aprendizajes de la transición y consolidación democrática para la
gobernabilidad en Chile
Moreno Pérez, M.A.
Citation
Moreno Pérez, M. A. (2006, September 20). Emergencia del paradigma de gobernabilidad
en América Latina : aprendizajes de la transición y consolidación democrática para la
gobernabilidad en Chile. Retrieved from https://hdl.handle.net/1887/4568
Version:
Not Applicable (or Unknown)
Waarom hebben de democratische regeringen die aan het eind van de jaren ‘80 in Latijns-Amerika aan de macht zijn gekomen zulke grote problemen ondervonden in het consolideren van de bestuurbaarheid (governability in het Engels) in de verschillende landen in de regio?
Naar mijn mening kunnen de problemen van de kwaliteit en intensiteit van de Latijns-Amerikaanse democratieën verklaard worden vanuit de configuratie van een bestuursparadigma dat bepalend is geweest voor 1) de politieke modellen (voortkomend uit een veelheid van ideeën en waarden); 2) voor de institutionele formules (die in operationele beslissingsmechanismen worden uitgedrukt); en 3) voor een geheel van strategische publieke beleidslijnen die door de politiek worden gebruikt teneinde bepaalde bestuursproblemen op te lossen of te accepteren. In de context van dit paradigma zijn politieke leiders echter niet in staat geweest om aan de sociale en politieke eisen van de maatschappijen te voldoen.
Deze studie wijst uit dat de zwakheid van de democratische instituties veel regeringen ertoe heeft gedwongen om controlemechanismen te zoeken om de opkomst en verergering van nieuwe crises in het politieke systeem te weerstaan. Dit heeft geleid tot de opkomst van een nieuw regionaal discours (dat wordt gedragen door het politieke en sociale establishment en door multilaterale instituten die de terugkeer naar de democratie hebben gesteund) dat het vitale belang van het bereiken van bestuurbaarheid voor de ontwikkeling en stabiliteit van de democratie in de regio benadrukt.
centrale elementen van de bestuurbaarheid in Latijns-Amerika zoals ze worden benaderd door de verschillende regeringen in de regio. Deze elementen helpen ons te begrijpen hoe er in Latijns-Amerika in de laatste jaren een bestuurbaarheidsparadigma is ontstaan dat de politieke gedragingen en praktijken van de institutionele actoren vorm heeft gegeven. Vanuit dit perspectief zal bestuurbaarheid worden begrepen als de capaciteit om een evenwicht te creëren tussen sociale eisen en institutionele sterkte.
Chili is een bijzonder interessante casus, aangezien het, los van de problemen dat het land ondervindt, gezien wordt als het meest succesvolle voorbeeld van bestuurbaarheid in Latijns-Amerika. Dit onderzoek richt zich op de toepassing van het paradigma in de Chileense context in een poging om drie problemen op te lossen: 1) het verzekeren van de stabiliteit van het civiel-democratische regime vanwege de mogelijkheid van een terugval naar autoritair bestuur; 2) het bestrijden van de centrifugale tendensen van de politieke actoren; en 3) het beheersen van de maatschappelijke eisen. Deze drie uitdagingen moeten behaald worden zonder de economische dynamiek aan te tasten. Dientengevolge is er een ‘praktisch’ en ‘angstig’ idee van bestuurbaarheid ontstaan. Het idee van bestuurbaarheid als het beheersen van de centrifugale krachten die de democratie bedreigen heeft in het geval van Chili geleid tot een beeld van democratisch bestuur als een ‘zero-sum game’.
Deze logica heeft een grote rol gespeeld bij de constructie van het huidige Chileense politieke en institutionele systeem.
Deze studie argumenteert dat in Chili de spelregels van de transitie naar democratie nog steeds in werking zijn en de regels van democratisering en bestuurbaarheid bepalen.
In dit geval hebben de regeringen van de Concertación-coalitie die sinds 1990 aan de macht is (Patricio Aylwin 1990-94, Eduardo Frei 1994-2000, en Ricardo Lagos 2000-2006) geprobeerd hun bestuurlijke capaciteit te vergroten en te verbeteren door middel van het institutionele kader. Dit heeft het dubbele doel gediend van het bestuurbaar maken van zowel de transitie naar de democratie als van de democratie zelf. Hierdoor is een terugval naar autoritair bestuur voorkomen en is er bijgedragen aan de consolidatie van de democratie en het verbeteren van diens economische, sociale, en politieke functioneren. Deze excessieve disciplinering heeft echter als gevolg een gebrek aan democratische diepgang en heeft het spookbeeld opgeroepen van een staat zonder burgers- een beeld dat de huidige vierde regering van de Concertación van president Michelle Bachelet probeert te ontkrachten. De analyse van zowel het idee als de praktijk van bestuurbaarheid in de context van de transitie naar democratie is zinvol om de diepte van deze uitdaging te illustreren.
wordt geschonken aan de manier waarop het paradigma van bestuurbaarheid dat tot nu toe de democratieën in de regio vorm heeft gegeven, vorm is gegeven. Dit conceptuele kader over bestuurbaarheid stelt ons in staat om het vervolgens toe te passen op het geval van Chili. Hierdoor kan de invloed die dit model heeft gehad op de duurzaamheid van de democratie en de instituties van het land worden vastgesteld. Deze studie is geen empirische of kwantitatieve studie over bestuurbaarheid in Latijns-Amerika. Het heeft daarentegen ten doel een kwalitatieve analyse te bieden over een mogelijke conceptualisering en karakterisering van de opkomst van het paradigma van bestuurbaarheid in Latijns-Amerika in het algemeen en Chili in het bijzonder.
Het eerste deel van dit werk richt zich op de discussie over het concept bestuurbaarheid.
Het stelt vast dat de variatie van bestaande interpretaties en definities over dit concept er niet in zijn geslaagd een conceptueel kader te scheppen waarin de resultaten geëvalueerd of gemonitord zouden kunnen worden.
Zoals in deze studie wordt uiteengezet heeft het begrip ‘bestuurbaarheid’ oorspronkelijk een conservatieve connotatie gehad die in de geïndustrialiseerde wereld gedurende vele jaren heeft gedomineerd. Interesse voor bestuurbaarheid is niet nieuw op het gebied van de uitoefening van de macht. Het woord governability, vertaald in het Nederlands als bestuurbaarheid, is voor het eerst gebruikt in de jaren ’70 door Samuel Huntington als een ‘smalle’ conceptualisering van democratie die erop gericht was om een overmaat van eisen vanuit de burgermaatschappij te voorkomen.
Vanuit dit perspectief was het concept bestuurbaarheid bijna uitsluitend beperkt tot de capaciteit van regeringen en politieke systemen om de groeiende politieke en sociale eisen te beheersen die een gevolg waren van een ‘overmaat’ van democratie in ontwikkelde landen. Deze situatie heeft een ‘overvloed van eisen’ voortgebracht, waaraan niet kon worden voldaan, en die een serieuze bedreiging werd voor het functioneren en zelfs het bestaan van de democratie zelf.
Bij het vertalen van deze analyses naar de Latijns-Amerikaanse context wordt het al snel duidelijk dat het probleem van bestuurbaarheid niet bij de crisis van de democratie door de overmaat ervan wordt veroorzaakt. Naar mijn mening zijn de obstakels voor bestuurbaarheid in de regio meer het gevolg van een reeks problemen die zich voordoen in het proces van de opbouw van de democratie. Vandaar dat in Latijns-Amerika het thema bestuurbaarheid sterk verbonden is met de ontwikkeling van instrumenten die politieke stabiliteit genereren en die de consolidering van nieuwe democratieën faciliteren.
jaren. De discussie over de nieuwe uitdagingen voor bestuurbaarheid heeft er toe geleid dan in de jaren ’90 het concept nieuwe dimensies kreeg waardoor het langzamerhand los werd geweekt van zijn conservatieve herkomst. Deze nieuwe benadering in Latijns-Amerika legde de nadruk op het zoeken naar een evenwicht tussen sociale behoeften en de capaciteiten van regeringen om daar efficiënt op te reageren.
Toch was er nog maar weinig ruimte voor deze toenadering in het begin van de jaren ’90. Het doel lag in die tijd vooral in de zorg voor stabiliteit en de consolidering van de democratie in de regio. Deze benadering werd dominant in de analyses over bestuurbaarheid. Men richtte zich vooral op de ontwikkeling van beleid om de democratieën na de transitie bestuurbaar te maken, om autoritaire terugval te voorkomen, en om een model van economische ontwikkeling te implementeren dat stabiliteit zou verzekeren.
Het tweede deel van deze studie analyseert de manier waarop het paradig-ma van bestuurbaarheid in de regio is opgekomen en zich heeft gevestigd. Hoewel sommige auteurs bepaalde elementen voorrang geven boven anderen, is het over het algemeen duidelijk dat de concepten die aan het paradigma ten grondslag liggen ‘efficiëntie’, ‘legitimiteit’, en ‘stabiliteit’ zijn. Bij het vertalen van het conceptuele kader naar de Latijns-Amerikaanse werkelijkheid, worden er zowel kwalitatieve als kwantitatieve verschillen duidelijk. In Latijns-Amerika komt dit verschil voort uit het feit dat het probleem van de politieke context niet een probleem is van ‘overmaat’ van democratie (zoals het door de Trilaterale Commissie is gesteld), maar een probleem van de ‘opbouw van de democratie’. Het gevolg is dat het probleem in Latijns-Amerika niet zozeer bestaat uit ‘overmatige eisen’ vanuit de maatschappij maar juist uit een gebrek daaraan.
Onder druk van multilaterale organisaties en de overtuiging van de regeringen die het proces van de transitie ten uitvoer brengen zelf, begint er zich in Latijns-Amerika een model te vestigen dat- hoewel met nuanceringen- de enige mogelijke weg representeert waarlangs landen kunnen gaan teneinde hun nieuwe democratieën bestuurbaar te maken.
Het derde deel analyseert de constructie van het paradigma van bestuurbaarheid in de Chileense casus, beginnend bij de invloed van het proces van transitie naar democratie in de jaren ’80. Het laat zien hoe de transitie een sleutelrol vervulde in het proces van het configureren van de spelregels die de stimulansen en beperkingen van het bestuurbaarheidsmodel bepaalden. In Chili heeft het proces van de transitie niet een helder en eenduidig pad gevolgd, maar is gekenmerkt door constante aanpassingen en veranderingen. Het resultaat was een ‘transitie door transactie’ waarin de regels van het politieke en economische spel werden geformuleerd. De uitkomst van de transitie verklaart dan ook een groot deel van de beperkingen van de huidige Chileense democratie. Als een gevolg hiervan heeft naar mijn mening de primaire uitkomst van de transitie (het bereiken van de inauguratie en implementatie van de democratie) verschillende omstandigheden gegenereerd die de latere fases van democratisering hebben tegengewerkt.
Het belang van de relatie tussen transitie en bestuurbaarheid is gelegen in de mate waarin politieke erfenissen zijn blijven bestaan, die het gevolg zijn van een incompleet proces van transitie; erfenissen die obstakels zijn gaan vormen voor de bestuurbaarheid in de regio. Ook Chili, dat paradigmatisch is geworden wat betreft de nadruk op stabiliserende elementen van de transitie, ontsnapt niet aan deze situatie.
Het vierde deel van dit werk richt zich op de bepalende factoren voor het paradigma van bestuurbaarheid in Chili. Er worden vier onafhankelijke variabelen aangewezen die hebben bijgedragen aan de structuralisering van het paradigma: 1) de transitie als idée force van het model; 2) het bestaan in Chili van een unieke beeldvorming die samenvalt met het opkomende bestuurbaarheidsparadigma, en die wordt gefaciliteerd door een politiek en intellectueel discours; 3) een politieke strategie die wordt gekenmerkt door tijdsgebondenheid en vertrouwen in het beslissingsproces van de actoren; en 4) het gewicht van de technocratische logica en de formulering van het paradigma van bestuurbaarheid.
mechanismen van checks and balances tussen de machten, het electorale systeem, en het partijsysteem.
Dit analytisch perspectief laat zien hoe de regels van het politieke en institutionele spel het bestuurbaarheidsmodel zowel in zijn opkomst als in zijn implementatie hebben bepaald. Het geheel van formele en informele spelregels markeert de inhoud en de dynamiek van het model van bestuurbaarheid in Chili. Het kan geargumenteerd worden dat het bestuurbaarheidsmodel dat aan het begin van de jaren ’90 opkomt in Chili, maar in feite het resultaat is van de transitie naar de democratie die aan het einde van de jaren ’80 begon, wordt bepaald door de rol die de instituties, met hun sterkten en zwakheden, hebben gespeeld in de articulatie van datzelfde model. Vandaar dat het karakter van deze instituties geen onbelangrijk onderdeel is in het proces van de constructie van het model.
Democratische instituties in Chili zijn de laatste jaren geconfronteerd met verschillende uitdagingen, waaronder een gebrek aan representativiteit van het Chileense politieke systeem (wat zich uit in een inadequate representatie van de voorkeuren van de maatschappij in het Congres), een gebrek aan integratie (aangezien het politieke systeem bepaalde sociale sectoren uitsluit), en, ten slotte, een gebrek aan controlesystemen over de staats- en politieke autoriteiten. Deze uitdagingen zijn verbonden met vormen en praktijken die door deze instituties zijn ontwikkeld sinds het begin van het lange transitieproces. Zowel gedurende als na het transitieproces hebben deze instituties hoofdzakelijk een politiek en juridisch karakter aangenomen, en gaven veel minder aandacht aan de culturele en sociale dimensies. De pogingen om tot institutionele normalisering te komen, onder de vlag van stabiliteit en consensus, hebben geleid tot ‘leemtes’ en omissies die het functioneren van de democratische instituties hebben aangetast. Naar mijn mening heeft dit de geloofwaardigheid en efficiëntie van deze instituties in termen van waardering vanuit de maatschappij en de burger doen slinken. De relatie tussen het institutionele kader en het politieke systeem is van vitaal belang in het model van bestuurbaarheid dat in Chili dominant is, aangezien het gaat om de vorm waarin de actoren een model hebben georganiseerd voor het nemen van beslissingen.
Het laatste deel van dit onderzoek richt zich op de spanningen en uitdagingen waar het paradigma van bestuurbaarheid mee geconfronteerd wordt in Latijns-Amerika en Chili in het bijzonder.
bestuurbaarheid zichtbaar geworden zijn, zijn duidelijke voorbeelden van deze ernstige tekortkomingen.
Deze tekortkomingen zijn sterk verbonden met het grote aantal spanningen en uitdagingen dat het bestuurbaarheidsmodel niet heeft kunnen oplossen als gevolg van de ontwrichtende effecten van de structurele hervormingen van de economie, de voortdurende invloed van niet-democratische machten, de zwakheid van de civil society, en de tegenstrijdige invloeden van de globalisering. In het geval van Chili zijn deze problemen onder meer zichtbaar in het socio-economische veld in de beklagenswaardige verdeling van welvaart. De tien procent van de bevolking met het hoogste inkomen ontvangt ongeveer veertig procent van het Bruto Nationaal Product (BNP) en leeft dientengevolge op het niveau van de geïndustrialiseerde landen. De tien procent met het laagste inkomen, daarentegen, ontvangen ongeveer tussen de twee en drie procent van het BNP, en leven dus in extreme armoede, misschien zelfs wel onder het niveau van Haïti of sommige Afrikaanse landen. Ook zijn er problemen op het politiek-institutionele gebied. De Chileense democratie is imperfect ten gevolge van bekende problemen (zoals het binominale stemsysteem dat kleine of regionale partijen uitsluit uit het Parlement, gebrek aan interne democratie in de partijen, gebrek aan ruimte voor discussie tussen burgers, en gebrek aan decentralisatie). Hierdoor lijdt de Chileense democratie aan problemen wat betreft kwaliteit en diepgang, in de context van een grote socio-economische ongelijkheid.
Een ander probleem dat is blijven bestaan, is het bestaan van wat wordt genoemde de ‘feitelijke machten’ (poderes fácticos). De strijdmachten lijken sinds het wegvallen van Pinochet en zijn aanhangers geen bedreiging meer te vormen voor institutionele orde. Maar de werkgeversorganisaties en het monopolie van rechtse consortia over de schrijvende pers lijken dat wel te zijn. Een ander punt van zorg zijn fundamentalistische Katholieke groeperingen die zich hebben getransformeerd tot ware imperia, met controle over universiteiten, middelbare scholen, kranten, en televisienetwerken, en die een formidabele economische macht vertegenwoordigen. Ten slotte blijven bepaalde soorten sociale discriminatie in stand. Dit ondanks het feit dat er op cultureel gebied recentelijk grote stappen voorwaarts zijn gedaan met nieuwe wetgeving over familierecht, echtscheiding, en er een zekere openheid is ontstaan rondom thema’s die tot voor kort taboe waren.
Deze tekorten verklaren grotendeels, zowel in de regio als in Chili, de kwaliteitsproblemen van onze democratieën, die in belangrijke wijze het gevolg zijn van de democratische instituties die zich hebben opgeworpen ter verdediging van het model van bestuurbaarheid in het begin van de jaren ’90.
garanderen en die de beleidsmakers de mogelijkheid geven tegelijkertijd bij te dragen aan de consolidering van de democratie. Ten tweede, vanuit het perspectief van de gebieden die genegeerd worden of die buiten het aandachtsgebied van het model van bestuurbaarheid liggen. Deze benadering werkt vanuit een analyse van de zwakheden en sterktes van het huidige proces van democratisering, maar ook- en dit is een elementair punt- vanuit een analyse van hoe de zwakheden en moeilijkheden van het proces tot mogelijkheden en kansen te transformeren zijn.
Onder deze thema’s bevinden zich bij voorbeeld de depolitisering en de vervreemding van de bevolking van de democratie en democratische instituties. In vrijwel alle landen van Latijns-Amerika uiten grote groepen van de bevolking gevoelens van onvrede en van gebrek aan betrokkenheid met de democratische instituten, praktijken, en actoren. Over het algemeen zijn de mensen ontevreden met de democratie. Diverse studies hebben geprobeerd deze fenomenen te verklaren- toch lijken de symptomen zich te verergeren in plaats van te verminderen.
In het geval van Chili waren het de eerste verkiezingen van de transitie (het referendum van 1988 en de presidentiele verkiezingen van 1990) die de piek in de electorale participatie markeerden- echter de volgende parlementaire en gemeenteraadsverkiezingen gaven al een zorgwekkende trend naar omlaag aan, een helder signaal dat de bevolking zijn betrokkenheid met de democratische instituties aan het verliezen was en ongeïnteresseerd raakte in de politiek (in het bijzonder het jongste deel van het electoraat). Dit proces is alleen onderbroken door de laatste twee presidentiele verkiezingen (1999-2000 en 2005-2006) die allebei gekenmerkt werden door een hoge graad van competitie aangezien ze een confrontatie symboliseerden tussen verandering en continuïteit. In de praktijk zijn de toenmalige actoren- de massabewegingen- van de transitie vaak niet meer dan toeschouwers van de democratische verdieping. Hun deelname beperkt zich tot electorale participatie als er verkiezingen worden uitgeschreven, en het met hun stem aanwijzen van de werkelijke protagonisten van het politieke proces. Zoals gedurende dit onderzoek is geargumenteerd, is de bron van deze processen het feit dat het politieke systeem (het resultaat van een ‘transitie door transactie’, en vastgelegd in de grondwet van 1980) de ruimte voor participatie van burgers en organisaties heeft beperkt. Hierdoor is hun representatieve capaciteit verminderd en wordt het onmogelijk gemaakt dat de wensen vanuit de maatschappij zich kunnen transformeren in alternatieve opties voor het heersende model.
In de conclusies van de studie worden de consequenties van de beeldvorming en de praktijk van het paradigma van bestuurbaarheid bekeken. Er wordt geargumenteerd dat deze een hoge mate van stabiliteit van democratische instituties heeft gegenereerd. Het heeft ook een context gecreëerd die de ontwikkeling van de economie stimuleert. Ten slotte heeft het ook een niet onbelangrijke mate van modernisering van de instituties, sociale praktijken, en de beschikbare infrastructuur gefaciliteerd.
wordt getrokken en dat zowel bepaalde belangen van machtsgroepen als bepaalde sociale behoeften kunnen worden geneutraliseerd. In andere woorden impliceert bestuurbaarheid dat er geen grote economische instabiliteit bestaat die bestuurd moeten worden. Ten tweede heeft bestuurbaarheid een groeiende breuk tussen de uitvoering van de politiek en de dynamiek van de maatschappij ten gevolge. Ik argumenteer dat de spelregels van de transitie van kracht zijn gebleven en de regels van democratisering en bestuurbaarheid hebben bepaald. Ik stel ook dat vanaf de jaren ’90 de elites een model van bestuurbaarheid hebben geïnstalleerd dat de inauguratie en stabilisatie van de democratie nastreefde. In het specifieke geval van Chili is deze houding een gevolg van een traumatisch leerproces van de politieke klasse. Deze koos ervoor een meer op consensus gebaseerde en instrumentalistische uitweg te volgen die zich uitte in een sui generis transitie. Hierdoor is politiek en institutioneel kader geschapen dat het proces van democratische consolidering heeft bepaald en het heeft beperkt in zijn diepgang. Deze beperkingen hebben ongunstige omstandigheden gecreëerd voor de volgende fases van democratisering. Zo heeft zich een model gevormd dat zich heeft opgeworpen als een dijk die verdere pogingen tot democratisering moet tegenhouden.
Deze tekortkomingen in het Chileense model, die tevens ook gelden voor andere landen in de regio, hebben veel te maken met de grote hoeveelheid spanningen en uitdagingen die het paradigma van bestuurbaarheid niet adequaat heeft weten op te lossen. Vandaar dat de uitdagingen voor het para-digma van bestuurbaarheid van de democratie in Chili verbonden zijn met de vraag hoe de democratische instituties kunnen worden verbeterd en geperfectioneerd. Dit maakt het mogelijk om problemen die inherent zijn aan het functioneren van de instituties zelf te boven te komen en hun representatieve mechanismen en de incorporatie van sociale belangen te verbeteren. Hiermee kunnen de bedreigingen voor het model worden geneutraliseerd. Deze complexe relatie is de reden dat er niet met meer snelheid vooruitgang is geboekt in de kwaliteit en de verdieping van de democratie in termen van diens intensiteit.
