2. Het werkproces rondom de afgifte van de verklaring van geen bedenkingen (vvgb)
2.3. De verklaring van geen bedenkingen-procedure
2.3.2. Procesgang van de vvgb-procedure
In deze paragraaf wordt stapsgewijs de procesgang van de vvgb-procedure behandeld. De afbeelding uit bijlage 1 dient hiervoor als hulpmiddel, aangevuld met citaten uit de
interviews. Het doel van deze paragraaf is tweeledig: enerzijds om de procesmatige kant van de ketensamenwerking te schetsen, anderzijds om een overzicht te creëren van wat deze samenwerking op het gebied van informatie-uitwisseling betekent.
Vooroverleg en indienen aanvraag
Voordat er tot de procesgang wordt overgegaan, vindt er vaak een vooroverleg plaats. In het vooroverleg wordt de aanstaande vergunningaanvraag doorgesproken. Is de omvang van de aanvraag duidelijk? Zijn alle benodigde documenten aangeleverd? Belangrijk is het gegeven dat de initiatiefnemer informatieplicht heeft. De aanvraag mag alleen worden behandeld op basis van door de initiatiefnemer aangedragen informatie.
Gedurende het voortraject wordt vaak duidelijk of de aanvraag richting een vvgb-procedure beweegt. Het bevoegd gezag moet in een eerste beoordeling vaststellen of de Wnb in het spel is. De behandelaar neemt doorgaans geen risico hierin en laat de aanvraag intern toetsen.65 Indien de capaciteit bij het bevoegd gezag het toestaat is er een hiervoor verantwoordelijke 63 Een uniforme benaming van de twee partijen in een vvgb-procedure – de gemeente en de provincie – is niet voorhanden. Zowel de gemeente als de provincie kan haar taken op het gebied van vergunningverlening laten uitvoeren door een omgevingsdienst, iets wat ik in dit onderzoek ook veel voor heb zien komen. Voor de helderheid gebruik ik zoveel mogelijk ‘bevoegd gezag’ en ‘provincie’ als ik naar de partijen in het vvgb- werkproces verwijs.
64 Hier wordt geregeld voor gekozen indien de beoogde situatie dusdanige milieurisico’s met zich mee brengt, dat de provincie daar graag zelf op toeziet en handhaaft.
specialist flora en fauna die kan worden ingeschakeld.66 Zo’n plantoetser heeft geen uitgebreide ecologische kennis nodig, aangezien deze een signaleringsfunctie heeft. Hij/zij moet kunnen beoordelen of er een vvgb nodig is en weet dan welke informatie gevraagd is voor de beoordeling daarvan. De echte inhoudelijke kennis zit bij de provincie.
De plantoetser toetst de aanvragen op aanwezigheid van alle benodigde informatie om te kunnen beoordelen of er natuureffecten zijn. Indien er niet voldoende informatie is om hierover te oordelen kan om een quickscan worden gevraagd. Dat is een snelle toets die een ecologisch bureau uitvoert voor de aanvrager om te toetsen of de aanvraag een overtreding van de Wnb oplevert. Als niet is uit te sluiten dat er sprake is van een overtreding, of als een duidelijke overtreding wordt aangetroffen, dan is aanvullend onderzoek nodig om de
natuureffecten in beeld te brengen. Dit document wordt vaak al in het voortraject aangeleverd, omdat het soms lang kan duren voordat een quickscan is uitgevoerd.67
Uit de interviews kwamen twee trajecten naar voren waarvoor de vvgb-procedure doorgaans wordt opgestart: agrarische vergunningen waarbij milieueffecten optreden68 en
vergunningaanvragen met een vermeend effect op soorten- en/of gebiedeninstandhouding. Agrarische vergunningen vormen het grootste deel van de vvgb-procedures in het kader van de Wnb; ze worden veel vaker aangevraagd dan vvgb’s voor soorten en gebieden. 69
Welke informatie er nodig is verschilt sterk per soort vvgb-procedure. Een – niet uitputtende – opsomming van mogelijk benodigde documenten per type:
Agrarische vvgb (in het kader van de PAS): Soorten- en gebieden-vvgb
- AERIUS-calculatie - quickscan-rapport
- geurrapportage - jaar-rond-onderzoeksrapport
- luchtkwaliteitsonderzoek - natuurtoets met beschrijving activiteit 66 Sommige gemeentes of omgevingsdiensten hebben hiervoor ecologische plantoetsers in dienst, soms wordt een ecologisch adviesbureau ingehuurd. In andere gevallen is deze beoordeling de verantwoordelijkheid van de klantmanagers (vergunningverleners) zelf.
67 In tegenstelling tot wat de naam doet vermoeden.
68 Dit zijn de zogenaamde PAS-aanvragen. PAS staat voor Programmatische Aanpak Stikstof, een initiatief waarin landelijk wordt bijgehouden hoeveel stikstof bedrijven uitstoten. Deze bedrijven moeten zich in het AERIUS-register laten verschrijven. Indien er geen ruimte is in het register kan geen nieuwe vergunning worden verleend. Het idee is om zo grip te krijgen op de landelijke stikstofuitstoot. Recentelijk is echter bekend geworden dat de PAS mogelijk te ruim vergunningen heeft toegestaan vanwege te ruime criteria, waardoor Nederland haar klimaatdoelen dreigt niet te halen. Zie https://nos.nl/artikel/2258266-vergunningen-voor- uitbreiding-boerenbedrijven-op-losse-schroeven.html (geraadpleegd op 27 februari 2019).
- bodemrapportage - lijst met soorten waarvoor ontheffing
- nul-situatierapportage wordt aangevraagd
- akoestische rapportage - beoordeling van effecten vergunning
- rioleringstekeningen op soorten en/of gebieden
- milieueffectrapportage (MER) - idee voor compenserende maatregelen - plattegrondtekeningen
- situatietekeningen
Door de complexiteit van de benodigde informatie nemen initiatiefnemers vaak adviseurs in dienst om te helpen deze documenten te verzamelen. Vanwege het hoge kennisniveau dat vereist is voor het invullen van de aan te leveren informatie bij een vergunningaanvraag worden vergunningaanvragen bijna alleen nog maar door professionals afgehandeld. Veel gewone burgers komen er niet meer uit.
Het bevoegd gezag voert vervolgens een ontvankelijkheidstoets uit om te beoordelen of de vergunningaanvraag voldoende informatie bevat om behandeld te kunnen worden.70 Dit gebeurt vaak aan de hand van interne checklijsten.71 Een aanvraag is pas ontvankelijk als alle documenten aanwezig zijn om de toets op natuur te kunnen doen. Als de aanvraag niet ontvankelijk blijkt komt er een tweede adviesronde, waarin de aangeleverde stukken worden besproken met de initiatiefnemer. Die wordt indien nodig gevolgd door volgende
adviesrondes, net zolang tot de aanvraag ontvankelijk is of men alsnog bijstuurt richting separaat aanvragen. Als alle benodigde documenten zijn aangeleverd wordt de aanvraag ontvankelijk verklaard en kan de behandeling beginnen.
Behandeling aanvraag
Een vergunningaanvraag die volgens de vvgb-procedure wordt behandeld bevat naast het onderdeel dat betrekking heeft op de Wnb ook nog een onderdeel dat volgens de Wabo moet worden getoetst. Het kan bijvoorbeeld zijn dat iemand een bijgebouw wil plaatsen, een stal wil uitbreiden of bomen wil kappen. Voor de behandeling hiervan gelden dezelfde
informatievereisten als voor het Wnb-onderdeel. De klantmanager behandelt de aanvraag en haalt advies bij verschillende collega’s die zich met deelterreinen bezig houden. Een
70 Het kan ook op meerdere momenten gedurende de aanvraagbehandeling voorkomen dat er extra informatie van de kant van de aanvrager vereist is. De behandeltermijn wordt dan gepauzeerd zolang de informatie nog niet is aangeleverd. Dit gebeurt met name zodat de behandeltermijn niet onnodig verstrijkt. Mochten door de aard van het aanvullend onderzoek de termijnen in gevaar komen, dan kan er gestuurd worden op het intrekken van de aanvraag. Dit gebeurt bijvoorbeeld als er een jaar-rond-onderzoek dient te worden uitgevoerd.
inhoudelijke toets heeft inherent dergelijke interne adviesaanvragen in zich. Een aanvraag is dan beoordeeld door de interne plantoetsers die zich hebben belegd op bepaalde
deelgebieden, bijvoorbeeld bouwen. De adviezen van deze ecologische plantoetsers worden zodanig opgesteld dat de behandelaar van het bevoegd gezag deze tekst in de uiteindelijke beschikking kan overnemen.
Aanvraag en behandeling vvgb
Op het moment dat er verwachte natuureffecten zijn wordt de provincie ingeschakeld om deze nader te onderzoeken. Er wordt dan een vraag voor advies uitgezet naar de provincie, waarop de vergunningprocedure voor de gemeente tijdelijk wordt opgeschort op basis van de aanhoudingsgrond van de Wabo.72 Dit gebeurt afhankelijk van de organisatie via de post, via mail of via het Omgevingsloket Online (OLO).7374
Ten tijde van de behandelperiode van de vvgb ligt de hele omgevingsvergunningaanvraag stil. De provincie krijgt dan zes weken de tijd om de vvgb-aanvraag te beantwoorden. Het bevoegd gezag mag in die periode nog niet (delen van) een ontwerpbeschikking ter inzage leggen.
De beoordeling van de aangeleverde informatie met betrekking tot de Wnb ligt bij de provincie. De behandeling van een vvgb komt inhoudelijk overeen met een reguliere ontheffingsaanvraag die de provincie volgens de Wnb afhandelt en die hetzelfde is als een reguliere Wabo-vergunningprocedure. De aangeleverde stukken worden getoetst en er volgt een oordeel uit: ‘ja’, ‘nee’, of ‘ja, mits’. Hierin baseert de provincie zich enkel op de door de aanvrager aangeleverde stukken. Ze nemen geen extra stukken of adviezen van het bevoegd gezag over bij de behandeling van de vvgb.75 Andersom voegt de provincie ook geen eigen stukken toe. Hooguit wordt er gerefereerd naar eerder zelf afgegeven beschikkingen of ontheffingen.76
Hierdoor is deze stap in de ketensamenwerking duidelijk afgebakend. Voor de ene
ketenpartner stokken de werkzaamheden, voor de ander beginnen ze. Het komt echter vaak voor dat de vvgb-aanvraag vanwege ontbrekende informatie niet ontvankelijk is. De
inhoudelijk behandelaar blijkt bijvoorbeeld specialistische informatie nodig te hebben die de 72 De wijze waarop dit gebeurt komt in het volgende hoofdstuk aan bod.
73 Het is afhankelijk van hoever iedere organisatie in de digitalisering van het werkproces is gevorderd.
74 In hoofdstuk 3 wordt er meer ingegaan op het OLO.
75 P3-P, p. 36
plantoetser bij het bevoegd gezag over het hoofd heeft gezien. Als er extra informatie moet worden aangevraagd bij de initiatiefnemer, dient dit formeel doorgegeven te worden aan het bevoegd gezag. Deze neemt dan weer contact op met de initiatiefnemer. Dit is bedacht om de aanvrager niet op te zadelen met meerdere contactpersonen, de ‘één-loket’-gedachte van de Wabo. Toch kan het voorkomen dat de provincie direct contact opneemt met de
initiatiefnemer wanneer het bevoegd gezag niet precies begrijpt welke informatie vereist is.77 Even kort om tafel zitten met de behandelaar kan dan helpen om sneller te schakelen.78 Als de provincie wacht op extra informatie gaat de ‘behandelklok’ stilstaan; dit zodat de zes weken behandeltijd niet lijdt onder gebrekkige informatieverstrekking.79
Een vvgb is vaak gecombineerd. Als in de vvgb-aanvraag meerdere onderdelen van de Wnb moeten worden behandeld dan worden die gezamenlijk geadresseerd. Dit hoeft niet te betekenen dat de aanvraag intern ook gecombineerd wordt afgehandeld. Vaak gaan de afzonderlijke onderdelen naar medewerkers die gespecialiseerd zijn op de betreffende deelterreinen.80 Op de terugweg worden hun resultaten wel in één vvgb verwerkt. Deze gebundelde vvgb gaat vervolgens richting het bevoegd gezag.
Terugkoppeling vvgb
Een verschil ten opzichte van een reguliere ontheffingsaanvraag onder de Wnb is de verdere afhandeling. Bij een reguliere ontheffingsaanvraag publiceert de provincie de beschikking. Bij een vvgb wordt deze teruggekoppeld naar het bevoegd gezag en publiceert die de vvgb als onderdeel van de definitieve beschikking.
De klantmanager van het bevoegd gezag krijgt de vvgb binnen via het (OLO). Dit is de ontwerp-vvgb, die verplicht is in deze procedure. Het bevoegd gezag verwerkt de
opmerkingen uit de vvgb in de conceptvergunning. Procedureel bekeken vormt een vvgb een nieuwe activiteit in de Wabo. Door een vvgb komt er een extra besluit in de
omgevingsvergunning bij, die verwijst naar de vvgb. Alle activiteiten samen maken het besluit. Een vvgb is een toestemming van de provincie. Als die wordt geweigerd wordt de hele vergunning geweigerd. Als de provincie akkoord gaat met de aanvraag en hierin 77 P3-P, p. 8
78 Dit kan ook in de vorm van een driehoeksoverleg met aanvrager en bevoegd gezag. Afhankelijk van hoe het contact loopt kan zo’n verzoek ook via de mail of telefonisch worden afgehandeld.
79 Deze behandelprocedures zijn vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
bepalingen stelt waaraan moet worden voldaan dient het bevoegd gezag deze letterlijk over te nemen.
Zienswijzen en bezwaar
De concept-vvgb wordt samen met de ontwerpvergunning ter inzage gelegd, waarna derden en belanghebbenden zienswijzen kunnen indienen of bezwaar kunnen maken op de
beschikking. Betrokkenen kunnen hun zienswijzen of bezwaren op de conceptvergunning formuleren en indienen gedurende de daarvoor staande periode. Indien deze zienswijzen inhoudelijk betrekking hebben op de vvgb, dan is er communicatie nodig tussen het bevoegd gezag en de provincie. De provincie gaat dan onderzoeken hoe aan de zienswijzen ruimte geboden kan worden binnen de vvgb-bepalingen. Vaak dient vervolgens de
ontwerpbeschikking aangepast te worden. Dit gebeurt door middel van een nota van zienswijzen.81
Beroepzaken n.a.v. een vergunning vinden plaats bij de rechtbank. Definitieve vergunning
Als er geen zienswijzen binnenkomen of de zienswijzen worden weerlegd of het hoofd geboden kan de definitieve beschikking worden opgesteld. Hiervoor moet het bevoegd gezag een definitieve vvgb aanvragen bij de provincie. Deze stap wordt alleen nog weleens
vergeten.82 Het proces rondom het definitief maken van vergunningen is nog niet goed ingebed. De communicatie loopt op dit vlak nog wat stroef. De provincie weet vaak niet wanneer vergunning ter inzage is gelegd. Ook vindt er niet altijd terugkoppeling plaats over wanneer een vergunning definitief is gemaakt.83
Als de definitieve vvgb is afgegeven wordt hij samen met de definitieve beschikking gepubliceerd. Hiermee wordt de vvgb onderdeel van de omgevingsvergunning.”84 Na de afgifte van de beschikking gaat de beschikking naar toezicht en handhaving, dat vervolgens aan haar werk kan beginnen.
81 BG3-P, p. 27
82 P3-P, p. 22, 37-38, P2-P, p. 47, P1-P, p. 32
83 BG3-P, p. 26
84 Zie: https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/wet-algemene/toestemmingen-wabo/verklaring/
2.4. Conclusie
De ketensamenwerking in onze casus volgt een vaststaande procedure. In feite is de vvgb- procedure een gecombineerde toetsing van een vergunningaanvraag aan twee wetten, met twee partijen die achter elkaar deze toetsing uitvoeren. Het Deze combineert twee
vergunningprocedures in één beschikking. Deze samenwerking is gebonden aan enkele regels. De verantwoordelijkheid voor de verstrekking van documenten die nodig zijn voor de behandeling van de aanvraag ligt volledig bij de initiatiefnemer. Veel van de handelingen die voorkomen in het werkproces zijn erop gericht om informatie van de initiatiefnemer te ontvangen die nodig is om de aanvraag te kunnen beoordelen. Procedureel bekeken heeft de initiatiefnemer alleen contact met het bevoegd gezag, waardoor de provincie eventuele missende stukken via het bevoegd gezag moet aanvragen, zodat deze hierover contact opneemt met de initiatiefnemer. We hebben gezien dat hier weleens omheen wordt gewerkt. Vergeleken met de uitgebreide Waboprocedure is de vvgb-procedure vooral complexer, voor beide partijen. Voor het bevoegd gezag is er een tweede partij waarvan men afhankelijk is en een goedkeuring van moet krijgen voordat men kan beschikken op de vergunningaanvraag. Voor de provincie is er het voorschrift dat contact met de initiatiefnemer via het bevoegd gezag loopt. Het lijkt er daarnaast op dat beide partijen nog niet erg gewend zijn om samen te werken. Dit is begrijpelijk gezien de vvgb-procedure niet verplicht is. Er wordt dan ook geregeld aangestuurd op het separaat indienen van een omgevingsvergunningaanvraag en een ontheffingsaanvraag op de Wnb. Dat maakt het leven van de vergunningverlener weer iets gemakkelijker.