De Regionale Aanpak van het Lerarentekort Onderzocht: Het Sturingsnetwerk Lerarentekort in Amsterdam
Masterscriptie Onderwijswetenschappen Universiteit van Amsterdam Surya Carrilho – 10774491 Begeleiding: dr. R.J.M. Daas Tweede beoordelaar: dr. L. Elffers
Inhoudsopgave
Abstract……… 4
Inleiding………... 5
Theoretisch kader………...………. 7
Lokale aanpak van het lerarentekort………. 7
De rationaliteiten van actoren………... 8
Het sturend vermogen van actoren……….. 10
Interactiepatronen tussen actoren………. 11
Methode……… 12 Design………... 12 Respondenten……… 12 Instrumenten en procedure………... 14 Analyse………. 14 Resultaten………. 15
Rationaliteiten van actoren……… 15
Schoolbesturen………. 17 Lerarenopleidingen……….. 17 Gemeente Amsterdam………. 18 Uitzend- en detacheringsbureaus……….. 18 Denktank Lerarentekort…………..………. 18 Het Schoolbureau………... 19
Sturing uitgeoefend door de actoren…………...……….. 19
Schoolbesturen………. 20 Communicatieve sturing ….………... 20 Economische sturing…..………. 20 Juridische sturing……… 21 Lerarenopleidingen……….. 21 Communicatieve sturing………..………... 21 Economische sturing…..………. 21 Juridische sturing……… 22 Gemeente Amsterdam………. 22 Communicatieve sturing………..………... 22 Denktank Lerarentekort ………..………. 22
Economische sturing……..………. 23 Juridische sturing……… 23 Uitzend- en detacheringsbureaus………. 23 Communicatieve sturing…………..………... 24 Economische sturing…..………. 24 Juridische sturing……… 24 Het Schoolbureau……… 25 Communicatieve sturing…..………... 25 Economische sturing…..………. 25 Juridische sturing……… 25
Interactiepatronen tussen de actoren………..………... 26
Samenwerking en conflict in de Taskforce Lerarentekort ………..……… 26
Conflictueuze interactie over adviezen Denktank………... 27
Samenwerking en conflict schoolbesturen en lerarenopleidingen………...………... 28
Samenwerking met Het Schoolbureau……… 29
Poging tot coalitievorming tegen uitzendbureaus………... 29
Concurrentie en samenwerking gemeente en randgemeenten………..………... 30
Non- interactie gemeente en uitzendbureaus……….………. 31
Interactiepatronen binnen een actor……… 31
Samenwerking, concurrentie en coalitievorming schoolbesturen…….…………. 31
Conflict gemeente intern………….……….……….. 32
Conclusie en discussie……….. 32
Abstract
Primary schools in the Netherlands are facing an increasing teacher shortage, especially in the lager Dutch cities. As this shortage is not equally spread over the country, the Dutch Ministry of Education, Culture and Science has stressed that the national policies need to be
complemented with regional approaches and actions. This study analysed how the regional approach of teacher shortages in Amsterdam is implemented, and how the actors involved shape and steer this regional approach. This research has examined which rationalities the different actors adhere to (economic rationality, value rationality, political rationality, or aesthetic rationality), which type of steering is used (judicial, economical, communicative), and which patterns of interaction the actors show (non-interaction, conflictive interaction, coordinated interaction). The following actors were included in this research: the municipality of Amsterdam, school boards, teacher training institutes, employment agencies, a think tank, and Het Schoolbureau. In total, 17 semi-structured interviews have been conducted. The results show that the value rationality is most common. However, it also became apparent that the actors’ actions are only marginally determined by the rationalities to which these actors adhere. This result indicates that an actors’ interpretation of a policy problem has a limited effect on the determination of actions. Furthermore, various instruments and types of steering are used within the steering network, of which communicative steering is most common. Lastly, this research shows that conflictive interaction and coordinated interaction occur side by side in the steering network, both between and within actors. Altogether, this research contributes to the identification and understanding of the challenges and obstacles associated with the regional approach to teacher shortages. Furthermore, these results add to the existing research on steering dynamics in regional educational policies.
Keywords: education policy, teacher shortage, primary education, rationalities, steering dynamics, interactions
Inleiding
Leraren spelen een essentiële rol in het bewerkstelligen van kwalitatief goed
onderwijs. Door het toenemend tekort aan leraren komt de continuïteit en de kwaliteit van het onderwijs onder druk te staan (Onderwijsraad, 2018). Veel schoolbesturen hebben moeite met het vinden van vervangers bij ziekte, waardoor leraren soms voor grotere klassen staan, onbevoegde leraren voor de klas staan of schoolbesturen via uitzendbureaus personeel moeten werven (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2017a). Dit laatste brengt ook financiële consequenties met zich mee, aangezien de loonkosten van uitzendkrachten meestal hoger liggen dan van leraren in loondienst (Grimshaw, Earnshaw, & Hebson, 2003). Andere consequenties van het lerarentekort zijn: uitval van lessen, een hogere werkdruk en het vervallen van ondersteunende functies binnen de school, zoals de functie van intern
begeleider (Onderwijsraad, 2018). Daarnaast kan het voorkomen dat er door een tekort aan leraren minder ruimte is voor kwaliteitsverbetering in de school, doordat het team vooral gericht is op het draaiende houden van de school (Inspectie van het Onderwijs, 2019). De Inspectie van het Onderwijs (2019) houdt er dan ook rekening mee dat het lerarentekort op korte termijn terug te zien is in de kwaliteitsbeoordeling van scholen.
Naar verwachting zal het lerarentekort de komende jaren sterk toenemen, met name in het primair onderwijs (Adriaens, Fontein, den Uijl, & de Vos, 2017). Er liggen verschillende oorzaken ten grondslag aan het lerarentekort, zoals afnemende aantrekkelijkheid van het leraarschap door imago- en statusproblemen, wat samenhangt met loopbaanmogelijkheden en beloning (Cörvers, 2014; Onderwijsraad, 2018). Bovendien is er sprake van vergrijzing van het lerarenkorps en een dalend aantal studenten aan de pabo’s (Inspectie van het Onderwijs, 2017; OECD, 2014). Naast de dalende instroom, zijn er relatief veel beginnende leraren die lijden onder de hoge werkdruk en het onderwijs na een aantal jaar verlaten (Gaikhorst, Beishuizen, Roosenboom, & Volman, 2017).
Het lerarentekort is niet gelijk verdeeld over het land en over groepen leerlingen. In de Randstad is het lerarentekort het grootst, terwijl er in sommige andere regio’s geen sprake is van een lerarentekort (Adriaens et al., 2017; Inspectie van het Onderwijs, 2019). Met name steden met een groeiend leerlingenaantal, zoals Rotterdam en Amsterdam, kampen met een groot tekort (Adriaens et al., 2017). Daarnaast hebben grootstedelijke gebieden te maken met een hogere uitval van beginnende leraren en hogere kosten van levensonderhoud, waardoor de relatieve beloning van leraren in deze gebieden lager ligt dan van leraren elders in het land (Ingersoll, 2003; O’Doherty & Harford, 2018). Zowel binnen als buiten de Randstad hebben
scholen met meer leerlingen met een niet-westerse migratieachtergrond meer moeite met het vullen van vacatures (Inspectie van het Onderwijs, 2019).
Landelijk zijn er zes beleidslijnen uitgezet om het lerarentekort tegen te gaan: het verhogen van de in-, door- en uitstroom van de lerarenopleidingen, bevordering van de zij-instroom, het behouden van leraren, activering van stille reserve, verbetering van beloning en carrièreperspectief en het stimuleren van innovatieve concepten (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2017b). Aangezien het lerarentekort niet overal in Nederland een even omvangrijk en urgent probleem is, benadrukt het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2017b) dat naast de landelijke aanpak van het lerarentekort, het tekort ook om een regionale aanpak vraagt, waarbij schoolbesturen, lerarenopleidingen en gemeenten samen tot regionale maatwerkoplossingen moeten komen. Amsterdam en Rotterdam worden in de Staat van het Onderwijs aangehaald als voorbeelden van deze regionale aanpak, waarbij de gemeenten de samenwerking tussen partijen faciliteert door deze partijen samen te brengen en te voorzien in informatie, expertise en financiële steun (Inspectie van het Onderwijs, 2019). Naast schoolbesturen, lerarenopleidingen en gemeenten kunnen ook uitzendbureaus worden onderscheiden als actoren betrokken bij het lerarentekort, aangezien schoolbesturen steeds vaker genoodzaakt zijn om personeel via uitzendbureaus te werven (Leemans, van Bergen, Lubberman, Amsing, & Cörvers, 2017). Actoren kunnen hierbij gedefinieerd worden als individuen, groepen of organisaties die een verschillende interpretatie van een
beleidsprobleem en de daarbij passende oplossingen kunnen hebben (Hemerijck, 2003). Ondanks dat het lerarentekort een veelbesproken probleem is, ontbreekt er een analyse van de sturing die de actoren op regionaal niveau uitoefenen en de wijze waarop zij interacteren. Daarnaast worden er in Amsterdam verschillende maatregelen getroffen om het lerarentekort tegen te gaan, is het lerarentekort omvangrijker dan elders in het land en zijn er diverse actoren betrokken bij het lerarentekort. Daarom zal dit onderzoek zich richten op de sturing en interactie van de actoren betrokken bij het lerarentekort in Amsterdam.
Het inzichtelijker maken van de interactiepatronen en sturing die de actoren uitoefenen kan bijdragen aan het kunnen plaatsen van knelpunten en belemmeringen rondom de
regionale aanpak van het lerarentekort. Het doel van het onderzoek is om in kaart brengen hoe de actoren betrokken bij het lerarentekort in Amsterdam vormgeven aan de sturing rond dit beleidsdossier. Hiermee kan het onderzoek een bijdrage leveren aan het weinige empirische onderzoek dat is gedaan naar sturingsdynamieken binnen onderwijsbeleid (Hooge, 2013).
Theoretisch kader
De actoren betrokken bij het lerarentekort kunnen verschillende interpretaties van het lerarentekort hebben. De wijze waarop actoren een situatie beoordelen en de rol die zij zichzelf toekennen bepaalt in belangrijke mate de acties die zij ondernemen (Hemerijck, 2003). Wanneer actoren op elkaars gedrag reageren en met elkaar interacteren, worden er sturingsdynamieken teweeggebracht. Dit zijn de patronen van relaties en interacties van verschillende actoren in een sturingsnetwerk (Hooge, 2017). Actoren kunnen een meer centrale of meer marginale rol spelen in het sturingsnetwerk en hebben niet allemaal een gelijke positie en instrumenten tot hun beschikking. Daarnaast hangt hun positie af van de relatie en interactie met andere actoren in het netwerk (Bache, 2003).
Om inzicht te krijgen in het sturingsnetwerk rondom het lerarentekort zal allereerst een beeld worden geschetst van de actoren betrokken bij het lerarentekort in Amsterdam. Vervolgens wordt er ingegaan op de rationaliteiten van actoren, om inzichtelijk te maken vanuit welke beweegredenen actoren kunnen handelen. Daaropvolgend wordt er beschreven welke vormen van sturing de actoren kunnen uitoefenen en welke interactiepatronen er kunnen ontstaan.
Lokale aanpak van het lerarentekort
Schoolbesturen, lerarenopleidingen, de Gemeente Amsterdam en uitzend- en
detacheringsbureaus kunnen worden gezien als actoren betrokken bij de regionale aanpak van het lerarentekort. De taken, verantwoordelijkheden en de wijze waarop de actoren betrokken zijn, verschilt.
Schoolbesturen hebben als werkgever direct te maken met het lerarentekort. Door het versterken van strategisch personeelsbeleid kunnen schoolbesturen bijdragen aan de
aantrekkelijkheid van het beroep en daarmee nieuwe leraren aantrekken en leraren die al voor de klas staan behouden (Inspectie van het Onderwijs, 2019). Doordat de positie van
schoolbesturen de afgelopen decennia is versterkt en er een ontwikkeling naar grotere besturen heeft plaatsgevonden, zijn schoolbesturen steeds meer ‘spelbepalers’ geworden in plaats van enkel uitvoerder van onderwijsbeleid (De Wit, 2007; Reezigt, 2012). Echter, doordat schoolbesturen sterk in schaalgrootte variëren, verschilt ook het bestuurlijk vermogen van schoolbesturen (Deunk, Maslowski, van Kuijk, & Doolaard, 2015). Bovendien is er een groot verschil in de mate waarin scholen strategisch personeelsbeleid toepassen (Vekeman, Devos, & Valcke, 2015).
De lerarenopleidingen zijn een belangrijke partner van de schoolbesturen door hun betrokkenheid bij het opleiden en begeleiden van studenten. Schoolbesturen hebben bepaalde
verwachtingen ten aanzien van de lerarenopleidingen, aangezien zij nieuwe leraren ‘aanleveren’ (Snoek & Denerink, 2016). Amsterdam telt twee hogescholen die de pabo aanbieden. Daarnaast zijn er twee universitaire pabo’s in Amsterdam, dit zijn gezamenlijke opleidingen van een hogeschool en een universiteit. Binnen lerarenopleidingen worden er verschillende initiatieven genomen om het oplopende lerarentekort te bestrijden, bijvoorbeeld door de instroom van mensen van buiten het onderwijs te bevorderen (Tigchelaar, Brouwer, & Vermunt, 2010; Van Kempen, Dietze, & Coupé, 2016).
Door de Gemeente Amsterdam wordt er 23 miljoen geïnvesteerd in maatregelen om het lerarentekort terug te dringen (Gemeente Amsterdam, 2019). Deze investeringen moeten ertoe leiden dat er in 2023 500 fte méér leraren beschikbaar zijn voor een baan in het
Amsterdamse onderwijs. Een andere ambitie is dat leraren ook op lange termijn willen blijven werken in het Amsterdamse onderwijs. Om deze ambities te realiseren werken de
schoolbesturen, lerarenopleidingen en Gemeente Amsterdam samen in de Taskforce
Lerarentekort, waarin wordt gezocht naar passende maatregelen om het lerarentekort terug te dringen. In samenwerking tussen deze drie partijen, is de Amsterdamse Lerarenagenda 2019- 2023 tot stand gekomen (Gemeente Amsterdam, 2019). Hierin staan de maatregelen die worden ondernomen om het lerarentekort in Amsterdam tegen te gaan. Deze maatregelen zijn gericht op: het imago en instroom, het versterken van de loopbaanmogelijkheden en
tegemoetkomen aan de randvoorwaarden voor werken in de stad.
De vierde actor die kan worden onderscheiden en een minder (formele) rol speelt binnen het sturingsnetwerk, zijn de uitzend- en detacheringsbureaus. Deze actor is niet vertegenwoordigd in de Taskforce Lerarentekort, maar het aantal uitzendkrachten in het onderwijs is de afgelopen jaren sterk toegenomen. Het ‘personeel niet in loondienst’ binnen het onderwijs is landelijk gestegen van ruim 2.700 in 2012 naar ongeveer 4.500 in 2017 (Inspectie van het Onderwijs, 2019). Bij een groot personeelstekort kan het voorkomen de vervangingspools van uitzendbureaus de vraag niet meer aankunnen (Amsing, 2017). Uitzendbureaus worden in de media vaak negatief geportretteerd omdat de werkwijze te inhalig zou zijn en de ‘te hoge’ winstmarges ervoor zorgen dat de personeelskosten stijgen (Grimshaw et al., 2003).
De rationaliteiten van actoren
De actoren die hierboven zijn beschreven kunnen een verschillend beeld hebben van de oorzaken en aard van het lerarentekort. De wijze waarop de actoren een beleidsprobleem interpreteren kan invloed hebben op de acties die zij ondernemen (Hemerijck, 2003). Ter illustratie, actoren die het lerarentekort toewijzen aan een lage status van het lerarenberoep
zullen waarschijnlijk andere maatregelen initiëren dan actoren die het lerarentekort toewijzen aan een gebrek aan betaalbare woningen in de stad. Actoren kunnen hun beslissingen
legitimeren door te verwijzen naar de onderliggende rationaliteit (Van Houwelingen & Bouwmeester, 2008). Een rationaliteit kan worden gezien als een manier van denken of redeneren, waaraan argumenten kunnen worden ontleend (Bouwmeester, 2017). Er kunnen vier rationaliteiten worden onderscheiden: doel-middelrationaliteit, waardenrationaliteit, politieke rationaliteit en esthetische rationaliteit (Van Houwelingen & Bouwmeester, 2008).
Bij de doel-middelrationaliteit, ook wel economische- of instrumentele rationaliteit, staat de vraag centraal hoe een beperkte hoeveelheid (financiële) middelen het best kan worden ingezet (Bekkers, 2017). Hierbij wordt er verondersteld dat er een relatie is tussen het doel en het middel, waarbij er wordt er gezocht naar de meest efficiënte en effectieve manier om het doel te bereiken (Thompson, 2017). De doel-middelrationaliteit doet geen uitspraak over de wenselijkheid van de doelen en is nauwelijks afhankelijk van persoonlijke
overtuigingen, maar vooral van verifieerbare feiten (Van Houwelingen & Bouwmeester, 2008). Wanneer bijvoorbeeld een van de actoren aangeeft dat het lerarentekort primair wordt veroorzaakt door de vergrijzing van het lerarenkorps dan zal deze actor zich inzetten voor het verhogen van de instroom van studenten aan de lerarenopleidingen.
Waar doelrationaliteit betrekking heeft op de vraag of een handelswijze geschikt is met oog op een bepaald doel, heeft waardenrationaliteit betrekking op de vraag of een beslissing of handelswijze op zichzelf waardevol of juist is (Kapteyn, 2001). In tegenstelling tot de doel-middelrationaliteit zijn argumenten die worden aangedragen vanuit de
waardenrationaliteit waardengeladen (Van Houwelingen & Bouwmeester, 2008). Hierbij spelen morele intuïties en oordelen een rol in de argumentatie. Doordat deze per actor kunnen verschillen, kunnen de argumenten die voortkomen uit de waardenrationaliteit minder
aanspraak maken op universaliteit dan bij de doel-middelrationaliteit het geval is (Van Houwelingen & Bouwmeester, 2008). Een voorbeeld van een argument gebaseerd op de waardenrationaliteit is als een actor beargumenteert dat het lerarentekort wordt veroorzaakt door een door een imago- en statusprobleem. Vanuit een dergelijke rationaliteit kunnen diverse maatregelen voortvloeien, van het verhogen van het imago door campagnes tot het selectiever maken van de opleidingen en het verhogen van het salaris.
Het uitgangspunt van de politieke rationaliteit is dat actoren verschillende belangen hebben, waarbij er wordt gezocht naar het creëren van draagvlak (Bekkers 2017;
Bouwmeester; 2017). Er wordt gepoogd om draagvlak te creëren door een continu proces van overleg en onderhandelingen (Favoreu, Carassus, & Maurel, 2016). Een voorbeeld van de
politieke rationaliteit is het oprichten van de Taskforce Lerarentekort, waarbij verschillende actoren bij elkaar worden gebracht om gezamenlijk tot passende maatregelen te komen (Gemeente Amsterdam, 2018).
Tot slot kan de esthetische rationaliteit worden onderscheiden. Esthetische argumenten benoemen een voor- of afkeur, zonder dat daar al politieke of meer algemeen morele
consequenties aan worden verbonden (Van Houwelingen & Bouwmeester, 2008). De argumenten die worden aangedragen zijn dan ook sterk persoonlijk van aard. Een voorbeeld van een esthetisch argument is als een van de actoren vanuit een persoonlijke ervaring beargumenteert dat de lerarenopleidingen niet van goede kwaliteit zijn.
De vier rationaliteiten kunnen naast elkaar plaatsvinden en één argument kan meerdere rationaliteiten bevatten (Van Houwelingen & Bouwmeester, 2008). De rationaliteiten waarop de actoren een beroep doen, kunnen een bijdrage leveren aan het verklaren van de acties die de actoren ondernemen en de sturing die zij uitoefenen.
Het sturend vermogen van actoren
Hoewel de rationaliteiten van de actoren van invloed kunnen zijn op de acties die de actoren ondernemen, verschilt het sturend vermogen van de actoren. De actoren hebben namelijk niet een gelijke positie en dezelfde instrumenten tot hun beschikking (Bekkers, 2009). Het sturend vermogen van actoren beperkt zich niet tot formele of juridische sturing door wetten of voorschriften, maar omvat ook informele acties zoals het bouwen en faciliteren van netwerken (Theisens et al., 2016). De sturing die door de actoren wordt uitgeoefend kan vanuit drie sturingsmodellen begrepen worden: het communicatieve sturingsmodel, het economische sturingsmodel en het juridische sturingsmodel (Van der Doelen, 1991).
Bij het communicatieve sturingsmodel wordt voorlichting, advies of onderzoek ingezet om gedragsverandering teweeg te brengen (Van der Doelen, 1991). Een voorbeeld hiervan is de campagne Lievervoordeklas.nl en de helpdesk waar informatie wordt verstrekt en persoonlijk advies wordt gegeven over hoe leraar te worden (Gemeente Amsterdam, 2019). Ook het stimuleren van kennisdeling, creëren van een netwerk en het verbinden van partijen binnen onder het communicatieve sturingsmodel (Ehren et al., 2017; Ferlie, Musselin, & Andresani, 2008).
Bij het economische sturingsmodel wordt getracht keuzes te beïnvloeden door financiële beloning of bestraffing. Subsidies en heffingen zijn voorbeelden van economische instrumenten (Van der Doelen, 1991). De Gemeente Amsterdam biedt diverse subsidies aan om de (over)stap naar het onderwijs ‘makkelijker én aantrekkelijker te maken’ (Gemeente Amsterdam, n.d.). Een voorbeeld hiervan is de voorrang op woningen voor startende leraren.
Het juridische sturingsmodel richt zich op wet- en regelgeving, op basis waarvan rechten en plichten kunnen worden ontleend. Hierbij is er vaak sprake van sancties als deze regels niet worden nageleefd (Van der Doelen, 1991). Ter illustratie, als de gemeente sterk gaat sturen op het innoveren van de lerarenopleidingen om de instroom van studenten te verhogen dan kan het zijn dat de lerarenopleidingen de gemeente erop wijzen dat dit niet de (wettelijke) taak van de gemeente is. De lerarenopleidingen doen dan een beroep op het juridische sturingsmodel.
De drie sturingsmodellen kunnen op een schaal van opklimmende mate van dwang worden gerangschikt. Hierbij is het communicatieve sturingsmodel de meest vrijblijvende vorm van sturing, gevolgd door het economische sturingsmodel. Het juridische sturingsmodel heeft een meer dwangmatig karakter, maar alle sturingsmodellen kunnen in meer of mindere mate gedrag verruimend dan wel gedrag beperkend worden ingezet (Van der Doelen, 1991). Een actor kan meerdere sturingsmodellen aanwenden en gebruik maken van de
complementariteit van verschillende instrumenten (Zehavi, 2012). Interactiepatronen tussen actoren
Doordat actoren sturing uitoefenen kunnen er interactiepatronen tussen actoren ontstaan (Bekkers, 2017). De positie die een actor inneemt in het sturingsnetwerk, hangt af van de relatie en interactie met andere actoren (Adam & Kreisi, 2007). Er kunnen drie typen interactie worden onderscheiden: non-interactie, conflictueuze interactie en gecoördineerde interactie (Bekkers, 2017).
Bij non-interactie houden actoren zich afzijdig van elkaar, bijvoorbeeld omdat een actor niet bereid is om samen te werken of om confrontatie te vermijden (Bekkers, 2017). Daarnaast kan er non-interactie optreden wanneer een actor door een andere actor als niet relevant wordt geacht of er kan sprake zijn van onbewuste non-interactie (Hoholm, 2015; Waslander, Hooge, & Drewes, 2016)
Conflictueuze interactie kan zich uiten in conflict of in competitie. Indien er sprake is van conflict, wenden actoren machtsbronnen aan om elkaars doelen te dwarsbomen. Er kan conflictueuze interactie optreden wanneer de belangen van actoren botsen. Daarnaast kan er ook conflict optreden wanneer actoren een andere perceptie hebben van het beleidsprobleem (Klijn & Koppenjan, 2000). Er is sprake van competitie wanneer twee actoren zich als aantrekkelijke partner te positioneren ten opzichte van een derde partij (Bekkers, 2017).
Gecoördineerde interactie kan drie vormen aannemen: competitiebeperking, coalitievorming en samenwerking. Competitiebeperking treedt op wanneer actoren gemeenschappelijke spelregels ontwikkelen om wederzijdse nadelen van concurrentie te
beperken. Bij coalitievorming werken actoren tijdelijk samen om een bepaald
gemeenschappelijk belang beter te kunnen behartigen bij een derde partij. Samenwerking vindt plaats wanneer actoren op grond van wederzijds voordeel en wederzijdse
afhankelijkheid structureel hun activiteiten op elkaar afstemmen (Bekkers, 2017). De dichtheid of intensiteit van interactie tussen de actoren kan hierbij verschillen (De Lima, 2010).
Kortom, de actoren betrokken bij het lerarentekort in Amsterdam kunnen vanuit verschillende rationaliteiten handelen. Gedreven door deze rationaliteiten kunnen zij pogen om het gedrag van andere actoren te sturen. Doordat actoren sturing uitoefenen, kunnen er verschillende interactiepatronen en sturingsdynamieken ontstaan. Zo kunnen de actoren vormgeven aan het sturingsnetwerk. De hoofdvraag die hieruit voortkomt is:
Hoe geven de actoren betrokken bij het lerarentekort in Amsterdam vorm aan het regionale sturingsnetwerk rondom dit beleidsdossier?
Om de hoofdvraag te beantwoorden, zijn de volgende deelvragen geformuleerd:
1. Vanuit welke rationaliteiten (doel-middelrationaliteit, waardenrationaliteit, politieke rationaliteit, esthetische rationaliteit) handelen de verschillende actoren?
2. Welke sturingsmodellen (juridisch, economisch, communicatief) worden er aangewend door de actoren?
3. Welke interactiepatronen (non-interactie, conflictueuze interactie, gecoördineerde interactie) vertonen de actoren?
Methode Design
Aangezien er nog niet veel bekend is over de het sturingsnetwerk rondom het lerarentekort in Amsterdam, is er gekozen voor een exploratief onderzoeksdesign. Om antwoord te geven op de onderzoeksvragen, zijn er semigestructureerde interviews met de betrokken actoren gehouden.
Respondenten
De methode die is gebruikt om respondenten te werven en selecteren voor het onderzoek was door purposive sampling en snowball sampling (Maruyama & Ryan, 2014). De respondenten zijn geselecteerd op basis van de actor die zij vertegenwoordigen. Daarnaast hebben de respondenten aangegeven met wie zij contact hebben over het lerarentekort en hebben zij een aantal contactpersonen gedeeld. De respondenten zijn via een e-mail of
telefonisch benaderd om deel te nemen aan het onderzoek. In totaal zijn er 17 interviews afgenomen, waarvan één interview met twee respondenten van dezelfde organisatie was. De verdeling van de interviews over de betrokken actoren is te zien in Tabel 1.
Tabel 1. Verdeling van interviews over de actoren
Actoren Interviews (n=17) Schoolbesturen 4 Gemeente Amsterdam 4 Lerarenopleidingen 3 Uitzend- en detacheringsbureaus 3 Denktank Lerarentekort 2 Het Schoolbureau 1
De interviews met de schoolbesturen betrof drie schoolbestuurders en één beleidsmedewerker belast met het lerarentekort. De vier schoolbesturen waren variërend in omvang, denominatie en de stadsdelen waarin de schoolbesturen gesitueerd zijn. De respondenten van de Gemeente Amsterdam zijn allemaal betrokken of betrokken geweest bij de Amsterdamse Lerarenagenda 2019- 2023. Van de lerarenopleidingen hebben beide pabo’s in Amsterdam deelgenomen aan het onderzoek en één van de twee universitaire pabo’s. De uitzend- en detacheringsbureaus die deelnamen aan het onderzoek verschilden in omvang en werkwijze. Twee bureaus waren met name gericht op detachering, terwijl het andere bureau voornamelijk met zzp’ers werkte.
Tijdens de interviews met respondenten van de gemeente, schoolbesturen en lerarenopleidingen, werden de Denktank Lerarentekort en Het Schoolbureau herhaaldelijk genoemd. Daarom is ervoor gekozen om ook deze twee actoren mee te nemen in het onderzoek. De Denktank Lerarentekort heeft op verzoek van de wethouder Onderwijs de Taskforce Lerarentekort geadviseerd over de maatregelen die ondernomen kunnen worden om het lerarentekort tegen te gaan. De Denktank Lerarentekort bestond uit elf deelnemers en een voorzitter. Een aantal deelnemers van de denktank waren werkzaam in het Amsterdamse onderwijs, als leraar of schooldirecteur. Andere deelnemers waren niet direct werkzaam in het Amsterdamse onderwijs, maar waren als ondernemer, of adviseur wel betrokken bij het onderwijs. Er zijn twee deelnemers van de Denktank Lerarentekort geïnterviewd.
Het Schoolbureau begeleidt mensen die zich willen laten omscholen tot leraar basis- of voortgezet onderwijs. In de crash courses kunnen mensen van buiten het onderwijs kennis maken met het lerarenberoep, waarna zij kunnen doorstromen naar de zij-instroom op een
hogeschool. De Gemeente Amsterdam financiert de crash courses en verwijst potentiële zij-instromers via de helpdesk door naar Het Schoolbureau. Aangezien Het Schoolbureau een relatief kleine organisatie is, heeft er maar één interview met deze actor plaatsgevonden. Instrumenten en Procedure
Aan de hand van de concepten uit het theoretisch kader is er een interviewleidraad opgesteld. Hierbij is er onderscheid gemaakt tussen vragen over rationaliteiten, sturing en interactie. De vragen zijn zoveel mogelijk open en neutraal geformuleerd (Creswell, 2013; Gill, Stewart, Treasure, & Chadwick, 2008). De vragen over rationaliteit richtten zich op de gepercipieerde oorzaken van het lerarentekort. Een voorbeeldvraag is: ‘In hoeverre ziet u het lerarentekort als een gemeenschappelijk probleem?’
De vragen over sturing waren zowel gericht op de acties die de actor zelf onderneemt om het lerarentekort tegen te gaan, als op de acties die andere actoren ondernemen. Deze acties kunnen gericht zijn op het beïnvloeden van het eigen gedrag of het gedrag van anderen. Een voorbeeldvraag is: ‘In hoeverre vallen de acties die de andere actoren ondernemen binnen hun formele taak?’
De interviewvragen over interactie waren gericht op non-interactie, conflictueuze interactie en gecoördineerde interactie. Een voorbeeldvraag over interactie is: ‘Zijn er ook actoren die wel een rol spelen in het lerarentekort, maar waar uw organisatie niet direct contact mee heeft?’
Voorafgaand aan het interview ontvingen de respondenten een informatiebrief over het doel en de procedure van het interview. Hierbij werd aangegeven dat deelname aan het onderzoek anoniem en vrijwillig was. De interviews werden met toestemming van de
respondenten opgenomen. De interviews vonden plaats in een rustige ruimte op de werkplek van de respondenten. Gedurende het interview was er ruimte voor vragen vanuit de
respondent. De interviews duurden tussen de 40 en 60 minuten. Analyse
De interviews zijn woordelijk getranscribeerd (Creswell, 2013). Het betrof een deductief onderzoek, aan de hand van de concepten uit het theoretisch kader zijn de interviews gecodeerd en geanalyseerd. De interviews zijn gecodeerd met behulp van het programma MAXQDA.
Bij het coderen zijn de volgende concepten onderscheiden: de rationaliteiten waardoor de actoren worden gedreven (doel-middelrationaliteit, waardenrationaliteit, politieke
rationaliteit en esthetische rationaliteit), de sturingsmodellen die de actoren aanwenden (juridisch, economisch, communicatief) en de interactiepatronen tussen de actoren
(non-interactie, conflictueuze (non-interactie, gecoördineerde interactie). Per categorie werd ook een label toegekend aan het onderwerp. Bijvoorbeeld: Interactie> Gecoördineerde interactie> Samenwerking>Taskforce. Na het coderen zijn de interviews van dezelfde actor met elkaar vergeleken, aangezien er binnen een actor ook verschillen kunnen zijn. Vervolgens zijn de actoren met elkaar vergeleken.
Resultaten Rationaliteiten van de actoren
De argumenten die de actoren aandragen en de rationaliteiten die hieraan ten grondslag liggen, vertonen zowel overeenkomsten als verschillen. Er zijn niet alleen
verschillen tussen de actoren, maar ook binnen de actoren. Sommige respondenten geven aan dat de verantwoordelijkheid en de oorzaken van het lerarentekort bij het onderwijs zelf liggen, terwijl andere respondenten het lerarentekort toekennen aan meer grootschalige economische of maatschappelijke trends. Bij alle actoren zijn er dergelijke verschillen binnen de actor. Er zijn ook verschillen tussen de actoren, deze verschillen zijn met name gericht op een bepaald type argument of een rationaliteit die door de actor wordt benadrukt. Allereerst worden de overeenkomsten tussen de actoren uitgelicht, vervolgens wordt er ingegaan op de verschillen per actor.
Alle respondenten geven aan dat het lerarentekort een complex probleem is met meerdere oorzaken. In Tabel 2 staan een aantal veelgenoemde argumenten en de criteria waaraan een argument moet voldoen om binnen een bepaalde rationaliteit te vallen.
Tabel 2. Rationaliteiten met betrekking tot de oorzaken van het lerarentekort
Soort argument Criterium Voorbeeld
Waardenrationaliteit Moraliteit Imagoproblemen en gebrek aan goed
werkgeverschap
Doel- middelrationailteit Effectiviteit, efficiëntie Hoge kosten voor levensonderhoud in
Amsterdam
Politieke rationaliteit Draagvlak Actoren moeten over hun eigen belangen
heenstappen en hebben een gemeenschappelijk probleem
Esthetische rationaliteit Persoonlijke
waardering
Persoonlijke ervaringen met betrekking tot status van het beroep
De waardenrationaliteit, gevolgd door de doel-middelrationaliteit is het meest
werkdruk, gebrek aan goed werkgeverschap en onvoldoende zicht op carrièremogelijkheden. Vanuit de waardenrationaliteit wordt het lerarentekort ook verklaard vanuit actuele trends. Zo wordt er beredeneerd dat de huidige generatie anders kijkt naar een loopbaan en vaker zou willen wisselen van baan. Een van de respondenten zegt hierover: ‘Na zes, zeven jaar denk je wel echt van: ‘We moeten weer wat anders doen. Dat is de nieuwe manier van denken.’ Een ander waardenargument is dat het lerarenkorps een eenzijdige beroepsgroep is, waardoor ook maar een beperkte doelgroep zich aangetrokken voelt tot dit beroep.
Na de waardenrationaliteit is de doel-middel rationaliteit het meest voorkomend. Een veelgenoemd doel-middelargument is dat het lerarensalaris relatief laag is, zowel vergeleken met de salarissen in het voortgezet onderwijs als in vergelijking met de hoge kosten voor levensonderhoud in Amsterdam. Er wordt aangegeven dat potentiële leraren hierdoor minder snel voor een lerarenopleiding kiezen, leraren eerder het onderwijs verlaten of ervoor kiezen om buiten Amsterdam te gaan werken. Een ander doel-middelargument dat door verschillende actoren wordt aangedragen, is dat de publieke sector in tijden van hoogconjunctuur minder goed kan concurreren met de marktsector. Een dergelijk argument kan het lerarentekort wel verklaren, maar valt buiten de sturingsmogelijkheden van de betrokken actoren. Andere doel-middelargumenten zijn: vergrijzing van het lerarenkorps, het hoge aantal parttimers in het onderwijs en een verminderde instroom van studenten aan de lerarenopleidingen.
Vanuit de politieke rationaliteit wordt aangegeven dat het lerarentekort een gemeenschappelijk probleem is, waar diverse actoren met verschillende belangen bij
betrokken zijn. Bovendien wordt er benadrukt dat de ‘buikpijn’ niet gelijk verdeeld is over de actoren. Het scala aan oorzaken dat wordt aangedragen door de actoren, geeft ook aan dat het lerarentekort niet wordt gezien als een eenzijdig probleem waar één of twee actoren betrokken bij zijn, maar als een complex probleem met meerdere oorzaken en meerdere betrokken actoren.
De esthetische rationaliteit komt het minst voor. Een aantal respondenten dragen voorbeelden aan van de tijd dat zij zelf voor de klas stonden, voor een uitzendbureau werkten of schooldirecteur waren. Zo wordt er uit eigen ervaring beargumenteerd dat het
lerarenberoep vroeger meer status had. Tevens geven een aantal geïnterviewden aan dat zij zelf geen les meer geven vanwege gebrek aan carrièreperspectief of om financiële redenen.
Hoewel de respondenten in grote lijnen dezelfde oorzaken van het lerarentekort
aandragen, zijn er ook verschillen per actor. In de onderstaande alinea’s worden de verschillen in rationaliteiten en argumenten per actor beschreven.
Schoolbesturen. Bij de schoolbestuurders is de waardenrationaliteit en de
doel-middelrationaliteit het meest voorkomend. Hoewel de meeste schoolbestuurders met name oorzaken van het lerarentekort aandragen die buiten hun eigen invloedsfeer vallen, kent een van de bestuurders de oorzaken van het lerarentekort vrijwel geheel aan het onderwijs toe. Deze schoolbestuurder beargumenteert dat het onderwijs geen professionaliseringsslag heeft doorgemaakt, terwijl andere sectoren dat wel hebben gedaan. De respondent zegt hierover: ‘Ik denk dat het lerarentekort grotendeels de schuld is van het onderwijs zelf. Ik denk dat we in het onderwijs zijn vergeten om mee te groeien met de ontwikkelingen van de maatschappij.’
De andere bestuurders benadrukken de hoge werkdruk in het onderwijs en
beklemtonen dat de werkdruk niet in verhouding staat tot het salaris. Er wordt aangegeven dat passend onderwijs invloed heeft gehad op de werkdruk en dat ook ouders zorgen voor een verhoogde werkdruk, doordat zij tegenwoordig meer druk uitoefenen op de leraren. Een van de respondenten zegt hierover: ‘Dat alles onderhandelbaar lijkt te zijn. Ik kan mij wel voorstellen dat sommige mensen daarop afknappen.’ Tegelijkertijd kaart een van de schoolbestuurders aan dat ouders juist ook een groot deel van de zij-instromers vormen en daarmee ook een bijdrage leveren aan het terugdringen van het lerarentekort. Daarnaast geven de schoolbestuurders aan dat leraren vanwege de hoge huizenprijs het Amsterdamse
onderwijs verlaten en buiten de stad gaan wonen en werken.
Lerarenopleidingen. Net als bij de schoolbestuurders zijn de waardenrationaliteit en de doel-middelrationaliteit het meest voorkomend bij vertegenwoordigers van de lerarenopleidingen. Het imago en aanzien van het vak worden aangedragen als redenen waarom studenten niet voor de lerarenopleiding kiezen. De respondenten geven aan dat het lerarenkorps een
eenzijdige beroepsgroep is en dat het lastig is om andere doelgroepen aan te trekken. Een van de vertegenwoordigers van de lerarenopleiding beargumenteert dat de feminisering van het onderwijs er mogelijk toe heeft bijgedragen dat het aanzien van het vak is gedaald. Deze respondent geeft aan niet te weten of er sprake is van een causaal verband, maar geeft aan dat het wel opvallend is dat de feminisering van het onderwijs en daling van het aanzien van het vak gelijktijdig plaatsvonden.
Daarnaast benadrukken de vertegenwoordigers van de lerarenopleidingen dat Amsterdam een rijke context biedt om in te werken, maar dat het ook veel vergt van een (startende) leraar. Doel-middel argumenten die door worden aangedragen richten zich met name op de hoge kosten voor levensonderhoud in Amsterdam.
Gemeente Amsterdam. Hoewel de respondenten van de gemeente met name doel-middel en waardenargumenten aandragen, is ook de politieke rationaliteit aanwezig. Meer dan de andere
actoren, geven de respondenten van de gemeente aan dat de actoren die betrokken zijn bij het lerarentekort over hun eigen belangen heen moeten stappen en een gezamenlijk doel hebben.
Twee respondenten van de gemeente benadrukken de hoge kosten van
levensonderhoud in de stad en het lage salaris als oorzaken van het lerarentekort. Twee andere respondenten benadrukken het gebrek aan strategisch personeelsbeleid van de schoolbesturen. Daarnaast wordt er aangegeven dat schoolbesturen onvoldoende hebben ingespeeld op de signalen dat er een nieuw lerarentekort aan kwam. Een van de respondenten zegt hierover: ‘Op het moment dat je goed naar de cijfers zou kijken dan weet je gewoon wat eraan komt. Dat gebeurt eigenlijk helemaal niet. Zo’n vooruitziende strategie in termen van strategisch HRM is gewoon echt heel minimaal in het onderwijs.’
Uitzend – en detacheringsbureaus. De waardenrationaliteit is het meest voorkomend bij de respondenten van de uitzend- en detacheringsbureaus. Net als door de schoolbestuurders wordt de hoge werkdruk in het onderwijs benadrukt. Ook de beperkte
doorgroeimogelijkheden qua salaris en carrièreperspectief worden aangekaart. Volgens de respondenten van de uitzendbureaus hebben schoolbesturen ‘veel laten liggen op het gebied van mobiliteit en personeelsbeleid.’ Er wordt weinig maatwerk geleverd en er wordt
onvoldoende gekeken naar de behoeften van de leraar. Hierbij worden de schoolbesturen als ‘behoudend’ en ‘weinig creatief’ gezien. Een van de respondenten benadrukt dat de ‘generatie van nu’ behoefte heeft aan ontwikkeling, feedback en coaching en dat weinig besturen daarop inspelen, waardoor leraren soms een schoolbestuur verlaten. Daarnaast wordt door de uitzend- en detacheringsbureaus benadrukt dat het lerarenberoep voor jongeren geen populair beroep is, mede doordat jongeren steeds bekender worden met ‘wat er allemaal mogelijk is.’ Denktank Lerarentekort. De leden van de denktank dragen met name waardenargumenten aan als oorzaken van het lerarentekort. Er wordt benadrukt dat het onderwijs een behouden karakter heeft. Zo geeft een van de respondenten aan dat het onderwijs erg in zijn eigen ‘bubbel’ heeft gezeten, waardoor er langzaam een sector is gecreëerd waarin de studenten die naar de pabo gaan al ‘van kinds af aan weten dat ze juf willen worden.’ Er wordt aangegeven dat de lerarenopleidingen weinig flexibel zijn in het aantrekken van nieuwe doelgroepen en het bieden van maatwerk. Daarnaast wordt er benadrukt dat scholen het onderwijs ook efficiënter in kunnen richten om de beleving van werkdruk voor leraren te verminderen. Het Schoolbureau. Net als bij de vorige twee actoren is de waardenrationaliteit het meest voorkomend bij Het Schoolbureau. De respondent van Het Schoolbureau geeft aan dat de jarenlange bezuinigingen in het onderwijs hebben geleid tot het lerarentekort. De respondent
zegt hierover: ‘Het lerarentekort heeft heel veel oorzaken, maar ik denk dat de belangrijkste oorzaak is dat we te lang, te weinig geld hebben willen besteden aan deze sector.’
Samenvattend zien de actoren het lerarentekort als een complex en veelzijdig probleem, waarbij de waardenrationaliteit het meest voorkomend is, gevolgd door de doel-middelrationaliteit. Hoewel de actoren veelal vanuit dezelfde rationaliteit handelen, worden er andere argumenten door de actoren aangedragen en benadrukt. Sommige oorzaken die
worden aangedragen, vallen buiten de directe invloedssfeer van de actoren. Door sturing uit te oefenen kunnen actoren pogen om hun invloedssfeer te verruimen en het gedrag van anderen of het eigen gedrag te beïnvloeden.
Sturing uitgeoefend door de actoren
Figuur 1 geeft een overzicht van de sturing die door de actoren wordt uitgeoefend. Aangezien de sturing onder andere gericht is op het werven en behouden van leraren en studenten, zijn deze twee actoren toegevoegd aan de figuur. De actoren maken met name gebruik van communicatieve sturing en in mindere mate van economische sturing. Er wordt beperkt gebruik gemaakt van juridische sturing. In de onderstaande alinea’s wordt per actor
beschreven hoe er sturing wordt uitgeoefend en welk sturingsmodel hierbij wordt aangewend.
Schoolbesturen. Door de schoolbesturen wordt met name sturing uitgeoefend gericht op scholen en leraren, waarbij de besturen zich ervoor inzetten om een ‘goede werkgever’ te zijn. Hierbij wordt voornamelijk het communicatieve sturingsmodel aangewend.
Communicatieve sturing. De schoolbestuurders geven aan zich door het lerarentekort actiever
te profileren als een aantrekkelijk werkgever. Dit doen ze door te benadrukken dat het werken in Amsterdam in het algemeen en bij het desbetreffende bestuur in het bijzonder, een rijke werkomgeving biedt. Besturen proberen nieuwe leraren te werven en huidige leraren te behouden door: actief gebruik te maken van social media bij vacatures, stagiaires aan te trekken, zich meer flexibel op te stellen naar personeel, te zorgen voor sterke leidinggevende op de scholen en door activiteiten en studiedagen te organiseren. Een van de geïnterviewden zegt over het aantrekken van leraren in opleiding: ‘Als er LIO’ers zijn die bevoegd en bekwaam zijn, dan is het onvoorstelbaar dat ze hier geen baan aangeboden krijgen. HR heeft iedereen goed in beeld.’ Deze schoolbestuurder geeft ook aan onderzoek te doen naar hoe stagiaires hun stageperiode hebben ervaren. Daarnaast geven de schoolbestuurders aan zich meer flexibel op te stellen naar personeel, bijvoorbeeld wanneer iemand een reis wil maken buiten de schoolvakanties om.
Een andere schoolbestuurder geeft aan op een van de scholen crash courses van Het Schoolbureau te faciliteren, waardoor het bestuur makkelijker goede zij-instromers weet te vinden. Op één schoolbestuur na hebben alle geïnterviewde besturen zij-instromers in dienst. Een van de respondenten geeft aan dat ze sinds het vorige lerarentekort veel hebben geleerd over de begeleiding van zij-instromers. Toen werd een zij-instromer nog weleens ‘voor de moeilijkste groep zeven gezet, die niemand wilde doen.’ De respondent benadrukt dat de begeleidingsstructuur inmiddels verbeterd is.
De schoolbesturen proberen zich in toenemende mate als bestuur te profileren en zetten bovenschools vacatures uit. Tevens vormen zeven schoolbesturen samen de Federatie Primair Openbaar Onderwijs. Dit is een vorm van samenwerking tussen zeven
schoolbesturen, die zich onder andere inzetten voor de kwaliteit, identiteit en bekendheid van het openbaar onderwijs in Amsterdam. De federatie heeft een brede selectie, dit is een
invalpool van leraren die ingezet kunnen worden op een van de zeven besturen.
Economische sturing. Schoolbestuurders benadrukken dat de financiële middelen waartoe
zij beschikken beperkt zijn, waardoor ze maar beperkte economische sturing kunnen
uitoefenen. Sommige schoolbestuurders geven aan tegemoet te komen aan de reiskosten van leraren. Een van de respondenten zegt hierover dat het bestuur de reiskosten wel
kostendekkend kan maken, maar dat ‘je dan ook minder middelen voor iets anders hebt.’ Wel geven de besturen aan gebruik te maken van verschillende subsidies van de gemeente en de rijksoverheid, om zich te kunnen profileren als een aantrekkelijke werkgever.
Juridische sturing. De besturen maken in mindere mate gebruik van het juridische
sturingsmodel. Een van de respondenten zegt ervoor te waken dat de gemeente zich te veel met onderwijskwaliteit bemoeit, maar geeft ook aan dat het vanzelfsprekend is dat de
gemeente iets zegt over de kwaliteit aangezien zij financiële middelen beschikbaar stellen om het lerarentekort terug te dringen. De schoolbestuurders benadrukken dat zij niet alleen ten tijde van een lerarentekort zich moeten inzetten voor goed werkgeverschap, maar dat schoolbesturen hier altijd voor moeten zorgen. Toch geven de bestuurders aan dat er op het gebied van functiedifferentiatie en strategisch HRM nog veel te winnen valt.
Lerarenopleidingen. De lerarenopleidingen maken gebruik van communicatieve sturing om nieuwe studenten te werven. Daarnaast wordt er ook gebruik gemaakt van het juridische sturingsmodel, door de kwaliteit van de opleiding en het civiel effect van de diploma’s te waarborgen en te bewaken.
Communicatieve sturing. De lerarenopleidingen zetten in op voorlichting en campagnes om
de instroom te verhogen en de opleiding onder de aandacht te brengen. Een van de respondenten zegt hierover: ‘We doen er alles aan natuurlijk: de voorlichting van de opleiding, we hebben onze eigen voorlichters, we hebben onlangs eigen opleidingsfilmpjes laten maken en we hebben een internationale track ingebouwd.’
Door speciale programma’s proberen de opleidingen nieuwe doelgroepen aan te trekken. Voorbeelden van deze programma’s zijn de sportklas en de internationale track. Door extra eisen te stellen aan de toelating, zoals bijvoorbeeld bij de sportklas, zou de opleiding ook aantrekkelijker worden. Een van de opleiders zegt hierover: ‘Het klinkt een beetje gek, maar er zitten ook weer wat eisen aan gekoppeld en dat spreekt toch wel weer aan. Ze moeten dan weer wat extra’s doen en dan krijg je heel gemotiveerde studenten en weinig uitval.’ Daarnaast wordt er vanuit de lerarenopleidingen aangegeven dat de toename van het aantal zij-instromers veel invloed heeft op de opleiding en dat de opleiding hierdoor wordt
‘gedwongen’ om na te denken over de manier waarop de opleiding is ingericht. Hierdoor wordt er ook interne sturing teweeggebracht.
Economische sturing. Een van de respondenten geeft aan dat er binnen de faculteit extra
middelen beschikbaar worden gesteld voor diverse projecten om het lerarentekort terug te dringen. Er wordt geen economische sturing uitgeoefend in de zin van financiële beloning of bestraffing.
Juridische sturing. De lerarenopleiding zijn bevoegd om een bekwaamheid af te geven. De
vertegenwoordigers van de lerarenopleidingen benadrukken dat zij de kwaliteit hiervan moeten waarborgen. Een van de vertegenwoordigers van de lerarenopleidingen geeft aan dat
de kwaliteit van de opleidingen onder druk kan komen te staan door de druk die er op lerarenopleidingen wordt gelegd om zo snel mogelijk mensen op te leiden. Deze respondent benadrukt dat de lerarenopleidingen in de Taskforce Lerarentekort over de kwaliteit van de opleidingen moeten waken. De respondent zegt hierover:
‘Maar een heel belangrijk criterium is kwaliteit. En daar moeten wij ook voor staan. Wij als lerarenopleidingen geven het civiel effect af, dat staat voor een bepaalde kwaliteitseis. Wanneer de vraag naar leraren groot wordt en meer mensen naar de lerarenopleiding moeten, dan gebeurt het vaak dat de kwaliteit omlaag gaat. In het verleden is dat ook gebeurd en daarom moeten wij in de Taskforce er ook echt voor waken dat de kwaliteit gewaarborgd blijft.’
Gemeente Amsterdam. Door de Gemeente Amsterdam wordt er met name economische en communicatieve sturing uitgeoefend. De economische sturing die door de gemeente wordt uitgeoefend krijgt vorm door het verstrekken van subsidies.
Communicatieve sturing. De gemeente oefent communicatieve sturing uit, onder andere door
onderzoek te doen en door samenwerking tussen partijen te stimuleren. Een respondent van de gemeente geeft aan dat de gemeente een facilitator en verbinder is, aangezien de gemeente het overkoepelende belang van de stad ziet. De respondent zegt hierover: ‘De gemeente ziet gewoon dat er over drie jaar driehonderd vacatures zijn en over vijf jaar zijn het er
vierhonderd. Dus dat probleem an sich moeten we aanpakken. Dat is denk ik de rol die de gemeente vervult.’
Een aantal respondenten van de gemeente geven aan zich te hebben ingezet voor de signalering en agendering van het lerarentekort in de beginfasen van het tekort. Een van de respondenten zegt hierover:
‘Toen ik hier begon was er nog geen sprake van een tekort. Die prognose bestond natuurlijk
wel al. Wij brachten dat ook regelmatig in bij bestuurders, maar die wuifden het allemaal een beetje weg, van: ‘dat hebben we al eerder gehad.’
Denktank Lerarentekort. Het rapport van de denktank valt binnen het communicatieve sturingsmodel van de gemeente, aangezien de denktank tot stand is gekomen op het verzoek van de wethouder Onderwijs en de leden zijn geselecteerd door de wethouder. Volgens een van de leden van de denktank was het doel van de denktank het aanreiken van een aantal ‘goede adviezen’ aan de wethouder, ‘waarmee ze echt aan het werk kan.’ De vier
de urennorm naar beneden, sluit overeenkomst met besturen en innoveer de opleiding. Deze adviezen zijn gericht op de Rijksoverheid, Gemeente Amsterdam, schoolbesturen en
lerarenopleidingen. De Gemeente Amsterdam voert communicatieve sturing uit door met andere actoren in gesprek te gaan over de bevindingen van de denktank. Een van de leden van de denktank geeft aan dat de wethouder het advies van de denktank gebruikt om lobby te voeren in Den Haag. De respondent vraagt zich echter af hoeveel gewicht dit rapport heeft en zegt hierover:
‘Waar ik wat sceptisch over ben is dat zij met dit rapport, van een denktankje in Amsterdam, naar Den Haag gaat om meer geld te vragen. Ik denk wel dat daar nog wat meer gewicht achter moet komen dan één wethouder.’
Economische sturing. De economische sturing die door de gemeente wordt uitgeoefend krijgt
vorm door financiële middelen en beschikbare mankracht. De gemeente kan door de subsidies die ze verstrekken en de voorwaarden die ze hieraan verbinden, sturing uitoefenen. Een van de respondenten van de gemeente geeft aan dat de gemeente er bewust ervoor kiest om niet te veel op de ‘inhoudelijke stoel’ gaat zitten. Deze respondent benadrukt dat schoolbesturen hier soms huiverig voor zijn omdat de besturen niet altijd goede ervaringen hebben met de
gemeente als het gaat om het inzetten op de onderwijskwaliteit.
Ondanks dat de gemeente poogt om niet te veel op de ‘inhoudelijke stoel’ te gaan zitten, geven de respondenten van de gemeente aan dat medewerking van scholen aan onderzoek noodzakelijk is om het geld voor de komende jaren ‘veilig te stellen.’
Juridische sturing. De respondenten van de gemeente geven aan dat het terugdringen van het
lerarentekort geen formele taak is van de gemeente. Toch benadrukken de respondenten dat Amsterdam een traditie kent waarbij er door de gemeente veel wordt geïnvesteerd in het onderwijs. Daarnaast heeft het lerarentekort een dermate ontwrichtend effect op de stad, waardoor het volgens de respondenten onvoorstelbaar zou zijn dat de gemeente geen acties zou ondernemen om het lerarentekort terug te dringen.
Uitzend- en detacheringsbureaus. De uitzend- en detacheringsbureaus oefenen met name economische en communicatieve sturing uit.
Communicatieve sturing. De drie respondenten van de uitzend- en detacheringsbureaus
geven aan veel te doen aan communicatieve sturing. Deze sturing uit zich onder andere in de wijze waarop uitzend- en detacheringsbureaus vacatures uitzetten en mensen benaderen. Er wordt dan ook commentaar geleverd op de manier waarop schoolbesturen leraren proberen te
werven, namelijk door een ‘eenheidsworst’ aan vacatures uit te zetten en niet specifiek te vermelden waarnaar ze op zoek zijn.
Een van de respondenten geeft aan dat mensen voor hen kiezen vanwege de ‘flexibele zekerheid’, waarbij mensen werkervaring op kunnen doen en verschillende scholen zien, met de zekerheid van een vast inkomen. Daarnaast geven twee geïnterviewden aan veel aandacht te besteden aan begeleiding en coaching van startende leerkrachten, waarbij de startende leerkrachten ook ervaringen kunnen uitwisselen. Eén van de geïnterviewden zegt hierover:
‘We hopen dus ook dat met dit programma mensen langer in het onderwijs blijven. Nu zie je ook vaak dat de uitstroom van startende leerkrachten toch best wel groot is, dat ze na een aantal jaar stoppen met het onderwijs en weer iets anders willen doen. Wij hopen hiermee juist te bevorderen dat mensen veel beter weten wat ze willen en ook heel bewust kunnen gaan zoeken.’
Economische sturing. Twee respondenten geven aan dat leraren geen hoger salaris ontvangen
bij een uitzend- of detacheringsbureau dan wanneer zij werkzaam zijn voor een schoolbestuur. Deze respondenten zien het als onwenselijk als leraren een hoger salaris krijgen bij een
uitzend- of detacheringsbureau, aangezien ’je dan de markt kapot concurreert.’ Daarnaast geeft een van de respondenten aan dat een leraar die enkel vanwege het salaris voor een detacheringsbureau kiest, ook weer snel zou overstappen naar een ander detacheringsbureau als het salaris daar hoger is. Er wordt echter aangegeven dat andere uitzend- en
detacheringsbureaus wel een hoger salaris bieden. Maar ook de uitzend- en
detacheringsbureaus die geen hoger salaris bieden, werven wel leraren door andere extra’s te bieden, zoals: een opleidingsbudget, een persoonlijke coach, studiereis, reiskostenvergoeding of een leaseauto. Daarnaast geven twee respondenten aan af en toe te werken met
hotelovernachtingen voor leraren of hulp te bieden bij het zoeken en (deels) bekostigen van een woning.
Juridische sturing. De werkwijze van de bureaus verschilt. Sommige bureaus geven leraren
een vaste aanstelling, terwijl andere bureaus werken met zzp’ers. Het voordeel van een zzp-constructie is volgens een van de geïnterviewden dat de leraren zelf kunnen bepalen of ze naast lesgevende taken nog andere taken willen uitvoeren en hier (financiële) afspraken over kunnen maken. Er is ook een verschil in hoe de bureaus er tegenover staan als leraren in dienst blijven bij een school. Een van de respondenten zegt hierover: ‘Kijk, wij weten dat we uiteindelijk mensen gaan kwijtraken en dan weten we ook dat we het goed hebben gedaan.’
Een ander bureau geeft aan dat zij liever niet zien dat iemand bij de school in dienst treedt. Deze respondent zegt hierover:
‘Wij moeten ook onze kosten eruit halen. Ze denken altijd dat uitzendbureaus zoveel winst maken; ik denk dat veel mensen niet in de gaten hebben hoeveel wij uitgeven. Wij hebben in principe na een half jaar detacheren de kosten eruit voor iemand. Dat is lang.’
Afhankelijk van de samenwerkingsovereenkomst met de school zijn er kosten aan verbonden als de school iemand van het uitzendbureau in dienst neemt.
Het Schoolbureau. Het Schoolbureau organiseert crash courses voor zij-instromers in opdracht van de Gemeente Amsterdam. Door Het Schoolbureau wordt met name communicatieve sturing uitgeoefend.
Communicatieve sturing. Het Schoolbureau organiseert crash courses voor potentiële
zij-instromers en werkt daarbij samen met de schoolbesturen en lerarenopleidingen. De helpdesk van de Gemeente Amsterdam wijst mensen door naar de crash courses, daarnaast verwijst één van de lerarenopleidingen potentiële studenten door.
Economische sturing. Het Schoolbureau ontvangt financiële middelen van de Gemeente
Amsterdam om crash courses te organiseren voor potentiële zij-instromers.
Juridische sturing. Het Schoolbureau heeft een opdrachtovereenkomst met de Gemeente
Amsterdam, maar Het Schoolbureau heeft geen wettelijke taak. Daarom kunnen andere partijen, zoals lerarenopleidingen, soortgelijke trajecten aanbieden.
Samenvattend wordt door de actoren betrokken bij het lerarentekort met name communicatieve sturing aangewend. De sturing die wordt uitgeoefend door de
schoolbesturen, lerarenopleidingen en uitzend- en detacheringsbureaus is overwegend gericht op leraren en studenten of stagiaires. Met name de Gemeente Amsterdam en de uitzend- en detacheringsbureaus maken gebruik van economische sturing. Het juridische sturingsmodel wordt met name door de schoolbesturen en lerarenopleidingen aangewend.
Interactiepatronen tussen de actoren
De sturing die door een actor wordt uitgeoefend, kan een reactie van een andere actor teweegbrengen. De actoren betrokken bij het lerarentekort vertonen diverse
interactiepatronen, waarbij verschillende vormen van interactie gelijktijdig plaatsvinden. Zo kan er sprake zijn van gecoördineerde interactie, maar kan er gelijktijdig conflictueuze interactie optreden. In de onderstaande alinea’s worden de interactiepatronen beschreven die in de interviews het meest naar voren zijn gekomen. In Figuur 2 worden deze
Samenwerking en conflict in de Taskforce Lerarentekort. In de Taskforce Lerarentekort zijn de schoolbesturen, lerarenopleidingen en de Gemeente Amsterdam vertegenwoordigd. Het bestaan van de Taskforce Lerarentekort is een vorm van gecoördineerde interactie, aangezien het een samenwerkingsstructuur van verschillende actoren betreft. Over het algemeen zijn de betrokken actoren positief over deze samenwerking. Een van de
vertegenwoordigers van de lerarenopleiding geeft zelfs aan ‘geen overleg te kennen waarbij er zoveel verschillende partijen voor eenzelfde doel bezig zijn.’ Daarnaast wordt er aangegeven dat er sprake is van een gedeeld urgentiebesef. De respondenten vinden het goed om met elkaar aan tafel te zitten, waardoor ‘de lijnen korter zijn.’ Twee respondenten benadrukken dat de Taskforce niet ‘nieuw’ is, maar dat de wethouder Onderwijs de Stuurgroep Amsterdamse Onderwijsopgaven heeft omgedoopt tot de Taskforce Lerarentekort. Ondanks dat er in de Taskforce een gedeeld urgentiebesef is, geven de actoren aan dat elke actor met zijn eigen belangen aan tafel zit en dat deze belangen weleens botsen.
De respondenten van de gemeente zouden graag zien dat de schoolbesturen en lerarenopleidingen zelf meer zouden ‘oppakken’, maar geven ook aan dat de gemeente veel naar zichzelf ‘toegetrokken’ heeft. Een van de respondenten zegt hierover: ‘Het zou goed zijn als zij [de lerarenopleidingen en schoolbesturen] samen plannen zouden maken en zouden presenteren, van: ‘gemeente financier dit.’ Het is nu zo vaak nog andersom.’ Een van de vertegenwoordigers van de lerarenopleiding zegt echter:
‘Ik heb niet het idee dat ik zelf met een onderdeel weg kan lopen en kan zeggen van: ‘nou dan ga ik dit onderdeel zelf eens oppakken.’ Er wordt ons gevraagd om steeds een bijdrage te leveren, om eraan mee te werken, maar ik zie het wel als een agenda van de gemeente zelf. Het is natuurlijk ook geld van de gemeente en in die zin, zijn zij natuurlijk wel aan zet als het gaat om die besteding van de middelen.’
De gemeente en de andere actoren kunnen dus een verschillend beeld hebben van de
taakverdeling binnen de Taskforce. De schoolbestuurders die deel uitmaken van de Taskforce, doen dit als vertegenwoordigers van het BBO (Breed Bestuurlijk Overleg). Dit is een
vereniging van schoolbesturen voor primair- en speciaal onderwijs in Amsterdam. De
geïnterviewde schoolbestuurders die niet bij de Taskforce aanwezig zijn, kunnen de Taskforce moeilijk plaatsen, zijn minder goed op de hoogte van de maatregelen die door de gemeente worden getroffen en halen de Taskforce Lerarentekort en de Denktank Lerarentekort door elkaar.
Conflictueuze interactie over adviezen van de denktank. Vanuit de schoolbesturen wordt er positief gereageerd op de adviezen van de denktank richting het Rijk en richting de Gemeente Amsterdam. Er wordt echter kritiek geleverd op het advies van de denktank om meer te gaan handhaven op scholen onder de opheffingsnorm, om zo efficiënter gebruik te kunnen maken van het Amsterdamse lerarenkorps. De respondenten van de gemeente beamen dat dit advies bij de schoolbesturen niet in goede aarde viel. Een van de schoolbestuurders zegt over het denktankrapport:
‘Je ziet dat het gebruikt wordt binnen de Gemeente Amsterdam als het gaat over woningen en reizen. Dat is een stukje onderbouwing of legitimatie. En er zitten onderdelen in die niet voldoende doordacht zijn om nu als oplossing te presenteren.’
Vertegenwoordigers van de lerarenopleidingen en schoolbesturen geven aan dat het denktankrapport verwarring en ‘ruis’ veroorzaakten. Daarnaast wordt er aangegeven dat het onduidelijk is wat het gewicht van het rapport is. Een van de schoolbestuurders geeft aan het ‘raar’ te vinden dat er geen bestuurders van onderwijsinstellingen vertegenwoordigd waren in de denktank. Daarentegen geeft een van de vertegenwoordigers van de lerarenopleiding aan dat het juist goed dat er geen bestuurders in de denktank zaten, maar meer ‘vrijdenkers’, aangezien zij meer ‘out of the box’ kunnen denken. De respondent geeft wel aan dat het realiteitsgehalte hierdoor minder groot is.
Samenwerking en conflict schoolbesturen en lerarenopleidingen. De schoolbesturen en de lerarenopleidingen geven aan intensief met elkaar samen te werken bij het opleiden van studenten en zij-instromers. Daarnaast geven de lerarenopleidingen aan dat ze met een aantal besturen specifiek samenwerken voor aparte trajecten, zoals het realiseren van een
internationale track of een social degree. Twee schoolbesturen werken ook samen met een lerarenopleiding buiten Amsterdam.
Een aantal respondenten geven aan dat de verzuiling nog steeds een rol speelt in de samenwerking en interactie tussen de besturen en lerarenopleidingen. Een van de
schoolbestuurders zegt hierover: ‘Dan zie je dat Amsterdam nog best wel is ingericht volgens de zuilen. Onze stichting werkt samen met de iPabo en de grote stichtingen in Amsterdam die hebben een claim bij de Hogeschool van Amsterdam.’
De schoolbesturen zouden graag willen dat de lerarenopleidingen innovatiever zouden zijn, meer maatwerk bieden of meer mogelijkheden bieden om leraren in de school op te leiden. De lerarenopleidingen beamen dat zij soms wat meer behouden zijn, maar geven aan dat dit komt doordat zij de kwaliteit van de opleiding moeten garanderen. Door de
vertegenwoordigers van de lerarenopleidingen wordt aangegeven dat schoolbesturen het liefst zo snel mogelijk iemand voor de klas hebben staan. Hierdoor kiezen sommige directeuren ook eerder voor oplossingen op de korte termijn, wat ten koste kan gaan van het behoud van leraren op lange termijn. Een van de vertegenwoordigers van de lerarenopleidingen zegt hierover:
‘En dan hoor ik nog steeds van bestuurders en directeuren van: ‘Ik kan leerkracht x niet meer inzetten in dat leerteam, want die moet nu alleen nog maar voor de klas.’ En dan denk ik van ja, dat is op dit moment misschien wel wat je zou willen, maar het is wel kortetermijndenken. Want op een gegeven moment haakt die leerkracht af. Dan heb je dus even iets opgelost en dan heb je op lange termijn een groter probleem.’
Samenwerking met Het Schoolbureau. Het Schoolbureau en de Gemeente Amsterdam hebben een overeenkomst voor de cash courses voor potentiële zij-instromers, die Het Schoolbureau organiseert. Beide actoren zijn tevreden over de onderlinge samenwerking. Door de respondenten van de gemeente wordt benadrukt dat ondanks dat Het Schoolbureau een commercieel bureau is, er wel vanuit ‘intrinsieke gedrevenheid’ wordt gewerkt. Zo wordt er aangegeven dat Het Schoolbureau mensen en partijen aan elkaar verbindt, ook wanneer ze daar zelf niet direct profijt van hebben.
De schoolbestuurders die zij-instromers in dienst hebben zijn ook positief over de samenwerking met Het Schoolbureau. Door de crash courses op een school te faciliteren kunnen schoolbesturen makkelijker zij-instromers werven. Er wordt aangegeven dat Het Schoolbureau meer contact heeft met de schoolbesturen binnen een bepaalde zuil, aangezien de samenwerking met een van de lerarenopleidingen meer vorm heeft gekregen dan met de andere lerarenopleiding. Een van de vertegenwoordigers van de lerarenopleiding geeft aan dat Het Schoolbureau een belangrijke rol speelt in de zij-instroom, maar niet formeel met de andere actoren aan tafel zit.
Poging tot coalitievorming tegen uitzendbureaus. Schoolbesturen hebben de
mogelijkheden besproken om als collectief uitzendbureaus te weren. De aanleiding hiervoor was onvrede vanuit de schoolbesturen over de kosten, wervingsmethode en kwaliteit van uitzend- en detacheringsbureaus. Ondanks dat de geïnterviewde schoolbestuurders positief stonden tegenover het collectief weren van uitzendbureaus, gaven ze aan dat dit ook
ingewikkeld is, aangezien schooldirecteuren toch voor een leerkracht op uitzendbasis kiezen wanneer de nood hoog is. Vanuit de respondenten van de gemeente wordt benadrukt dat het lastig is om een uitzendbureau collectief te weren ‘zolang ze nog van brood worden voorzien.’
Tot dusver is het de schoolbesturen niet gelukt om uitzendbureaus als collectief te weren. Een van de schoolbestuurders heeft wel aangegeven dat er binnen het bestuur geen gebruik meer wordt gemaakt van uitzendkrachten. Een andere bestuurder geeft aan te hebben geprobeerd om samen met uitzendbureaus prijsafspraken te maken, maar dit zou vanwege wetgeving ingewikkeld zijn. Ondanks dat de schoolbestuurders over het algemeen niet tevreden zijn over de kwaliteit van de leerkrachten op uitzendbasis, wordt er aangegeven dat er ook uitzonderingen zijn. Waarbij goede tijdelijke leerkrachten ingezet worden,
bijvoorbeeld om een klas weer ‘op de rails te krijgen.’ Ook een respondent van een
uitzendbureau benadrukt dat leraren soms voor dit soort ‘klussen’ in worden gezet en het juist een uitdaging vinden. Door de uitzend- en detacheringsbureaus wordt niet benoemd dat zij worden geweerd door scholen. De uitzend- en detacheringsbureaus benadrukken juist het belang van de samenwerking met de scholen, daarnaast geven zij aan strenge selectiecriteria te hanteren om zo de kwaliteit te waarborgen. Een van de respondenten zegt hierover:
‘Maar omdat wij een heel streng selectietraject hebben, hebben wij over het algemeen heel goede mensen en op het moment dat je goede mensen levert dan kom je ook op een andere manier aan tafel. Dus ik word echt meegenomen in informatie en plannen en problemen die ze tegenkomen.’
Concurrentie Gemeente Amsterdam en randgemeenten. De interactie tussen de Gemeente Amsterdam en de randgemeenten is diffuus. Enerzijds wordt er door respondenten van de gemeente aangegeven dat de gemeente onderzoek naar ‘best practices’ met de randgemeenten deelt. Daarom kan er worden beargumenteerd dat er wordt samengewerkt met de
randgemeenten. Anderzijds komt in de interviews naar voren dat de randgemeenten niet content zijn met de grootse aanpak van de Gemeente Amsterdam, aangezien leerkrachten door deze aanpak uit de randgemeenten worden ‘weggezogen’ naar Amsterdam. De respondenten van de Gemeente Amsterdam erkennen dat de samenwerking met de randgemeenten op een ‘laag pitje’ staat en geven aan dat de lokale overheden in eerste instantie zelf actie moeten ondernemen om het lerarentekort terug te dringen. Verder wordt er aangegeven dat het lerarentekort in Amsterdam ook groter is en dat leraren juist ook vaak uit Amsterdam
wegtrekken naar de randgemeenten. Een van de respondenten van de gemeente geeft aan dat de concurrentie tussen gemeenten wordt veroorzaakt doordat er vanuit OCW de nadruk wordt gelegd op regionale maatwerkoplossingen. Daarom moet er volgens de respondent ook landelijk worden ingegrepen en ‘kun je het niet allemaal regionaal oplossen.’
Non-interactie gemeente en uitzendbureaus. Zowel de gemeente Amsterdam als de uitzendbureaus geven aan geen contact met elkaar te hebben. Volgens respondenten van de gemeente is er ooit wel contact geweest met een uitzendbureau over eventuele samenwerking, maar is er geen samenwerking tot stand gekomen, vanwege de hoge kosten en het
commerciële karakter van het desbetreffende uitzendbureau. Verder wordt er vanuit de gemeente aangegeven dat het inhuren van uitzendbureaus een keuze van de schoolbesturen is en dat ze er weinig tegen kunnen inbrengen. Een van de respondenten zegt hierover: ‘Nou, we hebben het in het verleden weleens getracht, maar op een gegeven moment schoten die
bureautjes ook als paddenstoelen uit de grond, en ja, je kunt het niet verbieden.’ De
respondenten van de gemeente geven wel aan gesprekken te voeren met schoolbesturen over het inhuren van uitzendbureaus. Een van de respondenten van een uitzendbureau zegt niet direct de toegevoegde waarde in te zien van samenwerking met de gemeente, tenzij ze zich zouden kunnen profileren als samenwerkingspartner.
Interactiepatronen binnen een actor. Naast interactie tussen de actoren betrokken bij het lerarentekort, is er ook sprake van interactie binnen de actoren. Hierbij vinden er diverse interactiepatronen gelijktijdig plaats.
Samenwerking, concurrentie en coalitievorming schoolbesturen. De Amsterdamse
