Commissies sluiten versterking parlementair onderzoek niet uit
Napel, Hans-Martien ten
Citation
Napel, H. -M. ten. (2010). Commissies sluiten versterking parlementair onderzoek niet uit.
Ars Aequi, 59(2), 96-99. Retrieved from https://hdl.handle.net/1887/14823
Version: Not Applicable (or Unknown)
License: Leiden University Non-exclusive license Downloaded from: https://hdl.handle.net/1887/14823
Note: To cite this publication please use the final published version (if applicable).
96 ArsAequi februari 2010 opinie
a"oe'lui.nllmamdblad "" 1\A20100096
COMMISSIES SLUITEN
NIETUIT
Hans-Martien ten Napel*
1
Inleiding
In naar rede bij gelegenheid vande presentatie van hetJaarboek Parlementaire Geschiedenis 2009 stelde Tweede KamervoorzitterVerbeetonlangs dat er in tijden van crisis aanleiding bestaat om terug te grijpennaar de fundamenten van ons bestel: 'Naar wat nou precies destaatsrechtelijk bepaalde rolver- deling is tussen deverschillende actoren- tussen Regering en Parlement, tuesen Eerste en Tweede Kamer, tussen wetgevende, uilvoerende en rechter- lijke macht. Om te kijKenof we nog wel rolvast zijn met elkaar. Zodat we, met het oog op de crisis, er stevig voorstaan," Zij voegde eraan toe: 'Het baart me zorgen dat bij veel bewoners van hetBinnenhof de kennis van de staatsrechtelijke verhoudingen te wensen overlaat. Ikzie dat bij journalisten, maar ook bijpolitici. ( ... )Ikdenkdat hetgoed isals we de staatsrechtelijke rol van alle spelers in de parle- mentaire democratie weerwat scherper in beeld krijgen,'2
rnI1J?:mrl",linn uit het oog
Muit. H.-M.Th.D.tenNapaI is ooiversitairdocent bijhet Instituut\liJOTPubliek:mcht, afdelingStaats-enBestuurs- recht,van de Universiteit Le;den.
1 www.tweedekamer.nU knagesrrCOOfX'B_ pteSMllirie_Jaarboek_
Parfumenmire_
GescNedenis_2009_
118-197304.pdf, p,.2- 2:Ibidem,p.e.
3 H. 8ouwmans, 'Deetman: pas opvoor overkilloomrnissies~
BiflMmiandsBeslUiT 30/96, 4september2009,p,17.
VgJ.voortsB.Plalzer,'Een cvel'l/Ioedaan commisBi'es:
SC 1/47,25november 2000, p. 7.
staatsraad DeÈrtmanbeginseptember 2009 dat het kabinet te veel en te gemakkelijKdergelijke ocm- missies instelt" soms zeffemetde vooropgezette bedoeling dat er niets mag uitkomen: 'De vraag is ofwenietbeter af zouden zijn met een parlemen- tair onderzoek. Op dal: punt is er sprake vaneen zekere lafheid.·9OfDeetmen hiermeedoelde op deCommissie van onderzoek besluitvorming Irak (ccrrsniseie-Devide), wilde hij blijkens het verslag nietaangeven.
2:
De Kaderwet adviescolleges
Dezojuistgenoemde vraagstaat reeds sinds de jarentwintfg van de vorigeeeuw indebelangstelling, toen het Tweede Kamerlid Troelatra(SDAP)er blijk van gaf ernstige bedenkingen tekoesteren tegen de"
instellingvan allerlei commissies encolleges door de regeringen individuele bewindslieden. Hoewel hetparlement hierbijbuitenspelstond,waren de uitgebrachte adviezendikwijls zeer invloedrijk. Vol-
te rAL,pn,cm
door VerbeE~t gllconstl~te€lrde
neiging cm vraae dia
"Ant,,,,,,1 staat is
van onderzoeks-
De vraag die in deze bijdrage centraal staat is of de instelling vanonderzoeks- enadviescommissies eveneens te rekenen valt onder de door Verbeet geconstateerde neiging om de staatsrechtelijke rolverdeling uit het oog te verliezen. Tijdens een seminar van Berenschot in Den Haag waarschuwde
arsaequi.nYmaandbladli::)AA20100096-
opinie
Als Aequi februari 2010 97gens Troelstra namen de advieslichamen hiermee te vee! hetkarakter aan van een voorparlement 'waarin belangrijke sociale zaken worden bedisseld, waarbij men zich dan aan elkaar gebonden heeft, zodat. als de zaken bij de Kamer komen, het parlement vrijwel vooreenfait accompJistaa1,.4-Zijnbeduchtheid voor deuitholling vande machtvan het parlement door advieslichamen leidde uiteindelijktot het huidigear- tikel 79vande Grondwet, dat bepaalt dat vaste col- leges:van advies in zaken vanwetgeving enbestuur van hei Riltbijofkrachtens de wei dienen
te
worden ingesteld. Volgens het tweede lid van dit artikel regelt de wet de inrichting,samenstelling en bevoegdheid van deze colleges." Ahgeciteerdin:p.P.!.
8ovend'Een,HRB.M.Kum- meling,HerNederJaoose pwlemenr.Deventer:Kluwer 2004,Po332.
5 H.Bouwmans.,'Deetman:pas opvoor overkillcommissies', Binnenlands Bestuur 30(36, 4september2009,p.17.
6 Kamerstukkfm 112003/04, 29 50B,nr.1,p.1.
7 Ibidem,p,3-
SJ;Kamerstukken 112003104, 29 008,.nr.9,p.10.
9 Ibidem,nr.3.
10 Ibidem,nr.9,p.2.
11 Ibidem,nr.2,p.1.
12M. Sámlz,Mvan Twist&
H.Geveka-,'Bes!urenin commîsSÎe.Verklaringvm een fooomeEl1f,Beleiden Matlrsc/mppl]Sö (2008) 940106Jp.96.
januari 1 is het adviei3St,elslel aanmerkelqk versoberd, behoeve waarvan
bestaande adviescolleges - met uitzondering van de
van opgeheven
Conform de aanbevelingen van de bijzondere com- missie Vraagpunten Adviesorganen (commissie-De Jong) issinds 1 januari 1997 hetadviessteisel aanmerkelijk versoberd, ten behoeve waarvan alle bestaande adviescolleges - metuitzonderingvande Raadvan State - werden opgeheven.
De Kaderwet adviescolleges onderscheidt thans tussen een relatiefbeperkt aanialsira:tegische adviescolleges, die zichrichten op de hoofdlijnen.van beleid op de langere termijn, en tecbniech-epecialis- fiache adviescoDeges met een 'smallere' taakstellrnQ opde kortere termijn.Naastde vaste colleges van advieskunnen 'tijdelijkeen eenmalige adviescolleges worden ingesteld vooréén thema of één advies.
Behalve adviescolleges in de zin van de Kaderwet adviescolleges bestaan ernog commissies die bij of krachtenswet, bijkoninklijkbesluitof bijministerieel besluihijn ingesteld. Deetman sprak tijdens het eer- dergenoemde seminardeverwachting uil:dat,mede als gevolg van de doorgevoerde versobering van het edcleesteleel, de behoefte aan tijdelijke commissies zal blijven groeien. Behalve dat dittoteen 'overkill' aan commissies
leidt,
komt ookdekwaliteit vande besluitvorming erdoor in gevaar: 'We mogen zorgen hebben dat we doorgeschoten zijn in het snijden in de vaste adviesraden. Van deze radenkrijg je advie- zen dieje alsministervervelend vindt,maar diezijn wel goed voor het beleid. Als minister moet je dan maarkiezen,daarvoor word jeook betaald.'53 De
initiatiefnota ..
DuyvendakOp 31maart 2004 bood hetTweede Kamerlid Duyvendek (Groenlinks) een initiafiefnota aan, getiteld 'DeSchaduwmacht ...,de invloedvan politieke commissies'. Deconclusie van deze nota luidde als volgt: 'De fractie van Grcenlfnke isvan mening dat Nederland afmoet van de verstikkende deken van consensus die decommissies over de
politiek leggen. Ze verzwakken het democratische proces. Politici moeten weer hun "eigen verantwoor- delijkheid" nemen en zelfpolitiekekeuzes maken en verdedigen.
De
verantwoordelijkheid voor de besluitvorming moet daarweer komen te liggen waar zehoort: bijdepolitici.Daarom moeter een eind komenaan dehuidige praktijk vancommissies. Zowel voorde ad-foc-cndeecekeccosnesee, die ingesteld worden mei alsopdracht waarheidsvinding, alsvoor de grote groepad-hoc-commissies vanadvies.<t'IDe nota koppelde deze kritiek, evenals Dee:tman viifjaar later, aan de onderzoeksfunctie vanhet parlement zelf:'Tegelijkertijddient het parlement haareigen onderzceêcscepeciteitte
vergroten. Om onze "'eigen verantwoordelijkheid" te kunnen nemenen niet afhan- kelijkte zijn van rapporten van externen zal de Kamer zelf veel vaker op zoek moeten gaan naar feiten en cmetandlqheden."rlfdens het overleg dat de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 24juni
2004
naaraanleiding vandeinitiatiefnota voerde metdeopstener enminister De Graaf voor Bestuur- lijkeVernieuwingenKOninkrijksrelaties (D66), gaf laatstgenoemde"" ondanks dat hijzich had gestoord aan de inhoud van de nota - aan van oordeel te zijn dat erinhet algemeente
gemakkelijk naar het middel van dead-hoc-commissie werd gegrepen:'Het uitgangspunt dat advisering plaatsvindt door permanente advierorganen moet krachtig worden beleden. Eenmalige of tijdelijke oommissies meeten eerder uitzondering dan regel zijn.8
Van haar kani: namde Kamerop 1juli 20Q4 met algemene stemmen een door de Kamerleden Halse- ma(Groenlinks). Van der Steel] (SGP), Eerdrnane (LPF) en Dubbelboer (PvdA)ingediende motie aan, die de regering verzocht 'om zoveel mogelijk gebnJik te maken van de eigen deskundigheid van hei ministerie en deexpertise van vaste adviescolleges:
enonderzoeksraden envoorts terughoudend te zijn bijhet instellen van eenmalige ad-hoc-commissies, teneinde hetaantalad-hoc-commissies tot[een]
minimum tebeperken~~Ditondanks heifeit dat hetKamerlid Spies (CDA) eerder had aangege- venzich evenmin te herkennen in de conclusies van de nota, 'die naar haarideeafbreuk doen aan hetveelalwaardevolle werk ciaiveelcommissies hebben verricht. (... ) Zij maakt bezwaartegen de buitengewoon negatieve en suggestieve toon.'to Enkele moties die ertoe strekten de Staten-Generaal een grotere roltoe te kennen bijde samenstelling en rapportage van adviescolleges, werden hetzij van de agenda afgevoerd hetzij verworpen. Eerder had minister De Graaf aangegeven dat dergelijke aanbevelingen 'naar mijn mening geen recht [doen]
aande onderscheiden taken van de regering ende Siaten-GeneraaJ'.11
4 Staatsrechtelijke beoordeling
Indeperiode 1995-2005 werden in totaal 364 commissies inge:steld door de rijksoverheid.12On- danks hetin2004 door minister De Graaf beleden uitgangspunt datadvisering plaatsvindt door vaste adviescolleges: en de unaniem aanvaardemotie-
98 Als Aequi februari 2010 opinie arsaequi.nllmaanàblad
e
M20100096Halserna c.s., mag het kabinet-Balkenende IVzich bovendien recordhouder 'commissies instellen' noemen. Alleert gedurende heieerstejaarvan zijn bestaan stelde dit kabinet reeds 20commissies in over onder meer hetlerareniekort, de kilometerhef- fing en het ontslagrecht In2009 kwamen daar onder meer de nodige commissies 'bezuinigingen' bij.18
de 995-2005 werden
in totaal
door de rijksoverheld~ Het kabinet- mag bovendien
veriloudingsnEenmodemsoverheidheeftal zoveelte doen ente besluitendatdoordegemfddeldeburgerniet begrepenwordt en als wiDekeurwordtonde1vonclen;deste belangrijkeris het althansgeen twijfeltedoenontstaanomtrentde rechtmatigheidvandegenomen b-eslissingen.Dat isin de eersteplaatsdetaakvan hen die besluiten, maar eveneensdievan de gehele poIitiek&en bestuurJi,Jl:eklasse.Zij is, omvemflJ:M)ordelijkhedentekunnen dragen, vaplicht omervoor te zOfQOOdal:aan haar legaliteitgeentwijfelopkomt. Datisde eerste en belangrijkstevoorwaardevoorhet behoudvan haarllJegrnmiteit':.'iO
Dedoctrine kent opditpunthaareigenverenfwoor- delijkheid en doet er verstandig aan de kwalificatie in- constitutioneel tereserveren voor ernstiger bedreigin- gen van de staatsrechtelijKe rolverdeling. De oproep van Verbeet geeft aan dat de kans hierop inde huidige pordiek 1urbLÜen1eijd niet geheel denkbeeldig is.
instellen' noemen
Tegelijkertijd lijkt de Kamer evenwel meer werkte gaan makenvan eigen onderzoek, Hierop wasniet alleen indeinitiatiefnota-Duyvendak aangedrongen, maar ookindelitera'tuur.14Tussen 1983 en 2006 zijn ongeveer 30 parlementaire onderzoeken uitgevoerd deer enquêtecommissies, bijzondere commissies, subcommissies, tijdelijke commissies en werk- groepen. 15Voorbeeiden zijn de onderzoeken naar klimaatverandering (commissie-Van MiddelkoopÀ het integratiebeleid (commissie-810k) en hetTBS-siefsel (commissie-Visser). Eén van de aanbevelingen uit hetinhetvoerjaar van2009 verschenen rapport Verlrouwen enZeffverlrOUViletl van de Stuurgroep parlementaire zelfrefleciie luidde dat:de Kamer diende tegaan werkenmeteeneigen toekomst-en onderzoeksagenda. 19Daarbijkonhet zowel gaan omonderzoek naar beleid voorde toekomst als om uitvoeringsonderzoek naar bestaande wetgeving ex post (a.chteraf).Ineen briefvan25september 2009 gaf het presidium aan datuitcapecheite- en budqet- taireoverwegingen heteerttelieverrichten onder- zoekenzich tot drie per jaar zou moeten beperken. tl"
Recentelijkheeft decommissie voor de Rijksuitgaven daadwerkeiijk drievandergelijke voorstellen gedaan voor 201 0: een toekomstverkenning jeugdzorg, een toekomstverkenning inteqraal indiceren en een onderzoek doeltreffendheid inburgering.18
De insreRing van commissies, ook indien dit er rele- fiefveel zjjn, valtopzichzelf niet als inconstitutioneel aan temerken. De Kaderwet adviescolleges voorziet zoals gezegd zelf in de mogelijkheid van instelling van tijdelijke en eenmalige commissies en ook buiten deKaderwet om mogen deze gewoon in het leven worden geroepen. Nu de commissies er bovendien niet aan in dewegblijken te staan dat het parlement zijn eigen onderzoeksfunctie versterkt, vormt dat eens te meer aanleiding om niet te snel te spreken van'een aantasting van de staatsrechtelijke rolverde- lingdoorcommissies'. Zoals hetHandboek van het Nederlandse staatsrechtterecht opmerkt,vinden het staetsrecht in hei algemeen en deGrondwet in het bijzonder
'hunzin inde zekerheid vaneserbeëenen burgers dar hetbijd&
staatkundigebesluitv011Tlingen handemgennaarredlt en regel toegaat.Verva!!:ofVe1Zwaktdie zekerheid, -danwordthetsluimerend wantrouwenvan "zedoenmaar"klaarwakkerenbederft:hetde
beeld ten het
0I11~erZOE!k naar de besluitvorming over de inval is ingewikkeld~
Aan deze casus tal
van aspecten te
onderscheiden, de vullino van de inlichtingenplicht van ministers ex artikel 68 Gr(lnd\lVet
5 De commlssle-Davtde
Toegegeven zijdat hei beeld ten aanzien vanhet onderzoek naar de besluitvorming over de inval in Irakingewikkelder is. Aandeze bijzondere casus zijn talvan staatsrechtelijke aspecten te onderscheiden, waaronder deinvullingvande inlichiingenpltchi van ministers ex:artikel 68 Grondwet Ervalt,metVan der Staaij(SGP)"iets voor
te
zeggen omdecoalitie- afspraak omgeen parlementair onderzoek te laten plaatsvinden naar de kwestie aan ie merken als een 'grondfout'.QO.Van der Staaij voegde hieraanechter toe de .stellige indruktehebben 'dat niet zozeer waarheidsvinding, maarpolitieke, oppositionele motieven de doorslaggevende redenen vormden waarom die kwesiie tol vervelens 10e is opgerakeld.De parlementaire onderzoeken ciewij tot nu toe hebben uitgevoerd, hadden juist alskrachtdat er een consensus was over de noodzaak. Dat is nu helemaal niet aan de orde. Het aangrijpen van de mogelijkheid van een parlementair onderzoek was vooral een politiek strijdmiddel omtekijken hoe men
hei eigen gelijk kon bevestigen. Daar zijn enquêtes en onderzoeken echter niet voor bedoeld. Sterker nog, die worden daardoor verpolitiekt,verziekt en ten diepste aangetast. Daarom waren en zijn wij geen voorstander van een parlementair onderzoek op dit
"terrein.'21Ook Leeffen constateert dat parlementair onderzoek 'het beste uit de verf [komt] wanneer hei onderzoek wegblijft bij incidenten enschandalenen vooral gericht is op brede maatschappelijke thema's en vraagstukken'.22
Zoals Van den Braak terecht heeftgeconstatem:l,~
zijninhetverleden regelmatig onderzoeken door ex- temen verricht en is het dikwijlsnietvan tevoren uit te
1aM Nieuwoohuis,'Oe hoeren vanDoo Haag. Balkenende IVbrooktopnieuwrecord mmmisJeiminstelloo:De Pels,16aepternber2009.
14Zi& bi.fioorbeeldEoJurgem, 'Kcriflgsdrama dwmrlli!lid8-' vinding? Overkennillllerga- ringdluJrgmicl1lparlarnefltaif ondazoe~NederlandsJuris..
tenblacf79(2004) 213-224;
S.G.!.o&ffen,'Parlemem:air onderzoekheroverYl!Ogen',in:
J.ThJ.van den Berg, LF.M.
VerOOy"&lLW. Bmeksteeg (red),HerpaJiemenr,Nijme- gen:WLp,2007,g8;-9o.
Ui S.c.I.oeffen,'Pal1emel'ltair onderzoek:herovelW13gen',in J.ThJ.vanden 8erg, LF.M..
Verhey&JLW. 8rooksteeg (red.),Herparlemenr, Nijmegefl:WLP,2007,p.'87 (noot16).
16K~Jl2006J09, Sieae, m.S,p.13.
1'1Ibidem,nr.9.
18Kamerswkken112009110, 92224, nr.1.
19VanderPot,Handboekvan hetNederlandsestaatsrecht (bewerlt door DJ. Elzinga
&R. de Lange, m.m.vH.G, HOOgers),Deventer:Kluwer 2006,p.191.
20Handelingfm112008109, 50, p.4221.
211biOOm
22s.c,Lceüen,"ParIememsir ondarzoekoero!feJWOgen',in J.ThJ. vandenBerg, LF.M.
Verhey&lLW. Broelrnteeg (red.),Hetpatfemoot, Nijme- gen:WlP, 2007,P.00.
2aHerbmrefidiens coillmn 'Onderzoekofenquête?' van 6 februari 2009<lp www.p2dememcom.
ar:saequi.nYmaamlblad
e
AA2010DOO6 opinie ArsAeqoifebruari 2010 99Wie het politieke staatsrecht wil beoefenen. is gehouden ook een dergelijke factor terdege inzijn oordeelsvOf'lT1ingtebetrekken.
de is maar
Van Twist en Van Geveke constateren. is de instelling van commissies immersgoed verklaarbaar vanuit de politiek-bestuurlijke intenties die bewindspersonen hebben met deze commissies. Tevensspelen de maatschappelijke context en timing nierbijeen niet teveronachtzamen rol:'Voordatde roep om minder commissies ooitookwerke6jkbelangen betekenis kankrijgenvoor debesluurspraktij~dient menzich eerst rekenschap te geven van deze polîtieki:l gege- venheden.Zomng de politiek de politiek blijft.heeft de roep om minder commissies vooral symbolische waarde.'26
conciussa van luidt luidt,
er aanleiding te
oordelen dat dè instelling van commissies te rekenen valt onder
door Verbeet geconstateerde neiging om stsatsrechtelljke rolverdeling oog te vel'lie;zen
maken welke onderzceksvorm de voorkeur verdient Wel ishet,zoals Pietervan Vollenhoven recenteiijk stelde,24 van belang erop toe te zien dai er voldoende waarborgen zijn vooronafhankelijkeen betrouwbare waarheidsvinding. Eris op-voorhand geen aanleiding teveronderstellen dat hiervan bij de ccmmiseie-Da- vids geen sprake is. Hierkomt bijdat deKamer, mede dankzij behendig optreden van Tweede Kamerlid Hamer (fVdA).erjuistdankzijde insteUng vande cOmmlssie-Davids inisgeslaagd decoaitieafSpraak om geen parlementair onderzoek ie latenplaatsvinden naarde besluitvorminginzake Irak opentebreken.
Zoelepremier Balkenende tegen het eind van het debat
over-
het besiuit -totinstelling vandecommissie- Davidszei: Wij weten helemaal nieiwaannee de ccmrniaeie-Davida zal komen. Als de bevindingen daarzijn.gaan ze rechtstreeks naar het kabinet en tegelijkertijd naar beide Kamers. Dan zal ereen debat hierover inde Kamer volgen. Dan zal het kabinet zich verantwoorden en dan zal ikmijverantwoorden. Dat is de situatie. De vraagwat dan aan deordeis" hoe hetparlement merverder mee:om wilgaan"is aan het parlement en isook aan defracties. Dat wordt nie!belemmerddoor enige afspraak of wat danook.'15 Het is maar goed dat de conclusie van deze bijdrage luidt zoalstijluidt,ieweien dater geen aanleiding bestaatte oordelen datde instelling van commissies - metinbegripvandeonderzoeksccm- rnissie-Deside » te rekenenvalt onder de door Ver- beet geconstateerde neiging omde staaisrechtelijke rolverdeling uit het oog teverliezen. Zoals Schutz, 24Peter de Waard,'1WtjfelsVan
VoUenhovenaanonderzoek naar08B', deVafkskranl, 11november2009.
25Handelingen 11200&09.:>0, p.4235.
26M. Schuil,M.vanTwist&
H.Geveke,'Besturenin commissie.Verklaringvan een fenomeen:Beleiden Maarschappij36 (200S)94- 106,p.100.
