1
PARTICIPERENDE OVERHEID
IN PERSPECTIEF
Masterscriptie Politicologie | specialisatie Bestuur & Beleid
UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM
EEN EXPLORATIEF ONDERZOEK NAAR DE SPANNINGEN TUSSEN
VIJF STURINGSFILOSOFIEËN BIJ BEWONERSINITIATIEVEN
David Bos
10833498
Scriptiebegeleider
Tweede lezer
Leiden | augustus 2015
Voorwoord
Gewaardeerde lezer,
Na zesenhalve maand hard werken ligt hij voor u: de masterscriptie. De kers op de taart van vijf jaar wetenschappelijk onderwijs in de banken van respectievelijk de universiteiten van Leiden en Amsterdam. Terugkijkend op die jaren en op het tussenjaar bij ProDemos zie ik een student die zich steeds meer politicoloog is gaan voelen. Met het voltooien van de scriptie komt een einde aan de student, maar de politicoloog blijft.
In deze scriptie staat de lokale democratie centraal. Het is de bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat. Zeker in de afgelopen jaren is de aandacht voor gemeenten gegroeid. De drie decentralisaties zijn volop in het nieuws geweest en de participatiesamenleving is een populair begrip geworden – of we daar nu blij mee zijn of niet. Mijn interesse voor de lokale democratie is vooral aangewakkerd door Hans Vollaard, die in het derde jaar van de bachelor Politicologie een vak gaf over Democratie in Stad en Dorp. Het onderwerp van burgerparticipatie had meteen mijn aandacht. En prompt volgde het jaar daarna een onderzoeksstage bij ProDemos over het beleid en de activiteiten van gemeenten op het gebied van burgerparticipatie. Meer en meer ontstond bij mij het besef dat burgerparticipatie en overheidsparticipatie raken aan zowel politicologische als bestuurskundige vragen. Het zijn die vragen die elkaar in deze scriptie ontmoeten.
Het schrijven van een scriptie is een pittige exercitie. Graag wil ik hen bedanken die mij daarbij geholpen hebben. In de eerste plaats dank ik KWINK groep voor de ruimte om het schrijven van de scriptie te combineren met een stage in de commerciële adviespraktijk. Zo kwam ik ook in contact met Steven Broers van de gemeente Den Haag, die mij toestemming heeft gegeven voor het empirisch onderzoek. In het speciaal wil ik ook mijn dank betuigen aan Gert-‐Willem van Mourik die met zijn enthousiasme en proactieve houding mijn gang door de gemeentelijke organisatie heeft versoepeld. Daarnaast ben ik Martijn van der Steen erkentelijk voor het oriënterende gesprek dat ik met hem heb kunnen voeren in de beginfase van het traject. Imrat Verhoeven, mijn scriptie-‐ en stagebegeleider, wil ik danken voor zijn voortdurende bereikbaarheid en het enthousiasme waarmee ik telkens weer huiswaarts keerde na een scriptiebespreking. Ten slotte dank ik mijn lieve vriendin Pauline voor de momenten van steun en de praktische hulp toen het met mij en de scriptie wat minder hard ging. Zonder hen zou ik u nu niet veel leesplezier kunnen toewensen!
Inhoudsopgave
VOORWOORD 2
1. INLEIDING 4
2. DE VIJF STURINGSFILOSOFIEËN 9
2.1. WAT ONDER EEN ‘STURINGSFILOSOFIE’ WORDT VERSTAAN 9
2.2. RECHTMATIGE OVERHEID 11
2.3. PRESTERENDE OVERHEID 14
2.4. NETWERKENDE OVERHEID 17
2.5. BURGERBETREKKENDE OVERHEID 20
2.6. PARTICIPERENDE OVERHEID 23
2.7. SEDIMENTATIE VAN STURINGSFILOSOFIEËN 27
3. ONDERZOEKSVERANTWOORDING 29
3.1. KWALITATIEF ONDERZOEK 29
3.2. ONDERZOEKSDESIGN 29
3.3. OPERATIONALISERING 32
3.4. CASUÏSTIEK 34
4. BEWONERSINITIATIEVEN IN SEGBROEK 36
4.1. HOE BOTTOM-‐UP INITIATIEF GEVOLGD WORDT DOOR EEN OVERHEIDSPROGRAMMA 36
4.2. HOE DE GEMEENTE ZICH ORGANISEERT RONDOM BEWONERSINITIATIEVEN 41
4.3. HOE NIEUWE NETWERKEN DE OUDE (MOETEN) VERVANGEN 43
4.4. HOE DE VERANTWOORDING VERSCHUIFT 46
4.5. HOE (DE CAPACITEIT VAN) DE AMBTENAAR STEEDS BELANGRIJKER WORDT 50
4.6. HOE EXPERIMENTEREN EN BEHOEFTE AAN KADERS ELKAAR BIJTEN 52
4.7. HOE AMBTENAREN KIJKEN NAAR BEWONERS EN PARTICIPATIE 56
5. CONCLUSIE 58
REFERENTIELIJST 65
BIJLAGE I: RESPONDENTENLIJST 71
1. Inleiding
“Ik ben geen projectontwikkelaar, ik ben geen politicus, ik ben geen ambtenaar, ik ben geen grondeigenaar, gewoon maar burger. En ik heb zeg maar bedacht wat ik
zou doen met de binnenstad.”
Het zijn de woorden van een Leidse burger die in 2009 het idee opwierp om de singelranden van Leiden weer groen te maken met een aaneengesloten stadspark (VPRO Tegenlicht, 2013). Het initiatief werd omarmd door de gemeente Leiden die er 9,3 miljoen euro voor uittrok (Het Singelpark, 2015). Niet alleen in Leiden, maar in heel Nederland ontstaan dergelijke initiatieven, zo ook in stadsdeel Segbroek in Den Haag. Naar eigen zeggen is het stadsdeel “een proeftuin voor bewonersinitiatieven” (Respondent 7-‐U). Bewoners hebben samen een stadstuin laten verrijzen waar eerst een oud patronaatsgebouw stond, op het dak van een sporthal staan binnenkort meer dan 200 zonnepanelen en weer een andere groep bewoners heeft zich verenigd rond een sociaalecologisch woonproject. Deze en andere
bewonersinitiatieven1 in ‘proeftuin Segbroek’ staan centraal in dit onderzoek. Hij die ‘gewoon maar burger’ is, ontplooit initiatieven in het publieke domein. Burgers worden niet uitgenodigd door de overheid om te participeren, maar nemen zelf initiatief.
Deze ontwikkelingen worden door Van der Steen et al (2013, p.18) aangeduid als
vermaatschappelijking: de initiatieven die in de gemeenschap en markt ontstaan worden belangrijker in
“de borging en productie van publieke waarde”. De overheid gaat haar centrale positie in het publieke
domein steeds meer delen met anderen. In lijn hiermee werd in 2010 al het begrip doe-‐democratie gemunt door Van de Wijdeven en Hendriks. Hieronder verstaan zij “het volk dat mee regeert door
‘simpelweg’ te doen” (Van de Wijdeven en Hendriks, 2010, p.16). Zij claimen echter dat “de inspanningen van de ‘doeners’ nog vaak onzichtbaar” blijven “in het academische en maatschappelijke debat alsook in de publieke besluitvorming, onder meer omdat de overheid burgers vanuit de eigen beleidsvisie vrijwel uitsluitend als klant, onderdaan, kiezer of coproducent beziet” (Van de Wijdeven en Hendriks, 2010, p.17).
In de afgelopen jaren is de aandacht voor de burger als doener en de nieuwe rol voor de overheid zowel vanuit academische als bestuurlijke hoek sterk toegenomen getuige de vele literatuur en de rapporten van de adviesraden voor de Nederlandse regering en parlement (WRR, 2012; Rob, 2012; RMO, 2013).
De gedachte is dat de overheid namelijk vroeg of laat op enigerlei wijze in aanraking komt met ‘doeners’ en hun initiatieven. Hoogenboom (2011, p.389) onderscheidt hierin twee reflexen: “Dit betreft
enerzijds de ‘reflex’ van particuliere initiatieven om financieel of anderszins de steun van de overheid te
1 Bewonersinitiatieven: “collectieve, informele en vrijwillige vormen van zelforganisatie waarin burgers werken aan publieke zaken in hun
zoeken bij het verwezenlijken van hun doelstellingen, en anderzijds de ‘reflex’ van de overheid om zich al in een vroeg stadium met particuliere initiatieven te bemoeien”. In 2013 publiceerde het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), onder meer geleid door de adviezen van de adviesraden, dan ook een Kabinetsnota over dit thema. Er zouden wijzigende verhoudingen zijn ontstaan tussen overheid, gemeenschap en markt die een overheid vereisen die haar sturende rol meer loslaat en
zeggenschap overdraagt (Ministerie van BZK, 2013, p.9). In dit licht gebruikt het ministerie (2013, p.18) de term ‘doe-‐democratie’ als uitdrukking van de nieuwe verhoudingen. Het ministerie (2013, p.3) wil actief bijdragen aan de transitie naar meer doe-‐democratie (“een vorm van meebeslissen van burgers door zelf
maatschappelijke vraagstukken op te pakken”) door ruimte en vertrouwen te bieden aan maatschappelijk
initiatieven en het aansluitingsvermogen van de overheid hierbij te vergroten.
Van der Steen et al (2013, p.19) werpen de vraag op welke gevolgen de vermaatschappelijking heeft voor “sturing door de overheid en hoe de overheid zich productief tot dit soort initiatieven en
ontwikkelingen kan verhouden”. De bottom-‐up initiatieven, kenmerkend voor de zogeheten doe-‐
democratie, gaan nu vaak gepaard met een overheidsstrategie om meer van dergelijke initiatieven aan te jagen. Gemeenten en ambtenaren worstelen met hun nieuwe rol, zo blijkt uit onderzoek onder
Nederlandse gemeenten: “Onvoldoende tijd, capaciteit en geld is met stip het meest genoemde knelpunt
(vaak of regelmatig: 71%). Ook houding en cultuur speelt een belangrijke rol: veel gemeenten constateren een beperkte bereidheid om los te laten, bij raad, college (vaak of regelmatig: 56%) én ambtelijke
organisatie (vaak of regelmatig: 49%)” (De Jong et al., 2013, p.5).2
Die nieuwe rol van de overheid wordt door Van der Steen et al (2014) omschreven als de sturingsfilosofie van de participerende overheid.3 Dat is een overheid die zich prudent en bescheiden opstelt en in relatie met de markt en gemeenschap probeert zij waar mogelijk ruimte en ondersteuning te bieden aan maatschappelijk initiatief en samen te werken met georganiseerde én ongeorganiseerde partijen (Van der Steen et al., 2014, p.22). In dit verband wordt ook wel gesproken van
overheidsparticipatie, waarbij sprake is van “een soort ‘omgekeerde participatie’ want de overheid
participeert als het ware in een initiatief van burgers” (Van der Heijden et al., 2007, p. 17). Juist op het
terrein van bewonersinitiatieven zou de participerende sturingsfilosofie verwacht mogen worden. Deze nieuwe sturingsfilosofie komt bovenop reeds bestaande sturingsfilosofieën die hun sporen hebben nagelaten in de formele organisatie, maar ook in het informele, in de hoofden van ambtenaren en de cultuur binnen de organisatie. Deze erfenis leidt nu nota bene tot een experimentprogramma ‘Opruimen
2 Partners en Pröpper heeft in 2013 in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een online enquête
gehouden onder Nederlandse gemeenten over het ondersteunen en stimuleren van de doe-‐democratie. De enquête is breed uitgezet onder medewerkers met ‘overzicht’ en affiniteit met het begrip ‘doe-‐democratie’, waaronder de gemeentesecretaris, beleidsmedewerkers maatschappelijke ontwikkeling/welzijn/Wmo, een projectleiders burgerparticipatie, wijkmanagers, teamleiders of afdelingshoofden samenleving of communicatieadviseurs. Er is een respons (24%) gerealiseerd van 126 respondenten uit 98 gemeenten.
3 In hoofdstuk 2 volgt een nadere toelichting op het begrip sturingsfilosofie. De definitie die in de scriptie wordt aangehouden is de
Knelpunten in de Doe Democratie’ (Platform31, 2014). Er zijn bij bewonersinitiatieven kortom
spanningen te veronderstellen tussen sturingsfilosofieën (Van der Steen et al., 2014, p.27). Verdiepend inzicht in de typen spanningen en waar ze vandaan komen is nu gewenst.
Het is mijn overtuiging dat deze spanningen alleen aan het licht komen vanuit een breed
perspectief op de eigenheid van de overheid. In dat opzicht is het theoretische model van Van der Steen et al (2014, p.22) bij uitstek geschikt om te exploreren in de gemeentelijke praktijk. De door de auteurs onderscheiden sturingsfilosofieën van de rechtmatige, presterende, netwerkende en participerende overheid, geven het gewenste brede perspectief. Burgerparticipatie als sturingsvorm is geen onderdeel van dit model. Aangezien vanuit bestuurlijke hoek vaak wordt gerefereerd aan de overgang van
burgerparticipatie naar overheidsparticipatie en omdat in de literatuur inhoudelijk verschil wordt gemaakt tussen beide, is de burgerbetrekkende overheid aan het model toegevoegd.
Hoewel de vijf sturingsfilosofieën chronologisch gezien na elkaar zijn ontstaan, bestaan ze in de praktijk vaak naast elkaar: “Ze liggen over elkaar heen, staan naast elkaar, of zijn juist met elkaar
verstrengeld” (Van der Steen et al., 2014, p.26). Elke sturingsfilosofie kent haar eigen opvattingen over de
gewenste wijze van sturing, rol van beleid, organisatie van de overheid en verantwoording, rol van publieke participatie, de wijze van doelbepaling en wanneer een ambtenaar het goed doet. De spanningen tussen die opvattingen zijn opgespoord aan de hand van de volgende hoofdvraag:
Welke spanningen ontstaan er tussen de verschillende sturingsfilosofieën van de overheid bij bewonersinitiatieven?
De verhoudingen en passendheid tussen sturingsfilosofieën verschillen per dossier, per ambtenaar, binnen systemen en binnen organisaties (Van der Steen et al., 2014, p.26). Welke filosofieën overheersen is niet alleen een technische aangelegenheid, maar vaak ook sterk ingegeven door de menselijke
motivatie (Stoker, 2006, p.43). Het hangt nauw samen met de manier waarop ambtenaren binnen een overheid willen werken of gewend zijn te werken en welke waarden zij daarbij een hoger belang toekennen. Voor dit onderzoek zijn interviews gehouden met ambtenaren en daarbij is specifiek stilgestaan bij mogelijke intra-‐organisatorische sturingsconflicten tussen de verschillende niveaus (politiek, beleid en uitvoering) binnen de gemeente Den Haag. Te meer omdat elk niveau zijn eigen belangen en manier van denken heeft. Participerende overheid zijn is uiteindelijk niet alleen een diep gekoesterde wens van de wethouder of simpelweg het probleem van de uitvoerende ambtenaar: heel de organisatie moet meebewegen. De deelvragen van het onderzoek sluiten hierop aan:
In hoeverre roepen de verschillende sturingsfilosofieën van de overheid op politiek niveau spanning op?
In hoeverre roepen de verschillende sturingsfilosofieën van de overheid op beleidsniveau spanning op?
In hoeverre roepen de verschillende sturingsfilosofieën van de overheid op uitvoeringsniveau spanning op?
In hoeverre roepen de verschillende sturingsfilosofieën van de overheid spanning op tussen de verschillende niveaus binnen de gemeente?
De veronderstelde spanningen tussen de sturingsfilosofieën zijn vanuit concrete voorbeelden en praktijken onderzocht in de gemeentelijke praktijk van Den Haag. Het begrip ‘sturingsfilosofie’ klinkt echter nog vrij technisch. Het streven van dit onderzoek is altijd geweest om de arrangementen, denkpatronen en hieraan verbonden implicaties overtuigend voor het voetlicht te brengen. Van hieruit kan verdere reflectie plaatsvinden op de nieuwe uitdagingen en dilemma’s rondom bewonersinitiatieven. Het is zoeken naar passende verhoudingen tussen de verschillende sturingsfilosofieën. De doelstelling is kortom niet alleen om spanningen te tonen, maar ook om oplossingsrichtingen aan te reiken. In de conclusie volgt een vijftal aanbevelingen waarmee de gemeente Den Haag aan de slag kan. Waar zijn sturingsfilosofieën onoverkomelijk onverenigbaar en waar laten ze zich goed verenigen en ontstaat productieve spanning?
Leeswijzer
De scriptie is opgebouwd uit drie duidelijk te onderscheiden delen die uitlopen op de conclusie in hoofdstuk 5. In hoofdstuk 2 worden de vijf sturingsfilosofieën van de rechtmatige, presterende, netwerkende, burgerbetrekkende en participerende overheid nader uiteengezet. Het hoofdstuk begint met een plaatsbepaling van het begrip ‘sturingsfilosofie’ in de governance literatuur en het eindigt met een visie op de interactie tussen sturingsfilosofieën en hoe hierbij spanningen te veronderstellen zijn. In het hierop volgende hoofdstuk 3 wordt verantwoording afgelegd over de wijze waarop het empirisch onderzoek is uitgevoerd. De verschillende fases van het onderzoek, de gebruikte methoden en de geselecteerde casussen in stadsdeel Segbroek worden toegelicht en voorzien van motivatie. Ook volgt hier een operationalisering van de dimensies van een sturingsfilosofie, zoals gebruikt in de topic list voor de interviews. In hoofdstuk 4 zijn de resultaten van de interviews en documentenstudie gevat in zeven spanningsvelden die laten zien hoe verschillende sturingsfilosofieën hun werk doen in de hoofden van ambtenaren, in de gemeentelijke systemen en op verschillende niveaus van de gemeentelijke organisatie. De conclusie in hoofdstuk 5 brengt theorie en empirie weer samen en toont hoe deze spanningen
daadwerkelijk spanningen tussen sturingsfilosofieën behelzen.
2. De vijf sturingsfilosofieën
Voordat de vijf sturingsfilosofieën aan bod komen, is het van belang om te weten wat onder eensturingsfilosofie wordt verstaan. Het hoofdstuk begint daarom met een nadere definiëring en lokalisering van het begrip ‘sturingsfilosofie’ in de brede governance literatuur. Vervolgens worden de
sturingsfilosofieën van de rechtmatige, presterende, netwerkende, burgerbetrekkende en participerende overheid in aparte paragrafen toegelicht. Elke paragraaf vangt aan met een tijdsbepaling en contextuele duiding van de betreffende sturingsfilosofie. Deze wordt daarna omschreven aan de hand van zes dimensies: doelbepaling, rol van beleid, ambtenaar, organisatie van de overheid en verantwoording, rol van publieke participatie en sturing. Het merendeel van de dimensies is afkomstig van het
oorspronkelijke model van Van der Steen et al (2014). De dimensies verantwoording en rol van publieke participatie zijn toegevoegd op basis van de categorisering die Budding (2014) en Verhoeven & Tonkens (2015a) aanhouden. In de afsluitende paragraaf van het hoofdstuk volgt een visie op de interactie tussen de sturingsfilosofieën en de verschillende typen spanningen die te onderscheiden zijn.
2.1. Wat onder een ‘sturingsfilosofie’ wordt verstaan
“Governance is een vage en betwiste term”, zo stelt Mark Bevir (2010, p.1) op de eerste pagina van zijn
boek ‘Democratic Governance’. Enige verdieping in de literatuur leidt al snel tot bevestiging van deze claim. Er doemt een waslijst aan governance vormen op: netwerk governance (self-‐organizing networks),
multi-‐level governance, social-‐political governance (socio-‐cybernetic governance), deliberative
governance, good governance, global governance, governance als new public management, corporate governance, economic governance (governing the economy or economic sectors), minimal state governance, ‘steuerung’ (sturing) en governance and governmentality (Rhodes, 1996, p.653; Kooiman,
1999, pp.68-‐69; Hajer et al., 2004, p.12; Torfing, et al., 2012, p.12). Toch moet het begrip
‘sturingsfilosofie’ wel bezien worden in de brede context van governance. Om niet te verdwalen in het bos van definities kunnen de drie visies die Bevir (2007, pp.364-‐365) aanreikt in zijn ‘Encyclopedia of Governance’ overzicht bieden.
Ten eerste is er de visie op governance als een beschrijving van de veranderingen in de aard en rol van de staat als gevolg van de hervormingen van de publieke sector in de jaren ’80 en ’90. Het benadrukt het theoretische idee dat de overheid in toenemende mate afhankelijk is van andere
organisaties voor het bereiken van haar doelen. Ten tweede is governance te benaderen als elk patroon van bestuur dat ontstaat wanneer de overheid ofwel afhankelijk is van anderen ofwel een kleine of geen
rol speelt. In deze betekenis ligt meer nadruk op het bewustzijn van maatschappij en markt van hun zelforganiserende vermogen bij (enige) afwezigheid van overheidsactiviteit. De derde visie verbindt governance in algemene zin met alle patronen van bestuur, zo ook met de meer hiërarchische staat van voor de jaren ’80 en ‘90. Deze visie op governance past het best bij de brede scope van het onderzoek en sluit aan bij het dynamische karakter van governance. Het behelst immers de interactie tussen structuren (publieke en private actoren), waarbij meer op de staat gerichte en meer maatschappijgerichte vormen zich voordoen (Hajer et al., 2004, p.10). In het eerste geval betreft het government volgens het
hiërarchische controle model. In het tweede geval gaat het om meer pluralistische governance waarbij publieke en private actoren vermengd en in wederzijdse afhankelijkheid van elkaar bestaan (Hajer et al., 2004, p.11; Bevir, 2010, p.1). Bovendien blijft de laatste visie op governance niet beperkt tot een
theoretisch idee, maar is deze gericht op concrete patronen van bestuur.
In lijn met dit laatste punt is ook te rechtvaardigen waarom governance in dit onderzoek wordt opgevat als analytisch model en niet als sturingstheorie. Governance als sturingstheorie verwijst naar
“een specifieke manier van kijken naar en het begrijpen van bestuurlijke processen”, waarbij governance
wordt beschouwd als “reflectie van een meer fundamentele verandering in opvattingen over hoe aan
politieke en bestuurlijke processen vorm dient te worden gegeven in de huidige maatschappij” (Hajer et
al., 2004, p.9). Governance verwijst dan met name naar de nieuwe bril waarmee vanaf de jaren ‘80 naar politieke en bestuurlijke processen wordt gekeken. Als analytisch model beschouwd is governance “de
analyse van een empirisch waarneembaar fenomeen (bijvoorbeeld om specifieke nieuwe politiek-‐
bestuurlijke arrangementen aan te duiden of de analyse van specifieke vormen van sturing)” (Hajer et al.,
2004, p.9). Deze benadering is meer gericht op de concrete “patronen van bestuur”, ofwel “specifieke
vormen van sturing”, en om deze te analyseren en te herkennen in de gemeentelijke praktijk.
Er moet daarom ook afstand worden gedaan van governance vormen die zich op andere schaalniveaus manifesteren. Kooiman (1999, p.70) maakt een nader onderscheid in stromen die wat hij noemt een ‘gunstige invloed’ hebben gehad: international relations, good governance en 'Steuerung'. De stroom van international relations richt zich op de invloed van globale ontwikkelingen op de rol van nationale overheden, terwijl good governance betrekking heeft op politieke vernieuwing in termen van politieke legitimiteit en neutraliteit (Kooiman, 1999, p.71). ‘Steuerung’ (sturing) verwijst naar een Duits debat over de capaciteit van moderne overheden om te regeren en ontwikkelingen in de maatschappij te sturen en leiden (Kooiman, 1999, p.72). Het kamp van Luhmann enerzijds benadrukt de zelf-‐referentiële en autopoietische aard van sociale systemen, die niet van buiten gestuurd kunnen worden, terwijl de school van Mayntz dit slechts als één van de variabelen beschouwt en stelt dat modi van directe governance wel effect sorteren. In het vervolg van de scriptie zal blijken hoe zelfs een ‘bescheiden’
sturingsfilosofie als de participerende overheid nog richting geeft aan sociale systemen. Mijn standpunt wordt kortom het best vertegenwoordigd door de school van Mayntz.
In het perspectief van dit onderzoek wordt echter voornamelijk aansluiting gezocht bij enkele theoretische implicaties van het debat. Het beperkt zich namelijk tot de nationale en lokale schaal en benadrukt de wisselwerking tussen overheid en maatschappij. Daarbij ligt de focus op de rol van de overheid in die wisselwerking en de sturingscapaciteit waarover zij beschikt. Daar komt ook strategie bij kijken. Relatief nieuwe arrangementen, zoals de netwerkende, burgerbetrekkende en participerende overheid, worden gezien als een strategie van de overheid om aansluiting te zoeken bij de maatschappij of om het overzicht over andere actoren te behouden (Hajer et al., 2004, p.10; Bevir, 2010, p.33). De sturing van relatief oudere arrangementen zoals de rechtmatige en presterende overheid is echter ook van invloed op dit proces. Bovenstaande discussie resulteert – in samenspraak met Bevir (2007, pp.364-‐ 365) en Hajer et al (2004, p.9) – uiteindelijk in onderstaande definitie van het begrip ‘sturingsfilosofie’:
Een specifiek politiek-‐bestuurlijk arrangement waarmee de overheid ontwikkelingen in de maatschappij en markt stuurt.
2.2. Rechtmatige overheid
Opkomst
Blom en Schillemans (2010, p.343) beschouwen de jaren ’60 en ’70 als “de hoogtijdagen van de (verticale)
overheidsplanning en het (verticale) maakbaarheidsideaal”. De burgerij had groot vertrouwen in de
overheid die in de sociale en economische behoeften zou voorzien (Osborne, 2006, p.378). Een
combinatie van democratische sturing en bureaucratische controle zou in instrumentele zin bijdragen aan het verwezenlijken van de gehoopte doelen (Torfing et al., 2012, p.17). Die bureaucratische controle wordt door Budding (2014, p.34) ook wel bureaucratische beheersing genoemd en betreft “het adequaat
vastleggen van te volgen procedures en het bewaken van de kwaliteit daarvan, oftewel het bewaken van de rechtmatigheid van de besteding van de middelen van de overheid”. De expansie van de publieke
sector leidde tot een groeiende behoefte aan coördinatie en uitgebreide planning, die weer resulteerden in een gedetailleerde regulering van de samenleving en economie middels hiërarchische sturing (Torfing et al., 2012, p.17). Dit was een middel om in korte tijd grote stappen te maken.
Doelbepaling
Het vaststellen van publieke belangen is in de visie van de rechtmatige overheid geheel en al een
aangelegenheid van de politiek (Van der Steen et al., 2014, p.22).4 Publieke waarde wordt alleen door de overheid ‘gemaakt’ (Van der Steen et al., 2013, p.25). Hier geldt het primaat van de politiek. De politieke leiders verkrijgen hun mandaat vanuit verkiezingen: “In this electoral politics there is a pre-‐given public
that elects its leaders who will ensure that its ideas, interests, and value-‐preferences are represented in the councils of representative democracy” (Hajer, 2009, p.23). In het politieke debat tussen gekozen
volksvertegenwoordigers worden vervolgens de publieke belangen gedefinieerd en vindt de doelbepaling plaats. De politiek vastgestelde doelen worden vervolgens door de ambtelijke bureaucratie binnen vastgestelde randvoorwaarden uitgevoerd en gemonitord (Stoker, 2006, p.44; Van der Steen et al., 2015, p.25).
Rol van beleid
De rol van beleid is cruciaal in het omzetten van de politieke ambities en doelen naar regels, procedures en inzet van middelen (Van der Steen et al., 2014, p.22). Ook Osborne (2006, p.383) ziet de focus op het beleidssysteem en beleidsimplementatie als kenmerkend voor de rechtmatige overheid. Beleid in termen van regels en procedures moet ervoor zorgen dat ambtenaren binnen de gestelde randvoorwaarden opereren en zonder willekeur handelen. In die zin heeft beleid de cruciale rol om politieke ambities zorgvuldig in bijpassende beleidsimplementatie om te zetten. Bijgevolg van de focus op beleid is dat er minder aandacht is voor delivery en uitvoering, “die min of meer als gegeven wordt verondersteld” (Van der Steen et al., 2013, p.30).
Ambtenaar
Ambtenaren dienen bij de uitvoering van beleid vooral zorgvuldig, onpartijdig en integer te handelen (Van der Steen et al., 2014, p.20). Door de bestuurlijke regels is de discretionaire bevoegdheid zeer beperkt, stelt Bevir (2010, p.103). Stoker (2006, p.44) vult aan dat managers vooral de rol hebben om te verzekeren dat de regels en procedures gevolgd worden. De ambtenaar is daarmee in feite ingesnoerd, maar de rechtmatige overheid plaatst juist een positieve noot bij deze rolopvatting en houding. Het volgen van procedures en gelijke behandeling van soortgelijke zaken is juist efficiënt en getuigt van billijkheid (Stoker, 2006, p.50). Een andere eigenschap van de rechtmatige ambtenaar is dat deze sterk gericht is op de politieke omgeving en reageert op politieke aanwijzingen (Binnema et al., 2013, p.12; Budding, 2014, p.37). Het primaat van de politiek maakt dat de ambtenaar volgt.
4 Max Weber, grondlegger van dit denken, was overigens niet geheel tegen directe vormen van democratie, maar de representatieve
democratie heeft in zijn optiek het voordeel flexibel te kunnen balanceren tussen verschillende belangen en beleid te kunnen ontwikkelen dat bestand is tegen veranderende omstandigheden (Stoker, 2006, p.43). Voorts bepleit Weber een strikte scheiding tussen het politieke primaat en bureaucratie (Osborne, 2006, p.378; Hajer, 2009, p.23; Van der Steen et al., 2014, p.20).
Organisatie van de overheid en verantwoording
De overheid is hiërarchisch georganiseerd, hetgeen blijkt uit het onderscheid tussen het politieke primaat en ambtelijke loyaliteit (Van der Steen et al., 2014, p.20). Ook binnen het ambtelijk apparaat zelf geldt een top-‐down relatie (Bevir, 2010, p.103). De bureaucratie kent een helder gedefinieerde functionele verdeling van arbeid (Stoker, 2006, p.45). Daardoor is duidelijk wie welke rol heeft (gespeeld) in het werkproces, zodat ambtenaren effectiever ter verantwoording kunnen worden geroepen door hun superieuren (Bevir, 2010, p.35). Verantwoording werkt vervolgens hiërarchisch via ambtelijke afdelingen naar politiek verantwoordelijken en via hen naar het parlement en tot slot het electoraat (Budding, 2014, p.37). Procedurele verantwoording is dus het dominante model. Het handelen van de overheid berust daarmee sterk op input-‐legitimiteit.5 In dit model verkrijgen gezagsdragers electoraal mandaat en ambtenaren ontlenen hun legitimiteit vervolgens aan hun relatie tot dit politiek leiderschap én aan hun eigen bureaucratische professionaliteit (Hajer, 2009, p.23).
Rol van publieke participatie
De nadruk op input-‐legitimiteit verklaart ook waarom de rol van publieke participatie beperkt blijft tot stemmen bij verkiezingen en het uitoefenen van invloed op gekozen volksvertegenwoordigers (Budding, 2014, p.37). Mede door de democratiseringsbeweging van de jaren ’60 en ’70 kreeg inspraak wel een wettelijke positie in het besluitvormingsproces (Ministerie van BZK, 2010, p.8). Kenmerkend voor de rechtmatige overheid is dat het burgers toch voornamelijk ziet als ‘kiezers’ (Bevir, 2010, p.103). Van de Wijdeven en Hendriks (2010, p.16) noemen naast de term ‘kiezers’ ook de term ‘onderdanen’.
Sturing
Hoewel de term ‘onderdanen’ enigszins zwaar is aangezet, is het volgens Stoker (2006, p.51) wel de manier waarop de rechtmatige overheid naar de wereld kijkt: een hiërarchisch wereldbeeld met als centraal credo “people need rules to follow”. In dit sturingsmodel van analyse en instructie wordt de wereld meer als object beschouwd en is het leervermogen gecentraliseerd (bij de overheid) in het begin van het proces geplaatst (Hajer, 2011, p.49). Sturing van de maatschappij en markt is er daarom een van rechten en plichten uitoefenen (Van der Steen et al., 2014, p.20). Het betreft verticale sturing door hiërarchieën (Osborne, 2006, p.383; Rob, 2012, p.66). Actoren (maatschappij en markt) zijn
ondergeschikt aan de overheid, hebben beperkte autonomie, en gedragsbeïnvloeding en communicatie vinden asymmetrisch en in de gebiedende wijs plaats (Blom & Schillemans, 2010, p.343). De overheid is sterk gericht op de implementatie van beleid en levering van diensten, met nadruk op de aanbodkant (beleid/dienst) en minder op de vraagkant van maatschappij en markt (Bevir, 2010, pp.103, 180).
5 Input-‐legitimiteit: “Nadruk op de steun van de burgers voor gezagsdragers en de heersende spelregels van het systeem; participatie van
degenen die worden geraakt door een beslissing; en de representatie van hun belangen en preferenties” (Engelen & Sie Dhian Ho, 2004,
2.3. Presterende overheid
Opkomst
De presterende overheid is een andere benaming voor de stroming van new public management (hierna NPM) die eind jaren ’70 en begin jaren ’80 zijn intrede deed (Hood, 1991, p.3; Osborne, 2006, p.378; Blom & Schillemans, 2010, p.343; Van den Berg & Van der Meer, 2011, p.159; Torfing et al., 2012, p.18; Budding, 2014, p.38). Er ontstond een discussie over wat Torfing et al (2012, p.18) de “overload of
government” noemen. Mede onder invloed van de economische tegenspoed werd de onbetaalbaarheid
van de verzorgingsstaat onderwerp van gesprek (Osborne, 2006, p.378; Blom & Schillemans, 2010, p.343). Tegelijkertijd had zich in de naoorlogse jaren een verschuiving voltrokken naar een sociaal heterogenere bevolking die zich verzette tegen de uniforme en op de staat gerichte benaderingen in het overheidsbeleid (Hood, 1991, p.7). Blom en Schillemans (2010, p.343) schrijven dat “het geloof in de
stuurbaarheid van de samenleving en in de mogelijkheden van overheidsplanning” snel afnemen in die
tijd. Juist dit functioneren en sturen van de overheid kwam nu dus onder druk te staan.6 De economische crisis dwong de overheid tot bezuinigingen en een herbezinning op haar taken. De noodzakelijk geachte omslag kreeg al snel vorm via deregulering, decentralisatie, verzelfstandiging en privatisering van overheidstaken (Blom & Schillemans, 2010, p.343). Daarnaast zouden ook de normen en technieken van de publieke sector meer in lijn worden gebracht met die van de private sector (Bevir, 2010, p.71). Op het niveau van de provincie en gemeente wordt 1985 gezien als het jaar dat deze vernieuwingen in
Nederland zijn doorgevoerd (Ter Bogt, 2006, p.170).7
Doelbepaling
De vaststelling van publieke belangen blijft in de visie van de presterende overheid een zaak van de politiek: “De sturing op en uitvoering van publieke waarden blijven binnen de overheid georganiseerd” (Van der Steen et al., 2014, p.21). Een belangrijk verschil is echter de betekenisgeving aan deze doelen. De aandacht verschuift van puur ‘politiek’ gedreven doelen naar een focus op het realiseren van prestaties (Van der Steen et al., 2013, p.30). Naast de politieke input is doelbepaling meer op de output gericht. Zo ontstaat er meer aandacht voor de responsiviteit ten aanzien van burgers (Stoker, 2006, p.44). Een publiek belang wordt nu gedefinieerd als een aggregatie van individuele voorkeuren afgeleid uit de keuzes van burgers, ofwel klanten (Bevir, 2010, p.103; Budding, 2014, p.37).
6 Budding (2014, p.34) vat deze druk samen in drie algemene kritiekpunten: de overheid zou (1) te groot en omvangrijk zijn; (2) betrokken
zijn bij te veel activiteiten; (3) met haar werkmethoden in vergelijking met het bedrijfsleven niet effectief en efficiënt werken.
7 De planning en control van gemeenten gaat zich vanuit het zogeheten BBI-‐project (project Beleids-‐ en BeheersInstrumentarium) meer
richten op producten en outputs, en de organisatiecultuur en houding van ambtenaren wordt meer verzakelijkt en klantgericht (Ter Bogt, 2006, p.170).
Rol van beleid
Beleid heeft in de visie van de presterende overheid een minder prominente positie. Het gaat om het omzetten van politieke ambities naar managementafspraken en te realiseren prestaties (Van der Steen et al., 2014, p.20). Van der Steen et al (2013, p.24) weten deze verschuiving op treffende wijze te
verwoorden: “Natuurlijk worden ook hier nog steeds doelen geformuleerd en wordt er beleid gemaakt,
maar de aandacht voor uitvoering en het leveren van prestaties wordt cruciaal. Beleid wordt in de
uitvoering gemaakt is een uitdrukking die hierbij past. Net als discussies over verplaatsing van de politiek. Onbegrijpelijk vanuit een klassiek perspectief waarin beleid (en politiek) voor uitvoering komen en
uitvoering het verlengstuk van beleid is”. Beleid bestaat daarmee minder in regels, procedures,
methoden, technieken en processen (Van der Steen et al., 2015, p.26). Deels in plaats daarvan maar ook aanvullend daarop komt een breed instrumentarium aan prestatie-‐indicatoren (Hood, 1991, p.4).
Ambtenaar
Ambtenaren doen het goed als ze resultaatgericht, klantbewust en doelmatig werken (Van der Steen et al., 2014, p.20). Waarden van efficiëntie en effectiviteit tellen zwaarder, getuige de intrede van
individuele prestatiemetingen en output van de individuele ambtenaar als een van de criteria van competentiemanagement (Dijkstra, 2008, p.55). De individuele ambtenaar en zijn prestaties en met name de managers worden belangrijker binnen de overheid. Deze managers zijn in plaats van het besturen van handelingen (volgens regels en procedures) meer bezig met het sturen van prestaties met ruimere discretionaire bevoegdheid (Budding, 2014, pp.34-‐35). Tegelijkertijd kan die (te sterke)
gerichtheid op prestatiedoelstellingen door ambtenaren als beperkend worden ervaren (Bevir, 2010, p.103).
Organisatie van de overheid en verantwoording
Doelen, resultaten en prestatieafspraken zijn in de organisatie van de overheid dominant geworden (Van der Steen et al., 2014, p.20). De ambtelijke loyaliteit, uitgedrukt in een uitgesproken publieke sector ethos, zou tot inefficiënties leiden (Budding, 2014, p.37). De dienstverlening zou centraler moeten komen te staan. Daarom volgde een privatisering-‐ en verzelfstandigingsslag, waarmee activiteiten en functies in specialistische agentschappen en zelfstandige bestuursorganen (op armslengte) werden georganiseerd (Osborne, 2006, p.379). Zo vond een taak-‐ en organisatiescheiding tussen beleid, uitvoering en toezicht plaats (Van den Berg & Van der Meer, 2011, p.159). Het idee achter die knip is dat de competitie tussen verschillende uitvoerende dienstaanbieders zou leiden tot efficiëntere dienstverlening. Private waarden van de markt en efficiëntie kregen grip op de organisatie van de overheid.
In de verantwoording wordt de nadruk verlegd van processen naar performance verantwoording door resultaten (Ter Bogt, 2006, p.171; Bevir, 2010, p.19). Deze vorm van verantwoording is minder
hiërarchisch en meer markt-‐gedreven via prestatiecontracten (Budding, 2014, p.37). Desalniettemin zien Hupe en Hill (2007, p.289) hierin een variant van de rechtmatige top-‐down politieke verantwoording terug: “Performance indicators and similar New Public Management tools are meant to function as
alternative ways for holding civil servants in agencies and similar public organizations accountable”. Het
handelen van de overheid is bovendien meer gaan berusten op output-‐legitimiteit.8 Effectief beleid (output) dat als legitiem wordt ervaren compenseert een beperkte input-‐legitimiteit (Hajer et al., 2004, p.11). De mate van klantgerichtheid, doelmatigheid en kwaliteit van de dienstverlening bepalen dan de legitimiteit van de overheid (Dijstelbloem & Meurs, 2004, p.122).
Rol van publieke participatie
De rol van publieke participatie blijft onder de presterende overheid beperkt. De burger moet vooral beter bediend worden, maar niet zozeer meer betrokken worden. Kenmerkend is dat de burger wordt gedefinieerd als ‘klant’ en ‘consument’ van diensten van de overheid, hetgeen geheel tot uiting komt in het streven naar verbetering van de cliëntgerichtheid (Bevir, 2010, p.103; Van de Wijdeven & Hendriks, 2010, p.16; Van Houwelingen et al., 2014, p.33). De participatie in politieke zin wordt dus niet uitgebreid. Door middel van klanttevredenheidsonderzoeken en andere middelen worden burgers wel geraadpleegd over het verbeteren van de dienstverlening (Budding, 2014, p.37).
Sturing
De sturing van de presterende overheid is verticaal, maar minder overheid-‐ en aanbodgericht, want meer klant-‐ en vraaggericht (Rob, 2012, p.66). Marktsturing (privatisering en uitbesteding) door competitie, prijsmechanismen en contractuele relaties leidt ertoe “dat burgers de controle over de publieke
dienstverlening kunnen terugwinnen op beleidsambtenaren en professionele belangengroepen” (WRR,
2004, p.47; Osborne, 2006, p.382). Het idee is dat door de concurrentie tussen private dienstverleners publieke dienstverlening als vanzelf meer vraaggericht wordt en de overheid responsief is ten aanzien van de consument (Denhardt & Denhardt, 2000, p.554). Nog steeds is ook sprake van een verticale relatie met de overheid als opdrachtgever en marktpartijen als opdrachtnemers. Een belangrijke consequentie hiervan is dat de overheid niet langer alleen zelf publieke waarde produceert, maar stuurt op de
voorbrenging hiervan door andere partijen (Van der Steen et al., 2013, pp.8-‐9). Deze rolopvatting wordt aangeduid als steering (Bevir, 2010, p.103). Cruciaal is dat zowel het initiatief als de controle nog steeds bij de overheid zijn gelegen (Van der Steen et al., 2013, p.12).
8 Output-‐legitimiteit: “de legitimiteit van collectieve besluitvorming schuilt vooral in de mate waarin die uitkomst overeenkomt met de
2.4. Netwerkende overheid
Opkomst
Volgens Blom en Schillemans (2010, p.343) staat vanaf begin jaren ’90 “niet langer ‘minder sturen’ door
de overheid centraal, maar ‘anders sturen’”. Er was sterke behoefte aan integraliteit om daarmee de
fragmentatie (die NPM had veroorzaakt) tegen te gaan en de overheid meer in te richten naar de aard van vraagstukken (Van der Steen et al., 2013, pp.24-‐25). In dit perspectief is de notie van wicked
problems9 noemenswaardig: vraagstukken die niet in brokken verdeeld kunnen worden om vervolgens apart aangepakt te worden, maar waarvoor alle betrokken specialisaties integraal ingezet moeten worden (Hajer, 2003, p.185; Bevir, 2010, p.77; Torfing et al., 2012, pp.18-‐19). Termen zoals whole-‐of-‐
government, joined-‐up governance en partnerships (Publiek-‐Private Samenwerking) raakten in zwang
(Bevir, 2010, p.75; Torfing et al., 2012, p.19; Van der Steen et al., 2013, p.24). Dit betreft samenwerking en coördinatie tussen verschillende organisaties, agentschappen en afdelingen binnen de publieke sector en netwerken met partijen van buiten de overheid, zoals maatschappelijke organisaties en bedrijven (Bevir, 2010, pp.78-‐79). In de door Paul Schnabel (in Blom & Schillemans, 2010, p.343) omschreven
“overgang van de ‘oude piramide van verantwoordelijkheden’ naar een ‘eilandenrijk van relatief autonome eenheden’”, zijn niet langer alleen regels en procedures leidend, maar moet samenhang
ontstaan door onderlinge afspraken te maken. Hier ontstaan netwerken.
Doelbepaling
Voor de netwerkende overheid is de doelbepaling een maatschappelijke exercitie in overleg tussen partners in een netwerk (Van der Steen et al., 2014, p.20). De overheid interacteert met partners uit het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven, vanuit het besef dat het van hen afhankelijk is om de eigen doelen te behalen (Van der Steen et al., 2013, p.31). Daarin verschilt het fundamenteel van voorgaande sturingsfilosofieën. Politiek is niet alleen aan de voorzijde van het proces (input) aanwezig, maar het wordt gezien als “the process that breathes life into the whole process” (Stoker, 2006, p.46). Dat betekent dat de voorkeuren van nieuwe partijen in het proces ook gaan meewegen en effect hebben op het eindbesluit (Van der Steen et al., 2015, p.26). Het publiek belang is daarmee het product van dialogen in netwerken (Bevir, 2010, p.103). “Publieke waarde wordt dan niet door de overheid ‘gemaakt’, maar
wordt samen met anderen gecreëerd” (Van der Steen et al., 2013, p.25).
9 “Wicked problems are generally defined in terms such as these: a problem of more or less unique nature; the lack of any definitive
formulation of such a problem; the existence of multiple explanations for it; the absence of a test to decide the value of any response to it; all responses to it being better or worse rather than true or false; and each response to it has important consequences such that there is no real chance to learn by trial and error. Typically these features strongly imply that wicked problems are interrelated. For example, a particular wicked problem might be explained in terms of its relationship to others, or any response to it might impact others. Classic examples of wicked problems include pressing issues of governance such as security, environment, and urban blight. Yet other contemporary policy issues—housing, economic development, and welfare—also appear too complex to be divided into neat parts that might then be handed over to distinct bureaucratic units” (Bevir, 2010, p.77).
