Archivering in ketenperspectief
Een onderzoek naar ketensamenwerking binnen vergunningverlening en haar effect op de archiveringsfunctie.
Scriptie Archiefwetenschap 31 mei 2019
Naam: L. Masselink Studentnummer: 10845909
Opleiding: Master Archiefwetenschap Universiteit van Amsterdam
Begeleider: Charles Jeurgens Tweede lezer: Hans Waalwijk
Voorwoord
L.S.,Voor u ligt mijn masterscriptie. Dat is de zin die ik al een tijd wilde schrijven. Zoals dat vaak gaat met scripties duurde het denk- en schrijfproces langer dan in eerste instantie gedacht. Het was voor mij een nieuw onderwerp waar ik de grenzen en de diepte van moest leren kennen. Daarnaast kreeg ik in de tussentijd een baan in de archiefsector bij het Regionaal Archief Rivierenland, waar ik nog altijd met veel plezier werk. Desalniettemin sluit ik hiermee mijn studieperiode af en gaat nu echt het werkende leven beginnen.
Ik heb gedurende dit traject hulp gehad van een heleboel mensen die ik graag wil bedanken. Allereerst mijn begeleider Charles Jeurgens voor het geduld en de raad tijdens onze vele bijeenkomsten; Bodien Abels en Ingmar Koch voor de verkennende gesprekken bij de onderwerpkeuze en mijn studiegenoten van de master Archiefwetenschap voor de gezellige masterperiode die nu officieel ten einde is. Daarnaast alle lieve mensen waarmee ik samen heb gestudeerd de afgelopen jaren: Hania, Ida, Marleen, Fabiènne, Kees, Shaina, Hanaa, Helène, Sabine, Lisanne, Amy, Daniël, Flore, Melissa, Patrick en alle anderen. Bedankt voor alle wijze raad en de onnoemelijke hoeveelheid bakken koffie. Zonder jullie was het niet gelukt.
Last but not least wil ik nog mijn lieve vriendin Yvonne en mijn ouders Hugo en Marlies bedanken voor alle steun, positiviteit en raad. En als allerlaatste mijn lieve zus Marleen voor haar positiviteit, steun en geweldige hulp bij het taalkundig checken van de tekst. Uiteraard is en blijft de tekst geheel voor mijn rekening.
Ik draag deze scriptie graag op aan mijn oude archiefdocent Peter van de Ruit. Hoewel ik hem maar kort mee heb mogen maken hebben zijn lessen en zijn mentaliteit indruk op me gemaakt. Zijn interesse in de ontwikkeling van de netwerksamenleving en haar weerslag op de archiveringsfunctie hebben mij geïnspireerd om de richting van mijn onderwerp in te gaan. Gedurende het schrijfproces had ik graag nog eens met hem gespart. Het mocht niet zo zijn.
Ik wens u veel leesplezier.
Léon Masselink Utrecht, 31 mei 2019
Inhoud
Voorwoord...3 0. Inleiding onderzoek...6 0.1. Inleiding en probleemstelling...6 0.2. Methode...9 1. Ketensamenwerking en de archiveringsfunctie...141.1. Het wat en waarom van ketens...14
1.2. Ketens en de archiveringsfunctie...18
1.3. Conclusie...21
2. Het werkproces rondom de afgifte van de verklaring van geen bedenkingen (vvgb)...23
2.1. Introductie en achtergrond van het werkproces...23
2.2. De uitgebreide Wabo-procedure...24
2.3. De verklaring van geen bedenkingen-procedure...26
2.3.1. Inleiding...26
2.3.2. Procesgang van de vvgb-procedure...28
2.4. Conclusie...34
3. De archiveringssysteemcomponenten ‘bewaren’ en ‘beschikbaar stellen’ in de context van de vvgb-procedure...35
3.1. Inleiding en algemene observaties...35
3.2. Beschikbaarstelling...36
3.2.1. Definitiestelling...36
3.2.2. Beschikbaarstelling in het werkproces...38
3.3. Bewaren...42
3.3.1. Definitiestelling...42
3.3.2. Bewaren in het werkproces...43
3.4. Conclusie...45
4. Analyse...46
4.1. Inleiding...46
4.2. De vorm van de ketensamenwerking (de proceskant)...46
4.3. De archiveringsfunctie in het vvgb-proces...48
4.4. Ketensamenwerking, de archiveringsfunctie en de Omgevingswet...50
4.5. Conclusie...53
5. Conclusie en reflectie...54
5.1. Conclusie...54
5.2.1. Reflectie...56
5.2.1. Nieuwe onderzoeksperspectieven...57
6. Literatuurlijst...59
Bijlage 1: Afbeelding omgevingsvergunning...62
Bijlage 2: Codeboom provincie...63
0. Inleiding onderzoek
0.1. Inleiding en probleemstelling“What characterizes the current technological revolution is not the centrality of knowledge and information, but the application of such knowledge and information to knowledge
generation and information processing/communication devices, in a cumulative feedback loop between innovation and the uses of innovation. […] The feedback loop between
introducing new technology, using it, and developing it into new realms becomes much faster under the new technological paradigm. As a result, diffusion of technology endlessly
amplifies the power of technology, as it becomes appropriated and redefined by its users. New information technologies are not simply tools to be applied, but processes to be developed.”1
ICT is al enige decennia bezig om de manier waarop de overheid functioneert drastisch te veranderen. Deze veranderingen lijken endemisch te zijn; er is voorlopig ook nog geen eindpunt in zicht.2 Overal worden werkprocessen gedigitaliseerd of digitaal ingericht. Door de eenvoud waarmee digitale informatie te maken en te delen is, is er een ware explosie aan dataverkeer waar te nemen. De mogelijkheden die dit met zich meebrengt op het gebied van het inrichten en uitvoeren van de taken van de overheid lijken eindeloos.
Het leidt er onder meer toe dat de inrichting van de overheid langzaam aan het schuiven is. Er zijn talloze plannen en vergezichten om de traditioneel hiërarchische, organisatorisch
vastomlijnd ingerichte bestuursorganen van de overheid smart te maken met allerlei
onderlinge samenwerkingsverbanden, zijtakken en extra digitale systemen die langzaam ook de inrichting van de overheid zelf dienen te veranderen.3 Door de afgelopen kabinetten zijn zodoende onder het programma Vernieuwing Rijksdienst honderden miljoenen euro’s beschikbaar gesteld voor architectonische vernieuwingen op het gebied van ICT. Tot op heden vallen deze ontwikkelingen met name op door een aantal spectaculaire mislukkingen.45
1 Castells, M. The Rise Of The Network Society. Second Edition (2010), p. 31
2 Bailey, S., Managing the Crowd (2010), p. 17
3 Zie onder meer: Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur (NSOB), Toekomst van de Rijksdienst. Een
empirische en conceptuele verkenning van ‘het nieuwe tussen’ (2009)
4 Zie: https://www.elsevierweekblad.nl/economie/news/2014/04/overheid-verspilt-miljarden-euros-aan-mislukte-ict-projecten-1509910W/ (geraadpleegd op 20 mei 2019). De overheid raakt ieder jaar tussen de 4 en 5 miljard euro kwijt aan mislukte ICT-projecten, aldus Hans Mulder die namens de ICT-commissie van de Kamer onderzoek deed naar ICT-projecten van de overheid.
5 Zie onder meer het volgende artikel, gepubliceerd in de NRC op 1 december 2017, over hoe 100 miljoen euro werd gestoken in een landelijk persoonsregister dat nog altijd niet functioneert:
https://www.nrc.nl/nieuws/2017/12/01/het-systeem-is-niet-beschikbaar-a1583436?
Desalniettemin is de geest van digitalisering uit de fles en gaan de veranderingen ongeremd door.
Door digitalisering wordt het mogelijk om oplossingen te bedenken voor problemen die voorheen niet op te lossen waren, problemen van het type ‘speld in een hooiberg’6. Hoe kan een gevangenis bijvoorbeeld weten of een gevangene onterecht toeslagen ontvangt? In een papieren bureaucratie zou zo’n onderzoek weken duren. In een digitale omgeving kan door middel van het unieke burgerservicenummer van de gevangene een cross-check gedaan worden tussen de administratie bij de Belastingdienst en de VerwijsIndex Personen Strafrechthandhaving (VIPS). Zo’n koppeling tussen systemen wordt ook wel
keteninformatisering genoemd.7 Informatie wordt in de vorm van databases beschikbaar gemaakt voor het beantwoorden van vragen die van tevoren nog niet bekend zijn. Dit wordt ook wel big data of linked data genoemd, twee buzzwords die staan voor een nieuwe manier van werken met data die grote veranderingen met zich mee lijkt te brengen voor de nabije toekomst. Het delen van informatie staat centraal: informatie in de vorm van documenten, datasets, WfM-applicaties, zaakgerichte systemen en/of databases. Informatie die wordt gedeeld via e-mail, airdrop en WeTransfer over VPN-verbindingen naar de cloud. De mogelijkheden tot het delen van informatie zijn uiterst divers en groeien nog steeds. Doordat informatie zo makkelijk te delen is, ontstaat er ruimte voor vergezichten om de overheid anders in te gaan richten. Daarnaast bieden de ontwikkelingen mogelijkheden om de vaak gehekelde overvloed aan bureaucratie aan te pakken. Als de informatie op het juiste moment bij de juiste persoon terecht kan komen en de kwaliteit ervan geborgd kan worden is het mogelijk werkprocessen een stuk efficiënter in te richten. Dit is ook het uitgangspunt van de Omgevingswet, die momenteel uitontwikkeld wordt en overheidsbreed impact zal gaan hebben.8 Deze wet gaat 26 wetten op het gebied van de leefomgeving vervangen die
voorheen per overheidslaag apart waren opgesteld. Hierdoor wordt het speelveld voor Rijk, provincie, gemeente en waterschap gelijkgetrokken.
Het moge duidelijk zijn dat het slagen van bovenstaande ambitie afhankelijk is van goede informatievoorziening. Informatie moet binnen het DSO niet voor niets voldoen aan ‘de drie 6 Grijpink, J.H.A.M., Keteninformatisering in kort bestek. Derde druk (2019), p. 16
7 Keteninformatisering is een leerstuk, door Jan Grijpink ontwikkeld, dat gericht is op het opzetten van een
informatie-infrastructuur voor geautomatiseerde informatie-uitwisseling tussen organisaties in een ketensamenwerking. Grijpink, J.H.A.M., Keteninformatisering in kort bestek. Derde druk (2019), p. 12
B’s’: informatie moet betrouwbaar, beschikbaar en bestendig (houdbaar tot en met de rechter) zijn.9 Een smart overheid is zo slim als haar informatiebeheer goed is. Digitale documenten kunnen pas van waarde zijn als ze betrouwbaar zijn en als bekend is wie de auteur is en vanuit welke gedachte of werkproces zij zijn ontstaan. In het waarborgen van al deze zaken is voor de informatieprofessional een centrale rol weggelegd.
Er is echter nog maar weinig bekend over wat de impact van deze manier van werken gaat zijn op het functioneren van de archiveringsfunctie. De ontwikkelingen rondom de
herinrichting van het functioneren van de overheid aan de hand van digitalisering lijken de informatieprofessionals boven het hoofd te groeien. Dit komt deels door het chronische gebrek aan aandacht voor informatiebeheer binnen organisaties.10 Daarnaast hebben organisaties nog hun handen vol aan het op orde brengen van hun eigen
informatiehuishoudingen.11 Het resultaat hiervan is dat informatieprofessionals doorgaans te weinig kennis hebben van hoe om te gaan met informatie die in digitale
samenwerkingsverbanden of ketens ontstaat.
Dit onderzoek hoopt die lacune enigszins te vullen. Het doel van dit onderzoek is om in casusverband te kijken naar de archiveringsfunctie binnen een ketensamenwerking en zo een beeld te krijgen van de implicaties van deze nieuwe werkvorm voor de archiveringsfunctie. De ketensamenwerking die in dit onderzoek wordt onderzocht is het werkproces rondom de afgifte van een verklaring van geen bedenkingen (vvgb), die bij de afgifte van een Wabo-vergunning verplicht kan zijn. In dit wettelijk verankerde werkproces is sprake van structurele samenwerking tussen verschillende overheden.12 Het biedt daarom een interessante gelegenheid om ‘onder de motorkap’ van een ketensamenwerking te kijken. Gezien de centrale rol van vergunningverlening binnen het overheidsbestel en gezien de komst van de Omgevingswet biedt het ook een kader waarbinnen zowel teruggekeken als vooruitgekeken kan worden.
Dit leidt tot de volgende vraag:
Wat is het effect van ketensamenwerking binnen het proces rondom de afgifte van de Verklaring van geen bedenkingen (vvgb) op de archiveringsfunctie?
9 Ministerie van Infrastructuur & Milieu, Bestuurlijke Visie Omgevingswet, versie 2 (juni 2016), p. 6
10 WRR, Het Puberbrein van de Overheid (2016), p. 26
11 PBLQ, Verkenning archiveringsfunctie en keteninformatisering (2015), p. 13
Om deze vraag stapsgewijs te kunnen beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd:
1. Wat betekent ketensamenwerking voor de archiveringsfunctie?
2. Hoe wordt het vvgb-werkproces vormgegeven en hoe verhoudt het zich tot de uitgebreide Waboprocedure?
3. Hoe wordt binnen het vvgb-werkproces vorm gegeven aan de bewaring en beschikbaarstelling van informatieobjecten?
4.
0.2. Methode
De hierboven geformuleerde vragen worden hieronder door literatuurstudie en door middel van interviews behandeld. Om een goed beeld van het onderzochte ketenproces te kunnen vormen, is ervoor gekozen medewerkers vergunningverlening en informatiemedewerkers van de beide ketenpartners te raadplegen in dertien kwalitatieve interviews van 45 tot 60 minuten. Omdat de focus van dit onderzoek ligt op het werkproces zelf en niet op de individuele uitvoering ervan, zijn de geïnterviewde partijen in de onderzoeksresultaten geanonimiseerd.
Het aantal interviews is gekozen vanuit verschillende overwegingen. Ten eerste zodat het perspectief van de beide ketenpartners op het werkproces in het onderzoek kon worden verwerkt. Ten tweede zodat de invalshoeken van de vergunningverleners en de
informatiemedewerkers van de ketenpartners intern met elkaar konden worden vergeleken. Hierdoor ontstond de ruimte om de relatie tussen het werkproces en het functioneren van het archiveringssysteem te onderzoeken. Om individuele toevalligheden in de uitvoering uit te kunnen vlakken is ten derde ervoor gekozen dit corpus te verdrievoudigen. Zodoende zijn er twaalf interviews afgenomen, plus één introducerend interview. Een codeboom van deze interviews is te vinden in bijlage 2 en bijlage 3.
Om de archiveringsfunctie te kunnen onderzoeken maak ik gebruik van het conceptueel model van het archiveringssysteem van Peter Horsman. Horsman heeft in zijn proefschrift de
term ‘archiveringsysteem’ geïntroduceerd, met als doel het gehele handelen van een
organisatie met betrekking tot haar archiveringsfunctie te kunnen duiden.13 Het hebben van zo’n definitie geeft conceptuele grenzen aan wat wel archiefhandelingen zijn en wat niet. Een voordeel van deze methode is dat organisaties zodoende met elkaar vergeleken kunnen worden. Zijn definitie luidt als volgt:
“Een archiveringsysteem is het geheel van documenten, metadata, processen, procedures, kennis, regels, middelen en mensen waarmee een persoon of organisatie zich voorziet van betrouwbare en duurzame informatie ten behoeve van bedrijfsvoering, herinnering en verantwoording.”14
Horsman noemt acht hoofdprocessen van het archiveringssysteem die tezamen de activiteiten vormen die de archiveringsfunctie moeten vormgeven. Dit zijn opnemen, opslaan, ordenen,
beschrijven, selecteren, verwijderen, bewaren en beschikbaarstellen. Hoewel alle processen
het onderzoeken waard zijn, beperkt dit onderzoek zich tot de twee hoofdprocessen van het archiveringssysteem die naar mijn inzicht met name interessant zijn in ketenperspectief, namelijk bewaren en beschikbaar stellen. Een samenwerking valt of staat bij adequate beschikbaarstelling van informatie, informatie waar afspraken over gemaakt moeten worden wie ze bewaart en op welke manier dit gebeurt. Deze hoofdprocessen bieden zodoende een interessant venster om ketensamenwerking te bestuderen. Door dit onderzoek wordt eveneens de bruikbaarheid van het model van Horsman getoetst.
13 Het archiveringsysteem ziet Horsman als het middel waarmee de archiveringsfunctie wordt uitgevoerd. Hij steunt voor zijn definitiestelling op het concept record-keeping system van Bearman. De focus van Bearman ligt
op het feit dat archiefdocumenten bewijs moeten zijn van transacties, en dientengevolge deze bewijslast moeten kunnen dragen. Dit betekent dat de functionele context reproduceerbaar moet zijn, net als de ontstaans- en gebruikscontext van de archiefdocumenten. Met name bij digitale archieven is dit noodzakelijk. De waarde van digitale archiefbescheiden wordt in de context van de ondersteuning van de bedrijfsvoering, verantwoording en herinnering pas echt duidelijk. Deze context dient daarom veiliggesteld te worden, in wat Bearman het
record-keeping system noemt. Hij beschouwt dit als de locus van de bewijskracht van archiefdocumenten. Hier
onderscheiden digitale archiefbescheiden zich van ‘informatie’, wat hij beschrijft als “discrete chunks that can be recombined and reused without reference to their documentary context.” Zie: D. Bearman, “Record-keeping systems” in: Archivaria 36: Electronic Records (herfst 1993): 16-36, p. 16-17
Figuur 1: Het archiveringsysteem van Horsman15
Bij een ketensamenwerking zoals in onze casus hebben we te maken met individuele werknemers die vanuit hun eigen organisatie werken aan een gezamenlijk werkproces met een ketenpartner. De keuzes die medewerkers maken ten opzichte van de informatie-infrastructuur bepalen de werking van de archiveringsfunctie. Op deze keuzes kunnen achterliggende motivaties, gewoontes of handelingen van individuele medewerkers
vervolgens een groot effect hebben. Gillian Oliver en Fiorella Foscarini hebben de afgelopen jaren het belang van organisatiecultuur als object van archiefonderzoek aangetoond.16Zodra
mensen weinig vertrouwen hebben in het systeem gaat men met zelf gekozen workarounds onverwacht gedrag vertonen. Dit kan weer groot effect hebben op het functioneren van de archiveringsfunctie. Van de Ruit: “naar mate systemen meer dwingend zijn in de manier waarop ze gebruikt moeten worden is de neiging om buiten dat systeem om te gaan werken steeds groter.” Los van de systeembenadering van de archiveringsfunctie die de Horsman-methode ons biedt verdient daarom ook de menselijke dimensie aandacht.
15 Horsman, P.J, Abuysen (2009), p. 30
16 Oliver, G. & Foscarini, F., Records management and information culture. Tackling the people problem (2014)
Het Information Culture Framework17
Oliver en Foscarini hebben met de hierboven afgebeelde Information Culture Framework-piramide een theorie opgesteld over de verschillende cultuuraspecten die invloed hebben op de informatiecultuur in organisaties. De cultuuraspecten bovenin de piramide zijn
makkelijker te beïnvloeden dan die lager in de piramide. Vertrouwen in IT-governance is het eenvoudigst te beïnvloeden, terwijl informatievoorkeuren, de waarde die men aan informatie hecht en taaloverwegingen nauwelijks te veranderen zijn. Dit framework biedt wellicht ondersteuning bij de analyse van de gedragingen van medewerkers in de procesuitvoering van de ketensamenwerking.
Bewaren en beschikbaarstellen zullen vanuit zowel het life-cycle model als het continuum model worden onderzocht. Ter verduidelijking een korte uitleg van deze modellen: Het life-cycle model van Theodore Schellenberg en anderen stelt dat archiefdocumenten gedurende hun ‘leven’ door specifieke fasen gaan: de dynamische, semi-statische en statische fase. In de dynamische fase worden documenten opgemaakt en geregeld in werkprocessen binnen de organisatie gebruikt. Na afronding van het werkproces komen deze documenten in de semi-statische fase, waarin ze incidenteel worden geraadpleegd. Tenslotte worden de documenten overgedragen naar een archiefdienst, waarmee de statische fase aanbreekt. Iedere fase stelt andere eisen aan onder meer het gebruik en beheer van informatieobjecten. Ten gevolge van dit model is het onderscheid ontstaan tussen ‘records managers’ en archivarissen: respectievelijk de functionarissen
17 Oliver, G. & Foscarini, F., ‘Introducing the Information Culture Framework as a Component of the Digital Curator’s Toolkit’, in: CEUR Workshop Proceedings, DigiCurV 2013, Vol. 1016, paper 17 (2013), p. 3
verantwoordelijk voor de informatieobjecten in de dynamische en semi-statische fase en die verantwoordelijk voor documenten in de statische fase.
Dit fase-onderscheid is echter lastiger in stand te houden in een digitale
informatieomgeving waarin informatieobjecten makkelijk verknipt en gekopieerd kunnen worden en in nieuwe contexten en werkprocessen kunnen worden gebruikt. Onder invloed van deze ontwikkelingen formuleerde Frank Upward het records continuum model, dat stelt dat informatieobjecten in een continuüm moeten worden geduid. Op die wijze kunnen de verschillende contexten waarbinnen informatieobjecten functioneren, recht worden gedaan. Het onderscheid tussen ‘records’ en ‘archives’ met bijbehorende functionarissen leidt alleen maar af van waar het om gaat: de
informatieobjecten zelf.18
Leeswijzer
In hoofdstuk 1 komt een theoretische analyse van wat ketens en ketensamenwerking inhouden aan bod. Daarnaast wordt verkend welke uitdagingen ketensamenwerking biedt voor de archiveringsfunctie. Dit hoofdstuk dient ter beantwoording van deelvraag 1.
In hoofdstuk 2 volgt een uitweiding van onze ketensamenwerkingscasus: het werkproces rondom de afgifte van de verklaring van geen bedenkingen (vvgb). Door een vergelijking te maken tussen de vvgb-procedure en de uitgebreide Wabo-vergunningenprocedure wordt geanalyseerd hoe de ketensamenwerking zich procedureel en op informatiegebied verhoudt tot een vergelijkbaar proces dat door één partij wordt uitgevoerd. Dit hoofdstuk dient ter beantwoording van deelvraag 2.
In hoofdstuk 3 wordt de wijze waarop de archiveringsfunctie binnen het ketenproces wordt vormgegeven nader onderzocht. Dit gebeurt aan de hand van de interviews met zowel proces-als informatiemedewerkers en deels door literatuurstudie. In de woorden van Horsman gaan we hier “onder de motorkap kijken naar de definable properties van het
18 Cook, T., ‘What is Past is Prologue: A History of Archival Ideas Since 1898, and the Future Paradigm Shift’, in: Archivaria 43 (1997) 17-63, p. 39
archiveringssysteem.”19 Dit gebeurt aan de hand van de hoofdprocessen bewaren en beschikbaar stellen. De bedoeling van deze analyse is om een beeld te vormen van hoe organisaties hun archiveringssysteem vormgeven in de ketensamenwerking. Dit hoofdstuk heeft tot doel deelvraag 3 te beantwoorden.
Volgend op deze resultaten komt hoofdstuk 4, waarin de resultaten van de verschillende hoofdstukken met elkaar worden vergeleken en geanalyseerd. Wat betekenen de resultaten? Hoe verhouden de theorie en de praktijk zich tot elkaar?
Na de deelvragen volgt de conclusie (5), waarin de hoofdvraag wordt beantwoord. Daar is ook ruimte voor een reflectie op het onderzoek met enkele aanbevelingen voor verder onderzoek. Tot slot volgen de literatuurlijst en bijlagen.
1. Ketensamenwerking en de archiveringsfunctie
1.1. Het wat en waarom van ketensAls eerste is het van belang om een begrip te krijgen van wat ketens en ketensamenwerking betekenen voor het werkveld van de informatieprofessional. De afgelopen jaren ontstaat steeds meer aandacht voor de uitdagingen die bij ketensamenwerking komen kijken wat 19 Horsman, P.J., Abuysen ende disordriën (2009), p. 26
betreft informatiebeheer20, al is het vaak niet eenduidig wat daarmee wordt bedoeld. Deze paragraaf wil daarom twee vragen beantwoorden: wat zijn ketens en welke uitdagingen leveren zij op voor de archiveringsfunctie?
Volgens de Van Dale is een keten een “aaneengeschakelde opeenvolging van handelingen etc.” en een “rij van (met elkaar verbonden) gelijksoortige zaken: een keten van hotels;
winkelketen.”21 De metafoor suggereert een verbondenheid tussen onafhankelijke partijen, die een langdurig of permanent karakter heeft. Bij een hotelketen is het fundament van ieder hotel hetzelfde: de naam, het logo en de huisstijl. Er is iets dat de partijen bindt aan elkaar, maar verder zijn het aparte organisaties zonder onderlinge afhankelijkheid. In de economie is er de productieketen; een “netwerk van organisaties, mensen en activiteiten dat de
grondstof(fen) verwerkt en ervoor zorgt dat het eindproduct bij de gebruiker komt.”22 Zo’n keten functioneert het best als deze hoogst rigide en dus voorspelbaar is. Als iedereen weet welke onderdelen er bij welke stap in de keten noodzakelijk zijn, wat iedereen moet doen en hoe lang de stappen van aanvoer, aanschaf, productie en uitvoer duren dan kan hij optimaal functioneren. Iedere schakel in de keten is bovendien direct afhankelijk van de schakel ervoor. Hoe efficiënter deze keten is, hoe minder kosten er zijn en dus hoe meer winst er behaald kan worden. Deze ketens draaien dus op voorspelbaarheid; hoe minder variatie, hoe beter.
Figuur 2: Voorbeeld van een lopende band-procedure in het productieproces van een auto.23
20 Zie bijvoorbeeld WRR, Het Puberbrein van de Overheid (Den Haag, 2016).
21http://vandale.nl/gratis-woordenboek/nederlands/betekenis/keten#.WuHGWGaiHVo (geraadpleegd op 26 april 2019).
22 https://www.cbs.nl/nl-nl/economie/landbouw/monitor-duurzame-agro-grondstoffen-2016/toelichtingen-homepage-agro-grondstoffen/productieketen (geraadpleegd op 26 april 2019).
23 Zie: https://www.behance.net/gallery/20257383/Auto-Assembly-Line-Illustration (geraadpleegd op 26 april 2019).
De autoproductieketen is een voorbeeld van ketensamenwerking. Voorheen werden auto’s gemaakt door één organisatie aan één lange lopende band, zoals het ooit begon met de productie van de T-Ford. Tegenwoordig werken verschillende partijen van over de hele wereld mee aan het productieproces. Specialistische deelonderdelen worden op afstand gemaakt, verscheept en uiteindelijk modulair in elkaar gezet. Hiermee bouwt de producent ook flexibiliteit in in zijn maakproces. Als een onderdeel elders goedkoper ingekocht kan worden of van betere kwaliteit is, kan hierop worden ingespeeld.
Het concept van de keten is inmiddels niet meer voorbehouden tot de maakindustrie. Ook in de kennisindustrie24 verschijnen gaandeweg meer ketens of netwerkachtige
samenwerkingsstructuren. Te denken valt hier aan zaken als flexwerken en netwerkgroepen die via een shared directory zelfstandig aan een gemeenschappelijk werkproces werken.25 Door ICT is de locatiegebondenheid bij zo’n samenwerking geen factor meer en is het mogelijk processen door middel van sturing en communicatie langs digitale weg te overzien, zelfs als ze aan de andere kant van de wereld plaatsvinden. De constatering dat door
informatisering overal netwerkverbanden ontstaan laat Castells en Van de Ruit stellen dat netwerken in veel gevallen de ideale vorm van samenwerken tussen individuen is.2627
Van de Ruit heeft onderzoek gedaan naar hoe de bedrijfsvoering van de gemeente Haarlem onder invloed van vernetwerking intern verandert en welk effect dit op de archiveringsfunctie heeft gehad. Hij beschrijft hoe de bestuurlijke hiërarchie ruimte inboet ten gunste van de individuele medewerker, die onder invloed van ‘Het Nieuwe Werken’ meer zelfstandigheid en eigen verantwoordelijkheid krijgt in de uitvoering van zijn/haar taken.28 Pas op het
moment dat er besluiten genomen moeten worden komt de hiërarchie weer in beeld. Hierdoor begint de organisatie trekken te vertonen van wat hij een netwerkbureaucratie noemt. Met dit begrip refereert hij aan Albert Meijer, die eerder onderzoek deed naar het gebruik van e-mail 24 Met kennisindustrie bedoel ik die bedrijfstakken die als belangrijkste resultaat het produceren van kennis hebben. Dit kan kennis zijn in de vorm van beleid, besluiten, nota’s, wetenschappelijke publicaties of anders.
25 Het gaat te ver om hier uitgebreid stil te staan bij hoe netwerkachtige werkstructuren ontstaan.
26 Stalder, F., Manuel Castells (2006), p. 167
27 Van de Ruit, P., We Are The Archive (2011), p. 12
in organisaties.29 Het beeld dat beiden schetsen is dat coördinatie meer en meer horizontaal plaatsvindt tussen individuele medewerkers, terwijl de hiërarchie de functionele lijnen, de verantwoordelijkheidsverdeling en de formele besluitvormingsprocedures bewaakt.30 Aan de basis hiervan staat informatievoorziening. Het is door de mogelijkheden van ICT eenvoudiger geworden om werkprocessen zodanig in te richten dat ze stapsgewijs worden uitgevoerd door organisaties of individuele medewerkers met de benodigde specifieke kwaliteiten of kennis voor hun gedeelte van het proces. Ik zie het ontstaan van ketens en ketensamenwerkingen als een resultaat van deze ontwikkeling.
Van de Ruit ziet in deze horizontalisering overigens grote gevaren voor het functioneren van de archiveringsfunctie, wat hij ziet als exponent van de hiërarchie.31 Hij stelt dat “archivering door de digitalisering, door het gebruik van vakspecifieke software, zelfs door een
eenvoudige toepassing zoals e-mail langzaam aan van binnenuit wordt uitgehold.”32 Volgens hem is “de archiveringsfunctie door alle ontwikkelingen verworden tot een functie die zich richt op het archiveren van de documentaire neerslag van de formele communicatiemomenten in de hiërarchie.”33 Het is echter de vraag in hoeverre van deze ontwikkeling sprake is bij ketensamenwerkingen.
De Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (NORA), die in het leven is geroepen om standaarden te ontwikkelen voor Nederlandse overheden betreffende hun
informatiehuishouding, definieert een keten als “een samenwerkingsverband tussen
organisaties die naast hun eigen doelstellingen, één of meer gemeenschappelijk gekozen (of door de politiek opgelegde) doelstellingen nastreven.”34 Dit gemeenschappelijke doel bindt de partijen aan elkaar en zorgt voor het noodzakelijke kader waarbinnen de samenwerking vorm kan krijgen.
29 Meijer, A.J., CC’tje naar de Baas (2006)
30 Van de Ruit, P., We Are The Archive (2011), p. 14
31 Ibidem, p. 18
32 Ibidem, p. 6
33 Ibidem, p. 18
34 Zie: https://www.noraonline.nl/wiki/Ketensturing/De_wereld_van_ketens/Wat_is_een_keten%3F
Over hoe ketens functioneren zijn verschillende theorieën geformuleerd. In Nederland neemt Jan Grijpink hierin een centrale rol in. Hij heeft de afgelopen twintig jaar onderzoek gedaan naar het functioneren van informatieketens binnen de overheid. Hij bekijkt ketens vanuit een organisatiekundig perspectief en heeft hierin een focus op grootschalige
informatie-uitwisseling tussen partijen. Volgens Grijpink zijn irrationaliteit en onvoorspelbaarheid kerneigenschappen van dergelijke ketens.35 Dit omdat van tevoren niet is vast te stellen welke informatie er nodig gaat zijn van een andere partij en op welk moment.
Deze communicatie vindt volgens Grijpink plaats in keteninformatiesystemen, die hij ziet als een voorwaarde voor het functioneren van een keten. Hij plaatst deze nadrukkelijk buiten en boven de organisaties die aan de keten deelnemen. Deze systemen vormen zodoende een schil buiten organisaties waarin communicatie tussen ICT-systemen van verschillende organisaties mogelijk wordt gemaakt. Deze schil dient zo dun mogelijk te zijn. Zo’n
keteninformatiesysteem functioneert vervolgens als een soort brug die de ketenpartners met elkaar verbindt. Via deze brug kan vervolgens de ketencommunicatie plaatsvinden, op maat gemaakt voor het aanpakken van het vooraf bepaalde ketenprobleem. Hij onderscheidt in de informatieketen twee niveaus: het ‘grondvlak’ van de keten en het ketenniveau. Op het grondvlak bevinden zich de ICT-systemen van de organisatie, door Grijpink bronregistraties genoemd. Het niveau van de keten is het niveau van de eerder genoemde brug, het niveau waarop de ketencommunicatie plaatsvindt.
Afbeelding van de relatie tussen ketenniveau en het grondvlak van de keten.36
35 Grijpink, J.H.A.M., Keteninformatisering in kort bestek. Derde druk (20162019), p. 12
Het is de vraag of zijn visie over ketens breed toepasbaar is voor ketensamenwerkingen. Zijn benadering kent namelijk een duidelijk toepassingsprofiel: ongecoördineerde, grootschalige geautomatiseerde informatie-uitwisseling tussen verschillende partijen. Met andere woorden: communicatie tussen computers die databases met informatie huisvesten waarin heel
specifieke informatie onderling moet worden vergeleken, en waarin de informatie-uitwisseling van een dusdanig volume is dat het personeel verzoeken onmogelijk nog individueel kan afhandelen. Dit zijn de ‘speld in een hooiberg’-gevallen die ik in de introductie aanstipte. Het belangrijkste onderscheid met ketensamenwerking is echter het geautomatiseerde karakter van keteninformatisering. In plaats van de medewerker staat het algoritme aan de basis van de transactie. De algoritmes die deze keteninformatisering aansturen zijn daardoor zeer relevant voor de uiteindelijke reconstructie van het werkproces waar deze onderdeel van zijn. In een ketensamenwerking is de actor echter de medewerker die verantwoordelijk is voor de uitvoer van een handeling. Deze laat zich wat moeilijker vastleggen.
1.2. Ketens en de archiveringsfunctie
De archiveringsfunctie richt zich traditiegetrouw op het beheren en beschikbaar stellen van procesgebonden informatie voor een persoon of organisatie.37 Deze persoon of organisatie kan de informatie vervolgens toewenden aanwenden ter ondersteuning van de eigen taken en ter verantwoording en herinnering. Dit is als zodanig vastgesteld in de Archiefwet.38
Wettelijk gezien is de zorgdrager “degene die bij of krachtens de wet belast is met de zorg voor de archiefbescheiden.”39 Wel zijn de overheidsorganen “verplicht de onder hen berustende archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren, alsmede zorg te dragen voor de vernietiging van de daarvoor in aanmerking komende archiefbescheiden.”40 De zorgdrager kan op de uitvoer hiervan worden
37 Horsman, P.J., Archiveren, een inleiding (2001), p. 5
38 Wettelijk gezien komt de term procesgebonden informatie niet voor, al wordt de term ‘archiefbescheiden’ tegenwoordig wel uitgelegd als ‘procesgebonden informatie’ door het Nationaal Archief. Zie ook:
https://wiki.nationaalarchief.nl/pagina/DUTO:Archiefbescheiden (geraadpleegd op 28 mei 2019)
39 Archiefwet artikel 1, lid d. Zie: http://wetten.overheid.nl/BWBR0007376/2015-07-18 (geraadpleegd op 28 mei 2019)
40 Archiefwet artikel 3. Zie: : http://wetten.overheid.nl/BWBR0007376/2015-07-18 (geraadpleegd op 28 mei 2019)
aangesproken. Archiefbescheiden in de zin van de Archiefwet kunnen maar één bestuurlijk verantwoordelijke hebben.41
Dit kan problematisch worden bij archiefbescheiden die ontstaan vanuit een
ketensamenwerking. Men kan ervan uitgaan dat in een ketensamenwerking ketenpartners bijdragen aan het ketenproces door middel van het opstellen en delen van informatieobjecten. Het zorgdragerschap – de archiefverantwoordelijkheid – van beide organisaties reikt echter niet verder dan de eigen informatieobjecten. Als meerdere partijen werken aan de uitvoer van één proces, dan zijn alle informatieobjecten die in dit proces worden geproduceerd
contextueel te binden aan het proces. Doordat geen van de partijen verantwoordelijk is voor het informatiebeheer van het gehele werkproces zorgt dit er echter voor dat er op termijn een cesuur komt tussen archiefbescheiden die van partij één komen en partij twee.
Figuur 3: Schematische weergave van het bovengenoemde probleem.
De afbeelding hierboven vat dit samen en zal ik illustreren aan de hand van enkele
voorbeelden. De groene omlijning markeert de grens van de (overheids)organisatie. Laten we zeggen dat organisatie 1 een gemeente is en organisatie 2 een provincie. De zwarte omlijning is de grens van het zorgdragerschap van de organisatie. Als eerste valt op dat deze niet volledig overeenkomt met de organisatiegrens. Overheidsorganisaties kunnen vanwege bedrijfseconomische of andere overwegingen besluiten om taken uit te besteden aan 41 WRR, Het Puberbrein van de Overheid (2016), p. 28
uitvoeringsorganisaties. Dat zijn de rood omlijnde vakken. Zo kan een gemeente of provincie bijvoorbeeld haar vergunningverleningstaken uitbesteden aan een omgevingsdienst. De informatieobjecten die het resultaat zijn van deze taakuitvoering vallen dan nog altijd onder het zorgdragerschap van de gemeente. Hierover worden dan in
dienstverleningsovereenkomsten onderling afspraken gemaakt.
Bestuurlijke verantwoordelijkheid over de archiefbescheiden hoeft dus niet te betekenen dat de betreffende taken allemaal door de zorgdrager zelf worden uitgevoerd. Dit is nooit een een-op-een relatie geweest. Taken kunnen belegd worden bij andere overheidsorganen en zelfs bij natuurlijke personen met enig openbaar gezag bekleed.42 Dit is een gebruikelijke gang van zaken die overal plaatsvindt. Hoewel deze ontwikkelingen niet per definitie een gevaar vormen voor de inrichting van de archiveringsfunctie43 duwen zij wel tegen de randen aan van het oude stramien.44
Zolang de verantwoordelijkheid voor het informatiebeheer goed wordt belegd en uitgevoerd, zou er weinig aan de hand moeten zijn. Het probleem is echter dat de wijze van
taakuitvoering aan het schuiven is. Werkprocessen worden al langer uitbesteed, afgestoten, aangetrokken en anders ingedeeld. Dit is in principe niet iets nieuws: denk maar aan de vele departementswijzigingen bij het Rijk. Wat wel relatief nieuw is, is dat ook de manier waarop werkzaamheden worden vormgegeven aan verandering onderhevig is. Het hierboven
geïllustreerde keteninformatiesysteem van Grijpink is hier een voorbeeld van. Als
verschillende bronregisters binnen de overheid soepel met elkaar kunnen communiceren dan kan dit voor radicale wijzigingen in de procesinrichting zorgen. En als deze inrichting verandert, dient de archiveringsfunctie dusdanig mee te veranderen dat alle relevante 42 Art. 1b lid a Archiefwet 1995. Een voorbeeld van zo’n taakbelegging is de APK-controle van een autogarage.
43 In de Archiefwet zijn onder artikel 4 voorzorgsmaatregelen opgenomen voor het beheer van archiefbescheiden bij de uitbesteding van taken.
44 Omgevingsdiensten voeren taken uit voor vaak tegen de twintig gemeenten en één tot drie provincies. Archiefwettelijk bekeken blijven alle gemeenten en provincies zorgdrager over de archiefbescheiden die de omgevingsdiensten vormen in de uitvoer van de door de gemeenten en provincies belegde taken. Om niet alle informatieobjecten op een gegeven moment terug te moeten sturen naar hun opdrachtgevers sluiten steeds meer omgevingsdiensten archiefbeheermandaten met ze af. Hierin worden afspraken gemaakt over het beheer en behoud van de archiefdocumenten die nodig zijn voor de uitvoer of het resultaat zijn van de aan hen belegde taken. Veel omgevingsdiensten zijn momenteel – vijf jaar na hun invoering – nog altijd zoekende naar de juiste inrichting voor hun informatiebeheer. Met de naderende invoering van de Omgevingswet staat echter de volgende uitdaging al voor de deur.
informatieobjecten nog altijd gevangen worden door het archiveringssysteem. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) concludeerde in 2011 al dat:
“[...] de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en betrouwbaarheid van informatie niet mee-geëvolueerd [is] met het koppelen en uitwisselen van informatie in combinatie met de erosie van schotten tussen beleidsterreinen, tussen overheidsorganisaties en in relatie tot de private sector.”45
Laten we even terugkeren naar figuur 3. Het blauw omlijnde vak geeft de
ketensamenwerking weer. Laten we zeggen dat dit de vvgb-procedure is zoals die in het volgende hoofdstuk wordt uiteengezet. Beide ketenpartners voeren ter uitvoering van hun gezamenlijke taak handelingen uit die informatieobjecten als resultaat hebben. Beide organisaties zorgen ervoor dat deze documenten in de eigen archiefsystemen worden opgenomen en verwerkt. Als twee overheidsorganisaties gezamenlijk een werkproces uitvoeren hebben we echter te maken met twee archiveringsfuncties. Ketensamenwerking zorgt voor de situatie dat twee archiveringsfuncties zorg dragen voor informatie uit één werkproces. Dit levert het logische probleem op: wie is er bestuurlijk verantwoordelijk voor de archiefbescheiden van het hele werkproces?
Een risico van deze onduidelijkheid over wie verantwoordelijk is voor het informatiebeheer van het ketenproces is dat het procesperspectief uit het oog raakt. In een ketensamenwerking zorgt het object van de samenwerking – het werkproces dat verketend is ingericht – voor de bindende context tussen informatieobjecten van de verschillende ketenpartners. Met andere woorden: informatieobjecten die door de inrichting van de informatiehuishouding gescheiden worden opgeslagen kunnen door het proces waarin ze zijn opgemaakt of ontvangen,
gebonden zijn aan elkaar. Juist die context is van belang bij het reconstrueren van de
procesgang van een ketensamenwerking. Documenten volgen de functie.46 Theo Thomassen definieerde procesgebonden informatie als “informatie naar haar aard bestemd om te berusten onder de persoon, groep personen of organisatie die haar heeft ontvangen of opgemaakt
45 WRR, iOverheid. Synopsis van WRR-rapport 86 (2011), p. 12
binnen de context van hun werkprocessen, handelingen of taken.”47 Als we
keten-informatieobjecten slechts zouden definiëren aan de hand van de organisatie die hen heeft ontvangen of opgemaakt, verlies je de ketencontext. Door het proces voorop te zetten geef je die context de ruimte. Zo kunnen keten-informatieobjecten, ongeacht de opmaker,
contextueel worden gebonden aan het werkproces waarbinnen zij zijn opgemaakt.
1.3. Conclusie
Ketens zijn samenwerkingsverbanden waarin meerdere organisaties gezamenlijk een doel of een product realiseren. Het inrichten van ketensamenwerkingsverbanden om taken uit te voeren kan gezien worden als onderdeel van een grotere trend, waarin overheden meer in de breedte samenwerking zoeken. Naarmate de barrières hiertoe worden geslecht en ICT-systemen beter met elkaar kunnen communiceren valt te verwachten dat organisaties en personen vaker voor ketensamenwerkingen en netwerkachtige samenwerkingsverbanden zullen kiezen. Het wordt daarom des te essentiëler om inzichtelijk te krijgen en houden hoe deze ketens opereren. Niet in de laatste plaats omdat de informatie die in deze ketens omgaat onder de Archiefwet valt en daarom in goed geordende en toegankelijke staat moet blijven of dient te worden gebracht.
De uitdaging van ketensamenwerking voor de archiveringsfunctie ligt op het eerste gezicht in het feit dat in een ketensamenwerking twee organisaties met twee archiveringsfuncties samen verantwoordelijk zijn voor de archivering van één werkproces. Dit heeft als gevolg dat niet direct duidelijk is wie er verantwoordelijk is voor de archivering van het ketenproces. In een ketensamenwerking is dit precair, omdat hiermee het risico bestaat dat de procescontext van de ketensamenwerking buiten het bereik van de respectievelijke archiveringssystemen blijft. Ook in ketensamenwerkingen moet het mogelijk blijven om het proces te kunnen
reconstrueren, ongeacht de opmaker van de stukken.
Vanaf het volgende hoofdstuk zal de praktijkcasus worden behandeld. Dan gaan we kunnen zien in hoeverre deze uitdagingen in die praktijk leven en het hoofd worden geboden.
47Th. Thomassen, Th., ‘Het begrip context in de archiefwetenschap’, in: Context. Interpretatiekaders in de
2. Het werkproces rondom de afgifte van de verklaring van geen
bedenkingen (vvgb)
In het vorige hoofdstuk hebben we verkend hoe de termen ketensamenwerking en
archiveringsfunctie zich tot elkaar verhouden. In dit hoofdstuk staat de praktijkcasus centraal. Als bronnen voor dit hoofdstuk dienen de afgenomen interviews gekoppeld aan
literatuurstudie. Allereerst zullen kort de achtergrond en de deelnemers van het onderzochte werkproces de revue passeren. Hierna zal het werkproces zelf worden beschreven, met als doel de vorm waarin ketensamenwerking plaatsvindt bloot te leggen. Hoe de
archiveringsfunctie in deze samenwerking wordt vormgegeven komt in het volgende hoofdstuk aan bod.
Als object van studie is gekozen voor het werkproces rondom de afgifte van de verklaring van geen bedenkingen (vanaf hier: vvgb), zoals deze voorkomt onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (vanaf hier: Wabo).
2.1. Introductie en achtergrond van het werkproces
Met het instrument vergunningverlening regelt de overheid de inrichting en het gebruik van het ruimtelijk domein van Nederland. Vergunningverlening is een overheidstaak die wettelijk gefundeerd is in de Wabo.48 Met het verlenen van vergunningen houdt de overheid de regie over het beheer en behoud van de ruimtelijke omgeving en kan ze uitvoering geven aan bestemmingsplannen.
In de praktijk is met name de gemeente verantwoordelijk voor de afhandeling van
vergunningaanvragen. Dit is zo geregeld in de Wabo, die op 1 oktober 2010 in werking is getreden. Doel van deze wet was met name om het aanvraagproces te stroomlijnen. Vóór deze wet moesten initiatiefnemers voor iedere activiteit apart een vergunning aanvragen, vaak ook bij verschillende overheidsinstanties. In totaal zijn er zo'n 25 vergunningen gebundeld in de omgevingsvergunning, die ook wel Wabo-vergunning wordt genoemd.
Een tweede belangrijk resultaat van de Wabo was de oprichting van omgevingsdiensten.49 Deze diensten werden in eerste instantie opgericht om toezichts- en handhavingstaken uit te voeren op vergunningen van gemeenten die individueel niet de ‘kritische massa’ in huis hadden om deze taken uit te voeren.50 In 2008 werd door de commissie Mans namelijk de conclusie getrokken dat met name kleinere overheden kennis en capaciteit te kort kwamen om goede uitvoering te kunnen geven aan hun toezichts- en handhavingstaken.51 Hoewel omgevingsdiensten in eerste instantie waren opgericht om deze twee taken uit te voeren, werd voor gemeentes en provincies de optie opengelaten hun vergunningstaken ook naar
omgevingsdiensten over te hevelen. Het resultaat hiervan is dat er sindsdien een breed palet aan taken en verantwoordelijkheden is belegd bij omgevingsdiensten, met sterke verschillen per dienst.52
48 Voorheen de Wet ruimtelijke ordening (Wro).
49 Sommige omgevingsdiensten worden ook wel regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s) genoemd. Voor de helderheid zal vanaf hier de term ‘omgevingsdiensten’ worden gehanteerd. Met deze term doel ik dan op zowel omgevingsdiensten als regionale uitvoeringsdiensten.
50 Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving – De tijd is rijp (2008), p. 38
51 Deze ‘Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving’ werd ingesteld om de keten van vergunningverlening, toezicht en handhaving te onderzoeken en verbeteringsvoorstellen te doen.
52 Daarnaast zijn er omgevingsdiensten die voor twee provincies taken uitvoeren, zoals de
Figuur 4: Kaart van Omgevingsdiensten in Nederland53
2.2. De uitgebreide Wabo-procedure
Een vergunningaanvraag volgens de Wabo kan twee trajecten doorlopen: de reguliere
procedure en de uitgebreide procedure. De reguliere procedure levert na behandeling een ‘ja’ of een ‘nee’ op. Een uitgebreide procedure is complexer en bevat altijd een bezwaar- en zienswijzentraject. Daarnaast is een belangrijk onderscheid de behandeltermijn: in de reguliere procedure heeft het bevoegd gezag een beslistermijn van acht weken, wat eenmaal verlengd kan worden met zes weken. In de uitgebreide procedure is deze termijn zesentwintig weken (6 maanden), wat ook eenmaal verlengd kan worden met zes weken. Deze termijnen en andere vereisten zijn geregeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Om de vvgb-procedure te kunnen analyseren zullen we eerst stil moeten staan bij de uitgebreide Wabo-vergunningprocedure. Deze bepaalt namelijk voor een groot gedeelte de procesgang bij een vvgb-procedure. Voor een illustratie van deze procesgang verwijs ik graag naar bijlage 1.
Noord-Holland. Ook zijn er provincies die hun taken over een verscheidene omgevingsdiensten hebben verspreid, zoals de provincie Gelderland die haar taken heeft belegd bij maar liefst zeven verschillende omgevingsdiensten.
53 Zie https://www.omgevingsdienst.nl/OverODNL/Omgevingsdiensten+ODNL/default.aspx (geraadpleegd op 12 maart 2019).
De uitgebreide procedure voor een omgevingsvergunning loopt als volgt:
Voortraject
- Oriënteren
De initiatiefnemer oriënteert zich voordat hij/zij een vergunningaanvraag doet op informatie die (online) beschikbaar is.
- Uitvoeren check
De initiatiefnemer checkt wat er mogelijk is volgens het bestemmingsplan. Hij/zij checkt de beschikbaar gestelde documenten, neemt contact op met de gemeente of andere bestuursorganen.
- Opstellen aanvraag/melding
De initiatiefnemer stelt de aanvraag op.
- Indienen aanvraag/melding
De initiatiefnemer dient de aanvraag in. Indien de aanvraag ontvankelijk wordt bevonden – dat wil zeggen dat alle voor de beoordeling benodigde documenten zijn toegevoegd – dan zijn de stappen voor de initiatiefnemer afgerond. Het bevoegd gezag maakt deze afweging. Mochten er documenten missen dan wordt de initiatiefnemer hierop gewezen en dienen deze door hem/haar te worden toegevoegd.
Behandeltraject
- Beoordelen vergunningaanvraag
Tijdens de beoordeling toetst het bevoegd gezag de vergunningaanvraag aan het bestemmingsplan en de wettelijke kaders.
- Nemen besluit
Het bevoegd gezag neemt een besluit en stelt een ontwerpbeschikking op.
- Bekendmaken/kennisgeven
Het bevoegd gezag publiceert deze ontwerpbeschikking.
Zienswijzen en bezwaar
- Opstellen en indienen zienswijze
- Belanghebbenden en/of derden krijgen de gelegenheid om zienswijzen in te dienen.
- Het bevoegd gezag beantwoordt de zienswijzen. Indien hierop bezwaar wordt aangetekend dient ook daar beantwoording op te komen. Indien beroep wordt aangetekend dan komt de zaak bij rechtbank.
- Informeren over bekendmakingen
- Het bevoegd gezag publiceert de definitieve beschikking.
Figuur 5: Afbeelding van de uitgebreide procedure in de Wabo met in het wit de stappen voor de initiatiefnemer.54
2.3. De verklaring van geen bedenkingen-procedure
2.3.1. Inleiding
Als een omgevingsvergunningsaanvraag onderdelen bevat die de doelstellingen van de Wet natuurbescherming (Wnb) raken, dan ‘haakt’ de toetsing van de Wnb aan bij de behandeling van de omgevingsvergunning. Dit houdt in dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning één of meerdere onderdelen met natuureffecten bevat.55 Dit wordt ook wel de samenloop van de Wabo en de Wnb genoemd. De verantwoordelijkheid voor de afhandeling blijft dan bij de behandelende instantie van de Wabo-procedure. De gemeente is dan het bevoegd gezag.56 Zodoende wordt de vvgb-procedure opgestart.
54 Zie: https://www.omgevingsloket.nl/Particulier/particulier/home/De-stappen/BehandelprocedureParticulier
(geraadpleegd op 12 maart 2019)
55 De Wnb is sinds 1 januari 2017 van kracht en verving de Natuurbeschermingswet 1998, de Boswet en de Flora- en Faunawet. In deze wet is de provincie aangewezen als verantwoordelijke voor vergunningverlening, toezicht en handhaving wat betreft de Wnb. Voordat deze wet haar intrede deed was een vvgb noodzakelijk als een aanvraag handelingen bevatte waarvoor een vergunning of ontheffing op grond van de
Natuurbeschermingswet 1998 of Flora- en Faunawet vereist was. Daarnaast lag de handhaving op het gebied van natuur niet bij de provincie maar bij het Rijk, geregeld in de Wet Ruimtelijke Ordening (WRO). Zie ook: J. Mens, J., De verklaring van geen bedenkingen en de Wabo (2011), p. 1
Een verklaring van geen bedenkingen is een instrument dat in meerdere wetten voorkomt, waarmee overheidsinstanties zeggenschap behouden over hun beleidsterrein als externe procedures hierop aanhaken.57 De vvgb-aanvraag in onze casus is een extra, wettelijk
bepaalde stap in het vergunningverleningsproces. Deze staat opgesomd onder artikel 6 in het Besluit omgevingsrecht (Bor). Wanneer de vvgb-procedure is opgestart mag het bevoegd gezag de omgevingsvergunning niet verlenen zonder vvgb. Daartegenover staat weer dat het het bestuursorgaan dat de vvgb afgeeft niet is toegestaan om andere of aanvullende
voorschriften op te nemen op het gebied waarop de vvgb betrekking heeft.58 Dát de vvgb aanhaakt is overigens niet verplicht. Er is rondom de invoering van de wet discussie geweest om de Wnb verplicht aanhakend bij de Wabovergunning te maken, maar hier is uiteindelijk vanaf gezien.59 Zonder deze mogelijkheid om separaat aan te vragen zou het aantal vvgb-aanvragen veel hoger kunnen liggen.
Procedureel bekeken wordt bij een vvgb-procedure grotendeels de uitgebreide Wabo-vergunningprocedure gevolgd. De bovengenoemde processtappen vormen ook de vvgb-procedure en voor beide staan dezelfde termijnen.60 Wat verschilt met de uitgebreide procedure is dat er tijdens de behandeling van de omgevingsvergunningsaanvraag een verklaring van geen bedenkingen moet worden aangevraagd bij het voor de Wnb bevoegde gezag.61 Dit is sinds 1 januari 2017 de provincie, of een omgevingsdienst belegd met deze taken.62 De aanvraag zelf wordt door het voor de omgevingsvergunning bevoegde gezag
56 De term ‘bevoegd gezag’ is niet eenduidig, omdat deze benaming situatieafhankelijk is. De gemeente is bevoegd gezag bij de beschikking op de omgevingsvergunning (de Wabo-vergunningprocedure), en de provincie is bevoegd gezag bij de beschikking op een ontheffingsaanvraag betreffende de Wnb. Als de Wnb aanhaakt op de Wabo is de gemeente en niet de provincie bevoegd gezag voor de
omgevingsvergunningprocedure. De provincie houdt in zo’n procesgang inspraak op haar beleidsterrein natuur door het al dan niet afgeven van de verklaring van geen bedenkingen. In dit onderzoek zijn ‘bevoegd gezag’ en ‘gemeente’ uitwisselbaar, omdat beide begrippen duiden op de partij die verantwoordelijk is voor de
beschikking op de omgevingsvergunning met vvgb-procedure.
57 Een ander voorbeeld van een traject waarin een vvgb moet worden aangevraagd, is een wijziging van het bestemmingsplan. Hierbij dient het bevoegd gezag een vvgb aan te vragen aan de gemeenteraad of de Provinciale Staten.
58 Zie: https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/wet-algemene/toestemmingen-wabo/verklaring/
(geraadpleegd op 15 maart 2019)
59 De reden hiervoor is een compromis van politieke aard. Over al dan niet strikte natuurwetgeving verschillen immers de meningen.
60 De behandeltermijn is voor beide 26 weken, waaraan het bevoegd gezag één keer vier weken extra behandeltermijn toe kan voegen, mits deze verlenging binnen de eerste 12 weken wordt aangevraagd.
61 Een ander verschil is dat als de provincie de vvgb weigert af te geven de hele aanvraag wordt geweigerd. Als bij een uitgebreide Wabo-vergunningaanvraag een deel wordt geweigerd, kan het andere deel nog vergund worden.
afgehandeld. Dit is in de regel de gemeente of een omgevingsdienst belegd met vergunningverleningstaken van de gemeente.63
Het bevoegd gezag is niet alleen verantwoordelijk voor de vergunningverlening, maar verzorgt ook toezicht en handhaving op de afgegeven vergunning. Dit houdt in dat bij een vergunningaanvraag met vvgb-procedure, een aanvraag die het beleidsterrein van de
provincie raakt, de gemeente verantwoordelijk is voor deze taken. Dit kan een argument zijn om de vergunningsaanvraag alsnog in tweeën te splitsen: een omgevingsvergunningaanvraag voor de gemeente en een ontheffingsaanvraag voor de provincie. Dan beslist de provincie op de ontheffingsaanvraag en kan ze toezien en handhaven op haar beleidsterrein.64
2.3.2. Procesgang van de vvgb-procedure
In deze paragraaf wordt stapsgewijs de procesgang van de vvgb-procedure behandeld. De afbeelding uit bijlage 1 dient hiervoor als hulpmiddel, aangevuld met citaten uit de
interviews. Het doel van deze paragraaf is tweeledig: enerzijds om de procesmatige kant van de ketensamenwerking te schetsen, anderzijds om een overzicht te creëren van wat deze samenwerking op het gebied van informatie-uitwisseling betekent.
Vooroverleg en indienen aanvraag
Voordat er tot de procesgang wordt overgegaan, vindt er vaak een vooroverleg plaats. In het vooroverleg wordt de aanstaande vergunningaanvraag doorgesproken. Is de omvang van de aanvraag duidelijk? Zijn alle benodigde documenten aangeleverd? Belangrijk is het gegeven dat de initiatiefnemer informatieplicht heeft. De aanvraag mag alleen worden behandeld op basis van door de initiatiefnemer aangedragen informatie.
Gedurende het voortraject wordt vaak duidelijk of de aanvraag richting een vvgb-procedure beweegt. Het bevoegd gezag moet in een eerste beoordeling vaststellen of de Wnb in het spel is. De behandelaar neemt doorgaans geen risico hierin en laat de aanvraag intern toetsen.65 Indien de capaciteit bij het bevoegd gezag het toestaat is er een hiervoor verantwoordelijke 63 Een uniforme benaming van de twee partijen in een vvgb-procedure – de gemeente en de provincie – is niet voorhanden. Zowel de gemeente als de provincie kan haar taken op het gebied van vergunningverlening laten uitvoeren door een omgevingsdienst, iets wat ik in dit onderzoek ook veel voor heb zien komen. Voor de helderheid gebruik ik zoveel mogelijk ‘bevoegd gezag’ en ‘provincie’ als ik naar de partijen in het vvgb-werkproces verwijs.
64 Hier wordt geregeld voor gekozen indien de beoogde situatie dusdanige milieurisico’s met zich mee brengt, dat de provincie daar graag zelf op toeziet en handhaaft.
specialist flora en fauna die kan worden ingeschakeld.66 Zo’n plantoetser heeft geen uitgebreide ecologische kennis nodig, aangezien deze een signaleringsfunctie heeft. Hij/zij moet kunnen beoordelen of er een vvgb nodig is en weet dan welke informatie gevraagd is voor de beoordeling daarvan. De echte inhoudelijke kennis zit bij de provincie.
De plantoetser toetst de aanvragen op aanwezigheid van alle benodigde informatie om te kunnen beoordelen of er natuureffecten zijn. Indien er niet voldoende informatie is om hierover te oordelen kan om een quickscan worden gevraagd. Dat is een snelle toets die een ecologisch bureau uitvoert voor de aanvrager om te toetsen of de aanvraag een overtreding van de Wnb oplevert. Als niet is uit te sluiten dat er sprake is van een overtreding, of als een duidelijke overtreding wordt aangetroffen, dan is aanvullend onderzoek nodig om de
natuureffecten in beeld te brengen. Dit document wordt vaak al in het voortraject aangeleverd, omdat het soms lang kan duren voordat een quickscan is uitgevoerd.67
Uit de interviews kwamen twee trajecten naar voren waarvoor de vvgb-procedure doorgaans wordt opgestart: agrarische vergunningen waarbij milieueffecten optreden68 en
vergunningaanvragen met een vermeend effect op soorten- en/of gebiedeninstandhouding. Agrarische vergunningen vormen het grootste deel van de vvgb-procedures in het kader van de Wnb; ze worden veel vaker aangevraagd dan vvgb’s voor soorten en gebieden. 69
Welke informatie er nodig is verschilt sterk per soort vvgb-procedure. Een – niet uitputtende – opsomming van mogelijk benodigde documenten per type:
Agrarische vvgb (in het kader van de PAS): Soorten- en gebieden-vvgb
- AERIUS-calculatie - quickscan-rapport
- geurrapportage - jaar-rond-onderzoeksrapport
- luchtkwaliteitsonderzoek - natuurtoets met beschrijving activiteit 66 Sommige gemeentes of omgevingsdiensten hebben hiervoor ecologische plantoetsers in dienst, soms wordt een ecologisch adviesbureau ingehuurd. In andere gevallen is deze beoordeling de verantwoordelijkheid van de klantmanagers (vergunningverleners) zelf.
67 In tegenstelling tot wat de naam doet vermoeden.
68 Dit zijn de zogenaamde PAS-aanvragen. PAS staat voor Programmatische Aanpak Stikstof, een initiatief waarin landelijk wordt bijgehouden hoeveel stikstof bedrijven uitstoten. Deze bedrijven moeten zich in het AERIUS-register laten verschrijven. Indien er geen ruimte is in het register kan geen nieuwe vergunning worden verleend. Het idee is om zo grip te krijgen op de landelijke stikstofuitstoot. Recentelijk is echter bekend geworden dat de PAS mogelijk te ruim vergunningen heeft toegestaan vanwege te ruime criteria, waardoor Nederland haar klimaatdoelen dreigt niet te halen. Zie https://nos.nl/artikel/2258266-vergunningen-voor-uitbreiding-boerenbedrijven-op-losse-schroeven.html (geraadpleegd op 27 februari 2019).
- bodemrapportage - lijst met soorten waarvoor ontheffing
- nul-situatierapportage wordt aangevraagd
- akoestische rapportage - beoordeling van effecten vergunning
- rioleringstekeningen op soorten en/of gebieden
- milieueffectrapportage (MER) - idee voor compenserende maatregelen - plattegrondtekeningen
- situatietekeningen
Door de complexiteit van de benodigde informatie nemen initiatiefnemers vaak adviseurs in dienst om te helpen deze documenten te verzamelen. Vanwege het hoge kennisniveau dat vereist is voor het invullen van de aan te leveren informatie bij een vergunningaanvraag worden vergunningaanvragen bijna alleen nog maar door professionals afgehandeld. Veel gewone burgers komen er niet meer uit.
Het bevoegd gezag voert vervolgens een ontvankelijkheidstoets uit om te beoordelen of de vergunningaanvraag voldoende informatie bevat om behandeld te kunnen worden.70 Dit gebeurt vaak aan de hand van interne checklijsten.71 Een aanvraag is pas ontvankelijk als alle documenten aanwezig zijn om de toets op natuur te kunnen doen. Als de aanvraag niet ontvankelijk blijkt komt er een tweede adviesronde, waarin de aangeleverde stukken worden besproken met de initiatiefnemer. Die wordt indien nodig gevolgd door volgende
adviesrondes, net zolang tot de aanvraag ontvankelijk is of men alsnog bijstuurt richting separaat aanvragen. Als alle benodigde documenten zijn aangeleverd wordt de aanvraag ontvankelijk verklaard en kan de behandeling beginnen.
Behandeling aanvraag
Een vergunningaanvraag die volgens de vvgb-procedure wordt behandeld bevat naast het onderdeel dat betrekking heeft op de Wnb ook nog een onderdeel dat volgens de Wabo moet worden getoetst. Het kan bijvoorbeeld zijn dat iemand een bijgebouw wil plaatsen, een stal wil uitbreiden of bomen wil kappen. Voor de behandeling hiervan gelden dezelfde
informatievereisten als voor het Wnb-onderdeel. De klantmanager behandelt de aanvraag en haalt advies bij verschillende collega’s die zich met deelterreinen bezig houden. Een
70 Het kan ook op meerdere momenten gedurende de aanvraagbehandeling voorkomen dat er extra informatie van de kant van de aanvrager vereist is. De behandeltermijn wordt dan gepauzeerd zolang de informatie nog niet is aangeleverd. Dit gebeurt met name zodat de behandeltermijn niet onnodig verstrijkt. Mochten door de aard van het aanvullend onderzoek de termijnen in gevaar komen, dan kan er gestuurd worden op het intrekken van de aanvraag. Dit gebeurt bijvoorbeeld als er een jaar-rond-onderzoek dient te worden uitgevoerd.
inhoudelijke toets heeft inherent dergelijke interne adviesaanvragen in zich. Een aanvraag is dan beoordeeld door de interne plantoetsers die zich hebben belegd op bepaalde
deelgebieden, bijvoorbeeld bouwen. De adviezen van deze ecologische plantoetsers worden zodanig opgesteld dat de behandelaar van het bevoegd gezag deze tekst in de uiteindelijke beschikking kan overnemen.
Aanvraag en behandeling vvgb
Op het moment dat er verwachte natuureffecten zijn wordt de provincie ingeschakeld om deze nader te onderzoeken. Er wordt dan een vraag voor advies uitgezet naar de provincie, waarop de vergunningprocedure voor de gemeente tijdelijk wordt opgeschort op basis van de aanhoudingsgrond van de Wabo.72 Dit gebeurt afhankelijk van de organisatie via de post, via mail of via het Omgevingsloket Online (OLO).7374
Ten tijde van de behandelperiode van de vvgb ligt de hele omgevingsvergunningaanvraag stil. De provincie krijgt dan zes weken de tijd om de vvgb-aanvraag te beantwoorden. Het bevoegd gezag mag in die periode nog niet (delen van) een ontwerpbeschikking ter inzage leggen.
De beoordeling van de aangeleverde informatie met betrekking tot de Wnb ligt bij de provincie. De behandeling van een vvgb komt inhoudelijk overeen met een reguliere ontheffingsaanvraag die de provincie volgens de Wnb afhandelt en die hetzelfde is als een reguliere Wabo-vergunningprocedure. De aangeleverde stukken worden getoetst en er volgt een oordeel uit: ‘ja’, ‘nee’, of ‘ja, mits’. Hierin baseert de provincie zich enkel op de door de aanvrager aangeleverde stukken. Ze nemen geen extra stukken of adviezen van het bevoegd gezag over bij de behandeling van de vvgb.75 Andersom voegt de provincie ook geen eigen stukken toe. Hooguit wordt er gerefereerd naar eerder zelf afgegeven beschikkingen of ontheffingen.76
Hierdoor is deze stap in de ketensamenwerking duidelijk afgebakend. Voor de ene
ketenpartner stokken de werkzaamheden, voor de ander beginnen ze. Het komt echter vaak voor dat de vvgb-aanvraag vanwege ontbrekende informatie niet ontvankelijk is. De
inhoudelijk behandelaar blijkt bijvoorbeeld specialistische informatie nodig te hebben die de 72 De wijze waarop dit gebeurt komt in het volgende hoofdstuk aan bod.
73 Het is afhankelijk van hoever iedere organisatie in de digitalisering van het werkproces is gevorderd.
74 In hoofdstuk 3 wordt er meer ingegaan op het OLO.
75 P3-P, p. 36
plantoetser bij het bevoegd gezag over het hoofd heeft gezien. Als er extra informatie moet worden aangevraagd bij de initiatiefnemer, dient dit formeel doorgegeven te worden aan het bevoegd gezag. Deze neemt dan weer contact op met de initiatiefnemer. Dit is bedacht om de aanvrager niet op te zadelen met meerdere contactpersonen, de ‘één-loket’-gedachte van de Wabo. Toch kan het voorkomen dat de provincie direct contact opneemt met de
initiatiefnemer wanneer het bevoegd gezag niet precies begrijpt welke informatie vereist is.77 Even kort om tafel zitten met de behandelaar kan dan helpen om sneller te schakelen.78 Als de provincie wacht op extra informatie gaat de ‘behandelklok’ stilstaan; dit zodat de zes weken behandeltijd niet lijdt onder gebrekkige informatieverstrekking.79
Een vvgb is vaak gecombineerd. Als in de vvgb-aanvraag meerdere onderdelen van de Wnb moeten worden behandeld dan worden die gezamenlijk geadresseerd. Dit hoeft niet te betekenen dat de aanvraag intern ook gecombineerd wordt afgehandeld. Vaak gaan de afzonderlijke onderdelen naar medewerkers die gespecialiseerd zijn op de betreffende deelterreinen.80 Op de terugweg worden hun resultaten wel in één vvgb verwerkt. Deze gebundelde vvgb gaat vervolgens richting het bevoegd gezag.
Terugkoppeling vvgb
Een verschil ten opzichte van een reguliere ontheffingsaanvraag onder de Wnb is de verdere afhandeling. Bij een reguliere ontheffingsaanvraag publiceert de provincie de beschikking. Bij een vvgb wordt deze teruggekoppeld naar het bevoegd gezag en publiceert die de vvgb als onderdeel van de definitieve beschikking.
De klantmanager van het bevoegd gezag krijgt de vvgb binnen via het (OLO). Dit is de ontwerp-vvgb, die verplicht is in deze procedure. Het bevoegd gezag verwerkt de
opmerkingen uit de vvgb in de conceptvergunning. Procedureel bekeken vormt een vvgb een nieuwe activiteit in de Wabo. Door een vvgb komt er een extra besluit in de
omgevingsvergunning bij, die verwijst naar de vvgb. Alle activiteiten samen maken het besluit. Een vvgb is een toestemming van de provincie. Als die wordt geweigerd wordt de hele vergunning geweigerd. Als de provincie akkoord gaat met de aanvraag en hierin 77 P3-P, p. 8
78 Dit kan ook in de vorm van een driehoeksoverleg met aanvrager en bevoegd gezag. Afhankelijk van hoe het contact loopt kan zo’n verzoek ook via de mail of telefonisch worden afgehandeld.
79 Deze behandelprocedures zijn vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
bepalingen stelt waaraan moet worden voldaan dient het bevoegd gezag deze letterlijk over te nemen.
Zienswijzen en bezwaar
De concept-vvgb wordt samen met de ontwerpvergunning ter inzage gelegd, waarna derden en belanghebbenden zienswijzen kunnen indienen of bezwaar kunnen maken op de
beschikking. Betrokkenen kunnen hun zienswijzen of bezwaren op de conceptvergunning formuleren en indienen gedurende de daarvoor staande periode. Indien deze zienswijzen inhoudelijk betrekking hebben op de vvgb, dan is er communicatie nodig tussen het bevoegd gezag en de provincie. De provincie gaat dan onderzoeken hoe aan de zienswijzen ruimte geboden kan worden binnen de vvgb-bepalingen. Vaak dient vervolgens de
ontwerpbeschikking aangepast te worden. Dit gebeurt door middel van een nota van zienswijzen.81
Beroepzaken n.a.v. een vergunning vinden plaats bij de rechtbank. Definitieve vergunning
Als er geen zienswijzen binnenkomen of de zienswijzen worden weerlegd of het hoofd geboden kan de definitieve beschikking worden opgesteld. Hiervoor moet het bevoegd gezag een definitieve vvgb aanvragen bij de provincie. Deze stap wordt alleen nog weleens
vergeten.82 Het proces rondom het definitief maken van vergunningen is nog niet goed ingebed. De communicatie loopt op dit vlak nog wat stroef. De provincie weet vaak niet wanneer vergunning ter inzage is gelegd. Ook vindt er niet altijd terugkoppeling plaats over wanneer een vergunning definitief is gemaakt.83
Als de definitieve vvgb is afgegeven wordt hij samen met de definitieve beschikking gepubliceerd. Hiermee wordt de vvgb onderdeel van de omgevingsvergunning.”84 Na de afgifte van de beschikking gaat de beschikking naar toezicht en handhaving, dat vervolgens aan haar werk kan beginnen.
81 BG3-P, p. 27
82 P3-P, p. 22, 37-38, P2-P, p. 47, P1-P, p. 32
83 BG3-P, p. 26
84 Zie: https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/wet-algemene/toestemmingen-wabo/verklaring/
2.4. Conclusie
De ketensamenwerking in onze casus volgt een vaststaande procedure. In feite is de vvgb-procedure een gecombineerde toetsing van een vergunningaanvraag aan twee wetten, met twee partijen die achter elkaar deze toetsing uitvoeren. Het Deze combineert twee
vergunningprocedures in één beschikking. Deze samenwerking is gebonden aan enkele regels. De verantwoordelijkheid voor de verstrekking van documenten die nodig zijn voor de behandeling van de aanvraag ligt volledig bij de initiatiefnemer. Veel van de handelingen die voorkomen in het werkproces zijn erop gericht om informatie van de initiatiefnemer te ontvangen die nodig is om de aanvraag te kunnen beoordelen. Procedureel bekeken heeft de initiatiefnemer alleen contact met het bevoegd gezag, waardoor de provincie eventuele missende stukken via het bevoegd gezag moet aanvragen, zodat deze hierover contact opneemt met de initiatiefnemer. We hebben gezien dat hier weleens omheen wordt gewerkt. Vergeleken met de uitgebreide Waboprocedure is de vvgb-procedure vooral complexer, voor beide partijen. Voor het bevoegd gezag is er een tweede partij waarvan men afhankelijk is en een goedkeuring van moet krijgen voordat men kan beschikken op de vergunningaanvraag. Voor de provincie is er het voorschrift dat contact met de initiatiefnemer via het bevoegd gezag loopt. Het lijkt er daarnaast op dat beide partijen nog niet erg gewend zijn om samen te werken. Dit is begrijpelijk gezien de vvgb-procedure niet verplicht is. Er wordt dan ook geregeld aangestuurd op het separaat indienen van een omgevingsvergunningaanvraag en een ontheffingsaanvraag op de Wnb. Dat maakt het leven van de vergunningverlener weer iets gemakkelijker.
