalit Mansingh spreken de Chinezen op ‘gevaarlijke’ wijze over de bescherming van hun eigen handelsroutes over zee.119 India dient op eenzelfde wijze de betrekkingen te verbeteren met landen die een sleutelrol spelen in de Indische Oceaan en daarbuiten. Dit is terug te vinden in het document Nonalignment 2.0. Diverse experts op het gebied van buitenlands beleid beschrijven dat India in vergelijking met China over een sterkere vloot beschikt, echter het buurland loopt snel in. Aangezien
117
Asia Times Online, ‘China drops Gwadar hot potato’ (25-05-2011) www.atimes.com
118 Bert Chapland, ‘Geopolitics: A guide to the issues’ (Santa Barbara, 2011) 60-61.
119
37
de directe kustwateren voor Beijing momenteel de hoogste prioriteit hebben, is het in Indiaas belang dat de Chinese aandacht hier blijft geconcentreerd. Delhi dient de banden met landen rondom Chinese wateren te verbeteren. Deze staten kunnen door de ontwikkeling van eigen maritieme capaciteiten Chinees machtsvertoon in de Indische Oceaan vertragen dan wel afschrikken. Delhi wordt geadviseerd de betrekkingen met deze zogenoemde ‘balans’ machten aan te halen. Dit creëert de ruimte om de eigen maritieme capaciteiten op te bouwen.120
120
Khilnana, Sunil e.a., ‘Nonaligment 2.0, A foreign and strategic policy for India in the twenty first century’
Centre for Policy Research (CPR) (India 2012) 13-14
38
2.3 Pakistan
‘I want to stress that no matter how the international situation changes, China and Pakistan were, are, and will forever be good neighbours, good friends, good partners and good brothers’.121
Premier Wen Jiabao
China en Pakistan worden beschouwd als traditionele bondgenoten. De goede verhoudingen worden gekenmerkt door frequente staatsbezoeken en militaire samenwerking. Na de dood van Osama Bin Laden op Pakistaans grondgebied, waarop omvangrijke internationale kritiek volgde, was China bereid de banden met Pakistan verder aan te halen.122 Beide landen hebben baat bij de strategische alliantie. De relatie kent aanzienlijke punten van frictie, bijvoorbeeld op het gebied van de bestrijding van moslimextremisme. Deze zaken hebben de verhoudingen niet kunnen overschaduwen. Dit staat in scherp contrast met de politieke verhoudingen tussen India en Pakistan. De landen delen een turbulente geschiedenis, waarvan Kashmir nog altijd een bewijs is. Er lijkt echter langzamerhand verandering te komen in de verhoudingen tussen de oude aartsrivalen. In november 2011 beloofden beide premiers ‘een nieuw hoofdstuk’ in de bilaterale betrekkingen.123 Op economisch en politiek gebied zijn positieve ontwikkelingen waarneembaar. Delicate onderwerpen lijken naar de achtergrond te zijn geschoven. India steunde recentelijk Pakistan tot het bezetten van een tijdelijke zetel in de Veiligheidsraad. Daarnaast belandde eind 2011 een Indiase helikopter door slecht weer in Pakistaans luchtruim. Er werd een dialoog gestart waarna de militairen binnen een etmaal terug op Indiaas territorium waren. Dit was vijf jaar geleden nog ondenkbaar. Op economisch gebied werden na een vijfdaags bezoek van de Pakistaanse minister van Handel diverse overeenkomsten gesloten. In november 2011 werd tevens besloten de handelsrelatie tussen de buurlanden te normaliseren. Een maand eerder werd bekend dat Islamabad de oosterbuur de status van ‘most-favored nation’ toe zou kennen. Met de beslissing vallen verschillende importtarieven en quota’s weg. India had Pakistan deze status al in 1996 toegekend.124 Dit lijkt een voorbode voor de normalisering van de handelsbetrekkingen.
Ondanks sterke politieke banden bedraagt de bilaterale handel tussen China en Pakistan zeven miljard dollar.125 Voor India en Pakistan omvat dit twee miljard dollar.126 Met beide landen zijn
121
Xinhua News, ‘China, Pakistan reaffirm all weather friendship’ (18-05-2011) news.xinhua.net
122 China Brief, ‘“Shaheen 1” Exercise Signals Expansion of China-Pakistan Alliance’ (20-05-2011) http://www.jamestown.org/programs/chinabrief/
123
BBC News, ‘India and Pakistan PMs pledge ‘new chapter’’ (10-11-2011) www.bbc.co.uk
124
Asia Times, ‘India awash in goodwill gestures’ (08-11-2011) www.atimes.com
125 Khalid Mahmood, ‘Pakistan-China strategic relations’ Institute of Strategic Studies Islamabad (ISSI) www.issi.org.pk
39
doelen gesteld op het gebied van handel. Met Beijing streeft Islamabad tegen 2015 een verdubbeling van de bilaterale handel na, met India een verdrievoudiging. In beide gevallen kent het islamitische land een omvangrijk handelstekort. Economisch gaat het Pakistan niet voor de wind. Een van de oorzaken is een groot tekort aan brandstof, een probleem dat ook India kent. De buurlanden zijn beide in hoge mate afhankelijk van import om in hun energiebehoefte te kunnen voorzien. De afhankelijkheid en kwetsbaarheid van beide economieën biedt de mogelijkheid tot een gezamenlijke oplossing te komen op het gebied van energieveiligheid.127 Pakistan vormt voor India de sleutel tot de energiereserves van Iran en Centraal-Azië. Het land vormt een spil in Azië aangezien het land Centraal-, West- en Zuid-Azië verbindt. Het is de toegangspoort tot het energierijke Midden-Oosten. Zowel China als India hebben transportprojecten geïnitieerd waarin Pakistan een sleutelrol vervult. Het land zou in potentie een belangrijke transitcorridor kunnen vormen. Instabiliteit vormt echter een groot obstakel voor de realisatie van projecten. Daarnaast vormen politieke spanningen tussen India en Pakistan een belemmering. Dit wordt ook erkend in Islamabad. Volgens analist Zahid Anwar van het Islamabad Policy Research Institutie (IPRI) zal India niet succesvol kunnen concurreren met China wanneer de betrekkingen niet verbeteren.128 In 2011 zijn de eerste pogingen tot toenadering waar te nemen. Realisatie van een pijpleiding naar India dan wel China biedt Pakistan de mogelijkheid de eigen energietekorten te verkleinen en de hoognodigde transitgelden te ontvangen.
126
Voice of America, ‘Closer Indian-Pakistani trade ties could mark start of a thaw’ (03-11-2011) www.voanews.com
127
Iftikhar A. Lodhi, ‘Energy security and geopolitics in South Asia: Historical baggage, global powers and rational choice’ in: Marie Lall, The geopolitics of energy in South Asia (Singapore 2009) 94-122, aldaar101-102.
128 Zahid Anwar, ‘An Assessment of China’s growing relations with Central Asian states and its implications for Pakistan’ IPRI Journal XI (2011) 64-76. www.ipripak.org
40
De onderhandelingen rond de TAPI-pijpleiding zijn nog altijd gaande. De gespannen relatie tussen Pakistan en India blijkt geen obstakel te vormen in de aanloop naar concretisering van het project. Indiase strategen hebben jarenlang gewaarschuwd dat een pijpleiding Islamabad een onacceptabele macht over de Indiaanse economie zou geven. Dit argument speelt voornamelijk indien beide gasprojecten (TAPI+IPI) gerealiseerd zouden worden. Dit blijkt geen belemmering te zijn voor beleidsmakers in Delhi, aangezien beide concepten jarenlang gelijktijdig zijn nagestreefd. In januari 2012 meldde de Indiase krant the Hindu ‘een doorbraak’ voor het TAPI-project, aangezien India en Pakistan een akkoord hadden bereikt over de transitgelden.129 De Aziatische Ontwikkelingsbank (ADB) berichtte in mei 2012 over ‘historische overeenkomsten’, aangezien prijsafspraken tussen Turkmenistan en respectievelijk Pakistan en India tot stand waren gekomen.130 Hoewel de consensus wat betreft kosten van levering een belangrijk obstakel hebben weggenomen voor concretisering, vormt de veiligheidssituatie in beide transitlanden nog altijd de grootste belemmering. De instabiliteit in de regio speelt het project vanaf het ontwerp parten. Begin jaren
129
The Hindu, ‘TAPI project takes a step forward’ (25-01-2012) www.thehindu.com
130 The Asian Development Bank, ‘Historic agreements bring long awaited TAPI-pipeline closer to reality’ (23-05-2012) www.adb.org
41
negentig werden de eerste plannen voor deze pijpleiding op papier gezet. Deze werden met de opkomst van de Taliban echter in de ijskast gezet, om vervolgens na de verdrijving van dit regime weer op tafel te komen. De nieuwe Afghaanse regering heeft echter geen controle over grote delen van het land en deze situatie lijkt steeds verder te verslechteren. Eenzelfde situatie is te vinden in transitland Pakistan, waar aanslagen op onder andere pijpleidingen aan de orde van de dag zijn. De toekomst van het TAPI-project is gekoppeld aan de stabiliteit in beide landen.131 Aangezien de veiligheidssituatie in beide landen steeds verder verslechterd, lijkt er op de korte en middellange termijn geen toekomst voor de pijpleiding. Veiligheid hoeft echter geen obstakel te zijn voor realisatie, aldus Dr. Peimani, hoofdonderzoeker van het Energie Studie Instituut in Singapore. De Baku-Tbilisi-Ceyhan oliepijpleiding vormt een favoriet doelwit van de Koerdische afscheidingsbeweging PKK, met als gevolg dat transport verscheidene malen is onderbroken sinds de pijplijn operationeel werd in 2006. Eenzelfde situatie speelde in Noord-Irak, waar Amerikaanse troepen aanslagen niet hebben weten te voorkomen. Volgens Peimani ligt de sleutel tot succes dan ook bij de bereidheid van de overheden de leiding operationeel te houden. Dit argument in ogenschouw nemende ontkent de onderzoeker niet dat dit een lastige opgave zal vormen voor de desbetreffende landen.132 Verschillende energie-experts zijn dan ook sceptisch over realisatie van het project.133 Desondanks heeft China reeds te kennen gegeven bereid te zijn India’s vacuüm te vullen indien Delhi zich terugtrekt uit het project.134 Dit is echter hoogst onwaarschijnlijk, aangezien Beijing plannen heeft onthuld voor een alternatieve route van Turkmeens gas naar China.
Een cruciale volgende stap is de uitbesteding van de constructie van de pijplijn. Verschillende internationale energiebedrijven hebben interesse getoond om de Turkmeense gasvelden te ontwikkelen. Het is echter de vraag of deze bedrijven de aanleg van een pijpleiding door instabiel gebied te willen riskeren. De Verenigde Staten trekt zijn troepen terug uit Afghanistan in 2014. De route loopt door territoria waar de Taliban reeds actief is. Realisatie van de TAPI-pijpleiding staat gepland voor 2017, wat erg optimistisch is. Russische vertegenwoordigers hebben aangegeven dat Gazprom geïnteresseerd is in de financiering en constructie van het project.135 De deelnemende landen blijken nu snel te moeten handelen. De Eurasia Daily Monitor meldt dat tijdens een bijeenkomst van de Sjanghai-Samenwerkingsorganisatie (SSO) in juni 2012 Afghaanse en Chinese vertegenwoordigers een nieuwe plan hebben onthuld voor de aanleg van een tweede pijpleiding van Turkmenistan naar China. De beoogde route gaat door Noord-Afghanistan, wat als een relatief
131
Hooman Peimani, ‘Politicking over Central Asia’s Pipelines’ Journal of Energy Security (maart 2011).
132
Hooman Peimani, ‘Politicking over’.
133 Shebonti Ray Dadwal, ‘TAPI – still a distant dream’ Institute for Defence Studies and Analysis (IDSA) (02-05-2011) www.idsa.org;
134
Charles Ebinger, ‘Energy and security in South Asia: Cooperation of Conflict’ The Brookings Institution (02-11-2011) www.brookings.edu
135
42
stabiel gebied wordt beschouwd. Daarnaast beschikt China over de financiële middelen voor realisatie en zijn Chinese staatsbedrijven al zeer actief in de Turkmeense energiesector. Gedurende dezelfde bijeenkomst zijn de Chinese Nationale Petroleum Corporatie en Turkmennebitgaz overeengekomen het jaarlijks volume te exporteren gas naar China te verhogen van 40 naar 65 miljard kubieke meter. Toekomstige gasproductie zal voornamelijk afkomstig zijn uit nieuwe velden waar Chinese staatsbedrijven in hebben geïnvesteerd. Dit geeft het nieuwe project twee belangrijke voordelen ten opzichte van het TAPI-project, aldus politiek analist Vladimir Socor.136 Indien de constructie van het Chinese plan eerder start dan het TAPI-project kunnen beleidsmakers in Delhi Turkmenistan voor de nabije toekomst schrappen als onderdeel van het diversificatiebeleid. Het gas vloeit dan oostwaarts in plaats van zuidwaarts. Snelheid van handelen is cruciaal om de pijpleiding te bewerkstelligen. De veiligheidssituatie in Afghanistan heeft altijd het obstakel gevormd voor realisatie. Aangezien de toestand in het land verslechtert, kan Delhi gasleveranties uit Turkmenistan voorlopig schrappen.
Gezien de budgettaire problemen van de Pakistaanse overheid, wordt voor zowel het IP- als TAPI-project participatie van China of India gestreefd. Transport van olie of gas over Pakistaans territorium biedt Beijing interessante mogelijkheden, ook voor transport van energie uit het Midden-Oosten. De route via de Straat van Malakka neemt normaliter zestien tot vijfentwintig dagen in beslag, via het Pakistaanse vastland kan dit door de aanleg van hogesnelheidslijnen worden teruggedrongen tot 48 uur. De transportafstand wordt van 16500 gereduceerd tot 2500 kilometer.137
In het noorden investeert Beijing reeds in de verbreding van de Karakoram snelweg, de hoogste internationale weg ter wereld. Daarnaast investeert China in het Pakistaanse spoorwegennet. De meest besproken investering is de constructie van een haven in het vissersdorpje Gwadar, de Pakistaanse parel binnen de parelsnoerstrategie.
Het plan voor de constructie van een haven in Gwadar stamt uit de jaren zestig. Het vissersdorp ligt op 72 kilometer van de grens met Iran en 400 kilometer van de Straat van Hormuz, waar jaarlijks veertig procent van het jaarlijks olietransport door wordt verscheept. Destijds werd het project onder Amerikaanse druk niet gerealiseerd, aangezien Washington vreesde dat de ijsvrije havens ten prooi zouden vallen aan de Sovjets.138 De bouw van de haven is begonnen in 2001. De eerste fase van het project kostte 250 miljoen dollar, waarvan 80 procent door China is gefinancierd.
136
Eurasia Daily Monitor, ‘New Chinese pipeline proposal: implications in Central Asia, Afghanistan and beyond’ (19-06-2012). Eurasia Daily Monitor, ‘Beijing proposes Turkmenistan-China gas pipeline through Northern Afghanistan’ (19-06-2012). www.jamestown.org/programs/edm
137
G.D. Bakshi, ‘Analysis: Chinese military ‘buildup’ in Gilgit’ Gilgit Baltistan bulletin (08-09-2010).
138 Eurasia Review, ‘Greater Indian Ocean: A Peaceful Geo-Political Pivot Or A Contentious Source Of Hedging’ (23-06-2011). www.eurasiareview.com
43
Voor de tweede fase heeft China wederom 200 miljoen dollar steun toegezegd, oftewel ruim een kwart van de totale kosten. Daarnaast is hulp toegezegd voor de constructie van infrastructuur in het achterland, waaronder de aanleg van een snelweg naar Pakistans grootste havenstad Karachi. Gedurende een bezoek van Pakistaanse president Zandari aan China in juli 2010 is de aanleg van een 3000 kilometer lange spoorlijn besproken. Via deze route dienen olie en goederen van Gwadar naar de Chinese stad Kashgar getransporteerd te gaan worden. De lijn dient parallel te lopen aan de Karakoram snelweg.139 Chinese participatie in het IP-project zou omvangrijke investeringen in de energie-infastructuur met zich meebrengen. Beijing is echter terughoudend op dit gebied, gezien de veiligheidsrisico’s in verschillende delen van Pakistan. Chinese ingenieurs vormen regelmatig doelwit van aanvallen. Beijing blijkt dan ook maatregelen te nemen om de instabiliteit in Pakistan tegen te gaan. The New York Times meldde in augustus 2010 dat zeven tot elfduizend Chinese soldaten aan diverse projecten werken in de meest noordelijke Pakistaanse provincie Gilgit-Baltistan. Onderdeel van de werkzaamheden is de constructie van 22 tunnels, welke noodzakelijk zijn voor een pijpleiding. De journalist omschrijft de situatie als een ‘stille geopolitieke crisis’ aangezien Pakistan de facto de controle over de regio overdraagt aan China. Volgens de onderzoeker bij het Woodrow Wilson Center wil ‘China grip op de regio om onbelemmerde toegang tot de Golf-regio te verkrijgen’.140 In 2011 volgden wederom verschillende berichten over de aanwezigheid van Chinese troepen in deze provincie.141 Volgens Dr. Shabir Choudhry, expert op het gebied van het Kashmir-dispuut, streeft China niet alleen naar toegang tot Gwadar maar wenst Beijing controle over de gehele route tot de havenstad.142 Dit zou gezien de interne instabiliteit in Pakistan een buitengewone opgave zijn. In Delhi werd met bezorgdheid gereageerd op de berichtgeving. Chinese soldaten zijn vaker waargenomen in het Pakistaanse deel van Kashmir, wat in een geval van conflict de situatie zeer zou compliceren. Zowel China als India zijn in hun streven naar externe energieveiligheid gebaat bij een stabilisering van de algehele situatie in Pakistan. Tot dat moment staan plannen om Pakistan te transformeren tot een belangrijke transportcorridor op losse schroeven.
De nieuwe haven Gwadar blijkt geen succes. Huidig transport wordt kunstmatig gecreëerd. Met behulp van subsidies worden goederen aangetrokken die normaliter in de haven van Karachi zou worden verhandeld. Het plan voor de creatie van een vrijhandelszone rond de haven is ingetrokken, aangezien de ontwikkeling tegenvalt. Tevens is het voornemen de haven met het Pakistaanse achterland te verbinden niet gerealiseerd. In 2009 heeft China het plan voor de bouw van een
139
Christophe Jaffrelot, ‘Gilgit-Baltistan: A tale of two ports – Gwadar and Chabahar’ Gilgit Baltistan bulletin (12-01-2011).
140 Selig S. Harrison, ‘China’s discreet hold on Pakistan’s Northern borderlands’ The New York Times