Veranderingen in de rechtspraak : Hoe de lessen uit de Herziening Gerechtelijke Kaart kunnen bijdragen aan het verandersucces in de toekomst

Afdeling Politicologie

Veranderingen in de Rechtspraak

Hoe de lessen uit de Herziening Gerechtelijke Kaart kunnen

bijdragen aan het verandersucces in de toekomst

Naam: Myrthe Born

Studentnummer: 10150919

Datum: 24-01-2014

Module: Strategieontwikkeling en

cultuurverandering in organisaties

Inhoudsopgave

De Rechtspraak: geen lerende organisatie pagina 2

Veranderkracht van de Rechtspraak pagina 2

Onderzoeksmethode pagina 3

Theoretische achtergrond pagina 4

De organisatiecultuur van de Rechtspraak pagina 9

Casus: Herziening Gerechtelijke Kaart (HGK) pagina 11

Het Manifest van Leeuwarden pagina 14

Het DNA van een rechter pagina 15

Analyse van het Manifest pagina 18

Gebreken in het proces en de nasleep van HGK pagina 20

Lessen voor de toekomst pagina 23

Theoretische reflectie pagina 26

Conclusie pagina 29

Discussie pagina 31

De Rechtspraak: geen lerende organisatie

De Nederlandse Rechtspraak straalt deskundigheid en gezag uit, wat ertoe leidt dat ongeveer zeventig procent van de Nederlandse bevolking voldoende vertrouwen zegt te hebben in het instituut (website Rechtspraak, 2012). Echter, ook rechters zijn mensen, dus ook in deze organisatie worden fouten gemaakt. Fouten worden bovendien niet alleen gemaakt door de professionals werkzaam in de sector, maar ook door de bestuurders in de Rechtspraak.

Om de kwaliteit van de Rechtspraak te verbeteren, werd in 2007 het veranderprogramma ‘Herziening Gerechtelijke Kaart’ (HGK) geïntroduceerd door de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), op verzoek van toenmalig minister van Justitie, Hirsch Ballin. Dit proces verliep niet zonder slag of stoot. De Rechtspraak is “geen lerende organisatie (interview H. Naves)”, en kan volgens velen in de sector moeilijk omgaan met veranderingen. Hoe dit blijkt uit de HGK zal in dit stuk worden beschreven. Er wordt een deel gewijd aan de casus HGK en het verzet dat hier tegen ontstond. Ook wordt ‘het DNA’ van een rechter onder de loep genomen en wordt er een uitgebreide inhoudsanalyse met behulp van empirisch materiaal uitgevoerd.

Naast het feit dat het verleden van de Rechtspraak geanalyseerd wordt door te kijken naar HGK, zullen er aan de hand van van dit onderzoek aanbevelingen voor het nieuwe veranderprogramma ‘Kwaliteit en Innovatie’ (KEI) volgen. KEI is het volgende grote veranderprogramma dat op de agenda van de Rechtspraak staat. Daarom is het relevant om te leren van de fouten van het eerste veranderproject, HGK, zodat eventuele problemen zoveel mogelijk voorkomen kunnen worden.

Veranderkracht van de Rechtspraak

Veranderingen in de Rechtspraak zijn niet altijd even soepel verlopen en worden niet altijd goed ontvangen door de mensen op de werkvloer (interview S. Roos & R. van der Laan). Of veranderingen in de Rechtspraak moeilijker zijn dan veranderingen in andere professionele organisaties moet nog blijken uit het materiaal dat gebruikt wordt voor het onderzoek. Onder de Rechtspraak vallen naast rechters en bestuurders ook administratief personeel, beveiligers, juridisch medewerkers, griffiers et cetera. Er wordt in dit stuk echter ingezoomd op de rechters, hun DNA en de bestuurders. Onder het DNA van rechters worden de eigenschappen van rechters verstaan die hen onderscheiden van andere professionals. Wat maakt een rechter een rechter en hoe heeft dit invloed op de organisatie waarin de rechter werkt?

Met in het achterhoofd de assumptie dat de veranderkracht van de Rechtspraak niet optimaal is, zijn de volgende vragen geformuleerd als uitgangspunt voor het onderzoek. Waarom zijn veranderingen in de Rechtspraak moeilijk? Een vraag die hierop volgt is: wat kan er worden gedaan om toekomstige veranderingen beter te laten verlopen? Allereerst wordt er een casusbeschrijving geformuleerd van HGK, vervolgens zal er toegewerkt worden naar aanbevelingen in het algemeen voor veranderprocessen binnen de Rechtspraak en specifiek voor KEI. Dit zal niet alleen leiden tot een nauwkeurige analyse van een al uitgevoerde enorme verandering in de organisatie, maar ook tot een kritisch, wetenschappelijk en empirisch onderbouwd advies voor de toekomst.

Onderzoeksmethode

Dit onderzoek heeft een kwalitatief karakter en is een enkelvoudige casestudie. Het materiaal dat gebruikt wordt in dit onderzoek is tweeledig: het bestaat uit enerzijds theorie en anderzijds data. Voor de theorie worden verschillende wetenschappelijke literatuur gebruikt over cultuurverandering in het algemeen en over de casus specifiek. Deze theoretische achtergrond dient als basis voor de rest van deze scriptie. De theorie zal dan ook als rode draad terugkomen in de inhoudsanalyse en conclusie.

Dit literatuuronderzoek wordt vervolgens aangevuld met een dataverzameling. De verzamelde data zijn afkomstig uit elf interviews met in totaal dertien verschillende mensen uit de sector. Er zijn bestuurders van rechtbanken geïnterviewd, evenals bestuurders van de Rvdr. Dit zijn zowel rechterlijke als niet-rechterlijke bestuurders uit de Rechtspraak. Ook zijn er interviews afgenomen met programmamanagers en projectleiders van HGK; rechters van verschillende rechtbanken; een rechter die tevens wetenschapper is; de directeur van de rechterlijke vakbond en een hoge ambtenaar van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Zo zal geprobeerd worden het onderwerp vanuit zoveel mogelijk perspectieven te benaderen om tot een gedegen conclusie te komen.

Dit kwalitatieve onderzoek focust zich voornamelijk op de empirie, oftewel het materiaal dat uit de interviews is geabstraheerd. Deze focus op empirie is gekozen omdat er met zeer invloedrijke, ervaren en ter zake kundige mensen uit de sector is gesproken. Deze mensen hebben stuk voor stuk veel te maken gehad met de casus HGK en hebben hier dan ook specifieke kennis over. Dit materiaal wordt daarom als betrouwbaar en bruikbaar gezien, en is meer gespecificeerd op de casus dan de

literatuur. Het tekst wordt daarnaast voorgelegd aan de mensen wiens uitspraken als citaten zijn gebruikt. Geen enkel gesprek is anoniem gevoerd, wat de interne validiteit van het onderzoek waarborgt.

Hoewel de Rechtspraak als organisatie veel verschillende soorten medewerkers kent – juridische medewerkers, communicatieadviseurs, strategen, financiële mensen, lokale en landelijke bestuurders, professionals, enzovoorts – zal dit onderzoek zich focussen op de lokale en landelijke bestuurders en de professionals. De problematische relatie tussen deze beide groepen is namelijk erg relevant geweest in de casus HGK en is daarom kernpunt van de analyse. Het onderzoek richt zich dus op een specifieke groep werkzaam in de sector en laat derhalve veel andere groepen medewerkers buiten beschouwing. Dit heeft geleid tot een afbakening van het onderwerp door keuze voor de casus HGK en de uiteenzetting over ‘het DNA van een rechter’.

Theoretische achtergrond

Om de casus HGK te doorgronden dienen bepaalde aspecten van de rechterlijke organisatie te worden onderzocht. Als theoretische achtergrond dienen daarom achtereenvolgens bepaalde visies op organisatiecultuur, veranderaanpak, lerende organisaties, lerend leiderschap en lerende interventies als basis voor de rest van het onderzoek. Deze theorieën zullen later worden gekoppeld aan het onderzoeksobject, de Rechtspraak.

Allereerst zullen er visies op organisatiecultuur worden beschreven. Hiervoor zal het model over typen organisatieculturen van Boonstra worden gebruikt, weergegeven in figuur 1. Het model, gebaseerd op Roger Harrison (1972) en Charles Handy (1976, 1978), omschrijft vier typen organisatiecultuur: de rolcultuur, de taakcultuur, de machtscultuur en de persoonscultuur.

Figuur 1

De horizontale as beschrijft de mate van formalisatie, de verticale as representeert de mate van centralisatie. De rolcultuur, oftewel type Apollo, wordt gekenmerkt door een hoge mate van formalisatie en centralisatie. Er zijn veel regels en procedures en er is sprake van hiërarchie. Een formele rol en status zijn belangrijk. Dit type organisatiecultuur is vooral terug te vinden in “grote ondernemingen en overheden in een stabiele omgeving (Boonstra, 2013: 6)”. De taakcultuur, oftewel type Athene, kent een lage formalisatie en hoge centralisatie. De taakcultuur is flexibel, resultaatgericht en zakelijk, en er ligt nadruk op individuele bijdragen. Deze organisatiecultuur is typisch voor organisaties met een “zakelijke dienstverlening in een competitieve omgeving (Boonstra, 2013: 6)”. De machtscultuur, oftewel type Zeus, heeft een hoge formalisatie en lage centralisatie. Persoonlijke macht en charisma zijn kernmerken van de organisatiecultuur. Ook is er sprake van kracht naar buiten en macht als symbool. Type Zeus doet zich vooral voor in “kleine jonge ondernemingen in grillige omgeving (Boonstra, 2013: 6)”. Tot slot wordt in het model de persoonscultuur, oftewel type Dionysus, getoond. Dit type organisatiecultuur kent een lage mate van formalisatie en centralisatie, is mensgericht, vriendschappelijk en flexibel. Deze organisatiecultuur past het beste bij “professionele dienstverlening in voorspelbare omgeving (Boonstra, 2013: 6)”.

“Leiders en managers streven vaak naar een brede consensus in de organisatiecultuur (Boonstra, 2013: 13)”. De organisatie moet vanuit dit perspectief gezien worden als een geheel, waarin iedereen dezelfde normen, waarden en meningen deelt. In Visies op cultuurverandering van Boonstra worden echter tegendraadse visies naast dit consensusperspectief beschreven. In het differentiatieperspectief en het fragmentatieperspectief van Jeanne Martin wordt beschreven hoe consensus juist niet benadrukt wordt in een organisatiecultuur (Martin in Boonstra, 2013: 13-14). Het differentiatieperspectief besteed aandacht aan spanningen tussen subculturen die allen een andere consensus kennen. In het fragmentatieperspectief wordt gekeken naar complexiteit: er is nergens consensus. “De organisatie is een web van individuen met eigen gezichtspunten, die steeds weer andere rollen bekleden en relaties aangaan (Boonstra, 2013: 14)”. Volgens Boonstra zijn leiders in cultuurverandering bereid om spanningen en inconsistenties bespreekbaar te maken, en gaan zij het conflict aan (Boonstra, 2013: 14).

Nu er een visie op organisatiecultuur is geformuleerd zal er een visie op veranderaanpak worden beschreven. Boonstra beschrijft in zijn stuk Weloverwogen kiezen van veranderstrategieën: iedereen ziet veranderen vanuit een ander perspectief, dat er vijf verschillende veranderstrategieën te onderscheiden zijn. De eerste is de machtsstrategie: “vanuit bedreigingen uit de omgeving wordt een geplande verandering ingezet (Boonstra, 2006: 21)”. De tweede is een planmatige strategie, waarin managers proberen de situatie te voorzien en hierop in te spelen met behulp van strategen. De derde is de onderhandelingsstrategie, waarin werknemers gericht zijn op hun eigen belang en belangen uitruilen door middel van onderhandelingen. Volgens Boonstra zijn deze eerste drie strategieën onvoldoende in staat verandering te genereren. De vierde strategie is de programmatische strategie. Men wordt capabel genoeg geacht om te veranderen, zolang er een ‘regisseur’ is die alles dirigeert (Boonstra, 2006: 21). Veranderingen worden geleidelijk ingevoerd en men wordt bij het proces betrokken. Ook deze strategie heeft geen hoog verandervermogen. De laatste strategie is de interactieve strategie. Innovatie wordt bewerkstelligd door het uitwisselen van visies op organiseren, veranderen en innoveren. Interpretaties worden diepgaand onderzocht en de menselijke complexiteit wordt doorgrond. Deze aanpak is over het algemeen het meest succesvol (Boonstra, 2006: 21-22).

Dan zal er nu aandacht worden geschonken aan visies op lerende organisaties. Om als organisatie een goede strategie te kunnen formuleren is het van belang dat de organisatie voortdurend leert en innoveert (Mintzberg e.a., 2009: 223). In de lerende organisatie is er aan leerprocessen een centrale plaats toegekend. Dit type organisatie heeft vijf kenmerken: er moet worden geleerd van fouten door middel van een uitvoerige analyse van het verleden. Ook dient er sprake te zijn van doorlopend onderzoek. Zelfs als processen goed verlopen, wordt er nog gezocht naar betere manieren om veranderingen vorm te geven. Er ligt nadruk op kennis uit de eerste hand. Er wordt geluisterd naar professionals en er is veel communicatie tussen de werknemers en leidinggevenden. Daarnaast moet kennis mobiel worden gehouden. Zo kan kennis beter worden overgedragen van bijvoorbeeld de ene directie naar de andere. Tot slot wordt er in een lerende organisatie naar kennis gezocht buiten de organisatiegrenzen. Er is dus zowel een interne als externe leercurve (Mintzberg e.a., 2009: 223-224).

De theorie van Mintzberg et al over de lerende organisatie is afgeleid van de theorie over de hardleerse organisatie van Peter Senge. Kenmerken van de hardleerse organisatie worden in Senge’s boek The Fifth Discipline: The Art & Practice of the Learning Organization omschreven als learning disabilities. Deze kenmerken zijn dus zaken die vermeden moeten worden in een organisatie, wil de desbetreffende organisatie een lerende organisatie zijn. Deze kenmerken worden stapsgewijs behandeld. Het eerste kenmerk luidt I am my position: werknemers moeten hun functie serieus nemen en loyaal en trouw zijn. De baan kan dan echter verward worden met de eigen identiteit van de werknemer. Het hoofddoel van de werknemer wordt dan niet het doel van de organisatie waarin zij werkzaam zijn, maar het doel van hun specifieke functie. Het tweede kenmerkt luidt The enemy is out there: bij fouten wordt al snel met de vinger naar een ander gewezen, in plaats van dat zelf verantwoordelijkheid genomen wordt. Het derde kenmerk luidt The illusion of taking charge: iedereen neemt een proactieve houding aan, maar dit is eigenlijk een reactieve houding in vermomming. Het vierde kenmerk luidt The fixation on events: organisaties richten zich dan teveel op actuele gebeurtenissen, ‘de waan van de dag’. Het vijfde kenmerk luidt The parable of the boiled frog: hieraan wordt een metafoor van een kikker verbonden, die uit een pan met kokend water zal springen maar niet zal merken dat het water heet wordt als het water langzaam opgewarmd wordt tot het kookpunt. Wat hiermee bedoeld wordt, is dat gevaar vaak alleen wordt herkend als er

sprake is van een shockeffect, niet als een verandering geleidelijk plaatsvindt. Het zesde kenmerk luidt The delusion of learning from experience: dit wil zeggen dat organisaties vaak niet zien wat acties hebben opgeleverd, waardoor er niet genoeg wordt geleerd van eerdere ervaringen. Het zevende en laatste kenmerk luidt The myth of the management team: om de bovenstaande problemen te voorkomen of op te lossen worden vaak managementteams opgesteld. Binnen deze teams is het niet ondenkbaar dat er machtsstrijd ontstaat en conflicten worden vermeden. Daardoor bezwijken veel teams onder druk (Senge, 2006: 20-25).

Lerend leiderschap is een ander belangrijk kenmerk van cultuurveranderingen in organisaties. Leiders in cultuurverandering maken resultaten zichtbaar en vieren hun successen. “Daarmee versterken ze hun culturele waarden (Boonstra, 2011: 178)”. Hierdoor worden positieve ervaringen van werknemers verspreid en dit draagt bij aan een positieve organisatiecultuur. Successen moeten zowel intern als extern worden gedeeld en verspreid (Boonstra, 2011: 178-179). Ook van fouten moet worden geleerd, door ze te erkennen en te accepteren. Fouten moeten ook tijdig worden erkend om ze zo bij te sturen. Dit maakt het belang van leerprocessen groot. Zelfreflectie, het vragen van advies, monitoren, fouten erkennen, accepteren en fouten zien als kansen horen dus ook bij lerend leiderschap (Boonstra, 2011: 179-181).

Tot slot zal er een visie op lerende interventies worden gegeven. Deze theorie zal later worden vergeleken met de aanbevelingen die voortvloeien uit de inhoudsanalyse. Boonstra beschrijft zes typen interventies die als middelen dienen in een veranderproces (Boonstra, 2011: 198-280). Het eerste type is machtsinterventie. In de machtsinterventie wordt het besef van urgentie verhoogd, problemen worden goed gecommuniceerd en er wordt duidelijk gemaakt dat de status quo verschilt van de toekomstvisie (Boonstra, 2011: 198-203). Het tweede type interventie is structurele en instrumentele interventie. Dit type verandert de structuur en technologie van een organisatie. Er wordt meer gekeken naar het maximaliseren van klantwaarde via nieuwe technologie, werkprocessen worden heringericht, er komen nieuwe meetsystemen en er wordt aandacht gegeven aan het kweken van nieuw talent. Dit gebeurt niet zozeer top down, maar meer bottom up (Boonstra, 2011: 206-217). Het derde type is de betekenisvolle interventie. Zo wordt getracht betekenis te geven aan het bedrijf door het formuleren van kernwaarden. Focus ligt hierin op taal en communicatie (Boonstra, 2011: 219-232). Het vierde type interventie is conflictinterventie. Oude normen en waarden worden onder druk gezet door de

cultuurverandering, waardoor een conflict ontstaat die door een neutrale partij moet worden opgelost (Boonstra, 2011: 235-245). Het vijfde type, interactieve interventie, wordt gekenmerkt door het samenbrengen van mensen om ervaringen te delen en een gezamenlijke visie te formuleren. Het stimuleren van bijvoorbeeld medezeggenschap hoort hier bij (Boonstra, 2011: 247-264). Het laatste type interventie is de leerinterventie. Mensen worden in de leerinterventie gestimuleerd te experimenten en daarvan te leren. Er worden niet alleen van elkaar geleerd maar ook van processen (Boonstra, 2011: 267-280).

De organisatiecultuur van de Rechtspraak

De Rvdr is in het leven geroepen in 2002 om de bedrijfsvoering van de Rechtspraak voortaan te regelen als centraal overkoepelend orgaan (website Rechtspraak, 2014). Formeel gezien is er geen hiërarchie, want de rechters zijn allemaal onafhankelijk en voor het leven benoemd (Van der Laan, 2014). De Rvdr valt daarom ook niet onder het gezag van het ministerie van Veiligheid en Justitie (website Rechtspraak, 2014), maar moet wel onderhandelen met het ministerie over onder andere financiën (interview S. Roos & R. van der Laan). Zo dient de Rvdr als een soort ‘buffer’ tussen de professionals en de politiek.

“Het is een illusie dat een organisatiecultuur altijd wordt gedeeld door alle mensen in een organisatie en dat er eensgezindheid bestaat over de culturele waarden en normen die het gedrag richting geven (Boonstra, 2013: 12)”. Omdat de verschillende medewerkers van een organisatie verschillende achtergronden hebben, wat betreft bijvoorbeeld opleiding en loopbaan, bestaat er geen consensus over hoe de organisatiecultuur precies vorm moet worden gegeven. Dit leidt tot spanningen (Boonstra, 2013: 12-13). De actoren in de Rechtspraak nemen verschillende rollen aan. Verdelingen in termen van organisatiecultuur worden, zoals in de theoretische achtergrond besproken is, uitgewerkt in het model gebaseerd op Harrison en Handy (Boonstra, 2013: 6).

De Rvdr en in iets mindere mate bestuurders binnen de Rechtspraak zijn in een andere categorie organisatiecultuur in te delen dan de rechters zelf. De rechters passen het best binnen de persoonscultuur, oftewel het type Dionysus. Onder de rechters heerst een ‘vriendelijkheidscultuur’ (interview H. Naves), die past bij de vriendschappelijkheid en flexibiliteit van de persoonscultuur (Boonstra, 2013: 6). Rechters doen werk dat primair gericht is op de wet, maar secundair is hun werk in de

meeste sectoren gericht op de samenleving en dus op mensen, waardoor zij aan het aspect van mensgerichtheid in de persoonscultuur voldoen. Het rechterschap is daarnaast een vorm van “professionele dienstverlening in een voorspelbare omgeving (Boonstra, 2013: 6)”. Rechters volgen de wet. De wet is weliswaar veranderlijk maar uiteindelijk een stabiel gegeven. Daarom werken zij in een enigszins voorspelbare omgeving.

De Rvdr is indirect een overheidsorgaan en past daarom het best bij de rolcultuur, oftewel het type Apollo. De Rvdr houdt zich aan regels en procedures en het bureau van de Rvdr is opgebouwd langs een zekere hiërarchie. Een formele rol en status zal meer van belang zijn dan bij de rechters, die individualistisch, onafhankelijk en voor het leven benoemd zijn. De bestuurders van de gerechten, die overigens grotendeels zelf naast bestuurslid ook rechter zijn, volgen deels de koers die de Rvdr vaart. De rechterlijke bestuurders hebben echter een enigszins duale rol, omdat zij dus zowel bestuurder als rechter zijn.

De rechters, de Rvdr en de bestuurders bevinden zich dus in een verschillend krachtenveld. De Rvdr fungeert als buffer tussen het ministerie en de rechters en er bestaat formeel gezien geen hiërarchie. Hun sturing wordt echter toch al snel ervaren als top down besturing door de professionals. De rechters, die volledig autonoom en voor het leven benoemd zijn, kunnen niet goed omgaan met top down beslissingen omdat dit zich lastig verhoudt met hun onafhankelijkheid (interview R. Otte). De organisatieculturen van beide eenheden verschillen daarom. Rechterlijke bestuurders vallen hier een beetje tussen, omdat zij naast bestuurder ook rechter zijn. Ook twee leden van de Rvdr zijn naast bestuurder, formeel nog steeds rechter. Echter, zij zijn in de praktijk naast hun bestuurlijke werk niet meer bezig met rechtspreken, in tegenstelling tot de lokale bestuurders (interview E. van den Emster).

Ook dit werpt overigens een probleem op: vroeger werden bestuurders voornamelijk geselecteerd uit de beste rechters. Er werd dus niet op bestuurlijke kwaliteit, maar vooral op juridische ervaring en gezag geselecteerd (Otte, 2010: 198). Hoewel dit in de benoemingsprocedure van HGK werd geprobeerd te vermijden, bestaat nog steeds de aanname dat een president van een rechtbank tevens de beste rechter moet zijn. Bestuurders zijn daarom niet altijd even geschikt voor hun taken en neigen in een soort spagaat terecht te komen. Enerzijds doen zij mee aan de vriendelijkheidscultuur die onder de rechters heerst (de persoonscultuur), maar

anderzijds wordt van hen verwacht dat ze met beleid besturen, en dus voldoen aan de normen van de rolcultuur.

De persoonscultuur onder de rechters kan ook worden omschreven als een ‘habitus’. De habitus is “te beschouwen als het innerlijke model van de sociale werkelijkheid van een individu (Bourdieu in Witman, 2010: 23)”. Onderbewuste waarnemingen en waarderingen geven richting aan het handelen en gedrag van een actor (Witman, 2010: 23). De rechterlijke habitus heeft daardoor eigen ongeschreven regels en een eigen logica. In het artikel van Witman wordt de medische habitus beschreven (Witman, 2010), maar er kunnen overeenkomstige conclusies worden getrokken over de rechterlijke habitus op basis van deze literatuur. Het leerproces van socialisatie, het aanpassen aan de ongeschreven regels van de rechterlijke habitus, omschrijft Witman als een ‘verborgen curriculum’. “De habitus is een vorm van cultureel kapitaal (Witman, 2010: 23)”. Kennis in de habitus wordt overgedragen in de praktijk en niet op papier (Witman, 2010: 22-23). Omdat rechters op een bepaalde manier worden gevormd door zowel hun opleiding als door het socialisatieproces ontstaat er een specifieke rechterlijke habitus.

Niet-rechterlijke bestuurders beschikken niet over die normen, omdat zij niet primair thuishoren in de rechterlijke habitus. De bestuurders die daarnaast ook rechter zijn moeten hun socialisatieproces bewust uitschakelen om gedegen te kunnen besturen. Zij moeten immers niet meer primair in de rechterlijke habitus, maar in de bestuurlijke habitus opereren. Dit leidt logischerwijs tot fricties. Beide typen habitus kennen andere normen, waarden en conventies. Rechterlijke bestuurders komen in een spagaat terecht.

Casus: Herziening Gerechtelijke Kaart

In 2007 werd HGK geïntroduceerd binnen de Rechtspraak door toenmalig voorzitter van de Rvdr, Erik van den Emster. Het doel was om de inhoudelijke kwaliteit van de rechtspraak, de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de Rechtspraak en de kwaliteit van de besturen van de rechtbanken te verbeteren (interview E. van den Emster). Alle gerechten moeten in de toekomst beschikken over “voldoende volume in zaken, mensen en middelen (programmaplan HGK, 2010: 3)”. Door een sterke toename in differentiatie in het aanbod van zaken vereisen veel zaken tegenwoordig meer specifieke kennis. Op sommige deelgebieden dreigde daarnaast een te gering volume aan instroom van zaken te ontstaan (programmaplan HGK, 2010: 3).

Het doel van HGK was vooral om de kwaliteit van de rechtspraak in de toekomst te kunnen garanderen, door bijvoorbeeld beter te kunnen voldoen aan de eisen die de toegenomen differentiatie veroorzaakte. Het aantal vestigingen van rechtbanken en gerechtshoven moest in die visie omlaag, om op de overgebleven locaties meer specifiek en kwalitatief hoogstaand werk te kunnen leveren (programmaplan HGK, 2010: 3). In het definitieve programmaplan voor HGK uit 2010 is opgenomen dat de organisatie er anders uit zal gaan zien. Er zou namelijk een afname van negentien naar tien rechtbanken en van vijf naar vier gerechtshoven worden bewerkstelligd. Als laatste was een kerndoel van HGK dat de kwaliteit van de besturen van de rechtbanken moest worden verbeterd. Daarom moest er flink worden gesnoeid in de omvang van de bestuurslaag binnen de Rechtspraak. Alle zittende bestuurders, gemiddeld zes per gerecht, zouden hun baan verliezen en konden opnieuw solliciteren naar hun functie. Voortaan zouden er drie in plaats van gemiddeld zes bestuurders per gerecht zijn (Van der Laan, 2014). Een deel van de oude garde werd niet geschikt genoeg bevonden om opnieuw plaats te hebben binnen de bestuurslaag na de invoering van HGK (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen). Een reorganisatie van dergelijke omvang had nog niet eerder plaatsgevonden (interview C. Wiertz-Wezenbeek).

Na bekendmaking van de plannen werd er volop gediscussieerd over het onderwerp door onder andere de presidenten van de rechtbanken (interview E. van den Emster). De plannen waren nog in ontwikkeling toen in 2010 het kabinet Balkenende IV viel, waardoor voormalig minister van Justitie Hirsch Ballin plaats moest maken voor minister Opstelten van het kabinet Rutte I. Het probleem was toen dat de plannen voor HGK er wel waren, maar de wetgeving nog niet gereed was.

Vooral de Eerste Kamer had moeite met het goedkeuren van de wetsvoorstellen (interview E. van den Emster). In de plannen van HGK zouden vier rechtbanken in het oosten van Nederland worden samengevoegd tot de entiteit ‘Oost-Nederland’. Veel bestuurders en rechters op de werkvloer in het oosten, vooral in Overijssel, waren hier faliekant tegen. Zij begonnen een lobby richting de Eerste Kamer om zo een splitsing van het gerecht Oost-Nederland te bewerkstelligen (interview S. Roos & R. van der Laan). De Eerste Kamer legde de Rvdr op om geen onomkeerbare stappen te ondernemen, dit overigens om andere redenen dan HGK waar verder niet op in zal worden gegaan (interview S. Roos & R. van der Laan). De onomkeerbaarheid werkte vertragend in het gehele proces. Het zorgde er niet alleen

voor dat de uitvoering van taken niet door kon gaan, maar ook dat acceptatie van de plannen en sense of urgency niet werd ontwikkeld. Het zette weinig druk op de ketel (interview C. Wiertz-Wezenbeek).

Wat voor bestuurders Willem Hangelbroek, senior rechter bij de rechtbank Overijssel, en Ger Vermeulen, rechterlijk bestuurslid bij de rechtbank Overijssel, een groot probleem was bij HGK, was dat ze de redelijkheid van de plannen niet inzagen. De argumenten voor de veranderingen werden niet begrepen door de mensen op de werkvloer (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen). “We zijn geen voorlopers als het gaat om veranderen, maar als de redelijkheid wordt ingezien bestaat er zeker wel veranderkracht (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen)”. Volgens een onderzoek naar de veranderkracht in de Rechtspraak is het inderdaad zo dat veranderingen in deze sector vaak niet worden gedragen door de achterban (Klein Schiphorst, 2013: 29). Daarnaast raakten de plannen van HGK al heel snel aspecten van het inhoudelijk werk van een rechter (interview D. Keur). Dan gaan rechters zich afvragen of iemand, in dit geval de Rvdr, zich als baas over hen gaat gedragen (interview S. Dalen Gilhuijs). Rechters zijn per definitie onafhankelijk en autonoom in hun inhoudelijk werk, dus is er geen hiërarchie in de organisatie over wat betreft de inhoud (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen).

Een ander kritiekpunt van tegenstanders van HGK was de relatie tussen de Rvdr en de politiek. Voormalig minister van Justitie, Hirsch Ballin, was de eerste die HGK introduceerde tijdens zijn ambtstermijn. Toenmalig voorzitter van de Rvdr, Van den Emster, heeft “van meet af aan gezegd dat hij er wel wat in zag (interview D. Keur)”. Toen Opstelten het stokje overnam, nam hij ook deze plannen over. HGK moest namelijk per se gekoppeld worden aan de reorganisaties bij de politie en het Openbaar Ministerie. De gebieden van de drie organisaties (rechterlijke macht, politie en Openbaar Ministerie) zouden namelijk aan elkaar gekoppeld worden (interview D. Keur). De politiek had een stevige vinger in de pap rondom de plannen van HGK. De beoogde reorganisatie bevond zich daarmee op een fragiel gebied waarin de uitvoerende, wetgevende en rechterlijke macht elkaar ontmoetten. Omdat de grenzen van deze verschillende domeinen troebel zijn, leidt dit al snel tot spanningen. De rechterlijke macht houdt er niet van als één van de twee andere machten het voor het zeggen heeft in hun domein (interviews G. Roes, S. Roos & R. van der Laan). Volgens de manifestanten kon de Rvdr wel wat vaker zijn tanden laten zien aan de

minister en was het op een gegeven moment onduidelijk of de Rvdr er nou primair was voor de Rechtspraak of voor het ministerie (interview S. Dalen Gilhuijs).

Het Manifest van Leeuwarden

Eind 2012 wordt er vanuit het gerechtshof Leeuwarden door zeven anonieme raadsheren een pamflet naar buiten gebracht over de te hoge productiedruk in de Rechtspraak. Naast klachten over de hoge werkdruk voelen de raadsheren zich “niet vertegenwoordigd door hun eigen bestuursorgaan, de Raad voor de rechtspraak (Haenen, 2012)”. Ook waren de rechters het niet eens met de benoemingsprocedure van de nieuwe bestuurders (Manifest van Leeuwarden, 2012). Hoewel het punt van de productiedruk pas als laatste werd benoemd in het pamflet nam de pers dit als uitgangspunt van de kritiek. Productiedruk werd bovendien vertaald als werkdruk (interview S. Dalen Gilhuijs). Het ‘Manifest van Leeuwarden’ groeide in een rap tempo uit tot een groot protest van de professionals in de Rechtspraak: al snel werden er honderden virtuele steunbetuigingen gegeven aan het Manifest, veelal anoniem (Haenen, 2012). De maanden die hierop volgden, benutte de Rvdr om een landelijke tournee te maken langs alle gerechtshoven en rechtbanken en in gesprek te gaan met de manifestanten (interview S. Roos & R. van der Laan).

De rechters in Oost-Nederland die geen heil zagen in de samenvoeging van de rechtbanken Almelo, Arnhem, Zutphen en Zwolle begonnen een lobby-offensief bij de politiek (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen). Ook de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), oftewel de vakbond, lobbyde mee (interview S. Dalen Gilhuijs). "De Vaste Kamercommissie voor Veiligheid en Justitie in de Eerste Kamer, had opmerkelijk veel luisterend oor voor de "boze" rechters uit het oosten en voor de vakbond. Wij hadden sterk de indruk dat men in het HGK-dossier, en dan met name met betrekking tot de kwestie Oost-Nederland, permanent moeite had met de opstelling en de positie van de Raad voor de rechtspraak. Men stelde zich in onze ogen onnodig achterdochtig op ten opzichte van de Raad (interview S. Roos & R. van der Laan)”. De Eerste Kamer heeft het wetsvoorstel goedgekeurd maar tegelijkertijd een wetswijziging ingediend en er zo voor gezorgd dat Oost-Nederland zou worden gesplitst in twee entiteiten (interview S. Roos & R. van der Laan). Zo werd het aantal rechtbanken alsnog opgehoogd van tien naar elf.

Het DNA van een rechter

Wat maakt een rechter een rechter? Het rechterlijk ambt vraagt van een rechter deskundig en nauwkeurig te zijn, argumenten af te wegen en zaken in een context te plaatsen. Ze zijn onafhankelijk, autonoom en voor het leven benoemd (interview A. Weimar). Deze aspecten van het rechterlijk ambt vormen het DNA van een rechter en hebben invloed op hoe een rechter zich in de organisatie plaatst. Er zou kunnen worden gesteld dat de autonomie in de uitoefening van het rechterlijke ambt ervoor zorgt dat veranderingen in de Rechtspraak significant moeilijker zijn dan in andere organisaties (interview S. Dalen Gilhuijs). “Het DNA van de organisatie is niet bepaald veranderingsgezind (Klein Schiphorst, 2013: 29)”. De rechterlijke habitus lijkt dus niet erg veranderbaar. Rechters zijn het minder dan andere professionals gewend om deel uit te maken van een organisatie. Tot eind jaren tachtig van de vorige eeuw hadden rechters geen last van bemoeienis van een organisatie. Zij waren zowel in hun inhoudelijke werk als daarbuiten volledig onafhankelijk (interview S. Dalen Gilhuijs). Anderzijds zeggen anderen uit de sector dat veranderingen in de rechtspraak niet moeilijker zijn dan in andere professionele organisaties, omdat een weerstand tegen veranderingen menselijk is (interviews W. Hangelbroek & G. Vermeulen, C. Eradus). “Mensen veranderen niet graag (interview C. Eradus)”.

De autonomie van de rechter geeft aan dat de rechterlijke habitus zeer specifiek is. Hun socialisatieproces wordt in belangrijke mate beïnvloed door het feit dat rechters onafhankelijk zijn en dit in hun inhoudelijk werk altijd moeten handhaven. Geen enkele andere professional is in het werk onafhankelijk, dus de rechterlijke habitus is uniek in zijn soort. Dit kan dan ook goed een reden zijn dat professionals en bestuurders in de sector soms botsen.

Door hun onaantastbare rechtsstatelijke positie zijn rechters het bovendien niet gewend kritiek te krijgen en kunnen ze hier soms lastig mee omgaan (interview C. Wiertz-Wezenbeek). Zaken als functioneringsgesprekken, die in andere organisaties volstrekt normaal zijn, worden dan ook in de rechtspraak pas sinds kort toegepast op sommige gerechten (interview C. Wiertz-Wezenbeek). Dat rechters onafhankelijk zijn heeft wellicht invloed op de manier waarop er feedback wordt gegeven aan elkaar. Volgens de president van de rechtbank Amsterdam, Carla Eradus, wordt over beleidsmatige kwesties die met de organisatie te maken hebben wél openlijk kritiek geuit. Toch valt in terugkoppeling over het inhoudelijke werk nog wel te winnen (interview C. Eradus).

Volgens Henk Naves, president van de rechtbank Gelderland, heerst er in de Rechtspraak een ‘vriendelijkheidscultuur’ die ertoe leidt dat de confrontatie met elkaar uit de weg wordt gegaan (interview H. Naves). Deze sfeer van vriendelijkheid bevestigt dat rechters werken vanuit een persoonscultuur, en dat deze cultuur soms nadelen met zich meebrengt. Er wordt veel gezegd in de wandelgangen maar er zal niet snel naar de teamleider worden gestapt om kritiek te uiten (interviews H. Naves, S. Dalen Gilhuijs). Hier is overigens niet iedereen het mee eens. Christa Wiertz-Wezenbeek, president van de rechtbank Oost-Brabant en voorheen programmamanager van HGK, zegt dat er ook buiten de wandelgangen in formele sfeer feedback wordt gegeven aan elkaar (interview C. Wiertz-Wezenbeek). Hoewel het per gerecht verschilt hoe er kritiek wordt geuit, is over het algemeen de sfeer open genoeg om zowel op organisatorisch niveau als over het inhoudelijk werk feedback te leveren, aldus de rechters (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen).

In alle gesprekken die gevoerd zijn kwam duidelijk naar voren dat rechters allergisch zijn voor managementtaal (interviews S. Dalen Gilhuijs, C. Eradus, W. Hangelbroek & G. Vermeulen, D. Keur, H. Naves, R. Otte, G. Roes, S. Roos & R. van der Laan, E. van den Emster, A. Weimar, C. Wiertz-Wezenbeek). “Rechters zijn taalpuristen (interview H. Naves)”, en daarom worden begrippen als targets en efficiency en ander bedrijfskundig managementjargon ervaren als ‘hol’ en ‘leeg’ (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen). “Managementjargon spreekt ze totaal niet aan (interview C. Wiertz-Wezenbeek)”. HGK was een project dat werd ingevoerd ter bevordering van de kwaliteit van de rechtspraak. In het programmaplan HGK uit 2010 worden termen als ‘bedrijfsvoering’, ‘implementatie’, ‘programmamanager’ en ‘productiviteit’ niet geschuwd (programmaplan HGK, 2010). Er kan dus worden gesteld dat de managementtaal die rechters over het algemeen zo verafschuwen, in HGK veelvuldig werd gebezigd en daarmee als een rode lap op een stier heeft gewerkt. Dat is een basale fout geweest die ervoor zorgde dat rechters wellicht meteen al afhaakten.

Elke professional heeft te maken met een onderscheid tussen het inhoudelijk werk en de omstandigheden waaronder hij of zij zijn werkzaamheden moet uitvoeren, te weten de organisatie. Zo ook rechters. Een rechter is alleen onafhankelijk in zijn of haar inhoudelijk werk (interview R. Otte), niet in de manier waarop hij deel uitmaakt van de Rechtspraak. “Rechter zijn en organisatie sluit niet op elkaar aan (interview G. Roes)”. Een rechter moet volledig autonoom zijn in de inhoud van het vak omdat

rechterlijke uitspraken anders niet geloofwaardig zijn. Maar als het bijvoorbeeld gaat om inroostering, dan moet de rechter zich voegen naar de organisatie en mag een teamleider best iets opleggen (interview S. Dalen Gilhuijs). Die onaantastbaarheid kan zo een pervers karakter krijgen (interviews S. Dalen Gilhuijs, R. Otte, G. Roes, S. Roos & R. van der Laan). Volgens Sacha Dalen Gilhuijs, directeur van de NVvR, zijn echter alleen de excessen pervers, als een rechter zijn of haar onafhankelijke positie gebruikt om zich niet naar de organisatie te hoeven voegen (interview S. Dalen Gilhuijs). Een rechter moet zich met andere woorden wel naar de regels van de organisatie voegen maar in het uitoefenen van het vak onafhankelijk blijven (interviews S. Dalen Gilhuijs, A. Weimar). Omdat reorganisaties op organisatorisch gebied echter de inhoud van het ambt kunnen raken, is dit een moeilijke balans (interview D. Keur). Volgens Hangelbroek en Vermeulen zijn rechters goed in staat om leiding vanuit organisatorisch perspectief te accepteren, zolang een manager zich maar niet bezighoudt met de inhoud. Ook Naves deelt deze mening (interviews W. Hangelbroek & G. Vermeulen, H. Naves). Echter, andere geïnterviewden stelden dat rechters over het algemeen moeilijk in staat zijn deze twee zaken te scheiden, waardoor zij ook in organisatorische zaken geen enkele vorm van sturing of leiding accepteren (interviews R. Otte, G. Roes, S. Roos & R. van der Laan, E. van den Emster).

De vage grens tussen het inhoudelijke werk enerzijds en de organisatie anderzijds toont aan hoe rechters er een andere organisatiecultuur op nahouden dan de bestuurders. De bestuurders moeten vanuit organisatorisch perspectief leiding geven en sturend te werk gaan. Rechters beschouwen dat al snel als een aanval op hun onafhankelijkheid. De persoonscultuur en rolcultuur botsen.

De suboptimale veranderkracht en feedbackcultuur binnen de Rechtspraak, de allergie voor managementtaal, de rechtsstatelijke onafhankelijkheid van een rechter en het diffuse onderscheid tussen organisatie en inhoud dragen allemaal bij aan het DNA van rechters. Dit DNA heeft invloed op de organisatie. Een belangrijk punt dat hieraan toegevoegd moet worden, is dat het merendeel van de bestuurders binnen de Rechtspraak tegelijkertijd ook rechter zijn. Dit heeft invloed op de bestuursstijl binnen de sector. Bestuurders in de sector kijken namelijk al gauw primair vanuit hun ‘rechtersblik’ naar organisatorische vraagstukken in plaats van vanuit een ‘managersblik’. Hoewel er ongetwijfeld uitzonderingen zijn kan op basis van de

empirie en de theorie die gepresenteerd is worden beargumenteerd dat de Rechtspraak meer moeite heeft met veranderingen dan andere professionele organisaties.

Analyse van het Manifest

Er is al kort beschreven wat de plannen omtrent HGK voor stof deed opwaaien, vooral in het oosten van het land, waarna het Manifest van Leeuwarden ontstond. Op basis van de interviews die zijn afgenomen, en met behulp van de beschreven theorie, kan een inhoudsanalyse worden gedaan. Er zal eerst aandacht worden geschonken aan zaken in het Manifest en de situatie tijdens het verzet. Daarna zal de focus liggen op de situatie ‘post-Manifest’ en de handelingen die hieruit voortvloeiden. Zo zullen de vragen die in dit onderzoek zijn geformuleerd worden beantwoord.

Allereerst zal het punt van de productiedruk, vertaald naar werkdruk, worden behandeld. Volgens onder andere twee van de manifestanten zelf werd door de pers ten onrechte het zwaartepunt gelegd bij de productiedruk, oftewel werkdruk. Het ging echter primair om de benoemingsprocedures (interviews W. Hangelbroek & G. Vermeulen, D. Keur, C. Wiertz-Wezenbeek). Dalen Gilhuijs zegt overigens als vertegenwoordiger van de vakbond dat het primaire probleem wel degelijk werkdruk was (interview S. Dalen Gilhuijs). Tijdens de landelijke tournee die de Rvdr maakte naar aanleiding van het Manifest kwam ook voornamelijk het punt van werkdruk naar voren. Er werd nauwelijks gesproken over benoemingsprocedures (Van der Laan, 2014). Op basis van de interviews, met onder andere twee manifestanten zelf, kan echter gesteld worden dat het aannemelijker is dat het Manifest inderdaad vooral ging over de benoemingsprocedure van HGK en de rol van de Rvdr in het geheel. Het is opvallend dat ondanks de uitingen van Dalen Gilhuijs toch de benoemingen het belangrijkst waren.

De meeste geïnterviewden waren het overigens niet eens met de klachten van de manifestanten over de te hoge werkdruk (interviews C. Eradus, R. Otte, G. Roes, E. van den Emster). “Er wordt hard gewerkt, maar niet te hard (interview E. van den Emster)”. Daarnaast wordt getwijfeld aan de morele rechtvaardiging van de klachten over werkdruk: “rechters met topinkomens kunnen het niet maken te klagen in deze tijden van economische crisis over werkdruk (interview R. Otte)”. Los van het feit of de werkdruk zo centraal had moeten staan na de publicatie van het Manifest lijkt de conclusie duidelijk: de klachten over werkdruk worden niet breed gedragen onder de geïnterviewden.

Als het al waar is dat de werkdruk te hoog is, komt dit waarschijnlijk doordat de ondersteuning suboptimaal is (interviews R. Otte, E. van den Emster). Als rechters zich bezig moeten houden met de huishouding, houden ze te weinig tijd over om zich te focussen op de inhoud. De slechte ondersteuning is echter niet te wijten aan eventueel wanbestuur van de Rvdr. Die verantwoordelijkheid ligt bij het lokale bestuur (interview R. Otte). Toch wordt er met de vinger gewezen naar de Rvdr.

Het punt waar het vooral om draaide, maar wat niet genoeg naar voren kwam, was de benoemingsprocedure van de nieuwe bestuurders (Manifest van Leeuwarden, 2012). De directe aanleiding voor het Manifest was de benoemingsprocedure, en daarom was HGK als geheel een punt van discussie geworden (interview D. Keur). “Ik was ziedend over de manier waarop er werd omgegaan met zittende bestuurders (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen)”. De zittende bestuurders kregen volgens de manifestanten te horen dat zij zouden worden ontslagen en dat zij weer moesten participeren in selectieprocedures wilden zij bestuurder blijven. Ze werden ‘afgedankt’ (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen). Volgens anderen uit de sector was de benoemingsprocedure wél zuiver en transparant (interviews H. Naves, E. van den Emster, C. Wiertz-Wezenbeek). Dalen Gilhuijs’ analyse was dat rechters zich ‘in het pak genaaid’ voelden door de Rvdr. De benoemingsprocedure die hij had ontwikkeld had een bepaald keurslijf, en deed daarom aan als doorgestoken kaart (interview S. Dalen Gilhuijs). De Rvdr handelde vanuit hun rolcultuur en zette een procedure op om de organisatie te veranderen. Rechters bezagen dit vanuit hun persoonscultuur echter als poging om hen ‘in het pak te naaien’. Wat volgens de Rvdr hier overigens in meespeelde was het feit dat er wel degelijk inspraak was ingebouwd in de procedure, maar dat de lokale bestuurders dit niet goed hadden gecommuniceerd binnen de gerechten (interviews S. Roos & R. van der Laan, E. van den Emster).

De analyse van Dalen Gilhuijs lijkt plausibel in de zin dat de onvrede over de benoemingen voortkwam uit een diepere kwestie, namelijk dat de rechters ervoeren dat de Rvdr zich als baas ging gedragen en dat de benoemingsprocedure als een uiting hiervan werd gezien. Of dit ook een terechte ervaring was, is te betwijfelen. Een gebrek aan communicatie vanuit de lokale bestuurders dat werd afgeschoven op de Rvdr, heeft de gemoederen niet bedaard, maar heeft daarentegen een flinke rol gespeeld in het voortbestaan en intensiveren van de onvrede van de manifestanten.

Daarmee komt het laatste punt van het Manifest aan bod: de manifestanten voelden zich niet vertegenwoordigd door de Rvdr (Manifest van Leeuwarden, 2012).

De Rvdr ging zich teveel gedragen als baas en dit stuitte de rechters tegen de borst. “De Raad heeft HGK loyaal uitgevoerd en dat kan je naar twee kanten toe uitleggen (interview S. Dalen Gilhuijs)”. De Rvdr ging mee met de mening en wens van het ministerie. Alsof de Rvdr de rechters niet meer zag staan (interviews H. Naves, C. Wiertz-Wezenbeek). Omdat de Rvdr meeging in het standpunt van het ministerie werd hij direct als tegenstander gezien door de rechters die niet wilden veranderen. Daarom werd er al snel een ‘wij-zij’ gevoel gecreëerd (interview C. Wiertz-Wezenbeek). De Rvdr handelde waarschijnlijk uit een gevoel van noodzaak – zij erkenden de bestaande problemen – maar omdat zij de minister volgden schoot dit al snel in het verkeerde keelgat bij de professionals.

Gebreken in het proces en de nasleep van HGK

Wat volgens de manifestanten slecht was in het proces van HGK was dat ze zich niet gehoord voelden. De presidenten hadden nauwelijks inspraak en de Rvdr gaf naar hun mening geen goede argumenten. “Eigenlijk was er geen discussie maar het werd eenzijdig opgelegd (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen)”. Ook het advies van de NVvR over HGK (advies NVvR, 2012) werd nauwelijks opgepakt door de Rvdr, volgens de vakbond zelf. Veel kritiek die daarin werd geuit, zoals dat de schaalproblemen zo niet werden opgelost en de visie op het bestuursmodel ontbrak (advies NVvR, 2012), werd genegeerd (interview S. Dalen Gilhuijs). Ook het onderzoek van Klein Schiphorst bevat deze conclusie: “de achterban wordt te weinig betrokken bij veranderingen (Klein Schiphorst, 2013: 29)”. De veranderingen sluiten daarom niet goed aan bij de organisatie (Klein Schiphorst, 2013: 29).

Echter, anderen stellen dat de rechters onvoldoende op de hoogte waren van de benoemingsprocedure. Sommigen wisten bijvoorbeeld niet dat eigen lokale bestuurders betrokken waren bij de benoemingsprocedure (interview D. Keur). Ook hier is het moeilijk vast te stellen of de mensen op de werkvloer inderdaad te weinig kans kregen voor inspraak of dat zij gewoonweg niet hebben gemerkt dat deze kans werd geboden. In dat geval is er dus een communicatieprobleem. Ook dit zou kunnen worden toegeschreven aan het gebrek van communicatie vanuit de lokale bestuurders. Het is echter wel aannemelijk dat de professionals, de rechters, weinig concrete ideeën hebben kunnen aandragen in het proces van HGK. De Rvdr handelde in navolging van het ministerie volgens bepaalde regels en procedures, conform hun rolcultuur. Hierin was geen inspraakmechanisme ingebouwd, of in ieder geval niet

voldoende. De plannen waren zo goed als vastgelegd door de minister – eerst Hirsch Ballin, daarna nam Opstelten de plannen over – waardoor de rechters waarschijnlijk niet de kans kregen om iets nog substantieels bij te dragen aan de plannen.

Door onder meer de lobby bij de Eerste Kamer door de gerechten en de vakbond, was de Rvdr genoodzaakt het proces te vertragen. De Rvdr kreeg te horen dat er geen onomkeerbare stappen mochten worden gezet (interview S. Roos & R. van der Laan). Zoals al eerder is gesteld, werkte dit niet alleen vertragend in het proces maar ook nadelig op de motivatie van mensen. Telkens als mensen enthousiast waren gemaakt en aan boord waren voor HGK, werden ze weer afgeremd (interview C. Wiertz-Wezenbeek). Die onomkeerbaarheid was dus een behoorlijke tegenvaller in het proces.

Toen het Manifest van Leeuwarden eenmaal uitgebracht was en de discussie op gang was gekomen moest de Rvdr iets doen om de schade te beperken. De strategie die de Rvdr koos voor het omgaan met de manifestanten wordt wisselend beoordeeld door de geïnterviewden. Na het Manifest ging de Rvdr op een landelijke tour om met de achterban te spreken over de kritiek. Sommigen vonden deze strategie erg goed en verstandig (interviews C. Eradus, C. Wiertz-Wezenbeek).

Naves vond dat dit een korte termijn oplossing was, omdat de echte verantwoordelijkheid bij de lokale gerechtsbesturen lag (interview H. Naves). Zij waren immers degenen die de plannen niet goed hadden gecommuniceerd naar de professionals op de werkvloer. Weer anderen vonden dat de Rvdr niet had moeten meegaan in de kritiek van de manifestanten en dat dit charmeoffensief beter vermeden had kunnen worden (interviews R. Otte, E. van den Emster). Volgens toenmalig voorzitter Van den Emster had de Rvdr in plaats van met de manifestanten mee te praten bij de lokale besturen moeten afdwingen goed te communiceren naar hun lokale professionals (interview E. van den Emster). Omdat de rol van de lokale bestuurders en met name het gebrek aan communicatie inderdaad omstreden was, was dit wellicht beter geweest. De Rvdr liet zichzelf op deze manier heel snel in een verdedigende rol duwen, terwijl de kritiek in het Manifest eigenlijk gericht had moeten zijn op het lokale bestuur.

“Meehuilen is het ergste wat je kan doen (interview R. Otte)”. De meeste bestuurders, zowel in de Rvdr als op lokaal niveau, hebben teveel meebewogen met de manifestanten (interview R. Otte). Veel mensen die geïnterviewd zijn gaven aan dat het op sommige gerechten schortte aan communicatie vanuit de lokale besturen

(interviews C. Eradus, H. Naves, E. van den Emster). “De communicatie was verschrikkelijk (interview E. van den Emster)”. Volgens Gerard Roes, directeur-generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving bij het ministerie van Veiligheid en Justitie, is communicatie een sleutelwoord in dit soort kwesties. Volgens hem had dit ook vanuit de Rvdr beter gekund (interview G. Roes). Waarschijnlijk handelden zowel de Rvdr als enkele of meerdere lokale besturen niet handig qua communicatie tijdens HGK en de nasleep hiervan. Dit vloeit overigens wellicht voort uit het feit dat rechtbanken en hoven zich van oudsher opstellen als eilandjes en altijd al weinig met elkaar communiceerden (interviews C. Eradus, H. Naves, R. Otte, G. Roes, C. Wiertz-Wezenbeek). Volgens Hangelbroek en Vermeulen is dit tegenwoordig niet meer zo (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen), maar dit valt in twijfel te trekken. Immers, tijdens HGK kwamen de gebrekkige communicatievaardigheden op een pijnlijk duidelijke manier naar voren en dit is goed te verklaren uit het ‘eilandengedrag’, dat wellicht nog steeds bestaat.

De vraag of de manifestanten niet hun eigen glazen hebben ingegooid met het naar buiten brengen van het Manifest, werd met een stellig ‘nee’ beantwoord (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen). Men zou kunnen redeneren dat met de klachten over werkdruk het publiek op de gedachte zou kunnen worden gebracht dat zaken worden afgeraffeld. Klachten over de benoemingsprocedure impliceren een wellicht onethisch en onzuiver bestuur. Dan neemt het vertrouwen van het publiek in de Rechtspraak, dat nu erg hoog is, misschien af. De manifestanten beredeneerden echter dat het Manifest gericht was aan de Rvdr en daarom niet de eigen positie zou beschadigen (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen). Volgens André Weimar, Directeur Landelijk Dienstencentrum Rechtspraak, was het Manifest echter wel degelijk een actie waarmee de rechters hun eigen glazen ingooiden en getuigt dit van slecht inzicht en slecht management (interview A. Weimar). Ook Daan Keur, president van de rechtbank Noord-Nederland, vindt dat de rechters hiermee hun eigen vertrouwen hebben geschonden (interview D. Keur). Het is naïef te denken dat dit geen invloed heeft op de publieke opinie. De meerderheid van de publiciteit over de Rechtspraak is negatief. Het grootste aandeel hiervan wordt geleverd door de rechters zelf. “Als je dan denkt dat je je eigen glazen niet ingooit, ben je niet bij de tijd (interview D. Keur)”.

Hoewel de kritiek op de Rvdr hard was en de acties om dit te uiten fel, zien ook de manifestanten wel het nut van de Rvdr in (interview W. Hangelbroek & G.

Vermeulen). Er moet een centraal orgaan bestaan om de boel te coördineren. “Als ze maar niet te dirigistisch worden en weten wat hun doel is (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen)”. De Rvdr moet dus minder handelen vanuit hun rolcultuur. Ook anderen delen de mening dat het bestaan van de Rvdr nuttig is (interviews S. Dalen Gilhuijs, D. Keur). De meesten in de sector begrijpen wel dat de organisatie zonder Rvdr moeilijk kan functioneren (interview S. Dalen Gilhuijs). Maar ook volgens Dalen Gilhuijs moet de Rvdr dan nog steeds oppassen dat hij zich niet in het inhoudelijke rechterlijke domein bevindt (interview S. Dalen Gilhuijs).

Wat in het algemeen opvalt is dat de rechterlijke en bestuurlijke habitus niet op elkaar aansluiten, waardoor de communicatie niet vlekkeloos verliep. Hier komt nog bij dat de rechterlijke bestuurders in een spagaat terechtkomen doordat zij hun rechterlijke habitus opzij moeten zetten om goed te kunnen functioneren als bestuurders. Ook de rolcultuur van de bestuurders en persoonscultuur van de rechters spelen een rol: zij spreken niet dezelfde taal en denken niet in hetzelfde paradigma.

Lessen voor de toekomst

Door HGK zijn waardevolle lessen geleerd over veranderingen in de sector. De vraag is alleen of die lessen kunnen worden verwerkt in concrete acties om veranderingen in de toekomst soepeler te laten verlopen. Na de casusbeschrijving, het onderzoek naar het DNA van een rechter en de inhoudsanalyse kan er een aanbeveling worden geformuleerd die wellicht kan helpen bij toekomstige veranderingen in de Rechtspraak. Er vloeien uit dit stuk een aantal algemene aanbevelingen voort die kunnen worden toegepast in het proces van KEI en meer in het algemeen in de Rechtspraak. Als er wordt geleerd van het verleden en hier concreet mee aan de slag wordt gegaan, heeft KEI meer kans van slagen (interview A. Weimar).

Een aanbeveling die uit het deel over het DNA van een rechter voortvloeit is dat managementtaal zo veel mogelijk moet worden vermeden. Praat niet in bedrijfskundige termen (interview A. Weimar). Rechters zijn er allergisch voor. Kies je woorden als beleidsmaker of bestuurder dus nauwkeurig. Met een kleine formuleringsaanpassing kan een plan al staan of vallen qua draagvlak. Natuurlijk, rechters zijn intelligente mensen en kijken uiteraard naar de inhoud van een plan, maar het is zonde om al direct een aversie bij de professionals te creëren door een ongelukkige formulering. Leg veel uit, raak de juiste snaar en pas de taal aan

(interviews G. Roes, A. Weimar). Vertaal dus effectief in het proces van KEI om HGK taferelen te voorkomen.

Een tweede aanbeveling is dat er beter moet worden gecommuniceerd. Vanuit de Rvdr, de lokale besturen en de mensen op de werkvloer werd er blijkbaar niet voldoende gecommuniceerd, waardoor de situatie snel uit de hand liep en er onverwachtse zetten werden gedaan. KEI is ingeleid met de boodschap dat er veel mensen ontslagen zullen worden door de toename in automatisering. Dat is niet de meest handige manier om draagvlak te creëren voor een verandering, aldus Dalen Gilhuijs (interview S. Dalen Gilhuijs). Communicatie is een vak apart en kan het best worden opgezet door iemand die er verstand van heeft (interview C. Wiertz-Wezenbeek). De mensen die werkzaam zijn in de Rechtspraak hebben dat veelal blijkbaar niet voldoende in huis. Communicatie moet niet alleen worden ingezet om moeilijke of omstreden plannen openbaar te maken. Ook moet er meer positief gecommuniceerd worden. Het uitwisselen van best practices gebeurt nu te weinig (interview C. Wiertz-Wezenbeek).

Door goed te communiceren leg je ook beter en effectiever verbinding met je collega’s (interview C. Wiertz-Wezenbeek). Dit is dan ook de derde aanbeveling. Wiertz-Wezenbeek zegt dat er op haar rechtbank in alles wordt gezocht naar verbinding. Verbinding zorgt ervoor dat je mensen sneller meekrijgt en enthousiasmeert als het gaat om veranderingen. Na het Manifest is de noodzaak tot verbinden belangrijker geworden. De wereld verandert en dat vraagt om meer flexibiliteit. Als je verbinding blijft zoeken met elkaar gaat dit makkelijker (interview C. Wiertz-Wezenbeek). De verbinding geeft ook weer dat er meer wordt gecommuniceerd, dat er meer informatie wordt uitgewisseld en zo meer goede ontwikkelingen worden gedeeld. Het creëren van verbinding is in zijn algemeenheid een goede strategie, en dus ook in KEI.

Aan de Rvdr kan als vierde aanbeveling worden meegegeven dat ze in het achterhoofd houden wie hun achterban is. Of zij inderdaad ‘op de schoot’ van de minister zaten is achteraf gezien als buitenstaander moeilijk te bepalen, maar de beeldvorming hierover is niet voor niets ontstaan. Definieer en erken je achterban, luister naar je achterban, en handel naar de behoeften van je achterban. Dat betekent uiteraard niet dat alles wat de rechters en andere medewerkers in de Rechtspraak willen klakkeloos moet worden overgenomen. De Rvdr is er nou eenmaal om de

organisatie sturing te geven. Maar blijf het gesprek aangaan met de mensen op de werkvloer zodat er geen verwarring ontstaat over je loyaliteit.

Organiseer meer inspraak is een vijfde aanbeveling. Eén van de klachten van de manifestanten was dat zij zich niet gehoord voelden in het HGK proces. Zij konden alleen achteraf nog feedback geven toen de plannen eigenlijk al vastlagen (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen). Geef de mensen op de werkvloer, die uiteindelijk het meest te maken krijgen met de voorgenomen veranderingen, tijd en ruimte om daadwerkelijk mee te denken aan de tekentafel. Dit betekent dat de Rvdr, als buffer tussen het ministerie en de gerechten, moet onderhandelen met het ministerie over de gemaakte plannen. De politiek is grillig en ministers zijn soms koppig, maar als de achterban alleen al het idee heeft dat de Rvdr zijn nek voor ze heeft uitgestoken om ze inspraak te geven is de belangrijkste stap al gezet.

Zoals in het stuk beschreven wordt is het soms moeilijk de grenzen te zien tussen organisatorische kwesties en inhoudelijk werk van rechters. Rechters willen absoluut niet dat bestuurders zich bezighouden met andere dingen dan de huishouding (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen). Om succesvol op het koord tussen deze twee zaken te dansen is de zesde aanbeveling om als bestuur en Rvdr faciliterend te zijn in plaats van controlerend (interviews W. Hangelbroek & G. Vermeulen, R. Otte). Laat de mensen zoveel mogelijk zelf doen, genereer zelfsturende teams (interview R. Otte), en hou je als bestuur alleen bezig met de pure huishouding. In HGK was het probleem dat organisatorische aspecten al gauw het inhoudelijk werk raken, of in ieder geval dat dit snel zo ervaren wordt. Als je je als Rvdr dan vooral faciliterend opstelt, raak je minder snel gevoelige snaren bij de professionals.

De zevende aanbeveling is om niet alleen negatieve veranderingen en gebeurtenissen te benadrukken, maar ook aandacht te geven aan positieve ontwikkelingen (interview D. Keur). Er wordt mondjesmaat positieve feedback gegeven. “Je kan ook weleens complimenten geven (interview D. Keur)”. Als mensen alleen negatieve verhalen horen omtrent een veranderprogramma worden ze er niet enthousiast over, maar juist sceptisch. In KEI is het heel belangrijk dat er wordt gedaan aan verwachtingsmanagement. Omdat het een complexe verandering betreft moeten mensen erop worden voorbereid dat er af en toe iets fout zal gaan. Omdat er af en toe iets fout zal gaan en er slecht nieuws zal zijn is het des te belangrijker dat er ook positieve ontwikkelingen van KEI worden gecommuniceerd (interviews D. Keur, C. Wiertz-Wezenbeek).

KEI is een complex digitaliseringsprogramma. Digitaliseer daarom zo simpel mogelijk (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen). Een ander sterk advies van Hangelbroek, die veel ervaring heeft met veranderingen op het gebied van ICT in de Rechtspraak, is om ervoor te zorgen dat alle stukken voortaan digitaal kunnen worden verstuurd en opgevraagd. Dan hoeven er niet telkens gigantische documenten handmatig te worden ingescand (interview W. Hangelbroek & G. Vermeulen). Dit advies komt rechtstreeks vanaf de werkvloer. In zijn ambt als rechter ondervindt Hangelbroek last door het gebrek aan digitalisering, en hier moet naar worden geluisterd door de stuurgroepen, programmamanagers en bestuurders die zich bezighouden met KEI.

Zoals al kort aangestipt is verwachtingsmanagement erg belangrijk bij KEI (interviews D. Keur, C. Wiertz-Wezenbeek). Als er iets fout gaat moet dit niet worden weggemoffeld, maar erkend en uitgelegd worden (interview D. Keur). De verwachtingen en ambities bij KEI zijn hoog, volgens Dalen Gilhuijs zelfs té hoog (interview S. Dalen Gilhuijs), dus is het belangrijk dat er wordt gekeken naar het realisme van de plannen en hoe dit vertaald moet worden naar de mensen op de werkvloer. De negende aanbeveling is dan ook: doe aan verwachtingsmanagement en wees realistisch in je doelen.

De tiende en tevens laatste aanbeveling die uit de analyse is gekomen is gericht aan de rechters en raadsheren binnen de Rechtspraak. Het is belangrijk dat zij het besef ontwikkelen dat zij slechts in hun rechterlijk ambt onafhankelijk dienen te zijn, maar dat zij moeten aanvaarden en leren zich naar de organisatie te voegen. Dat gebeurt nu onvoldoende, zo is gebleken uit HGK. Rechters zijn slechts autonoom in de rechtszaal, daarbuiten niet.

Theoretische reflectie

In de theoretische achtergrond zijn er visies op leiderschap, lerende organisaties, veranderstrategieën en organisatiecultuur geformuleerd. Deze theorie zal in dit onderdeel van de scriptie worden gekoppeld aan de Rechtspraak, waardoor een theoretische reflectie geboden wordt. Dit zal in dezelfde volgorde geschieden als in het theoretisch kader.

  Allereerst visies op organisatiecultuur. Het model gebaseerd op Handy en Harrison, betreffende de rolcultuur en de persoonscultuur, sluit niet vlekkeloos aan op de werkelijke situatie in de Rechtspraak. De mate van formalisatie en centralisatie,

twee kernaspecten die in dit model worden getoond, zijn niet relevant in het onderscheid tussen de bestuurders en rechters. Zij behoren namelijk tot dezelfde organisatie. Ook is de Rvdr, die aan de rolcultuur wordt gekoppeld, geen grote organisatie en werkt het bureau ook niet altijd in een stabiele omgeving (Van der Laan, 2014). Het model, hoewel vanuit sommige oogpunten erg relevant, is dus duidelijk een ideaaltype dat niet geheel overeenkomt met de weerbarstige realiteit. Desalniettemin kon het onderscheid tussen de persoonscultuur van de rechters en de rolcultuur van de bestuurders goed worden gebruikt om de inhoudsanalyse theoretische invulling te geven.

Verder is wat betreft visies op organisatiecultuur te zien dat de theorie van Martin over het fragmentatieperspectief herkenbaar is in de Rechtspraak. De professionals en bestuurders binnen de Rechtspraak zijn individuen met verschillende visies, meningen en perspectieven die af en toe met elkaar botsen. Er bestaat lang niet altijd consensus. Het is daarom lastig om deze complexe organisatie in een model te vangen.

Betreffend visie op veranderaanpak kan worden gesteld dat er elementen van de onderhandelingsaanpak zichtbaar zijn geworden in de casus HGK. Tijdens het Manifest was er sprake van een politiek proces waarin belangen werden onderhandeld om verschillende beoogde resultaten te bewerkstelligen. Vanuit dit perspectief was HGK eigenlijk gedoemd om te falen. In de toekomst zou kunnen worden overwogen de programmatische aanpak te handhaven, waarin er meer participatie is. In deze aanpak zou de Rvdr als een regisseur te werk kunnen gaan om een verandering te realiseren, door hoor en wederhoor te doen bij de professionals en andere werknemers binnen de organisatie. Het vertrouwen dat wordt neergelegd bij deze mensen zal bovendien als positief worden ervaren, wat de kans op verandersucces vergroot. De theorie over de hardleerse organisatie van Senge is bruikbaar om aan te tonen dat de Rechtspraak een weerbarstige, hardleerse organisatie is. Dit zal worden aangetoond met behulp van de besproken kenmerken van de hardleerse organisatie. Ten eerste I am my position: rechters verwarren vaak de identiteit van hun rechterlijk ambt met hun identiteit in de organisatie. Rechtspreken wordt dan een doel op zich, in plaats van een maatschappelijk doel. Ten tweede The enemy is out there: de mensen in de organisatie hebben de neiging met de vinger naar elkaar te wijzen als er iets fout gaat. In HGK zag men dat Rvdr en presidenten van rechtbanken elkaar de schuld gaven van slechte communicatie (interview S. Dalen Gilhuijs). Ten derde The illusion

of taking charge: deze is niet heel herkenbaar in de Rechtspraak. Ten vierde The fixation on events: ook deze is niet van toepassing binnen de organisatie, omdat rechters juist de ‘waan van de dag’ dienen te negeren in hun werk. Ten vijfde The parable of the boiled frog: HGK kwam als een behoorlijke schok voor velen uit de sector, is gebleken, en was ook een ingrijpend proces dat relatief snel werd ingevoerd. De verandering werd zo erg duidelijk, waardoor verzet ontstond. Ten zesde The delusion of learning from experience: er is gebleken dat fouten niet vaak worden erkend en er ook weinig feedback aan elkaar wordt gegeven binnen de Rechtspraak. Deze is dus zeer relevant. Ten zevende The myth of the management team: er was inderdaad een kernteam HGK aangesteld om het veranderproces in goede banen te leiden. Hoewel zij beschikten over een strategie, verliep het proces niet zonder slag of stoot. Of er echter sprake was van conflicten binnen het kernteam, is niet duidelijk. Dat lijkt niet het geval te zijn geweest, aangezien zij het proces tot een goed einde hebben weten te brengen en ze trots zijn op hun prestatie (interview C. Wiertz-Wezenbeek).

Een kenmerk die aan dit rijtje van Senge zou kunnen worden toegevoegd, die speciaal toepasbaar is op de Rechtspraak, is: The inability to connect. Dit is uit te drukken in meerdere facetten: in de Rechtspraak wordt geen verbinding gezocht met elkaar, er is weinig samenwerking tussen gerechten, de communicatie verloopt slecht, er wordt verkeerde taal gekozen en er is een gebrek aan een feedbackmechanisme. De Rechtspraak zou veel baat hebben bij het leggen van verbinding.

Lerend leiderschap is ook besproken in het theoretisch kader. Hierin stond centraal dat resultaten zichtbaar moeten worden gemaakt, successen moeten worden gevierd, en fouten moeten worden erkend. Er moet dus zowel nadruk liggen op goede als minder goede ontwikkelingen. Ook Keur benadrukte dit tijdens het interview (interview D. Keur). Als fouten worden erkend kan hier bovendien van worden geleerd, wat belangrijke leerprocessen op gang kan brengen.

Tot slot zijn er zes typen interventies besproken: machtsinterventie, structurele en instrumentele interventie, betekenisvolle interventie, conflictinterventie, interactieve interventie en leerinterventie. Niet alle typen zijn toepasbaar op de Rechtspraak. Machtsinterventie was niet zichtbaar in HGK omdat tijdens HGK zaken fout zijn gegaan die in de machtsinterventie voorkomen dienen te worden, met bijvoorbeeld goede communicatie en het creëren van een sense of urgency. De structurele en instrumentele interventie is eerder toepasbaar binnen KEI dan HGK,