Burgerparticipatie van kwetsbare burgers onder de Omgevingswet

Burgerparticipatie van

kwetsbare burgers onder de

Omgevingswet

Een kwalitatief onderzoek, naar belemmerende en stimulerende factoren bij het

proces van burgerparticipatie van kwetsbare burgers, onder de aanstaande

Omgevingswet

2

-TITELPAGINA-

B

O

EEN KWALITATIEF ONDERZOEK, NAAR BELEMMERENDE EN STIMULERENDE FACTOREN BIJ HET PROCES VAN BURGERPARTICIPATIE VAN KWETSBARE BURGERS, ONDER DE

AANSTAANDE OMGEVINGSWET

AUTEUR

ROY LIEBRAND |4828712| R.LIEBRAND@STUDENT.RU.NL

ONDERDEEL VAN

MASTERTHESIS |MAN-MBK035

FACULTEIT DER MANAGEMENTWETENSCHAPPEN |MASTER BESTUURSKUNDE

PUBLIEK MANAGEMENT

RADBOUD UNIVERSITEIT

BEGELEIDING EN BEOORDELING EERSTE LEZER

DR.PETER KRUYEN

TWEEDE LEZER:

N.N.B.

BEGELEIDING INTERPACTUM

PAULA WIEGGERS &RANESH BALLA

3

Voorwoord

Voor u ligt de scriptie “Burgerparticipatie van kwetsbare burgers onder de aanstaande Omgevingswet”. Deze scriptie vormt het sluitstuk van de Master Bestuurskunde, specialisatie Publiek Management, aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Deze thesis is tot stand gekomen vanuit plezier, gedrevenheid en een stuk doorzettingsvermogen. Met dit onderzoek sluit ik mijn studententijd af en sta ik voor een nieuwe stap in mijn carrière. In opdracht van InterPactum heb ik onderzoek verricht naar het thema burgerparticipatie en welke factoren belemmerend of stimulerend kunnen werken onder de aanstaande Omgevingswet. Met als doel om burgers in een kwetsbare positie in staat te stellen tot deelname aan een participatietraject in het fysieke domein.

Mijn eerste woord van dank gaat uit naar mijn universitaire scriptiebegeleider Peter Kruyen voor de waardevolle en inspirerende feedbacksessies, die ik heb ervaren als interessant en leerzaam. Met name in de eerste fase van mijn thesis heeft dit mij geholpen in het alsmaar verder aanscherpen van het onderzoek. Daarnaast heb ik het als zeer prettig ervaren dat Peter oprecht geïnteresseerd is in mijn persoonlijke welbevinden, dank hiervoor!

Bij InterPactum heb ik de kans gekregen om mijn onderzoek zelfstandig uit te voeren en mijn eigen keuzes te maken. Naast mijn eigen onderzoek heb ik veel vrijheid gekregen om mij verder te ontwikkelen en aansluiting te vinden bij interessante thema’s in het publieke domein. Ten eerste wil ik Paula Wieggers en Ranesh Balla bedanken voor de geboden kans, het meedenken en input op mijn thesis. Daarnaast gaat mijn dank uit naar alle andere collega’s van InterPactum met wie ik gedurende het onderzoek van gedachten heb gewisseld en mij op welke manier dan ook hebben geholpen.

Tot slot wil ik graag een woord van dank uitspreken aan de vijf gemeenten die mee hebben gewerkt aan mijn onderzoek en in het bijzonder de respondenten die met mij het gesprek zijn aangegaan. Zonder hen was het niet mogelijk geweest tot een beantwoording te komen van de centrale onderzoeksvraag.

Via deze weg wens ik u veel leesplezier! Roy Liebrand

4

Samenvatting

De naderende Omgevingswet biedt nieuwe kansen voor gemeenten. Een van deze kansen is het betrekken van kwetsbare burgers binnen het fysieke domein. Bij huidige projecten en plannen is burgerparticipatie voornamelijk weggelegd voor de ‘usual suspects’. Het raadplegen van kwetsbare burgers die specifieke kennis bezitten van hun fysieke leefomgeving helpt gemeenten om tot betere plannen en beleid te komen. Om het participatieproces onder de aanstaande Omgevingswet representatiever en inclusiever te maken is het van belang om te kijken wat belemmerende en stimulerende factoren tot burgerparticipatie kunnen zijn voor kwetsbare burgers. De vraagstelling van dit onderzoek luidt als volgt: Wat zijn belemmerende en stimulerende factoren voor het betrekken van kwetsbare burgers bij projecten of plannen in het fysieke domein?

Met behulp van het CLEAR-model van Lowndes, Pratchett & Stoker (2006) zijn een aantal richtinggevende begrippen opgesteld. Dit model bestaat uit vijf factoren, deze zijn: of burgers kunnen participeren, willen participeren, in staat worden gesteld om te participeren, gevraagd worden om te participeren en of er naar ze geluisterd wordt als ze participeren. Door middel van het afnemen van 19 open interviews zijn belemmerende en stimulerende factoren tot burgerparticipatie voor kwetsbare burgers in kaart gebracht. De interviews zijn afgenomen bij respondenten die betrokken zijn (geweest) bij een project in het fysieke domein waarbij sprake is geweest van burgerparticipatie. Tevens zijn de respondenten allen gelieerd of werkzaam binnen een gemeente. In dit onderzoek zijn geen burgers geïnterviewd.

Uit de analyse blijkt dat met name het in staat stellen en het vragen tot burgerparticipatie belemmerend werken voor kwetsbare burgers. Zo bestaat er namelijk binnen gemeenten een kloof tussen het sociaal en fysiek domein en worden kwetsbare burgers door gemeenten ervaren als onbereikbaar. De factoren die het meest gestimuleerd kunnen worden door gemeenten is het in staat stellen (‘enabled to’) en vragen (‘asked to’) tot burgerparticipatie. Dit kan gedaan worden door verbindingen te leggen tussen kwetsbare burgers en gemeenten met behulp van o.a. local leaders en belangenverenigingen. Tevens is het persoonlijk uitnodigen en vragen tot burgerparticipatie een belangrijke stimulans. Geconcludeerd kan worden dat de meeste factoren, die door de respondenten als het belangrijkst worden geacht, bij gemeenten liggen. Dit in tegenstelling tot de theorie. Bovendien zijn verschillende belemmerende en stimulerende factoren in kaart gebracht die aanvullend zijn op de richtinggevende begrippen uit het theoretisch kader.

5 De in kaart gebrachte belemmerende en stimulerende factoren zijn waardevolle handvatten voor gemeenten om een representatiever en inclusiever participatietraject te realiseren onder de aanstaande Omgevingswet. Wanneer ambtenaren rekening houden met de in kaart gebrachte factoren bestaat er een grotere kans op een democratisch legitiem participatieproces. Daardoor is het mogelijk om fysieke projecten in te zetten voor het oplossen van sociale problematieken. Tevens kan de ervaringskennis van kwetsbare burgers over hun eigen fysieke leefomgeving worden benut. Door deze kennis te benutten kunnen kwetsbare burgers in een prettigere, toegankelijkere en gezondere leefomgeving wonen en bestaat de kans dat de achterstanden die zij ervaren geminimaliseerd worden. Dit onderzoek biedt daarmee mogelijkheden om het participatie vraagstuk onder de Omgevingswet invulling te geven.

6

Inhoudsopgave

1.3 Context van het onderzoek ... 11

1.4 Maatschappelijke relevantie ... 12

1.5 Wetenschappelijke relevantie ... 13

1.6 Voorbeschouwing theoretisch kader ... 14

1.7 Voorbeschouwing methodologisch kader ... 14

1.8 Leeswijzer ... 15

2. Theoretisch kader ... 16

2.1 Kwetsbare burgers en vormen van burgerparticipatie ... 16

2.2 Het CLEAR-model... 18

2.2.1 ‘Can do’ - kunnen participeren ... 18

2.2.2 ‘Like to’ – willen participeren ... 20

2.2.3 ‘Enabled to’ – in staat gesteld om te participeren ... 22

2.2.4 ‘Asked to’ – gevraagd om te participeren ... 25

2.2.5 ‘Responded to’ – Responsiviteit zien ... 27

2.2.6 CLEAR-model samenvattend ... 28

2.3 De participatieladder ... 28

2.4 Extra uitdagingen voor het fysieke domein ... 34

2.5 Conceptueel model ... 35

3. Methodologisch kader ... 37

3.1 Aard van het onderzoek / Onderzoeksstrategie ... 37

3.1.1 Sensitizing concepts ... 38

3.2 Methoden van dataverzameling ... 40

3.2.1 Onderzoeksmethoden ... 40

3.2.2 Interviewvragen ... 40

3.2.3 Caseselectie ... 41

7 3.2.5 Respondenten ... 44 3.3 Data-analyse ... 45 3.4 Betrouwbaarheid en validiteit ... 46 4. Resultaten... 49 4.1 Kwetsbare burgers ... 49

4.2 Niveau van participatie ... 52

4.3 Belemmerende en stimulerende factoren op twee niveaus ... 53

4.3.1 Gemeente niveau ... 53

4.3.2 Burger niveau ... 54

4.3.3 Gemeente en burger niveau nader bekeken ... 55

4.4 Belemmerende en stimulerende factoren in de praktijk ... 56

4.5 Can do ... 58 4.5.1 Belemmerende factoren ... 58 4.5.2 Stimulerende factoren... 60 4.6 Like to ... 61 4.6.1 Belemmerende factoren ... 62 4.6.2 Stimulerende factoren... 63 4.7 Enabled to ... 67 4.7.1 Belemmerende factoren ... 67 4.7.2 Stimulerende factoren... 70 4.8 Asked to ... 73 4.8.1 Belemmerende factoren ... 73 4.8.2 Stimulerende factoren... 76 4.9 Responded to ... 77 4.9.1 Belemmerende factoren ... 78 4.9.2 Stimulerende factoren... 79 5. Conclusie ... 82 6. Discussie ... 84 6.1 Theoretische reflectie ... 84 6.2 Methodologische reflectie ... 87

6.3 Suggesties tot vervolgonderzoek ... 88

6.4 Betekenis voor de praktijk ... 89

7. Referentielijst ... 92

8

Bijlage 1: Selectiecriteria gemeenten ... 97

Bijlage 2: Topiclijst interviews ... 98

Bijlage 3: Respondentenlijst ... 99

9

1. Inleiding 1.1 Aanleiding

De naderende Omgevingswet biedt nieuwe kansen voor gemeenten. Een van deze kansen is het betrekken van kwetsbare burgers binnen het fysieke domein. Met de Omgevingswet bundelt de overheid de regels voor ruimtelijke ontwikkeling. Het kabinet maakt het omgevingsrecht eenvoudiger en voegt alle regelingen samen in één Omgevingswet (Rijksoverheid, 2017). Het beoogde resultaat van deze bundeling is: minder en overzichtelijke regels, meer ruimte voor initiatieven, lokaal maatwerk en vertrouwen. Daarbij geldt het principe ‘ja, mits’ in plaats van ‘nee, tenzij’ (Aan de slag met de Omgevingswet, 2017). Een cruciaal punt binnen de Omgevingswet is dat gemeenten verplicht zijn om inwoners te betrekken bij ruimtelijke plannen en projecten. Dit houdt in dat burgerparticipatie verplicht is binnen de Omgevingswet (Loketgezondleven, 2016.). Omdat burgerparticipatie een veelzijdig begrip is wordt in dit onderzoek aangesloten bij de definitie van burgerparticipatie zoals beschreven in de Omgevingswet: ‘Het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project, plan of activiteit in het fysieke domein (Rijksoverheid, 2013, p.389). In de wet staat niet omschreven hoe de participatie moet plaatsvinden, omdat participatie wordt gezien als maatwerk.

De opkomst van burgerparticipatie kent ook een keerzijde. Eerdere onderzoeken laten zien dat burgerparticipatie bij ruimtelijke projecten en plannen voornamelijk is weggelegd voor de usual suspects’ (Brauw, Amstel-van Saane & Cock, 2013; Rooijen, 2016; Geest, 2017.). Participatie blijkt sterk afhankelijk van factoren zoals geld, tijd, sociaal kapitaal en benodigde competenties (Lowndes, Pratchett & Stoker, 2006). In de praktijk hebben veelal hoger opgeleide, oudere en blanke mannen invloed op het proces van burgerparticipatie (Edelenbos & Monnikhof, 2001, p. 218; Houwelingen et al., 2014, p. 25). Echter, kwetsbare burgers hebben een net zo groot belang óf misschien nog wel een groter belang bij een gezonde fysieke leefomgeving. Dit belang komt voort uit het feit dat de fysieke leefomgeving van invloed is op ieders gezondheid (Backx & Doosje 2014). Vooralsnog lijken kwetsbare burgers geen rol te spelen bij de beleids- en planvorming in het fysieke domein.

Het begrip kwetsbare burgers is een groot en veelomvattend begrip. Met ‘kwetsbaar’ wordt het volgende bedoeld: ‘Kwetsbare burgers hebben te maken met achterstanden in de

10 mogelijkheden om te participeren. Deze achterstanden ondervinden zij op het vlak van vaardigheden, competenties, geld, sociaal kapitaal en kennis’ (Keygnaert, 2005, p. 10-12). Het gaat hier om groepen met relatief grote en vaak meervoudige problemen, zoals psychiatrisch kwetsbare personen, ouderen, verstandelijk beperkten, zorgmijders, allochtone burgers, vereenzaamden, langdurig zieken en burgers met een lage sociaal economische status (Loyens & Walle, 2006, p. 10). Het voornaamste onderscheid tussen kwetsbare burgers en ‘gewone’ burgers ligt aan de aanwezigheid van achterstanden op bepaalde terreinen, tegenover burgers die geen achterstanden ondervinden op deze terreinen. De participatiemogelijkheden bij deze groep verschillen vaak van elkaar en er is vaak geen eenheid van belangen onder deze groep (Bouverne-De Bie, 2003, p. 70). Persoonsgebonden factoren zorgen ervoor dat niet iedere burger een gelijke kans heeft tot het proces van burgerparticipatie. Dit kan als problematisch worden gezien (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid [WRR], 2005, p. 162-163).

Burgerparticipatie van kwetsbare burgers is wel terug te zien binnen het Sociaal Domein. Binnen het Sociaal Domein is de participatie van kwetsbare burgers verplicht en dit is ook terug te zien in de praktijk. Gemeenten hebben inmiddels meer oog gekregen voor de waarde van de inbreng van cliënten. Met cliënten worden zorgvragers bedoeld (Bakker, Mateman & Verweij, 2016). Hierbij gaat het om participatie van cliënten over het beleid van hun eigen zorg. Daardoor heeft het cliëntenperspectief steeds meer een plek gekregen in het beleid van gemeenten (Sok, Kok, Royers & Panhuijzen 2009; Bakker et al., 2016). De participatie van kwetsbare burgers zoals in het Sociaal Domein komt nog niet terug in het fysieke domein, terwijl juist ook de fysieke leefomgeving invloed heeft op kwetsbare burgers. De inrichting van de ruimte om ons heen kan onze gezondheid stimuleren of juist schaden (Backx & Doosje 2014). De aanstaande Omgevingswet biedt een unieke kans om hierop in te spelen.

Bij de Omgevingswet, die begin 2021 wordt ingevoerd, zijn er in het bijzonder kansen voor de gemeenten. Door de Omgevingswet krijgen gemeenten meer verantwoordelijkheid, beleidsvrijheid en mogelijkheden om lokale afwegingen te maken. Bovendien biedt de Omgevingswet gemeenten de kans om rekening te houden met de gezondheid en wensen van de inwoners. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid voor gemeenten om beter in te spelen op actuele ontwikkelingen en maatschappelijke problemen. Enkele voorbeelden van maatschappelijke problemen zijn ouderen die in een sociaal isolement raken, burgers met meervoudige problematieken en het thema ‘verwarde personen’ (Loketgezondleven, 2016).

11 De benadering in dit onderzoek is daarom vanuit gemeentelijk perspectief. Binnen de Omgevingswet neemt burgerparticipatie een centrale rol in. De centrale gedachte van de Omgevingswet is dat door vroegtijdige participatie niet alleen de beste plannen ontstaan, maar ook draagvlak. Het toegenomen aantal complexe vraagstukken binnen het fysieke domein, zorgt voor een toename in de vraag naar burgerparticipatie (Barber, 1984; Box, 1998; zoals geciteerd in Roberts, 2004). De Omgevingswet streeft naar een veilige en gezonde fysieke leefomgeving met daarnaast een doelmatig beheer van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies (Staatsen, Houwelingen, Ree & Kruize, 2017). De Omgevingswet biedt de kans om burgerparticipatie breder op te zetten. Dit onderzoek tracht daarom belemmerende en stimulerende factoren in kaart te brengen, zodat kwetsbare burgers onder de aanstaande Omgevingswet ook betrokken worden bij ruimtelijke plannen. Met andere woorden, wat zien gemeenten nu als belemmeringen voor de participatie van kwetsbare burgers? En welke stimulerende factoren bieden mogelijkheden, zodat kwetsbare burgers in de beleids- en planvorming van het fysieke domein een plek krijgen?

1.2 Probleemstelling

1.2.1 Doelstelling

Op basis van de beschreven aanleiding luidt de doelstelling van dit onderzoek als volgt: Inzicht geven in wat de stimulerende of belemmerende factoren zijn voor het betrekken van kwetsbare burgers bij projecten of plannen in het fysieke domein.

1.2.2 Vraagstelling

De vraagstelling van dit onderzoek luidt als volgt:

Wat zijn belemmerende en stimulerende factoren voor het betrekken van kwetsbare burgers bij projecten of plannen in het fysieke domein?

1.3 Context van het onderzoek

Binnen dit onderzoek wordt expliciet gekeken naar een tweetal kleine, een middelgrote en een tweetal grote gemeenten in de provincie Gelderland. Gekozen is voor gemeenten die van elkaar verschillen in geografische ligging, in omvang, maar ook verschillen qua voorbereiding op de Omgevingswet (zie hoofdstuk 3 methodologie). Dit wordt gedaan om zoveel mogelijk verschillende inzichten te verkrijgen over wat directe betrokkenen in het fysieke domein zien als belemmerende of stimulerende factoren voor het betrekken van de kwetsbare burgers. De

12 vergaarde factoren kunnen voor gemeenten als leerfactoren dienen waar zij rekening mee kunnen/moeten houden om kwetsbare burgers bij de beleids- en planvorming in het fysieke domein te betrekken.

1.4 Maatschappelijke relevantie

Dit onderzoek is relevant voor alle Nederlandse gemeenten die de aankomende tijd bezig gaan met de implementatie van de Omgevingswet. Bovendien is het voor gemeenten in Nederland een actueel thema om kwetsbare burgers een prettige fysieke leefomgeving te bieden. Het is inmiddels niet meer van deze tijd dat overheden en gemeenten het beleid alleen bepalen. De overheid is in de huidige maatschappij één van de partijen die verantwoordelijk is voor het wel of niet succesvol uitrollen van beleid. Vast staat dat burgers betrokken moeten worden bij het opstellen en uitvoeren van beleid (Osborne, Radnor & Nasi, 2006; Staatsen et al., 2017). De Omgevingswet biedt voor gemeenten een unieke kans om ook sociale aspecten mee te nemen binnen ruimtelijke opgaven. Een prettige en toegankelijke inrichting van de fysieke leefomgeving kan kwetsbare burgers helpen om (vol)waardig mee te blijven doen in de maatschappij (Staatsen et al., 2017). Bovendien loont het voor een gemeente om via investeringen in het ene domein (fysiek) een besparing te realiseren in het andere domein (sociaal/zorg) (Staatsen et al., 2017). De fysieke leefomgeving biedt namelijk veel kansen om de gezondheid te bevorderen en daardoor een betere beheersing te krijgen op de zorgkosten (Staatsen et al., 2017). Wanneer kwetsbare burgers in een prettigere, toegankelijkere en gezondere leefomgeving wonen bestaat de kans dat de achterstanden die zij ervaren op verschillende terreinen afnemen. Hierdoor kan de zelfredzaamheid van kwetsbare burgers toenemen (Houwelingen et al., 2014, p. 24-25). Het raadplegen van kwetsbare burgers die specifieke kennis bezitten van hun lokale leefomgeving helpt gemeenten om tot betere plannen en beleid te komen (Roberts, 2004).

Verder is met dit onderzoek getracht gemeenten leerfactoren aan te reiken, zodat onder de aanstaande Omgevingswet ook kwetsbare burgers kunnen participeren en de inbreng van hun ervaringskennis van waarde kan zijn. Dit kan onder de aanstaande Omgevingswet een bijdrage leveren aan de invulling van het nu open gelaten thema burgerparticipatie. Tot slot kan het betrekken van de kwetsbare burgers binnen het fysieke domein leidden tot een verhoging van de democratische legitimiteit, draagvlak voor beslissingen en een representatievere afspiegeling van de bevolking bij participatietrajecten (Roberts, 2004; Gilsing, Boutellier, Nederland, Noordhuizen & Smits, 2015).

13

1.5 Wetenschappelijke relevantie

De omslag richting samenwerking met andere actoren en het betrekken van burgers wordt in de bestuurskundige literatuur aangeduid met de term ‘New Public Governance’. Overheidsorganisaties zijn zelf niet meer in staat om maatschappelijke vraagstukken op te lossen en de voorheen gehanteerde top-downsturing is niet langer realistisch (Schrijver, 2013). Binnen de Omgevingswet is deze omslag goed terug te zien. Gemeenten zijn verplicht om aan te geven hoe ze burgers bij ruimtelijke projecten betrekken. Echter, de invulling van het proces van burgerparticipatie is vrij.

In de bestaande literatuur (Sok et al., 2009; Hagen, 2017; Bakker et al., 2016; Bouverne-De Bie, Claeys, Cock, & Vanhee, 2003) is vooral gekeken naar het burgerparticipatie proces binnen het Sociaal Domein met kwetsbare burgers (ook wel cliëntenparticipatie genoemd). In het fysieke domein zijn enkele onderzoeken bekend waar gekeken is naar het proces van burgerparticipatie (Edelenbos, Klok, Tatenhove & Domingo, 2006; Specht, 2012). Echter, is in die onderzoeken nooit de link gelegd met de participatie van kwetsbare burgers. Dit resulteert in een gebrek aan wetenschappelijke literatuur als het gaat om burgerparticipatie met kwetsbare burgers in het fysieke domein.

De kennis die voorhanden is in het Sociaal Domein is niet één op één over te nemen voor het fysieke domein. De participatie in het Sociaal Domein gaat vaak over beleidstechnische onderwerpen en abstractere thema’s (Hagen, 2017). Deze cliëntenparticipatie in het Sociaal Domein is niet hetzelfde als de burgerparticipatie in het fysieke domein. Cliëntenparticipatie betekent dat de kwetsbare burgers in het Sociaal Domein over hun eigen problematiek praten en hun ervaringskennis delen met de gemeenten. Het gaat hier om het betrekken van cliënten bij de zorg-, hulp- en dienstverlening waar zij een beroep op doen (Hagen, 2017). In het fysieke domein gaat het niet om de problematieken van de burgers, maar over de fysieke leefomgeving van de burgers. Het gaat hier om het betrekken van burgers in de beleids- of planvorming. Hierdoor bestaat de mogelijk dat in het fysieke domein er andere belemmerende en stimulerende factoren zich voor doen in vergelijking met het Sociaal Domein.

Dit onderzoek beoogt de leegte in de literatuur over dit onderwerp op te vullen. Dit is het eerste onderzoek waarin is onderzocht wat belemmerende of stimulerende factoren zijn voor de participatie van kwetsbare burgers in het fysieke domein. Dit onderzoek levert een bijdrage aan de wetenschap door nieuwe inzichten te geven over het proces van burgerparticipatie

14 binnen het fysieke domein. Door het vergaren van nieuwe inzichten over dit thema kan de wetenschappelijke kennis omtrent factoren die van invloed zijn bij burgerparticipatie met kwetsbare burgers worden vergroot.

1.6 Voorbeschouwing theoretisch kader

In het theoretisch kader zal allereerst ingegaan worden op verschillende vormen van burgerparticipatie met kwetsbare burgers. Vervolgens wordt aan de hand van het CLEAR-model van Lowndes et al. (2006) inzicht gegeven in de belemmerende en stimulerende factoren van burgerparticipatie met kwetsbare burgers binnen het Sociaal Domein. Hierbij wordt tevens gebruik gemaakt van de participatieladder van Edelenbos & Monnikhof (2001) om inzicht te verkrijgen in hoe bepaalde factoren zich verhouden tot het niveau van participatie. De verkregen factoren vanuit de literatuur dienen als richtinggevende begrippen tijdens het verdere onderzoeksproces. Daarnaast worden verwachtingen uitgesproken over mogelijke uitdagingen in het fysieke domein. Het theoretisch kader wordt afgesloten met een conceptueel model.

1.7 Voorbeschouwing methodologisch kader

Het betreft toegepast onderzoek dat verkennend van aard is. Daarnaast staat het geven van inzichten en het bouwen aan een theorie over burgerparticipatie van kwetsbare burgers in het fysieke domein centraal. Omdat er weinig tot geen literatuur voorhanden is over dit specifieke onderwerp wordt gebruik gemaakt van de gefundeerde-theoriebenadering. Deze benadering is erop gericht om op inductieve wijze data te verzamelen aan de hand van een kwalitatieve onderzoeksmethode. Door het hanteren van een inductieve onderzoeksbenadering heeft de theorie geen leidende rol binnen het onderzoek, maar een meer richtinggevend karakter. Het richtinggevende karakter van de theorie wordt vormgegeven door het onderscheiden van richtinggevende begrippen die gedurende het onderzoeksproces gehanteerd worden. Daarnaast is gebruik gemaakt van open-interviews. Met behulp van open-interviews is getracht te achterhalen wat directe betrokkenen in het fysieke domein zien als belemmerende of stimulerende factoren voor de participatie van kwetsbare burgers. De interviews zijn bij vijf verschillende gemeenten afgenomen onder projectleiders, gebiedsmakelaars, vertegenwoordigers van belangenverenigingen en ambtenaren die nauw betrokken én verantwoordelijk zijn voor projecten in het fysieke domein. Elke respondent is gekoppeld aan een project in het fysieke domein waarbij sprake is óf is geweest van burgerparticipatie.

15 Gedurende het onderzoek is er sprake van een iteratief proces. Voortschrijdende inzichten worden consequent meegenomen in de gehanteerde methode en aanpak van dit onderzoek. Hierdoor wordt een proces gecreëerd waarin eerder geschreven stukken waar nodig worden aangepast aan de nieuwe inzichten. Elke interview wordt direct na afloop uitgewerkt, waardoor mogelijke aanpassingen in de gehanteerde methodiek kunnen worden doorgevoerd. Bij de data-analyse zal gebruik worden gemaakt van het programma ATLAS.ti. Tevens geven de richtinggevende begrippen bij de data-analyse enige houvast en structuur. In hoofdstuk 3 wordt uitgebreid ingegaan op de methodiek van dit onderzoek.

1.8 Leeswijzer

In dit inleidende hoofdstuk is de achtergrond van het onderzoek naar belemmerende en stimulerende factoren tot burgerparticipatie voor kwetsbare burgers in het fysieke domein beschreven. De volgende hoofdstukken van dit onderzoek zijn als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 zal het theoretisch kader uiteengezet worden, waarin een theoretische verdieping wordt gemaakt. Hoofdstuk 3 staat in het teken van de methode. Dit hoofdstuk biedt inzicht in de gehanteerde werkwijze van het onderzoek. Aansluitend op de methode worden in hoofdstuk 4 de resultaten gepresenteerd van de dataverzameling. Het empirische hoofdstuk biedt een overzicht van de gevonden belemmerende en stimulerende factoren in het fysieke domein. In hoofdstuk 5 wordt de conclusie van dit onderzoek geformuleerd. Ten slotte wordt in hoofdstuk 6 een reflectie gegeven op het onderzoek en worden aanbevelingen gedaan.

16

2. Theoretisch kader

Dit hoofdstuk heeft als doel om een voorlopig theoretisch antwoord te formuleren op de onderzoeksvraag. Hierbij dien te worden opgemerkt dat er een gebrek is aan wetenschappelijke literatuur omtrent burgerparticipatie en specifiek kwetsbare burgers. Dit resulteert in het gebruik van gelieerde literatuur over onder meer burgerparticipatie binnen het Sociaal Domein en daarnaast zijn verschillende onderzoeksrapporten geraadpleegd. Allereerst wordt in paragraaf 2.1 uiteengezet wat participatie van kwetsbare burgers in het Sociaal Domein betekent en wat onder kwetsbaarheid wordt verstaan. Tevens wordt gekeken naar waar kwetsbare burgers al wel invloed hebben op het gemeentelijke beleid en welke vormen van participatie er zijn met kwetsbare burgers. Om structuur aan te brengen in het theoretische kader wordt gebruik gemaakt van het CLEAR-model. Daartoe zal in paragraaf 2.2 met behulp van de factoren van dit model gekeken worden wat belemmerende en stimulerende factoren zijn voor de participatie van kwetsbare burgers. In paragraaf 2.3 wordt ingegaan op de participatieladder in combinatie met de CLEAR-factoren. Tevens wordt in paragraaf 2.4 kort stilgestaan bij extra uitdagingen voor het fysieke domein. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een conceptueel model in paragraaf 2.5.

2.1 Kwetsbare burgers en vormen van burgerparticipatie

Burgerparticipatie van kwetsbare burgers is een thema dat tot nog toe alleen binnen het Sociaal Domein speelt. De participatie van kwetsbare burgers binnen het Sociaal Domein wordt aangeduid met de term: cliëntenparticipatie. Cliëntenparticipatie betekent dat de problematiek van een cliënt mede als inbreng dient voor besluitvormingsprocessen en beleidsvorming (Abma, 2010). De problemen waar cliënten tegen aanlopen zijn afkomstig uit de dagelijkse ervaringen met een ziekte, beperking of ouderdom, er wordt daarom gesproken over de inbreng van ervaringskennis. Door de inbreng van ervaringskennis kan cliëntenparticipatie beschouwd worden als een breder begrip van burgerparticipatie (Abma, 2010; Bakker et al., 2016). Onder cliënten wordt het volgende verstaan: gebruikers of belanghebbenden bij voorzieningen in het sociale domein. Dit zijn met name patiënten en zorgvragers (Bakker et al., 2016).

In dit onderzoek wordt de term ‘kwetsbare burgers’ gehanteerd. Deze mensen moeten ook volwaardig mee kunnen doen binnen alle domeinen waar zij belang bij hebben (Bakker et al., 2016). In de inleiding is al kort ingegaan op het feit wat onder kwetsbare burgers wordt verstaan en dat zij te maken hebben met persoonsgebonden obstakels. In de literatuur wordt

17 onder het thema burgerparticipatie geen onderscheid gemaakt tussen verschillende doelgroepen bij het containerbegrip ‘kwetsbare burgers’. Echter, in de literatuur wordt de term wel veelvuldig gehanteerd. Daarom wordt in dit onderzoeksrapport aangesloten bij de term kwetsbare burgers. Bij de dataverzameling is het zinvol om genoemde voorbeelden en groepen van kwetsbare burgers in het achterhoofd te houden, zodat er mogelijk per doelgroep gedifferentieerd kan worden op belemmerende of stimulerende factoren. Hieronder wordt kort uiteengezet welke vormen er zijn van participatie met kwetsbare burgers in de beleids- of planvorming. Dit is relevant omdat beide vormen een rol spelen in het sociale domein en een rol kunnen gaan spelen in het fysieke domein.

Binnen het Sociaal Domein kan onderscheid gemaakt worden tussen twee verschillende vormen van participatie van kwetsbare burgers. Het gaat hierom formele en informele cliëntenparticipatie. De formele vormen zijn structurele en institutionele vormen van cliëntenparticipatie in de vorm van belangenorganisaties, adviesraden of doelgroepenplatforms. Bovendien zijn met de decentralisaties in het Sociaal Domein veel cliënten- en belangenorganisaties samengevoegd in participatieraden. Deze participatieraden hebben veelal een formele functie en worden vaak in een vroegtijdig stadium betrokken bij beleidsontwikkeling (Bakker et al., 2016; Verschelling et al., 2014). De informele vormen van cliëntenparticipatie zijn de meer flexibele vormen van participatie. Deze zijn niet vastgelegd en worden incidenteel ingezet. Het gaat hierbij om de doelgroep zelf, voorbeelden hiervan zijn: themabijeenkomsten, individuele participatie, klankbordgroepen, actiegroepen en cliëntenpanels, zie figuur 1 voor een visuele weergave (Bakker et al., 2016). Het is voor de dataverzameling interessant om deze driehoeksverhouding in het achterhoofd te houden.

18

2.2 Het CLEAR-model

In de literatuur zijn een aantal factoren te onderscheiden die van invloed zijn op het proces van burgerparticipatie. Deze factoren zijn geclusterd in het model. Het CLEAR-model is gebaseerd op empirisch onderzoek (Verba, Schlozman & Brady, 1995; Denters, 2002; Hendriks, 2004) en verder uitgewerkt naar vijf factoren die het proces van burgerparticipatie stimuleren of juist belemmeren in de lokale context (Lowndes et al., 2006). Deze vijf factoren zijn of burgers kunnen participeren, willen participeren, in staat worden gesteld om te participeren, gevraagd worden om te participeren en of er naar ze geluisterd wordt als ze participeren. Er bestaan verschillende redenen waardoor burgers wel of niet participeren. Met het CLEAR-model kan onderzocht worden of non-participatie uit burgers zelf voortkomt of omdat ze beperkt worden door economische of sociale omstandigheden. Bij de vijf factoren die centraal staan in het CLEAR-model kan onderscheid worden gemaakt tussen factoren die meer verbonden zijn met de opstelling en structuur van de gemeente (‘asked to’ en ‘responded to’) én factoren die meer horen en verbonden zijn met de individuele burger (‘can do’ en ‘like to’). De factor ‘enabled to’ zit hier meer tussenin, maar kan meer aan de gemeentezijde worden toegewezen (Jonker, 2008, p. 31-32). Dit komt omdat de gemeente een rol kan spelen in het leggen van contacten met maatschappelijke organisaties of belangenbehartigers óf juist deze structuur kan versterken. In de volgende paragraaf wordt per CLEAR-factor uiteengezet welke factoren belemmerend of stimulerend werken bij burgerparticipatie met kwetsbare burgers. Tevens dient opgemerkt te worden dat het inleidende stuk bij elke CLEAR-factor niet expliciet ingaat op kwetsbare burgers. In de sub-paragrafen (waarin de belemmerende en stimulerende factoren uiteengezet worden) gaat het uitsluitend om kwetsbare burgers.

2.2.1 ‘Can do’ - kunnen participeren

Bij ‘can do’ gaat het erom of burgers kunnen participeren. Hierbij is van belang of burgers beschikken over de juiste kennis, competenties, vaardigheden en capaciteiten (Lowndes et al., 2006; Beveren, 2014). Indien burgers beschikken over de juiste kennis, competenties, vaardigheden en capaciteiten is de kans op participatie groter. Dit wordt veelal vaker gevonden onder de hoger opgeleiden en mensen met een hoge sociaal economische status in de samenleving (Lowndes et al., 2006, p. 286).

19

Belemmerende ‘can do’ factoren

Tal van belemmerende factoren zorgen ervoor dat burgers niet kunnen participeren. Ten eerste zorgt een gebrek aan kennis, competenties, vaardigheden en capaciteiten ervoor dat kwetsbare burgers niet participeren. Deze groep burgers hebben vaak niet de tijd, te weinig geld (om ergens te komen) en te weinig vaardigheden (om onder andere brieven te schrijven, in het openbaar te spreken, te begrijpen waar het over gaat of vertrouwen in hun eigen competenties) (Jonker, 2008, p. 33; Lowndes et al., 2006, p. 286; Graaf, Ostaaijen & Hendrikx, 2011). Het onderzoek van Hermans (2004) onderschrijft dat kennis, financiële middelen, tijd en belangen verklarende factoren tot burgerparticipatie zijn.

De participatiecultuur is een belemmerende factor voor kwetsbare burgers (Keygnaert, 2005). Kwetsbare burgers zijn vaak niet gewend om hun mening te uitten en vaak overheerst het gevoel dat participatie toch niets voor hen is. Waardoor zij vaak een gebrek aan participatie ervaring hebben. Algemene vaardigheden om informatie goed te kunnen opnemen en deze informatie te plaatsen zijn vaak gebrekkig bij grote delen van deze groep. Veelal vinden zij de bijeenkomsten te lang, inhoudelijk complex, het tempo ligt te hoog en het taalgebruik is vaak te ingewikkeld en niet concreet (Keygnaert, 2005, p. 17).

Tot slot ontbreken vaak de competenties om te participeren bij kwetsbare burgers. Het is niet zozeer dat ze niet willen participeren, maar een gebrek aan competenties en zelfvertrouwen zijn belemmerende factoren voor participatie (Duyvendak, Hurenkamp & Tonkens, 2006, p. 60; Lowndes et al., 2006). Wantrouwen en het gevoel van machteloosheid zijn belemmerende factoren die moeten worden overwonnen (Bouverene-de Bie, 2003, p.70) De ‘can do’ factor is een bepalende factor of iemand wel of niet kan participeren. Kwetsbare burgers kunnen minder eenvoudig participeren dan andere burgers. Dit is tevens een van de redenen waarom om extra aandacht wordt geroepen voor deze groep burgers.

Stimulerende ‘can do’ factoren

Om burgerparticipatie bij kwetsbare burgers wel mogelijk te maken dienen belemmeringen te worden weggenomen. Van belang is dat alle belanghebbenden kunnen meepraten op hetzelfde niveau. Daarvoor dient aanvullende steun aanwezig te zijn voor de groepen die daar behoefte aan hebben (Lowndes et al., 2006). Als gemeenten een voorbereidende sessie organiseren voor kwetsbare burgers is het raadzaam het te bespreken onderwerp al een eerste keer voor te bespreken. Daarnaast zijn er tal van praktische aandachtspunten om de ‘can do’ factor te stimuleren: hanteer simpel taalgebruik, gebruik veel voorbeelden, visualiseer onderwerpen,

20 hou bijeenkomsten kort, wissel vergaderingen af met andere activiteiten, zorg voor aansluiting bij de leefwereld en ga er niet altijd vanuit dat iedereen alles begrijpt (Keygnaert, 2005, p. 17). Peil daarom geregeld of iedereen het proces nog kan volgen. In de wetenschappelijke literatuur is weinig onderzoek gedaan naar gevalideerde stimulerende factoren op het gebied van ‘het kunnen’ participeren van kwetsbare burgers. Om toch een inschatting te maken van het niveau waarop kwetsbare burgers kunnen participeren kan de participatieladder als hulpmiddel dienen, deze zal in paragraaf 2.3 uiteengezet worden én per factor terugkeren in dit theoretisch kader.

2.2.2 ‘Like to’ – willen participeren

Bij ‘Like to’ gaat het erom of de burgers willen participeren. De motivatie van burgers speelt hierbij een belangrijke rol. Het is van belang dat burgers zich deelgenoot voelen van een groep of gemeenschap. Als burgers zich onderdeel voelen van een gemeenschap zullen zij eerder bereid zijn om te participeren dan wanneer ze zich buitengesloten voelen (Lowndes et al., 2006; Beveren, 2014).

Belemmerende ‘like to’ factoren

Uit eerder onderzoek (Etzioni, 1995; Tam, 1998) blijkt dat wanneer burgers zelfredzaam zijn, een gevoel van saamhorigheid en een gedeeld belang voelen ze eerder en meer bereid zijn om te participeren. Echter, een grote groep burgers voldoet niet aan het profiel van een zelfredzame burger met een sociaal vangnet. De groep kwetsbare burgers hebben vaak veel én te ingewikkelde problemen om een duurzaam sociaal netwerk te onderhouden. Daardoor beschikken zij niet over een sociaal netwerk wat voor hen de nodige ondersteuning kan bieden (Machielse & Jonckers, 2012, p.19).

Tevens hebben kwetsbare burgers vaak minder oog voor het langetermijnperspectief (Loyens & Walle, 2006). Vaak hebben deze mensen belangrijkere dingen aan hun hoofd dan deelname aan een participatietraject. De aandacht wordt opgeëist door acute problemen of zorgen over hun persoonlijke gesteldheid. Deze zorgen komen bij iedere burger weleens voor, maar kwetsbare burgers hebben mede door een gebrek aan een sociaal netwerk minder mogelijkheden om hier oplossingen voor te vinden (Keygnaert, 2005, p.18; Loyens & Walle, 2006, p. 10). Dit zorgt ervoor dat de motivatie tot participatie geen prioriteit geniet bij kwetsbare burgers.

Het gebrek aan motivatie kan verklaard worden vanuit psychologisch perspectief. Allereerst met behulp van de behoeftepiramide van psycholoog Abraham Maslow (Maslow, 1943). De

21 kwetsbare burgers richtten hun focus vooral op de onderste laag van de piramide: fysiologische behoeften. In de lagen daarboven ondervinden kwetsbare burgers vaker problemen: bestaanszekerheid en sociale behoeften zijn lang niet altijd een vanzelfsprekendheid. Doordat de focus van kwetsbare burgers vooral op fysiologische behoeften ligt is de motivatie tot burgerparticipatie vaak van ondergeschikt belang (Dreijerink, Kruize, & Kamp, 2009).

Bovendien hebben kwetsbare burgers vaker een gebrek aan intrinsieke motivatie (Dreijerink, et al., 2009). De beweegredenen om mee te doen aan een participatietraject komen niet voort uit de kwetsbare burgers omdat ze met andere problematieken kampen. Daarnaast kampen kwetsbare burgers veelal met individuele problemen, maar wanneer het over participatie gaat gebeurt dit meestal in een collectieve vorm. Dit resulteert vaak in een collectieve vertaling van individuele problemen en daarmee in algemene oplossende maatregelen (Bouverne-De Bie, 2003, p. 70). Hierdoor wordt er zelden tot nooit voldaan aan de verwachting dat het individuele probleem wordt opgelost. Dit leidt daarom vaak tot een vermindering van het participatie-enthousiasme onder kwetsbare burgers.

Stimulerende ‘like to’ factoren

De factor ‘like to’ gaat voornamelijk over of burgers willen participeren. Voor het ‘willen’ participeren blijken het opbouwen van gemeenschapsgevoel en sociaal kapitaal van belang. Sociaal kapitaal betekent dat burgers maatschappelijk actief zijn en deel uitmaken van gemeenschapsactiviteiten, het hebben van sociale relaties en zich inzetten voor de gemeenschap (Putnam, 2000). Wanneer het gevoel van gemeenschap in een samenleving of buurt niet aanwezig is kunnen beleidsmakers hierop inhaken door burgers het gevoel te geven dat ze onderdeel zijn van het grotere geheel. De gemeente moet zorgen voor gemeenschapsontwikkeling of het opbouwen van sociaal kapitaal (Putnam, 2000, p. 185). Lowndes et al. (2006) stellen daarom: “It is not easy to manipulate or change these feeling held about the communities in which people live, but it is possible to give people the opportunity to believe that they are part of a wider civic identity built arround the municipality” (p. 287). Sociaal kapitaal is van belang in het proces van burgerparticipatie. Met name kwetsbare burgers hebben belang bij het opbouwen van sociaal kapitaal (Loyens & Walle, 2006, p. 33). Voor kwetsbare burgers geldt dat zij vaker achterstanden ervaren op het gebied van sociaal kapitaal en gemeenschapsgevoel. Vanuit een meer cognitief perspectief wordt gesteld dat motivatie en de wil om te participeren wordt bepaald door de overtuiging

22 dat een persoon in een situatie adequaat en doelmatig kan handelen, dit wordt zelf-efficiëntie genoemd (McKenna, 1998; Fledderus, 2015). Met name voor kwetsbare burgers is dit van belang. Het is van belang dat zij constateren dat met hun eigen gedrag of deelname resultaat kan worden geboekt en een doel kan worden bereikt. Als dit het geval is zullen zij overtuigd raken dat een andere keer weer gaat lukken (Dreijerink, et al., 2009).

De overheid kan een stimulerende rol spelen bij het vergroten van de ‘like to’ factor, maar blijft vaak afhankelijk van individuele kwetsbare burgers, of die wil participeren of niet. Ten eerste is het van belang dat de insteek van een project of plan aansluit bij de leefwereld van kwetsbare burgers. Wanneer dit niet het geval is zal de motivatie om te participeren minder zijn (Paus, 1998, p.139; Loyens & Walle, 2006 p. 10-11). Deze groep burgers participeert hoofdzakelijk omdat zij een eigen belang hebben in de uitkomsten van het proces (Enserink & Monnikhof, 2003). Ten tweede is het belangrijk om de fase van het beleidsproces, waarin de kwetsbare burgers worden betrokken, duidelijker af te bakenen, hierdoor wordt het proces effectiever en daarmee ook succesvoller (Bakker et al., 2016; Haaster, 2001). Voor kwetsbare burgers geldt dat wanneer zij al vroeg in het beleidsproces worden betrokken, zij meer invloed kunnen uitoefenen op het beleid en daardoor ook een bijdrage kunnen leveren. Wanneer deze burgers pas betrokken worden als het beleid al is vastgesteld of wordt uitgevoerd, zorgt dit ervoor dat deze groep minder gemotiveerd is om te participeren. Voor de participatie-motivatie van kwetsbare burgers is het van belang dat ze zich herkennen in het vraagstuk, het hanteerbaar is qua complexiteit en ze enige invloed kunnen uitoefenen (Bakker et al., 2016; Loyens & Walle, 2006, p. 13). Tot slot mag het proces niet te lang duren. Bij langlopende participatie processen en de participatie van kwetsbare burgers is het raadzaam om een vraagstuk in deelonderwerpen op te knippen, zodat de motivatie behouden blijft (Bakker et al., 2016).

2.2.3 ‘Enabled to’ – in staat gesteld om te participeren

Bij de factor ‘enabled to’ gaat het erom of burgers de mogelijkheid of kans krijgen om te participeren. Van belang hierbij is de aanwezigheid van een infrastructuur aan instellingen, netwerken, faciliteiten of organisaties waar een burger deel van kan uitmaken of op kan terugvallen (Lowndes et al., 2006; Beveren, 2014). Participatie wordt vaak gefaciliteerd door groepen of organisaties, bijvoorbeeld belangengroepen of een convenant. Gesteld wordt dat collectieve participatie effectiever is dan individuele. Deze organisaties zijn in staat een brug te slaan tussen beleidsmakers en participanten (Lowndes et al., 2006, p.288).

23

Belemmerende ‘enabled to’ factoren

Kwetsbare burgers hebben vaak een gebrek aan connecties en sociaal kapitaal. Deze mensen worden niet of nauwelijks ondersteund, geattendeerd op mogelijkheden tot participatie en hebben geen toegang tot besluitvormers. Voor veel kwetsbare burgers is het geen vanzelfsprekendheid om op eigen kracht volwaardig mee te doen in de maatschappij. Deze burgers hebben een uitgestoken hand nodig om hen uit het sociale isolement te trekken (WRR, 2012, p. 56). Kwetsbare burgers leven veelal in een kleine wereld. Hun verzorgende (mantelzorgers of vrijwilligers) kampen vaak met overvraging en weten niet altijd de weg naar ‘hoger gelegen’ hulp te vinden (WRR, 2012, p. 56). In het Sociaal Domein is een sterke rol weggelegd voor de frontlijnwerkers of professionals om verbindingen te leggen in de kleine netwerken van kwetsbare burgers in hun alledaagse leefwereld, maar dit is tot nog toe nog niet altijd succesvol (WRR, 2012, p. 56). Deze belemmeringen op het gebied van sociale inclusie kunnen kwetsbare burgers hinderen om in staat te worden gesteld tot deelname aan burgerparticipatie.

Bij formele participatievormen worden de belangen behartigt van de kwetsbare burgers en is het van belang te kijken naar de samenstelling van verschillende vertegenwoordigde raden (Bakker et al., 2016; Ploegmakers & Sok, 2005). Deze vertegenwoordiging binnen een raad kan enerzijds gebeuren op persoonlijke titel, hetgeen ervoor zorgt dat er sprake is van de benodigde competenties, maar een gebrek aan ervaringskennis. Anderzijds kan de samenstelling van zo’n raad worden vormgegeven door afgevaardigden van kwetsbare burgers, wat resulteert in veel ervaringskennis, maar het de vraag is of de benodigde competenties aanwezig zijn. Bij de samenstelling van een participatieraad is er sprake van een trade-off (Bakker et al., 2016; Oudenampsen, Nederland, Dogan & Lammerts, 2006). Wanneer er óf een gebrek is aan competenties óf aan ervaringskennis kan dit ervoor zorgen dat de inbreng van deze raden niet effectief en succesvol is. Hierdoor is de inbreng van ervaringskennis van kwetsbare burgers niet gewaarborgd.

Stimulerende ‘enabled to’ factoren

Om burgerparticipatie van kwetsbare burgers tot een succes te maken moet er binnen gemeenten voldoende draagvlak zijn voor het betrekken van kwetsbare burgers bij beleid of projecten. Draagvlak moet er zijn op zowel het niveau van bestuurders als bij ambtenaren/beleidsmedewerkers. Het is van belang dat de kwetsbare burgers zich welkom en uitgenodigd voelen om mee te praten of inbreng te leveren (Bakker et al., 2016; Verba et al.,

24 1995). Vanuit gemeenteperspectief is dit vaak afhankelijk van welk doel zij voor ogen hebben met betrekking tot participatie. Daarnaast is het voor kwetsbare burgers of vertegenwoordigers van deze groep van belang dat er bij de gemeente een vast aanspreekpunt is bij bijeenkomsten (Bakker et al., 2016).

Indien kwetsbare burgers niet in het bezit zijn van interne verbinders die de brug leggen tussen overheidsinstanties of maatschappelijke instellingen, isoleren deze burgers zich vaak tegenover deze partijen. Wanneer deze bruggen wel worden geslagen tussen kwetsbare burgers en overheidsinstanties of maatschappelijke instellingen, blijken deze capabel genoeg én bereid tot actieve betrokkenheid (WRR, 2012, p. 14). Het is van belang dat kwetsbare burgers ‘enabled’ worden tot burgerparticipatie. Een mogelijkheid daartoe is zoals in paragraaf 2.1 beschreven de formele vormen van participatie.

Uit eerder onderzoek (Linders, 2010; Boer & Lans, 2011) blijkt dat kwetsbare burgers hun houvast zoeken bij de eigen familie, naaste buren en lotgenoten. Deze lotgenoten zijn vaker vertegenwoordigd in de formele vormen van burgerparticipatie. Daarnaast kan collectieve participatie als stimulerend worden gezien omdat kwetsbare burgers dan gelijktijdig betrokken worden met gelijkgestemden. De gemeenten kunnen kwetsbare burgers meer in staat stellen tot burgerparticipatie door maatschappelijke organisaties te ondersteunen door middel van financiering, locaties of personeel (Lowndes et al., 2006, p. 12).

Naast het ondersteunen van maatschappelijke organisaties is het ondersteunen van kwetsbare burgers van belang. Vanuit psychologisch perspectief wordt beschreven dat het empoweren van kwetsbare burgers ze in staat kan stellen tot burgerparticipatie (Regenmortel, 2009). In deze context betekent empowerment: ‘Een proces van versterking waarbij individuen grip krijgen op hun eigen situatie en omgeving’ (Regenmortel, 2009). Het versterken van de eigen kracht kan kwetsbare burgers in staat stellen tot burgerparticipatie. Empowerment benadrukt het versterken en verbinden van personen, organisaties en groepen in de samenleving (Regenmortel, 2009). Gesteld kan worden dat wanneer gemeenten kwetsbare burgers meer ‘enabled’ (in staat stelt), de kwetsbare burgers eerder en meer kunnen participeren (‘can do’). Hierdoor heeft het in staat stellen van kwetsbare burgers een positieve invloed op het kunnen participeren van kwetsbare burgers.

25

2.2.4 ‘Asked to’ – gevraagd om te participeren

De benadering of de manier van vragen tot burgerparticipatie staat bij de ‘asked to’ factor centraal (Lowndes et al., 2006). Van belang is dat er een breed scala aan participatiemogelijkheden zijn. Niet elke participant wil graag naar een bijeenkomst of heeft daar tijd voor, daardoor is het noodzakelijk verschillende mogelijkheden of methoden voor participatie aan te bieden. Tot slot is het van belang om meerdere groepen te bereiken, zodat er diversiteit onder de participanten ontstaat (Lowndes et al., 2006; Beveren, 2014).

Belemmerende ‘asked to’ factoren

Rekening houdend met kwetsbare burgers (en daarmee het contrast met de ‘gewone burgers’) speelt de factor ‘asked to’ een prominente rol. De kwetsbare doelgroep wordt vaak gezien als moeilijk én lastig bereikbaar en zit daardoor enigszins in een sociaal isolement (Bakker et al., 2016). Wat ervoor zorgt dat ze lastiger te bewegen zijn tot burgerparticipatie. Dit geldt voor zowel de informele als de formele vormen van burgerparticipatie. De grootste uitdaging is vooral bij de informele vormen van participatie om de kwetsbare burgers te bereiken. Met name de mensen uit die groep die niet mondig zijn of niet sterk in hun schoenen staan, hebben vaak moeite om hun mening te uitten. Het is van belang om de participatievormen voor kwetsbare burgers zo toegankelijk mogelijk te maken (Bakker et al., 2016).

Discutabel bij formele vormen van participatie is of de inbreng van burgers resulteert in beïnvloeding van het beleid. De kwetsbare burgers zijn zeer beperkt betrokken bij het proces van beleidsvorming via verschillende maatschappelijke organisaties (o.a. Wmo-raden) (Gruijter et al., 2010, zoals geciteerd in Verbeek et al., 2018). Tevens kunnen er vraagtekens worden gezet bij de steeds technischere communicatiemiddelen, denk aan: internet, WhatsApp, e-government en de bereikbaarheid daarvan voor kwetsbare burgers. Gesproken wordt over een participatie en digitale kloof (Bouverne-De Bie, 2003, p. 70; Loyens & Walle, 2006, p.13). Ten slotte wordt bij het benaderen van kwetsbare burgers vaak geen rekening gehouden met de diversiteit in deze groep. De participatiemogelijkheden bij deze groep verschillen vaak van elkaar en er is vaak geen eenheid van belangen onder deze groep (Bouverne-De Bie, 2003, p. 70).

Stimulerende ‘asked to’ factoren

Als burgers gevraagd worden om te participeren dan zullen ze dit vaker en op regelmatigere basis gaan doen. Onderzoek toont aan dat de participatie van burgers afhangt van of ze wel of

26 niet worden benaderd en hoe ze worden benaderd (Lowndes et al., 2006; Verba et al., 1995). De meest krachtige factor om burgers te laten participeren is wanneer de besluitvormer direct aan burgers vraagt of ze willen participeren bij de besluitvorming. Dit vraag om extra aandacht voor het mobiliseren van kwetsbare burgers. Beleidsmakers gaan er vaak vanuit dat kwetsbare burgers zelf initiatief nemen om ondersteuning te krijgen, maar met name de lastig bereikbare kwetsbare burgers hebben niet de beschikking over de benodigde kwaliteiten en verbinders in hun directe omgeving om een brug te leggen (Verbeek et al., 2018; Loyens & Walle, 2006, p. 13). Om meer inwoners en in het bijzonder de kwetsbare groepen te bereiken én integraal te werken, experimenteren gemeenten binnen het Sociaal Domein vooral met meer informele gesprekken en bijeenkomsten. De inwoners, cliënten en hun vertegenwoordigers worden in allerlei vormen betrokken, zodat burgerparticipatie een impuls krijgt (Verbeek et al., 2018).

Tevens is participatie veelal een groepsgebeuren. De participanten verenigen zich, zodat ze hun belangen kunnen verdedigen en hun stem sterker kunnen laten door klinken. Doordat kwetsbare burgers vaak behoren tot een grotere groep staan ze sterker in overleg met gemeenten. Onderdeel zijn van een groep zorgt voor een gevoel van veiligheid. Bovendien zorgt de participatie van een groep kwetsbare burgers voor kwalitatief betere analyses en suggesties omdat binnen een groep ervaringen en kennis gedeeld wordt en ze gezamenlijk kennis creëren (Keygnaert, 2005, p. 15). Als men een groep vormt geeft dit ook steun aan elkaar, minder eenzaamheid en het gevoel van meedoen in de maatschappij. Onderzoek wijst uit dat mensen zich dan beter gaan voelen en gezonder zijn (Roberts, 2004; Vancraeyenest, 2015; Vanreppelen, 2011).

Om deze groepen te bereiken, kan een gemeente opzoek gaan naar bestaande groepen kwetsbare burgers. Dit is het eenvoudigst via de formele vormen zoals bewoners- of cliëntengroepen of belangenverenigingen (Keygnaert, 2005, p.15). Daarnaast zijn er groepen kwetsbare burgers die niet bekend zijn of aangesloten zijn bij een formele vorm. Voor deze groepen is het noodzakelijk om diverse randvoorwaarden te realiseren, opdat ook deze burgers benaderd worden en kunnen participeren. Een vindplaatsgerichte werkwijze is hier een mogelijke oplossing voor. Dit betekent dat gemeenten deze groepen moeten zoeken op de plekken waar ze zich bevinden. Dit zijn bijvoorbeeld bij huisartsen, winkels, scholen, moskeeën en kerken (Keygnaert, 2005, p. 15). Gemeenten kunnen met name vertrouwens- en sleutelfiguren aanspreken binnen groepen, wijken of buurten over hoe de gemeente het beste

27 deze mensen kan bereiken. De kans dat ze ingaan op het aanbod tot participatie is groter als ze gevraagd worden door iemand die ze kennen en vertrouwen (Keygnaert, 2005).

2.2.5 ‘Responded to’ – Responsiviteit zien

Bij ‘responded to’ is het van belang dat burgers het gevoel hebben of krijgen dat hun inbreng belangrijk is. Van belang is dat er terugkoppeling moet zijn naar de participanten, over welke rol hun inbreng heeft gespeeld en hoe bepaalde zaken tot stand zijn gekomen (Lowndes et al., 2006; Beveren, 2014).

Belemmerende ‘responded to’ factoren

Uit onderzoek blijkt dat een grote belemmeringen om niet te participeren de voorgaande ervaringen met participatie of een gebrek aan terugkoppeling is (Loyens & Walle, 2006, p. 13; Lowndes et al., 2001, p. 452-453). Wanneer burgers participeren is het van belang dat er naar ze wordt geluisterd en dat wanneer de gemeente het er niet mee eens is de burgers wel overtuigd dat hun inbreng serieus is genomen. Het kernpunt van Lowndes et al. (2006) kan als volgt worden weergegeven: “Feedback involves explaining how the decision was made and the role of participation within that” (p. 289). Het is van belang dat burgers hun mening of input leveren en dat daar naar geluisterd wordt, maar dat wil niet zeggen dat er een garantie bestaat op een positieve uitkomst. Vooral bij informele vormen van burgerparticipatie horen deelnemers niet of nauwelijks wat er met hun inbreng is gedaan (Verbeek et al., 2018). Tot slot spelen er vele vooroordelen binnen gemeenten ten opzichte van kwetsbare burgers, daardoor is er vaak een gebrek aan luisterbereidheid en zijn de kansen op participatie vaak niets meer dan symbolisch (Bouverne-de Bie, 2003, p. 70).

Stimulerende ‘responded to’ factoren

Het geven van terugkoppeling en het aantonen van de geleverde inbreng werkt stimulerend (Loyens & Walle, 2006). Binnen het Sociaal Domein varieert de terugkoppeling van de geleverde input sterk tussen formele en informele participatievormen. De formele adviesorganen (o.a. Wmo-raden) worden doorgaans goed geïnformeerd over het resultaat van hun inbreng. Deze adviesorganen ontvangen veelal een formele reactie van het college met daarin een overzicht van overgenomen punten, welke niet en waarom (Bakker et al., 2016; Loyens & Walle, 2006, p. 13)). Tot slot is een stimulerende factor om invloed uit te richten op beleid als de kwetsbare burgers of vertegenwoordigers van deze groepen zelf met initiatieven, ongevraagd advies en oplossingen komen voor vraagstukken of problemen (Bakker et al., 2016).

28

2.2.6 CLEAR-model samenvattend

In de voorgaande paragrafen is beschreven welke factoren van het CLEAR-model van invloed zijn op de participatie van kwetsbare burgers in de beleids- of planvorming. Beschreven is dat met name de factor ‘can do’ sterk samen hangt met de factor ‘enabled to’. Wanneer kwetsbare burgers in staat worden gesteld tot burgerparticipatie blijken ze eerder te kunnen participeren. Bovendien is de factor ‘asked to’ van groot belang voor de burgerparticipatie van kwetsbare burgers. Met name de bereikbaarheid van de groep kwetsbare burgers wordt als problematisch gezien binnen het Sociaal Domein. De factor ‘like to’ is vooral van belang voor de motivatie van kwetsbare burgers. Als er sprake is van een goede aansluiting van het project of plan op de leefwereld van kwetsbare burgers heeft dit een positieve invloed op de motivatie. Ten slotte valt bij de factor ‘responded to’ op dat bij formele vormen meer én betere terugkoppeling wordt gegeven dan bij de informele vormen. Opgemaakt kan worden dat er tal van belemmerende factoren zijn voor de participatie van kwetsbare burgers, maar dat er ook stimulerende factoren zijn voor participatie van kwetsbare burgers.

De opgedane inzichten met behulp van het CLEAR-model zijn voornamelijk afkomstig uit het sociale domein. In het empirische gedeelte wordt inzicht gegeven in de belemmerende en stimulerende factoren vanuit het fysieke domein. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op de participatieladder in combinatie met het CLEAR-model.

2.3 De participatieladder

Om inzicht te verkrijgen op welk niveau kwetsbare burgers ‘kunnen’ participeren wordt gebruik gemaakt van de participatieladder. De participatieladder is ontworpen om een rangschikking te maken voor de macht die een burger kan uitoefenen. De macht van een burger verschilt per trede bij het bepalen van een plan of programma, zie figuur 2 voor een visuele weergave (Arnstein, 1969). Het onderscheid dat gemaakt wordt bij de participatieladder is van belang om te bepalen wat de invloed of macht van burgers werkelijk is. Als er geen sprake is van een duidelijke rol van burgers bij burgerparticipatie kan het proces als ‘leeg’ en frustrerend worden ervaren (Arnstein, 1969).

29

Figuur 2: Participatieladder (Arnstein, 1969, p.216)

Alhoewel de participatieladder een simplificatie is van de werkelijkheid geeft het een overzichtelijke weergave van de verschillende gradaties die er zijn bij burgerparticipatie. Een andere opmerking die gemaakt dient te worden is dat wanneer gemeenten burgers betrekken bij een project of programma dit op meerdere treden van de ladder terecht kan komen. Echter, dat is afhankelijk van het exacte doel van gemeenten voor het betrekken van burgers (Arnstein, 1969). Omdat de participatieladder van Arnstein ook in gaat op ‘non-participation’ en niet gericht is op de Nederlandse Bestuurspraktijk wordt verder gegaan met een aanpassing op de participatieladder van Arnstein. Verschillende auteurs hebben getracht de participatieladder van Arnstein aan te passen, te verfijnen of er met een andere blik naar gekeken (Wilcox, 1994; Burns, Hambleton & Hoggett, 1994; Edelenbos & Monnikhof, 2001). De participatieladder van Arnstein is door Edelenbos & Monnikhof (2001) aangepast naar de Nederlandse bestuurspraktijk en daardoor relevant voor dit onderzoek. Deze participatieladder wordt gekend met maar een vijftal treden: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen (zie figuur 3). De twee onderste treden van ‘non-participatie’ van Arnstein zijn bij de participatieladder van Edelenbos & Monnikhof weggelaten. De participatieladder van Edelenbos & Monnikhof (2001) wordt uitgewerkt aan de hand van de vijf verschillende treden in het Sociaal Domein waarbij er sprake is van burgerparticipatie met kwetsbare burgers. Naarmate er sprake is van een intensievere wisselwerking tussen de kwetsbare burger en beleidsmakers stijgt het niveau op de participatieladder (Sok et al., 2009; Edelenbos & Monnikhof, 2001). Tevens is gekeken naar welke vormen van burgerparticipatie zich voordoen op de verschillende treden van de participatieladder, zie tabel 1. Hierdoor kan

30 inzichtelijk worden gemaakt op welke niveaus kwetsbare burgers nu al binnen het Sociaal Domein kunnen participeren (‘can do’).

Figuur 3: Participatieladder (Edelenbos & Monnikhof, 2001)

Informeren

Politiek en bestuur bepalen grotendeels de agenda bij de eerste trede ‘informeren’ en houden directe belanghebbenden hiervan op de hoogte. Op deze trede is er niet of nauwelijks sprake van wisselwerking tussen de kwetsbare burger en beleidsmaker, er is vooral sprake van toehoorderschap. De kwetsbare burgers hebben bij deze vorm geen input of invloed op een mogelijke uitkomst (Edelenbos & Monnikhof, 2001; Sok et al., 2009). Op het niveau van informeren is er binnen het Sociaal Domein sprake van zowel informele als formele vormen van participatie (Sok et al., 2009).

Raadplegen

Bij de tweede trede ‘raadplegen’ kan er sprake zijn van een kleine wisselwerking tussen beide partijen. Het geeft kwetsbare burgers de mogelijkheid om in gesprek te gaan met de beleidsmedewerker omtrent de ontwikkeling van beleid, projecten en programma’s. Echter, de beleidsmedewerker hoeft zich niet te verbinden aan de geleverde input en bepaalt zelf wat wordt gedaan met de verkregen (ervarings-)kennis en informatie (Edelenbos & Monnikhof, 2001; Sok et al., 2009). Op het niveau van raadplegen is er binnen het Sociaal Domein sprake van zowel informele als formele vormen van participatie (Sok et al., 2009; Loyens & Walle, 2006, p. 26). In de praktijk zijn binnen gemeenten verschillende vormen participatie op het niveau van raadplegen dominant aanwezig (Sok et al., 2009).

31

Adviseren

De derde trede ‘adviseren’ geeft kwetsbare burgers de mogelijkheid om problemen aan te dragen en oplossingen te bedenken, waarbij ervaringskennis een belangrijke rol speelt bij de totstandkoming van beleid. Echter, de beleidsmaker kan in de besluitvormingsfase beargumenteerd afwijken van de geleverde input (Edelenbos & Monnikhof, 2001; Sok et al., 2009). Op het niveau van adviseren is binnen het Sociaal Domein vooral sprake van formele participatie. Kwetsbare burgers worden op dit niveau met name vertegenwoordigt door belangengroepen of adviesraden. De participatie van individuele kwetsbare burgers komt slechts zeldzaam voor op dit niveau. Een voorbeeld waarin kwetsbare burgers wel kunnen participeren is in de vorm van een collectieve focusgroep (Loyens & Walle, 2006, p. 26).

Coproduceren

De vierde trede ‘coproduceren’ betekent dat de beleidsmaker samen met de kwetsbare burgers een probleem probeert op te lossen of tot beleid probeert te komen. Bij deze trede is er sprake van een intensieve wisselwerking tussen kwetsbare burger en de beleidsmaker. De zeggenschap verschuift dan langzaam van de beleidsmaker naar de kwetsbare burger (Edelenbos & Monnikhof, 2001; Sok et al., 2009). Op het niveau van coproduceren is er alleen sprake van formele participatie. Binnen het Sociaal Domein worden kwetsbare burgers vertegenwoordigd door belangengroepen of adviesraden, zodat ook hun belangen mee worden genomen bij de beleidsvorming.

Meebeslissen

Bij de vijfde trede ‘meebeslissen’ laat de beleidsmaker de ontwikkeling en besluitvorming over aan de kwetsbare burgers zelf. De wisselwerking tussen beide partijen lijkt hier weer af te nemen. Het ambtelijk apparaat vervult een adviserende rol en de politiek neemt deze resultaten over (Edelenbos & Monnikhof, 2001; Sok et al., 2009). In de categorie van meebeslissen zijn louter formele vormen van participatie aanwezig. Individuele kwetsbare burgers participeren in het Sociaal Domein niet op dit niveau. De kwetsbare burgers worden op dit niveau vertegenwoordigd door een derde partij.

Bij burgerparticipatie is het van belang om op de lagere treden te beginnen. Informeren kan gezien worden als een randvoorwaarde om de wisselwerking tussen beide partijen tot stand te brengen. Burgerparticipatie kan niet zonder de eerste trede van de participatieladder, ‘informeren’. Bovendien kan ‘raadplegen’ worden gezien als een randvoorwaarde voor ‘adviseren’ en ‘meebeslissen’ (Sok et al., 2009). Hieruit kan worden opgemaakt dat het een

32 niet zonder het ander kan, er is sprake van een proces bij burgerparticipatie. Dit proces van burgerparticipatie kan gezien worden als het beklimmen van de participatieladder. Zomaar los een methode inzetten op de doelgroep kwetsbare burgers is niet voldoende. De participatieladder van Edelenbos & Monnikhof biedt de mogelijkheid om het participatieniveau van kwetsbare burgers te classificeren.

Tabel 1: Vormen van burgerparticipatie in het Sociaal Domein (Sok et al., 2009) Trede op

participatieladder

Middelen Vorm

Informeren Informele bijeenkomsten, meldpunten voor cliënten, theater & toneel, themabijeenkomsten, e-participatie,

Informeel en formeel

Raadplegen Tevredenheidsonderzoek, enquêtes, e-participatie, gesprekken/bijeenkomsten met cliëntgroepen, mee lopen in de wijk, cliëntenpanel, focusgroepen, spiegelgesprekken, brainstorm teams,

meeloopdagen, wijkbezoek van ambtenaren, groepsdiscussie, visuele prikkelmethode, individuele gesprekken, intermediair, consulententeams,

Informeel en formeel

Adviseren Cliëntenraden, overlegplatforms, participatieraden, adviesraden, vragenlijsten

Formeel

Coproduceren Bewonersparticipatie, e-participatie Formeel

Meebeslissen Stuurgroep, medezeggenschapsraad Formeel

‘Can do’ en de participatieladder

Op basis van de bovenstaande belemmerende en stimulerende factoren in paragraaf 2.2.1 worden uitspraken gedaan over het niveau waarop kwetsbare burgers kunnen participeren als gekeken wordt naar de factor ‘can do’. Wat opvalt in tabel 1 is dat er binnen het Sociaal Domein vooral sprake is van ‘raadplegen’ en naarmate er gestegen wordt op de participatieladder de informele vormen afnemen. Dit betekent dat als het gaat om adviseren, coproduceren of meebeslissen de kwetsbare burgers voornamelijk vertegenwoordigd worden in cliëntenraden, participatieraden of adviesraden. Bij adviseren of coproduceren is er binnen het Sociaal Domein niet tot nauwelijks sprake van participatie van individuele kwetsbare