De effecten van privatisering op de kwaliteit van de
dienstverlening van het busvervoer in Londen en
Amsterdam
Universiteit van Amsterdam
CSW
College Sociale Wetenschappen
Bachelor Sociale Geografie en Planologie
Bachelorscriptie
Naam: Daan Butterman
Studentnummer: 11342102
Begeleider: Merijn Oudenampsen Tweede lezer: Bas Hissink Muller
Datum: 17-06-2019
Aantal woorden: 15218 (exclusief titelblad, inhoudsopgave, voorwoord, abstract en bibliografie)
2
Inhoudsopgave
Voorwoord ... 3 Abstract ... 4 Inleiding ... 5 Maatschappelijke relevantie ... 5 Wetenschappelijke relevantie ... 5 Onderzoeksvraag ... 5 Theoretisch kader ... 7 Methodologisch overzicht ... 9 Conceptualisering variabelen ... 9 Casus I: Londen ... 11Privatisering van het busvervoer in het Verenigd Koninkrijk en Londen door de Conservative Party ... 11
Motivaties privatiseringsbeleid van de Conservative Party ... 12
Eerste revisies van het privatiseringsbeleid door de Labour Party ... 13
Nieuwe revisies van het privatiseringsbeleid door de Labour Party ... 15
Effecten van het privatiseringsbeleid ... 17
Casus II: Amsterdam ... 23
Privatisering van het openbaar vervoer in Nederland ... 23
Motivaties voor het privatiseren van het busvervoer in Nederland ... 24
Privatisering van de VSN-groep ... 28
Uitzonderingen op het invoeren van marktwerking bij busvervoer dat uitgevoerd wordt door gemeentelijk vervoersbedrijven ... 29
Verzelfstandiging van het GVB in Amsterdam ... 30
Mogelijkheid tot inbesteding van het busvervoer in de vier grootste steden van Nederland ... 30
Eerste effecten van de Wet Personenvervoer 2000 ... 31
Ontwikkelingen na 2005 ... 33
De invoering van R-Net ... 37
Verandering van de dienstregeling na de opening van de Noord-Zuidlijn ... 38
Tariefsystemen binnen het VRA-gebied ... 38
Conclusie ... 40
Discussie ... 42
Aanbevelingen ... 43
3
Voorwoord
Voor u ligt mijn bachelorscriptie ter afronding van mijn studie Sociale Geografie en Planologie aan de Universiteit van Amsterdam. Het schrijven van deze scriptie is een leerzaam proces geweest. Naast het leren toepassen van onderzoeksmethoden die tijdens mijn opleiding behandeld werden heb ik tijdens het schrijven van deze scriptie veel geleerd over de motivaties die achter het onderwerp van deze scriptie, privatisering van het
busvervoer, liggen. Het schrijven van deze scriptie was niet mogelijk geweest zonder de hulp van derden. Allereerst wil ik mijn scriptiebegeleider Merijn Oudenampsen bedanken voor zijn begeleiding en feedback. Vooral zijn inbreng en sturing op de momenten waarop ik zelf vast zat zijn van waarde geweest om uiteindelijk te hebben kunnen komen tot een
volwaardig eindproduct. Daarnaast wil ik graag mijn vrienden en familie bedanken voor hun inzichten en motivering. Het schrijven van een scriptie wordt vergemakkelijkt door er over te discussiëren met anderen die hetzelfde proces ondergaan of ondergaan hebben.
Ik wens u veel plezier met het lezen van deze scriptie! Daan Butterman
4
Abstract
In dit onderzoek stond de vraag centraal hoe en in hoeverre privatisering invloed heeft op de kwaliteit van het busvervoer in Londen en Amsterdam. Om deze vraag te onderzoeken zijn in deze multiple-case study met historiserende insteek beleidsdocumenten geanalyseerd waaruit het privatiseringsbeleid en de doelen daarvan naar voren kwamen. Aan de hand van statistieken, meer beleidsdocumenten en ander wetenschappelijk onderzoek is er gekeken wat de gevolgen van het beleid waren. Enerzijds blijkt uit het onderzoek dat privatisering in de casusgebieden geleid heeft tot een kostenreductie. Anderzijds zijn de beleidsdoelen niet of slechts in beperkte mate gehaald en blijft het onduidelijk in hoeverre privatisering een nuttig instrument is om de kwaliteit van de dienstverlening van busvervoer te verbeteren.
5
Inleiding
Voor veel mensen is het openbaar vervoer (OV) een noodzaak. Zonder de aanwezigheid van OV met een goede kwaliteit van dienstverlening kan hun leven stil komen te staan. Naast de noodzaak die het heeft voor sommige mensen, kan een goed functionerend OV-netwerk ook mensen uit hun auto’s lokken. Dit leidt tot een vermindering van files en de uitstoot van fijnstof en broeikasgassen. Voor regio’s is het dus van belang om een goed functionerend OV-netwerk te hebben.
Volgens neoliberale theorieën leiden deregulering en privatisering van markten tot meer efficiëntie. Het dereguleren en privatiseren van de markt van het OV zou volgens deze logica dus de meest verstandige maatregel zijn om ervoor te zorgen dat het OV-netwerk goed functioneert. Dit heeft er toe geleid dat veel spoorweg- en busnetwerken in verschillende landen zowel deregulerings- als privatiseringsprocessen zijn ondergaan.
Maatschappelijke relevantie
De vraag of privatisering van het OV ook echt de juiste manier is om de efficiëntie en de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren is een vraag die in maatschappelijke debatten herhaaldelijk gesteld wordt. Veel rechtse partijen stellen dat privatisering een positief effect heeft gehad. Ook de Europese Unie is voor het privatiseren van het openbaar vervoer en wil met de zogenaamde Fourth Railway Package de Europese spoormarkt vanaf 2022 openen voor competitie (Perennes, 2017). Aan de andere kant van het politieke spectrum is er echter volop weerstand tegen privatisering. Zo pleitte de Britse Labour Party in 2017 in hun verkiezingsmanifest voor het renationaliseren van de Britse spoorwegen. Door de
verdeeldheid binnen de maatschappelijke discussie en het belang van een goed
functionerend OV-netwerk is een onderzoek naar de effecten van privatisering van het OV maatschappelijk relevant.
Wetenschappelijke relevantie
Niet alleen in de maatschappelijke discussie is er verdeeldheid over de vraag of privatisering van het OV leidt tot meer efficiëntie en een betere kwaliteit van de dienstverlening. De wetenschappelijke discussie over het effect van neoliberaal beleid vindt ook zijn weerslag op de OV-sector. Door het voortbestaan van deze discussie, welke nader wordt toegelicht in het theoretisch raamwerk, is een onderzoek naar de vraag of privatisering van het OV leidt tot een betere kwaliteit van de dienstverlening ook wetenschappelijk relevant.
Onderzoeksvraag
Om dichter te komen bij een antwoord op deze vraag heb ik twee casussen bestudeerd. Deze casussen zijn het busvervoer van de steden Londen en Amsterdam. De gehanteerde vraag in dit onderzoek luidt: Hoe beïnvloedt privatisering van het busvervoer in de steden Londen en Amsterdam de kwaliteit van de dienstverlening? Om deze vraag te kunnen beantwoorden worden er enkele deelvragen gesteld. Deze luiden:
6
- Heeft er met betrekking tot het busvervoer van Londen en Amsterdam privatisering plaatsgevonden en welke vorm heeft deze privatisering aangenomen?
- Welke motivaties waren er voor het al dan niet privatiseren van het busvervoer in Londen en Amsterdam?
- Hoe en in hoeverre heeft privatisering de kwaliteit van de dienstverlening van het busvervoer in Londen en Amsterdam veranderd?
7
Theoretisch kader
Privatisering is de overdracht van publiek eigendom naar private handen. Dit proces kan verschillende vormen aannemen. Zo kan een overheid (delen van) een staatsbedrijf verkopen aan de private sector. Ook kan men in plaats van het verkopen van
staatseigendommen aan de private sector een staatsbedrijf commercieel laten opereren. Zo wordt het marktmechanisme geïntroduceerd zonder dat de private sector erbij betrokken hoeft te worden (Finez, 2013). Privatisering kan echter ook tot stand worden gebracht door het uitbesteden van diensten aan de private sector. In dit geval blijft er nog wel publieke controle over de markt (White, 1994). Bij dit zogenaamde competitive bidding wordt een opdracht gegeven aan de partij die het meeste voldoet aan de prijs- en kwaliteitscriteria die een overheidsinstantie gesteld heeft (Taylor, et al., 2001). Verder kan privatisering nog tot stand komen door private partijen toe te laten op publieke infrastructuur. Ten slotte kan privaat geld gebruikt worden voor het realiseren van publieke infrastructuur (White, 1994). Dit betekent dat er sprake is van een Publiek-Private Samenwerking (PPS). Door middel van een PPS kan een overheid zorgen voor de benodigde fondsen terwijl het risico bij de private sector zou liggen (Jupe, 2009).
Privatisering wordt vaak als eerste stap gezien van het proces van vermarkting van de openbaar vervoerssector. Als de organisatie die diensten consumeert en de organisaties die deze diensten bieden van elkaar gescheiden zijn, wordt het mogelijk om de markt te
dereguleren (Zatti, 2012). In een volledig gedereguleerde markt is er naast sprake van een duidelijke scheidslijn tussen dienstverleners en regulerende autoriteiten ook maximale autonomie voor dienstverleners in bijvoorbeeld het maken van hun dienstregeling en er zijn geen grenzen aan de mogelijkheid tot het toetreden tot de markt (Zatti, 2012). Bovendien liggen alle risico’s bij de dienstverlener en niet bij de regulerende autoriteiten.
Het belangrijkste argument dat door voorstanders van neoliberalisering van de OV-sector wordt aangedragen is dat privatisering en deregulering leiden tot meer competitie op de markt. Dit zorgt op zijn beurt weer voor meer efficiëntie (Salento & Pesare, 2016). Private bedrijven zouden immers duidelijkere doelen en betere stimulansen voor zowel managers als werknemers hebben (Roy & Yvrande-Billon, 2007). In een geprivatiseerde en
gedereguleerde markt zou er dus meer innovatie zijn (Paget-Seekins, 2015). Ook worden private bedrijven gezien als minder bureaucratische en juist meer dynamische instituties (Ngowi, 2005). Verder levert privatisering een overheid op korte termijn meer geld op. Doordat er fondsen vrij komen door privatisering is het ook een interessante strategie tijdens periodes waarin er tekorten zijn op de begroting.
Deze voordelen van een volledig gedereguleerde markt komen niet altijd uit in de praktijk. Dit kan voor een deel toegeschreven worden aan het feit dat de meeste geprivatiseerde OV-bedrijven nog steeds actief zijn in een gereguleerde marktomgeving waarbij de regels in het voordeel van de zittende vervoerder werken. Er is dus vrij weinig concurrentie op de markt (White, 1994). Hierdoor kunnen bedrijven met een winstoogmerk een monopolie op de vervoersmarkt krijgen. Dit kan leiden tot bezuinigingen op het personeelsbestand en de diensten, ondermaatse dienstverlening en hogere prijzen (Salento & Pesare, 2016).
8
Deze nadelen komen vooral voor omdat de OV-markt niet volledig gedereguleerd of überhaupt niet volledig te dereguleren is. Hierdoor kunnen nieuwe partijen niet of nauwelijks tot de markt toetreden. Andere nadelen die kunnen optreden bij privatisering van de OV-markt zijn echter inherent aan een gedereguleerde en geprivatiseerde markt. Verder dereguleren zal deze problemen dus niet oplossen. Zo kunnen door privatisering en deregulering de voordelen van een geïntegreerd netwerk verloren gaan (White, 1994). Deze voordelen zijn bijvoorbeeld goed op elkaar afgestemde overstapmogelijkheden en de mogelijkheid van het zogenaamde through-ticketing waarbij er voor één reis maar één kaartje gekocht hoeft te worden. Een ander nadeel van privatisering is dat de diensten uitgevoerd worden door bedrijven met een winstoogmerk. Dit winstoogmerk is niet altijd in lijn met het belang van de reiziger. In een volledig gedereguleerde markt kunnen
dienstverleners er voor kiezen om verlieslatende diensten te schrappen om zo de winst te kunnen maximaliseren. Hierbij wordt geen rekening gehouden met de waarde die deze diensten kunnen hebben voor de maatschappij (Salento & Pesare, 2016). Ook betekent privatisering en deregulering vaak dat reizigers markttarieven moeten betalen voor ritten in het openbaar vervoer ondanks het feit dat deze diensten vaak gezien en wettelijk erkend worden als een recht en waardevol voor de maatschappij (Salento & Pesare, 2016). Ook is er een kritiek te geven op privatisering door middel van het uitbesteden via het competitive bidding principe. De contracten die op deze manier uitgegeven worden zijn vaak
georiënteerd op de korte termijn. Hierdoor kunnen vertrouwensbanden die tussen partijen over een langere termijn opgebouwd zijn verloren gaan (John, et al., 2004).
Ten slotte kan er nog geargumenteerd worden dat binnen de OV-sector niet de private maar de publieke sector de diensten het meest efficiënt kan leveren. Zo is bijvoorbeeld het
leveren van infrastructuur vaak efficiënter als dit door de staat gedaan wordt (Dochterty, et al., 2004). Bovendien leidt competitie in deze sector vaak tot verspillingen in de vorm van onnodige extra diensten of dubbele infrastructuur. Ook is de staat beter in het op een zorgvuldige manier plannen van investeringen in transport dan de private sector (Dochterty, et al., 2004). Bij Publiek-Private-Samenwerkingen is het vaak zo dat het geld dat overheden ervoor aan de private sector betalen hoger uitvalt dan de rente die zij zouden betalen op obligaties (Tsamboulas, et al., 2013). Ook in dit geval is de private sector niet altijd de meest efficiënte dienstverlener. Privatisering in de OV-sector verdient het dus om kritisch bekeken te worden.
9
Methodologisch
overzicht
Om er achter te komen hoe privatisering invloed uitoefent op de kwaliteit van de
dienstverlening van het busvervoer in Londen en Amsterdam is er in dit onderzoek gebruik gemaakt van een kwalitatieve onderzoeksstrategie. Het onderzoeksdesign dat gebruikt is, is het multiple-case study design waarbij twee casussen behandeld zijn. Deze twee casussen zijn het busvervoer van Londen en Amsterdam. In beide steden heeft nationale wetgeving er toe geleid dat er privatiseringsprocessen in het busvervoer ingezet werden. In Londen worden verschillende busdiensten uitbesteed aan de hand van het competitive bidding principe. Dit is ook in Amsterdam het geval met betrekking tot het streekvervoer per bus. Voor het stadsvervoer van onder andere Amsterdam is er in de nationale wetgeving echter een uitzondering gemaakt, waardoor de concessie onderhands gegund of inbesteed kan worden aan het gemeentelijk vervoerbedrijf. In beide casusgebieden is het busvervoer dus geprivatiseerd. Ondanks de kleine onderlinge verschillen zijn de twee casussen dan ook representatieve casussen voor onderzoek naar privatisering in het busvervoer.
Bij het vergelijken van de twee casussen is er gebruik gemaakt van een historiserende insteek. Het privatiseringsbeleid is gestart in de jaren ’80 en ’90 en heeft langzaam en na meerdere tussentijdse wijzigingen geleid tot de huidige situatie. Om de huidige situatie te kunnen begrijpen was het dus van belang om te kijken welke motivaties en beweegredenen er achter het beleid en de revisies daarvan zaten. Hierbij is er niet alleen gekeken naar het lokale schaalniveau. Het busvervoer in deze twee steden is ingebed in een nationale context. Er is sprake van een wisselwerking tussen nationaal en lokaal niveau. Nationale wetgeving heeft impact op het lokale niveau. Een lokaal gedifferentieerde situatie kan op zijn beurt ook weer invloed hebben op nationale wetgeving en revisies daarvan.
Bij deze historiserende aanpak zijn de onderzoeksvragen in chronologische volgorde per casus beantwoord. Dit betekent dat er eerst gekeken is welke vormen van privatisering er plaatsgevonden hebben. Daarna zijn de motivaties voor de privatisering behandeld. Vervolgens zijn de herzieningen van het privatiseringsbeleid en de motivaties voor deze herzieningen behandeld. Dit alles is gedaan aan de hand van een analyse van
beleidsdocumenten waarin het beleid en de motivaties daarvoor aangedragen worden. Ten slotte is er aan de hand van statistieken, ander wetenschappelijk onderzoek en meer
beleidsdocumenten gekeken naar de effecten die het privatiseringsbeleid heeft gehad. Hierbij is eerst de casus Londen in zijn totaliteit behandeld, waarna er vervolgens over gegaan is op de casus Amsterdam. Daarna vond er nog een vergelijking tussen de twee casussen plaats. Hiermee is dus de aanpak toegepast die gebruikelijk is bij multiple case studies en zijn de verschillende casussen eerst afzonderlijk behandeld alsof er sprake is van een single-case study (Starman, 2013).
Conceptualisering variabelen
Voor de analyse was het van belang om eerst verder uit te werken wat de in de onderzoeksvragen gehanteerde variabelen inhouden. De verschillende vormen die privatisering aan kan nemen zijn hierboven in het theoretisch raamwerk besproken. De
10
andere in dit onderzoek gebruikte variabele is kwaliteit van de dienstverlening. Dit is een veelzijdig begrip en kan voor verschillende personen verschillende betekenissen aannemen (Prioni & Hensher, 2000). Vaak wordt kwaliteit van de dienstverlening gedefinieerd als ‘het vermogen van vervoerders om diensten te leveren in lijn met de verlangens van zowel huidige als potentiële gebruikers’ (Barabino & Francesco, 2016). In plaats van te kijken naar de vraagkant kan er echter ook gekeken worden naar de aanbodkant van kwaliteit van de dienstverlening (Prioni & Hensher, 2000). Door op deze manier naar kwaliteit van de dienstverlening te kijken voldoet het gebruik van door de vervoersbedrijven of
overheidsinstanties aangeleverde statistieken en is het niet nodig om enquêtes af te nemen om gebruikers naar hun ervaringen te vragen. Bovendien zijn deze dimensies direct
beïnvloedbaar door de vervoerders zelf en kan er sprake zijn van een direct verband met privatisering.Voorbeelden van dimensies van de aanbodkant van kwaliteit van de
dienstverlening die Prioni en Hensher (2000) aanhalen zijn de frequentie van busdiensten, de manier waarop het netwerk in elkaar zit en de ritprijs.
Deze dimensies van de kwaliteit van dienstverlening zijn in dit onderzoek gebruikt. Toch is de uitwerking hiervan nog niet compleet. Zoals in het theoretisch raamwerk aangegeven kan privatisering ertoe leiden dat het niet mogelijk is om met één kaartje de gewenste reis te maken doordat er bij verschillende vervoerders verschillende tariefstructuren zijn. Daarom is er in dit onderzoek de dimensie “mogelijkheid tot through-ticketing” toegevoegd aan het bovenstaande overzicht. In figuur 1 worden de verschillende in dit onderzoek gehanteerde dimensies van kwaliteit van de dienstverlening weergegeven met daarbij een toelichting hoe deze gemeten zijn. Afhankelijk van de beschikbaarheid is er naar data gekeken van een meer kwantitatieve of kwalitatieve aard. Deze zijn over de tijd vergeleken om te kunnen
waarnemen hoe en in hoeverre privatisering invloed heeft gehad op de kwaliteit van de dienstverlening. Hoewel het aantal reizigers dat van het busvervoer gebruik maakt geen onderdeel uitmaakt van de variabele kwaliteit van de dienstverlening kan het hier wel direct door beïnvloedt worden. Aangezien veel beleidsmaatregelen als doel hadden om het aantal reizigers dat gebruik maakt van het busvervoer te doen stijgen zijn deze aantallen ook geanalyseerd in dit onderzoek.
Variabele Dimensie Manier van meten
Kwaliteit van de dienstverlening
Frequentie / Omvang van netwerk
Kwalitatief: Invoering van hoogfrequente buslijnen (4x per uur)
Kwantitatief: Aantal buskilometers Vormt het busvervoer in de
regio één netwerk?
Ja/Nee
Ritprijs Prijsindexcijfer Mogelijkheid tot
through-ticketing
Ja/Nee
11
Casus I: Londen
Privatisering van het busvervoer in het Verenigd Koninkrijk en Londen door de Conservative Party
Toen in 1979 de Conservative Party onder leiding van Margaret Thatcher de nationale verkiezingen van het Verenigd Koninkrijk won wilde het in het gehele land radicale
hervormingen doorvoeren. Eén van deze hervormingen was het privatiseren en dereguleren van het openbaar vervoer. Nadat in 1980 al de touringcarindustrie gedereguleerd werd is er voor het stads- en streekbusvervoer in 1985 de zogenaamde Transport Act of 1985
aangenomen. Voordat deze wet werd aangenomen kregen (vaak publieke)
busvervoermaatschappijen van speciale autoriteiten licenties om busdiensten volgens een vooraf bepaalde route, dienstregeling en tariefstructuur te rijden (Butcher & Dempsey, 2017). Met een licentie hadden vervoerders een monopolie op het rijden van de route. Na het invoeren van de Transport Act of 1985 was het voor alle erkende
busvervoermaatschappijen mogelijk om buslijnen te beginnen (Butcher & Dempsey, 2017). Deze maatschappijen konden vervolgens zelf bepalen met welke frequentie ze zouden rijden en waar bushaltes zich zouden bevinden. Het dienstaanbod zou voortaan dus volledig
gebaseerd worden op de marktvraag. Wel konden lokale autoriteiten niet commercieel vatbare diensten subsidiëren (Butcher & Dempsey, 2017). Hierbij konden zij de
tariefstructuur en het type bus waarmee gereden zou worden bepalen. Een voorwaarde voor deze gesubsidieerde diensten was echter wel dat er een aanbestedingsprocedure ondergaan zou worden (Butcher & Dempsey, 2017). Bovendien was het niet toegestaan om met de subsidies te zorgen voor kunstmatig lage ritprijzen (Savage, 1993). Subsidies in het busvervoer zouden dus alleen nog maar dienen voor het levensvatbaar houden van
busdiensten die dat zonder subsidie niet zouden zijn. De Transport Act of 1985 zorgde echter niet alleen voor het dereguleren van de markt voor het busvervoer in het Verenigd
Koninkrijk en de uit nieuwe toetreding van private partijen voortvloeiende privatisering. De Transport Act of 1985 bevatte namelijk ook een provisie om de door de overheid in bezit zijnde busmaatschappijen te privatiseren (Transport Act 1985; Savage, 1993).
De Transport Act of 1985 maakte bij het Londense busvervoer een uitzondering op de deregulering die in de rest van het land ingevoerd werd (Savage, 1993). Toch heeft ook het busvervoer in Londen ingrijpende veranderingen ondergaan. Door middel van de London Regional Transport Act 1984 heeft de nationale regering de verantwoordelijkheid voor onder andere het busvervoer in Londen overgenomen van de in 1986 afgeschafte Greater London Council (Butcher & Dempsey, 2017). Dit werd ondergebracht bij de nieuwe
holdingorganisatie London Regional Transport (LRT). In 1985 ontstond uiteindelijk de dochtermaatschappij van de nationale overheid London Buses Ltd. Deze organisatie werd verantwoordelijk gemaakt voor het beheer van het busvervoernetwerk van Londen en was gescheiden van de maatschappijen die de diensten uitvoeren. Deze maatschappijen werden geleidelijk geprivatiseerd, wat uiteindelijk in 1994 volledig gerealiseerd is. Naast het
overhevelen van de verantwoordelijkheid voor het Londense busvervoer naar de nationale overheid zorgde de London Regional Transport Act 1984 ervoor dat de busdiensten
12
dus zowel gedereguleerd als geprivatiseerd is, is het busvervoer in Londen slechts geprivatiseerd. De private vervoerders opereren nog steeds binnen een gereguleerde marktomgeving.
Motivaties privatiseringsbeleid van de Conservative Party
Voordat de Transport Act of 1985 aangenomen werd was er sprake van een verval van het busvervoer in het Verenigd Koninkrijk. Tussen 1970 en 1985 daalde het aantal passagiers dat in bussen reed in het Verenigd Koninkrijk met 34,8% (Department for Transport, 2019a). In Londen was dit 23,3%. Het aantal voertuigkilometers dat in deze periode gereden is, is in het gehele Verenigd Koninkrijk met 20,8% en in Londen met 14,7% afgenomen (Department for Transport, 2019b). In deze periode zijn in het Verenigd Koninkrijk de prijzen voor busvervoer aangepast aan inflatie 17% procent toegenomen (Department for Transport, 2019c).
Doordat er ook nog sprake was van stijgende kosten voor het busvervoer moesten lokale overheidsinstanties vaak bijspringen met subsidies voor de vervoerders (Butcher & Dempsey, 2017).
Volgens Secretary of State for Transport Nicholas Ridley, die de invoering van de Transport Act of 1985 overzag, was het verval van het busvervoer niet onvermijdelijk (Hansard Parliamentary Debates, 1985). Hij achtte de belangrijkste redenen voor het verval de reguleringen van de sector die al sinds 1930 bestonden en de hieruit voortvloeiende bijna-monopolies van vervoersbedrijven. Deze reguleringen voldeden volgens hem niet meer aan de eisen die de uitdagingen van de jaren ’80, zoals het toenemende gebruik van de auto als vervoersmiddel, stelden. Om de problemen op te lossen zou competitie nodig zijn.
Competitie zou er voor zorgen dat vervoerders hun uiterste best doen om zo efficiënt mogelijk te rijden en te zorgen voor een zo goed mogelijke kwaliteit van de dienstverlening (Hansard Parliamentary Debates, 1985). Door kostenbesparingen zouden prijzen dalen en zouden voorheen niet levensvatbare buslijnen winst kunnen genereren. Daardoor zouden vervoerders constant op zoek gaan naar nieuwe markten en dus nieuwe buslijnen starten. Hierdoor beschouwde Ridley competitie als de sleutel naar hogere vervoersaantallen en dus een einde aan het verval dat het busvervoer in het Verenigd Koninkrijk aan het ondergaan was. Zo zou competitie uiteindelijk in het voordeel van de consument zijn. Om deze
competitie te realiseren schafte de Transport Act of 1985 het licentiesysteem af. Ook moest het staatsbedrijf National Bus Company, dat een groot deel van het busvervoer in het Verenigd Koninkrijk uitvoerde, opgebroken worden in kleinere vervoersbedrijven. Deze bedrijven zouden vervolgens binnen drie jaar geprivatiseerd moeten zijn (Hansard Parliamentary Debates, 1985). Op deze manier zou volgens Ridley eerlijke competitie kunnen plaatsvinden.
De Londense uitzondering op de afschaffing van het licentiesysteem was volgens Ridley noodzakelijk om eerst de grootschalige veranderingen van de London Regional Transport Act te kunnen overzien (Hansard Parliamentary Debates, 1985). Een clausule binnen de wet maakte het mogelijk om in een later stadium alsnog het busvervoer in Londen te
13
busvervoer die daar aanwezig zijn (Hansard Parliamentary Debates, 1985). Deze motivatie voor het uitstellen van deregulering in Londen wordt ook gegeven in een zogenaamd White Paper dat in opdracht van de regering in 1984 werd uitgebracht. Door de ingrijpende veranderingen binnen Londen die competitie mogelijk maken zou deregulering uitgesteld moeten worden tot deze eerdergenoemde maatregelen uitgewerkt zijn (Department of Transport, 1984; in Butcher & Dempsey, 2017). De keuze om eerst het busvervoer in Londen te privatiseren en pas in een later stadium ook over te gaan op deregulering maakte het voor Londen noodzakelijk om de busdiensten op een contractuele basis te laten rijden (National Audit Office, 1995). Dit leidde er toe dat er in Londen uiteindelijk gebruik gemaakt zou worden van het competitive bidding principe waarbij busdiensten uitbesteed werden door het regulerende orgaan London Transport. Het Department of Transport had met deze constructie als doel om ook voor het dereguleren van het busvervoer in Londen al langdurige en eerlijke competitie te kunnen garanderen (National Audit Office, 1995). Doordat de regering onder leiding van de Conservative Party het dereguleren van het busvervoer in Londen uitstelde tot na de verkiezingen van 1997, en deze vervolgens verloor, is dit systeem in stand gebleven.
Eerste revisies van het privatiseringsbeleid door de Labour Party
Onder de nieuwe Labourregering van Tony Blair is de door de conservatieve uitgestelde deregulering van het Londense busvervoer definitief afgesteld. Toch heeft deze nieuwe regering de hervormingen van de conservatieven niet teruggedraaid of radicaal veranderd. Het nationaliseren van het busvervoer in het Verenigd Koninkrijk is bij de Labour Party gedurende de dertien jaar dat zij aan de macht zouden zijn nooit echt als een serieuze optie gezien (Butcher & Dempsey, 2017). Toch had de nieuwe regering kritiek op het oude
privatisering- en dereguleringsbeleid. In een White Paper dat de Labourregering in 1998 uitbracht schreven zij dat privatisering en deregulatie van onder andere het busvervoer gefaald heeft voor de passagier omdat dit beleid vervoersnetwerken opgedeeld zou hebben en er geen rekening gehouden zou zijn met het publieke belang (Department for Transport, 1998, p. 5). Strategische verantwoordelijkheden zouden nu te veel bij de private sector liggen. Daarom komen zij in dit White Paper met een nieuwe strategie voor de gehele transportsector van het land. De grootste uitdaging die zij voorzien is de het wijdverbreide autogebruik in het Verenigd Koninkrijk (Department for Transport, 1998, p. 5). De manier waarop de auto in het Verenigd Koninkrijk gebruikt wordt zou volgens de Labourregering negatieve gevolgen hebben voor de gezondheid van inwoners van het Verenigd Koninkrijk, de economie van het land en het milieu (Department for Transport, 1998, p. 5). Met de nieuwe transportstrategie wil de Labourregering dan ook zorgen dat steeds meer mensen hun auto laten staan en gebruik gaan maken van het openbaar vervoer. Als onderdeel van het nationale vervoersnetwerk was er hierbij een belangrijke rol weggelegd voor bussen. Met de nieuwe bus-strategie wilde de Labourregering lokale autoriteiten meer
mogelijkheden bieden om invloed uit te oefenen op hoe private partijen de busdiensten uitvoerden. Om dit te realiseren introduceerde het in de Transport Act 2000 de mogelijkheid voor lokale autoriteiten om de zogenaamde Quality Partnerships en Quality Contracts te
14
gebruiken. Quality Partnerships houden in dat lokale autoriteiten gaan samenwerken met de private vervoerders. De lokale autoriteiten doen bijvoorbeeld aanpassingen aan het verkeer, zoals het toevoegen van busstroken of regelen voorrang voor bussen bij kruispunten. In ruil voor het realiseren van deze voordelen voor de vervoerders zouden zij vervolgens zorgen voor een betere kwaliteit van de dienstverlening, met comfortabelere, groenere en meer toegankelijkere bussen en meer training voor personeel (Department for Transport, 1998, p. 32). Indien Quality Partnerships niet het gewenste resultaat blijken te bieden kunnen lokale autoriteiten overgaan op de Quality Contracts. Tot deze optie mag echter alleen worden overgegaan als dit de enige mogelijkheid is voor een lokale autoriteit om de door hen voorgeschreven doelen te kunnen bereiken (Transport Act 2000). Indien toegepast bieden Quality Contracts lokale autoriteiten de mogelijkheid om het busvervoer binnen hun
jurisdictie uit te besteden door middel van het competitive bidding principe. Hierbij bepalen de lokale autoriteiten de specificaties en de prestatierichtlijnen van de uit te voeren diensten (Department for Transport, 1998, p. 33). Zo zijn zij bijvoorbeeld ook in staat om de
frequenties op bepaalde trajecten te verhogen. Dit is volgens de Labourregering samen met de betrouwbaarheid de meest zwaarwegende factor bij de beslissing van consumenten of zij het openbaar vervoer of de auto nemen (Department for Transport, 1999, p. 22). Indien er Quality Contracts gebruikt worden zijn er geen andere vervoerders behalve de
gecontracteerde vervoerder meer toegestaan op de route waar het contract betrekking op heeft (Department for Transport, 1999, pp. 23-24).
De privatisering en deregulering van de voorgaande conservatieve regering blijft bij het invoeren van deze hervormingen in stand. Volgens de Labourregering hebben privatisering, deregulering en uiteindelijk competitie voordelen mee kunnen brengen voor sommige reizigers, maar moet er wel altijd gekeken worden naar het belang van de gehele bevolking (Department for Transport, 1998, p. 20). Naast het verloren gaan van de geïntegreerde vervoersnetwerken, wat ten koste zou gaan van keuzemogelijkheden en toegankelijkheid van het vervoerssysteem, zou er door private vervoerders niet gekeken worden naar de nadelen (zoals geluidsoverlast, congestie en vervuiling) die individuele reiskeuzes met zich mee kunnen brengen. Ook verweet de Labourregering het privatiseringsbeleid van de conservatieve regering dat het de instabiliteit van het busvervoer in de hand geholpen zou hebben (Department for Transport, 1999). Het stond private vervoerders namelijk toe om regelmatig hun dienstregeling te veranderen. Met de Quality Partnerships en Quality Contracts wilde de Labour-regering er dus voor zorgen dat er door lokale autoriteiten meer invloed te geven op de uitvoering van de busdiensten meer rekening gehouden kon worden met het publieke belang en de bovengenoemde tekortkomingen die het voorgaande
busbeleid van de conservatieve regering met zich meebracht.
Met de introductie van de Quality Partnerships en Quality Contracts ging de manier waarop het busvervoer in het Verenigd Koninkrijk uitgevoerd wordt meer lijken op hoe dat in Londen ging sinds de invoering van de London Regional Transport Act 1984. Lokale autoriteiten krijgen meer invloed op hoe de busdiensten uitgevoerd worden. Met het gebruik van Quality Contracts werd het mogelijk om busdiensten aan te besteden, zoals in Londen al gebeurde sinds de hervormingen van de conservatieven. Toch wilde de
15
busvervoer was in 1984 dankzij de London Regional Transport Act 1984 via de dochteronderneming London Buses Ltd. in handen van het nationale Department of Transport gekomen. Van één centraal bestuursorgaan was er echter geen sprake doordat ook onder andere de private vervoerders en de zogenaamde Boroughs (bestuurlijke eenheden binnen Londen) een belangrijke rol hadden bij het coördineren van het
busvervoer. Om de initiatieven van al deze partijen samen te kunnen brengen en te zorgen voor een geïntegreerde benadering ten opzichte van het vervoer in Londen wilde de Labourregering de verantwoordelijkheden hiervoor onderbrengen bij de door hen
gecreëerde Greater London Authority (Department for Transport, 1998, p. 93). Deze nieuwe organisatie wordt geleid door een direct verkozen burgemeester. Hiermee is er geen directe bemoeienis meer van de nationale overheid op het busvervoer van Londen en is er één organisatie die een geïntegreerde strategie voor het vervoer in Londen maakt. Deze strategie zal vervolgens geïmplementeerd worden door de nieuw gecreëerde organisatie Transport for London (TfL), welke dus verantwoordelijk is voor het beheer van het geïntegreerde vervoersnetwerk van Londen waar ook het busvervoer onder valt
(Department for Transport, 1998, pp. 93-94). TfL moet zich dan ook direct verantwoorden bij de gekozen burgemeester. De burgemeester heeft met behulp van de geïntegreerde
transportstrategie de mogelijkheid om de ritprijzen, de manier waarop er betaald wordt, de routes die gereden worden en de frequentie van deze routes te beïnvloeden (Carling & Poole, 1998, p. 10).
Nieuwe revisies van het privatiseringsbeleid door de Labour Party
Na enkele jaren kondigde de Labourregering in een paper nieuwe hervormingen van het busvervoer in het Verenigd Koninkrijk aan. De nieuwe voorstellen die zij in dit paper doen zouden rekening houden met de krachten van de private sector maar ook meer dan voorheen rekening houden met de behoeftes van de reizigers (Department for Transport, 2006, p. 7). Hierbij zouden er lessen geleerd moeten worden van hoe het busvervoer in Londen geregeld wordt. In Londen is de trend van dalende passagiersaantallen namelijk het beste tegengegaan (Department for Transport, 2006, pp. 17-21). Hoewel de stand van zaken in Londen geprezen wordt, wordt er in dit paper ook kritiek geuit op het voorgaande
privatiseringsbeleid. Het zogenaamde ideaal van on-road competition waarbij verschillende private vervoerders met elkaar op dezelfde route concurreren is in de praktijk nauwelijks tot stand gekomen. Soms vindt deze competitie even plaats, waarna uiteindelijk de dominante vervoerder de markt daar consolideert, waardoor er uiteindelijk maar op ongeveer 4% van alle busdiensten directe competitie is (Department for Transport, 2006, pp. 24-25). Verder uitte de Labourregering kritiek op het feit dat de efficiëntietoename met betrekking tot kosten in het busvervoer ten gevolge van privatisering zijn maximum bereikt heeft
(Department for Transport, 2006, p. 25). Lonen kunnen immers niet verder dalen en er kan niet meer bezuinigd worden op administratief personeel. Bovendien waren de
brandstofprijzen gunstig in de voorgaande jaren. Dit zou niet permanent zo kunnen blijven. De kosten van het uitvoeren van het busvervoer zijn in de jaren voor de uitkomst van het rapport dan ook weer aan het stijgen, zoals te zien is in figuur 2. Samen met lagere
16
passagiersaantallen leidt dit tot hogere tarieven, minder busdiensten en hogere subsidies (Department for Transport, 2006, p. 26).
Figuur 2; Bron: Department for Transport, 2006
Toch vond de Labourregering ook nu dat dit niet betekent dat het busvervoer
gerenationaliseerd moet worden. Het dereguleren en privatiseren van de markt voor het busvervoer heeft namelijk wel geleid tot het beperken van de kosten en heeft innovatie binnen de sector gestimuleerd (Department for Transport, 2006, p. 34). Daarom wilde de Labourregering een nieuw regelgevend raamwerk invoeren dat ervoor zou kunnen zorgen dat de kwaliteit van de dienstverlening van het busvervoer verbeterd wordt, meer waarde kan bieden voor de mensen die van busvervoer afhankelijk zijn en dat bussen een
aantrekkelijker alternatief worden voor de auto. Ook moest dit nieuwe regelgevende raamwerk er voor zorgen dat beslissingen genomen worden vanaf het juiste bestuursniveau (Department for Transport, 2006, p. 33). Lokale autoriteiten zouden dan ook meer
verantwoordelijkheden krijgen. Dit zou lokale oplossingen voor lokale problemen mogelijk maken en zou voorkomen dat de nationale staat dicteert (Department for Transport, 2006, p. 35). Net als in de beleidsstukken voor de invoering van de Transport Act 2000 schreef de regering hier weer het gebruik van samenwerkingen en Quality Contracts voor (Department for Transport, 2006, p. 34). Er vond dus geen grootschalige revisie van het eerdere beleid plaats. Het doel van de Labourregering was juist om de mogelijkheden die hun eerdere revisies aan lokale autoriteiten boden makkelijker implementeerbaar en effectiever te maken. Daarom wilde de Labourregering dan ook de mogelijkheden die lokale autoriteiten hebben bij Quality Partnerships met private vervoerders uitbreiden (Department for Transport, 2006, p. 38). Zo zouden zij na de hervormingen ook de maximumritprijs en minimale frequenties kunnen specificeren. Ook zou het mogelijk gemaakt worden om de Quality Partnerships met meerdere vervoerders tegelijk uit te voeren zodat de
17
Labourregering zo hervormen dat deze makkelijker te implementeren zouden zijn voor lokale autoriteiten. Tot aan de invoering van deze hervormingen had nog geen enkele lokale autoriteit gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot het opstellen van Quality Contracts (Department for Transport, 2006, p. 40). Daarom wilde de Labourregering de criteria voor het invoeren van een Quality Contract versoepelen. Hierbij benadrukte het wel dat er nog steeds criteria zouden zijn voor het invoeren van een dergelijke constructie (Department for Transport, 2006, p. 42). Quality Contracts moesten namelijk de laatste optie blijven als Quality Partnerships niet blijken te werken.
Effecten van het privatiseringsbeleid
Na het invoeren van de Transport Act of 1985 heeft het verval van het busvervoer, wat de conservatieve regering met hun privatisering- en dereguleringsbeleid tegen wilde gaan, zich doorgezet. Tussen 1985 en 1997, het jaar dat Labour de verkiezingen won en de
conservatieven de macht verloren, is zoals te zien is in figuur 3 het aantal passagiers dat in het Engeland (met uitzondering van Londen) de bus nam met 28,4% gedaald (Department for Transport, 2019a). In Londen, waar het busvervoer niet gedereguleerd en dus slechts geprivatiseerd was, was er met een groei van 6,8% wel een lichte stijging van de
passagiersaantallen te zien (Department for Transport, 2019a). Wel is, zoals te zien is in figuur 4 het aantal voertuigkilometers dat in Engeland buiten Londen gereden werd gestegen met 27,01%. Binnen Londen was deze stijging 25,3% (Department for Transport, 2019b).
Figuur 3; Bron: Department for Transport, 2019a
0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 Aan ta l p ass agie rs in m iljoen en Jaar
Aantal buspassagiers in Londen en Engeland m.u.v.
Londen tussen 1985 en 1997
18
Figuur 4; Bron: Department for Transport, 2019b
Gezien de dalende passagiersaantallen en een stijgende hoeveelheid voertuigkilometers is het niet verwonderlijk dat de prijzen van het busvervoer stegen. Aangepast aan inflatie was de prijsstijging in Engeland m.u.v. Londen gemiddeld genomen tussen 1985 en 1996 21,5% (Department for Transport, 2019c). In Londen was deze stijging zelfs 33,6%. Deze
prijsstijgingen hebben plaatsgevonden ondanks het feit dat de kosten van het busvervoer gedaald zijn. Deze kosten zijn onder andere gedaald door innovaties die mogelijk gemaakt werden door het privatisering- en dereguleringsbeleid. Een voorbeeld hiervan is het
uitvoeren van lijndiensten met goedkopere minibussen in plaats van de gebruikelijke grotere autobussen (Gomez-Ibanez & Meyer, 1990). Ook werden kosten verminderd door te
bezuinigen op loonkosten en overbodige faciliteiten. In Londen heeft het
aanbestedingssysteem er toe geleid dat ook hier de kosten omlaag gingen. In de periode na het invoeren van het aanbestedingssysteem zijn de kosten van het busvervoer in Londen ongeveer 20% gedaald (Gomez-Ibanez & Meyer, 1990). Dat de prijzen van het busvervoer toch aanzienlijk gestegen zijn heeft naast het gestegen aantal voertuigkilometers ook te maken met het feit dat na de invoering van de Transport Act of 1985 de subsidies voor het busvervoer gedaald zijn (Gomez-Ibanez & Meyer, 1990).
Uit de hierboven genoemde statistieken blijkt dat dalende trend die zich inzette voordat de Conservatieve Partij privatisering invoerde bij het busvervoer in Engeland is doorgezet. Het privatiseringsbeleid was voorlopig dus nog niet geslaagd in het tegengaan van het verval van de busindustrie. Het is echter niet makkelijk om te zeggen of het privatiseringsbeleid het verval van de busindustrie versterkt heeft. Aannemelijker is dat maatschappelijke
ontwikkelingen, zoals de nog steeds doorgaande opkomst van de auto, hier aan hebben bijgedragen (Gomez-Ibanez & Meyer, 1990). In een analyse vijf jaar na de invoering van de Transport Act 1985 komt Peter White (1990) echter tot de conclusie dat de daling van het aantal reizigers sterker is dan verwacht zou worden als er alleen gekeken zou worden naar exogene ontwikkelingen als de ontwikkeling het autobezit en de economische situatie. Naast de prijsstijging van het busvervoer ziet White hiervoor de instabiliteit van het
gedereguleerde busvervoer hiervoor als oorzaak. Reizigers profiteren niet van de
0 500 1,000 1,500 2,000 Bu skilo m eters in m iljoen en Jaar
Buskilometers in Londen en Engeland m.u.v.
Londen tussen 1985 en 1997
19
toegenomen buskilometers als de dienstregelingen niet relatief stabiel blijven. Hoewel er in Londen geen deregulering plaats heeft gevonden en de nadelige gevolgen daarvan zoals instabiele dienstverlening hier ontbreken kan de groei van reizigers daar niet direct aan het aanbestedingssysteem toebedeeld worden (White, 1990). Niet het nieuwe systeem, maar het gebrek aan groeimogelijkheden voor het wegverkeer hebben waarschijnlijk aan deze groei bijgedragen.
Ondanks dat het dus onduidelijk is in hoeverre privatisering- en dereguleringsbeleid invloed heeft op de macrosituatie van het busvervoer wilde ook de nieuwe Labourregering met de hervormingen van het eerdere beleid het verval van het busvervoer tegengaan. De
passagiersaantallen van het busvervoer zouden weer omhoog moeten om een negatieve spiraal van dalende inkomsten, dalende kwaliteit van dienstverlening om kosten te besparen en daaruit weer dalende passagiersaantallen te voorkomen. Als de grootste uitdaging
hiervoor werd de toegenomen automobiliteit gezien. Daarom moest de bus weer een aantrekkelijker alternatief voor de bus worden om tegelijkertijd ook diensten te kunnen bieden voor de mensen die niet van een auto gebruik konden maken. Om dit te realiseren maakte de Labourregering het lokale autoriteiten mogelijk om het busvervoer meer te beïnvloeden en het zo in het belang van de reizigers te laten dienen. Hiervoor introduceerde het de zogenaamde Quality Partnerships en Quality Contracts. Laatstgenoemde maakte het lokale autoriteiten mogelijk vrije toetreding op bepaalde routes te verhinderen om deze routes vervolgens via het competitive bidding principe uit te besteden. Hierdoor kon het busvervoer in de rest van het Verenigd Koninkrijk meer gaan lijken op het busvervoer in Londen. Dergelijke hervormingen als de introductie van Quality Partnerships en Quality Contracts waren in Londen dus niet nodig. De hervormingen die hier plaatsvonden hadden dan ook meer betrekking op hoe de lokale autoriteiten in Londen in elkaar zaten. De
verantwoordelijkheid voor het beheer van het busnetwerk in Londen werd van de nationale overheid naar de nieuw gecreëerde Greater London Authority verplaatst. Door de
verantwoordelijkheden op één bestuursniveau onder te brengen hoopte de Labourregering dat er betere lokale beslissingen genomen konden worden.
Op landelijk niveau hadden de eerste hervormingen van de Labourregering aanvankelijk weinig effect. Zowel Quality Partnerships als Quality Contracts waren in de praktijk nog niet gebruikt ten tijde van de nieuwe revisies die de Labourregering in 2006 aankondigde
(Butcher & Dempsey, 2017). Er was slechts sprake van niet contractueel vastgelegde samenwerkingen, waarbij de tegemoetkomingen tussen de lokale autoriteiten en private vervoerders op vrijwillige basis tot stand kwamen. De nieuwe revisies die de Labourregering in 2006 aankondigde hadden dan ook als doel om het gebruik van Quality Partnerships als Quality Contracts aan te moedigen. Dit heeft er toe geleid dat uiteindelijk het eerste verzoek voor het implementeren van een Quality Contract in 2014 is ingediend (gov.uk, 2015). Dit verzoek is uiteindelijk geweigerd omdat de baten uiteindelijk niet opwogen tegen de kosten (The Quality Contracts Scheme Board, 2015). Busdiensten in het Verenigd Koninkrijk worden dus nog steeds grotendeels gereden op de manier zoals de Transport Act of 1985 dat
voorschreef. Londen is hierop de uitzondering, waar sinds de invoering van de London Regional Transport Act 1984 het busvervoer uitbesteedt wordt aan de hand van het competitive bidding principe. Hierbij bepaalt inmiddels Transport for London als
20
dochterorganisatie van de Greater London Authority de voorwaarden die er aan het busvervoer gesteld dienen te worden.
Zoals te zien is in figuur 5 begon in de jaren rond de nieuwe hervormingen van de
Labourregering het verval van het busvervoer in het Verenigd Koninkrijk zich te stabiliseren. Over de periode tussen 2004 en 2015 is het aantal buspassagiers in Engeland met
uitzondering van Londen zelfs gestegen met 1,7% (Department for Transport, 2019a). Het aantal passagiers dat met de bus reisde is in Londen in deze periode echter nog steeds harder gestegen. De stijging bedroeg hier 31,2% waarmee er nu zelfs meer buspassagiers waren in Londen dan in Engeland wanneer Londen daarbij niet meegerekend wordt
(Department for Transport, 2019a). Het aantal buskilometers is gedurende deze periode vrij stabiel gebleven, wat te zien is in figuur 6. Wel zijn zoals te zien is in figuur 7 de prijzen aangepast aan inflatie gestegen. Deze stijging was in Londen met 25,1% hoger dan in de rest van Engeland waar de prijsstijging 15,1% bedroeg (Department for Transport, 2019c).
Figuur 5; Bron: Department for Transport, 2019a
0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 Aan ta l p ass agie rs in m iljoen en Jaar
Aantal buspassagiers in Londen en Engeland m.u.v.
Londentussen 2004 en 2015
21
Figuur 6; Bron: Department for Transport, 2019b
Figuur 7; Bron: Department for Transport, 2019c
Hoewel er dus geconcludeerd kan worden dat het verval van de busindustrie in het Verenigd Koninkrijk op het gebied van reizigersaantallen gestopt is en daarmee in ieder geval een deel van de beleidsdoelen van zowel de Conservative Party als de Labour Party gehaald zijn is er nog wel steeds sprake van een prijsstijging in het openbaar vervoer. Bovendien is er om de negatieve effecten van automobiliteit tegen te gaan niet alleen een einde aan de daling van passagiersaantallen wenselijk, maar juist een groei daarvan. Verder is het niet duidelijk in hoeverre deze ontwikkelingen beïnvloedt zijn door het privatisering- en dereguleringsbeleid van de Conservative Party en de hervormingen daarvan door de Labour Party. Wel kan er gekeken worden naar enkele uitwerkingen van het beleid die meer van kwalitatieve aard zijn. Die worden in de volgende alinea besproken.
0 200 400 600 800 1,000 1,200 Bu skilo m eters in m iljoen en Jaar
Buskilometers in Londen en Engeland m.u.v.
Londen tussen 2004 en 2015
Londen Engeland (m.u.v. Londen)
90.0 100.0 110.0 120.0 130.0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Prijs in d excijf er Jaar
Aan inflatie aangepaste prijsontwikkeling van het
busvervoer in Londen en Engeland m.u.v. Londen
tussen 2005 en 2015
22
Ten gevolge van de deregulering en privatisering van het busvervoer in het Verenigd Koninkrijk zijn dienstregelingen vrij instabiel geworden. Bovendien vormen de lijnen van verschillende vervoerders vaak niet één netwerk. Ook hanteren de vervoerders verschillende tariefsystemen, waardoor through-ticketing niet mogelijk is. In Londen zijn deze problemen door het aanbestedingssysteem met centraal overzicht door London Buses niet aanwezig. Alle bussen in Londen behoren samen tot één netwerk. Dit maakt het voor reizigers
makkelijker om over te stappen tussen verschillende busverbindingen binnen Londen. Ook is er in Londen één systeem voor vervoersbewijzen voor alle openbaar vervoersmodaliteiten die de stad kent. Er zijn dus geen verschillende systemen bij verschillende private
vervoerders. Hoewel het gebruikelijk is om per rit te betalen is door middel van gebruik van dagpassen ook through-ticketing mogelijk op het Londense openbaar vervoersnetwerk.
23
Casus II: Amsterdam
Privatisering van het openbaar vervoer in Nederland
Het proces van neoliberalisering van het openbaar vervoer in Nederland werd aan het begin van de jaren ’90 ingezet toen er op verzoek van het kabinet Lubbers III onderzoek gedaan werd naar hoe er meer en beter openbaar vervoer gerealiseerd zou kunnen worden (van Buiren, et al., 2012). Dit onderzoek werd uitgevoerd door de zogenaamde Commissie Brokx. In 1995 kwam deze commissie tot de conclusie dat om dit doel te realiseren er meer
marktwerking nodig zou zijn. Het kabinet Kok I nam deze adviezen uiteindelijk over en maakte ze tot regeringsbeleid. Met het invoeren van de Wet Personenvervoer 2000 in 2001 is uiteindelijk het concessiesysteem ingevoerd. Onder dit systeem blijven overheidsinstanties verantwoordelijk voor het openbaarvervoersbeleid, maar wordt de exploitatie van het vervoer overgedragen aan marktpartijen. De bestaande overeenkomsten met betrekking tot de exploitatie van het openbaar vervoer werden hiervoor omgezet naar concessies (van Buiren, et al., 2012). Een concessie is het alleenrecht van een vervoerder om, onder bepaalde voorwaarden, in een bepaald gebied of op een bepaalde lijn het vervoer uit te voeren. Hoewel deze concessies aanvankelijk niet uitbesteed hoefden te worden, werden geleidelijk aanbestedingsprocedures ingevoerd om de concessies toe te wijzen. De
marktpartijen concurreren via deze aanbestedingen om de concessierechten te verkrijgen (van Buiren, et al., 2012). Vanaf de invoering van de Wet Personenvervoer 2000 wordt er in Nederland dus gebruik gemaakt van het competitive bidding principe.
Voor de jaren ’90 was het busvervoer in Nederland in overheidshanden. Veel
streekvervoersmaatschappijen waren in handen van de nationale overheid, vaak als
dochtermaatschappij van de Nederlandse Spoorwegen (van Ham & Baggen, 2008). Ook het stadsvervoer werd in enkele steden door deze streekvervoersmaatschappijen uitgevoerd. In andere steden, waaronder Amsterdam, werd het stadsvervoer echter door de gemeente zelf uitgevoerd (van Ham & Baggen, 2008). Zij beschikten dan over een zogenaamd gemeentelijk vervoersbedrijf. Veel van de streekvervoersmaatschappijen hadden zich verenigd in de vereniging van Exploitatieve Samenwerking Openbaarvervoersbedrijven (ESO). Bovendien werden veel NS-dochtermaatschappijen uiteindelijk ondergebracht in de N.V. Aandelenbezit Streekvervoer. Uiteindelijk zijn deze twee entiteiten in 1989 samen opgegaan in de
holdinggroep Verenigd Streekvervoer Nederland (VSN).
Om marktwerking in het busvervoer in Nederland te kunnen realiseren werd de VSN opgesplitst in kleinere entiteiten, welke aan de private sector verkocht werden (van Ham & Baggen, 2008). Alle gemeentelijk vervoersbedrijven die Nederland telde werden
verzelfstandigd. Verzelfstandiging houdt in dat een overheidsbedrijf omgevormd wordt tot een naamloze vennootschap waarbij de aandelen in handen blijven van de betreffende overheidsinstantie. Vaak dient verzelfstandiging als eerste stap van privatisering. Een groot deel van de gemeentelijk vervoersbedrijven in Nederland zijn na de verzelfstandiging dan ook geprivatiseerd. In de drie grootste steden van Nederland (Amsterdam, Rotterdam en Den Haag) heeft deze privatisering echter niet plaatsgevonden.
24
Ondanks het wegblijven van de privatisering van de gemeentelijk vervoersbedrijven in de drie grootste steden van Nederland moet er bij het verlenen van concessies wel voldaan worden aan de aanbestedingswetgeving. Het gemeentelijk vervoersbedrijf van Amsterdam (GVB) is dan ook een holdingmaatschappij geworden met verschillende
dochtermaatschappijen voor de verschillende kerntaken (van Ham & Baggen, 2008). Wel werd het tijdelijk mogelijk voor de vier grootste steden van Nederland om de concessie voor het stadsvervoer in te besteden. Dit betekent dat de concessie onderhands gegund wordt zonder dat er een aanbestedingsprocedure komt waarbij verschillende partijen kunnen bieden op de concessie. Om te mogen inbesteden moet er voldaan worden aan bepaalde eisen volgens het Europese mededingingsrecht (van Buiren, et al., 2012). Zo moet de subsidie die aan de gemeentelijk vervoersbedrijven verleend wordt gebaseerd zijn op de uitgaven die een ‘gemiddelde, goed beheerde onderneming’ zou maken bij de uitvoering van concessie in kwestie (van Buiren, et al., 2012). In 2013 is deze mogelijkheid tot inbesteden uiteindelijk permanent geworden. Het stadsvervoer in Amsterdam wordt, na een herziening van de afspraken met opdrachtgever Vervoerregio Amsterdam (VRA) in 2014, dan ook nog steeds uitgevoerd door het GVB (Vervoerregio Amsterdam, 2019a). De huidige concessie nog loopt tot 2024.
Naast de concessie voor het stadsvervoer in Amsterdam is de VRA ook verantwoordelijk voor enkele streekvervoersconcessies die gericht zijn op Amsterdam. Deze worden in
tegenstelling tot de Concessie Stadsvervoer Amsterdam wel openbaar aanbesteed. Ook zijn er nog enkele andere concessies die streeklijnen richting Amsterdam bevatten. Deze
concessies worden ook openbaar aanbesteed, zij het door andere overheidsinstanties dan de VRA, zoals de gemeente Almere en de provincie Noord-Holland. Hoewel het stadsvervoer in Amsterdam dus door middel van inbesteding uitgevoerd wordt door het zelfstandige maar wel in eigendom van de gemeente zijnde GVB wordt het streekvervoer in en rondom
Amsterdam uitgevoerd door private vervoerders welke de concessies verkregen hebben aan de hand van het competitive bidding principe.
Motivaties voor het privatiseren van het busvervoer in Nederland
Net als in het Verenigd Koninkrijk had het openbaar vervoer in Nederland in de tweede helft van de 20e eeuw te maken met concurrentie van de auto. Hierdoor daalden de
reizigersaantallen en werd het busvervoer niet meer winstgevend. Vanaf 1968 is de overheid de tekorten van het busvervoer gaan dekken door middel van subsidies (van Ham & Baggen, 2008). Over de jaren zijn deze uitgaven snel gestegen, zoals te zien is in figuur 8. Deze gestegen uitgaven betekenden niet dat het aantal reizigerskilometers toenam. Het aantal reizigerskilometers bleef aan het einde van de jaren ’80 namelijk redelijk constant rond de 7
25
miljard (van Ham & Baggen, 2008).
Figuur 8: Rijksbijdrage (miljoenen guldens) aan het stads- en streekvervoer 1968–1996. (Bron: Veeneman, 1999; in van Ham & Baggen, 2008)
In het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer uit 1988 werden door de regering enkele zorgen over het openbaar vervoer besproken. Zo werd er benadrukt dat het openbaar vervoer vaak niet als redelijk alternatief voor de auto beschouwd zou worden (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1988, p. 9). De reistijd zou vaak te lang zijn, terwijl de betrouwbaarheid te laag zou zijn bij bijvoorbeeld het overstappen. Ook zou het openbaar vervoer niet voldoende meegegroeid zijn met de ruimtelijke ontwikkelingen. Verder zou er onvoldoende samenwerking zijn tussen de verschillende partijen binnen de openbaar
vervoerssector. Zij richten zich op bepaalde segmenten van de markt en zouden daarbij geen aandacht hebben voor het beheersen en uitbreiden van de totale markt (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1988, pp. 9-10). Om het gebruik van het openbaar vervoer weer te stimuleren en de negatieve effecten van automobiliteit te verminderen kwam de regering in deze nota met enkele beleidsvoorstellen. Zo wilde de regering forse investeringen doen in infrastructuur (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1988, p. 37). Ook wilde het een basisnet met waar nodig een lagere capaciteit in stand houden waardoor er altijd en overal vervoersaanbod zou zijn, ook als de vraag er verder zou dalen (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1988, p. 36). De voorgestelde veranderingen in het openbaar vervoer zouden niet mogen leiden tot verdere exploitatietekorten en een daarbij horende toename van de overheidssubsidies (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1988, p. 37).
Van radicale veranderingen was er in de bovengenoemde plannen echter geen sprake. Zo werd de beheerstructuur van de openbaar vervoerbedrijven niet aangetast. Dit veranderde in toen in 1994 het kabinet Kok I aan de macht kwam. Het aantal reizigers dat het openbaar vervoer nam is rond deze tijd ondanks een eerdere toename na de ingebruikname van de Ov-studentenkaart en de toegenomen investeringen afgenomen (van Ham & Baggen, 2008).
26
Nadat de resultaten van het onderzoek van de eerder genoemde Commissie Brokx naar buiten gebracht werden maakte de Nederlandse regering het introduceren van
marktwerking in de openbaar vervoerssector tot beleid. In de nota Marktwerking in het regionaal openbaar vervoer lichtte de regering dit beleid toe. Het beleid had een dubbele doelstelling. Enerzijds moest marktwerking er voor zorgen dat vervoersbedrijven impulsen zouden krijgen om hun vervoersaanbod beter af te stemmen op de reiziger (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 24). Hiermee zou het openbaar vervoer een aantrekkelijk alternatief kunnen worden voor de auto. De concurrentiepositie van het openbaar vervoer zou verbeterd moeten worden om zo de groei van de sector te kunnen realiseren. Anderzijds moest de kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer verbeterd worden, waarbij er een streven was van ten minste 50% gemiddeld (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 24). Marktwerking moest dus zorgen voor zowel een verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening als een vermindering van de kosten dan wel toename van de opbrengsten. De invoering van marktwerking was geen proces dat los stond van andere processen. Het maakte deel uit van wat de regering een ingrijpend herstructureringsproces van de openbaar vervoersector noemde (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 30). Dit
herstructureringsproces zou uiteindelijk leiden tot een “fundamenteel anders geordend en aangestuurd openbaar vervoer”, waarbij de verandering zou plaatsvinden bij zowel de rijksoverheid, de decentrale overheid als bij de vervoerbedrijven (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 30). Dit zou bijvoorbeeld betekenen dat decentrale overheden meer bevoegdheden krijgen en zo verantwoordelijk worden voor het bekostigen en aanbesteden van het openbaar vervoer (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 138). Er werd een keuze gemaakt om de benodigde veranderingen geleidelijk in te voeren zodat de betrokken partijen van elkaars expertise en ervaringen konden leren (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 30). Ook zou er dan op cruciale momenten gekeken kunnen worden of het proces nog de juiste kant op gaat en of er wijzigingen nodig zouden zijn (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 32). Bij het invoeren van marktwerking wilde de regering aandacht geven aan zowel de marktstructuur als de bedrijvenstructuren (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 26). Onder eerstgenoemde verstond de regering het aantal aanbieders, toetredingsdrempels van de markt en de spelregels ervan. Laatstgenoemde betrof de beheerstructuren van de vervoerders, welke ten tijde van de publicatie van deze nota nog volledig in publieke handen waren.
Om de gewenste marktwerking te laten slagen achtte de regering het noodzakelijk dat er concurrentie zou zijn. Deze concurrentie zou gaan plaatsvinden aan de hand van de eerder beschreven aanbestedingsprocedure, waarin vervoerders met elkaar concurreren om concessies. Er was voor deze marktstructuur gekozen omdat deze zich goed zou lenen voor het creëren en in stand houden van een vervoersnetwerk (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 54). Onrendabele lijnen die wel een publiek belang hebben zouden in stand gehouden worden door deze samen met de winstgevende lijnen op te nemen in de concessie. Doordat vervoerders met een concessie het alleenrecht hebben op een
winstgevende route, zouden hun winsten hierop niet afnemen door concurrentie van andere vervoerders op dezelfde route wat het mogelijk zou maken om deze winsten te kunnen gebruiken voor het exploiteren van de minder rendabele routes. Ook zou het
27
concessiesysteem overheden de mogelijkheid geven om voorwaarden te stellen aan de exploitatie van het openbaar vervoer zonder dat het zich in detail met het vervoersaanbod bemoeit (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 54). Dit zou het toestaan om gebruik te maken van de marktkennis van de vervoerders bij het ontwerpen van een efficiënt, effectief en klantgericht vervoersnetwerk (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 54).
Met het in acht nemen van de ambitie om de veranderingen geleidelijk toe te passen werd er besloten dat alle concessies in 2005 ten minste één keer aanbesteed zouden moeten zijn. De wettelijke maximumduur van de concessies zou vastgesteld worden op zes jaar. Hiermee zou er, gebaseerd op ervaringen in het buitenland, de juiste balans gevonden worden tussen enerzijds marktwerking en anderzijds stabiliteit en continuïteit (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 60). Bij langere concessies zou er een tussentijdse evaluatie
geïmplementeerd kunnen worden. Hiermee zouden marktprikkels over een langere tijd gegarandeerd blijven terwijl investeringen beter terugverdiend zouden kunnen worden door de concessiehouder (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 61).
Naast de marktstructuur zou er ook aandacht gegeven worden aan de bedrijvenstructuur. Om gezonde concurrentie te realiseren tijdens de aanbestedingsprocedure zouden de marktverhoudingen voor het begin van deze aanbestedingsprocedures ook al gelijkwaardig moeten zijn. Dit betekende niet alleen dat er voldoende aanbieders op de markt zouden moeten zijn, maar ook dat er geen marktaanbieders zouden mogen zijn met een
disproportioneel marktaandeel. Een eerste maatregel die hiervoor genomen zou worden was het verbieden van het gunnen van een concessie als die gunning er toe zou leiden dat het marktaandeel van de vervoerder in kwestie boven de 50% komt (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 86). Dit percentage zou later in verband met groei van de markt verlaagd worden en in 2010 uiteindelijk uitkomen op 35%. Daarnaast wenste de regering gemeentelijk vervoersbedrijven te verzelfstandigen en streekvervoerders op te splitsen en mogelijk te privatiseren (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 94). Dit laatste werd nodig geacht omdat streekvervoerders die zich verenigd hadden in de VSN-groep en
daarmee volgens de regering een te groot marktaandeel bezaten. De marktdominantie van de VSN-groep zou dan verminderd kunnen worden door de groep op te splitsen en onderling te laten concurreren, waarbij ook privatisering uiteindelijk een mogelijkheid zou zijn
(Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 100). Vervolgens zouden deze opgesplitste ondernemingen zich niet alleen op de Nederlandse markt oriënteren, en zou ook toetreding van buitenlandse ondernemingen op de Nederlandse markt mogelijk worden. Dit laatste zou worden gerealiseerd aan de hand van een Europese aanbesteding van de concessies, waarbij regelgeving vanuit de EU er voor zou zorgen dat nationale vervoerders geen voordelen zouden hebben ten opzichte van buitenlandse vervoerders (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, pp. 98-99).
28
Privatisering van de VSN-groep
Voor de invoering van de veranderingen binnen de bedrijvenstructuur van de VSN-groep heeft er overleg plaatsgevonden tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat enerzijds en de Raad van Bestuur/Raad van Commissarissen van de VSN-groep anderzijds. Hoewel de VSN-groep in dit overleg te kennen heeft gegeven niet te verwachten dat het toekomstige beleid een afbreuk zou gaan doen aan de resultaten die het in de verleden jaren behaald heeft, heeft het toch enkele aandachtspunten benoemd. Zo wenste de VSN-groep dat de competitie op de OV-markt constructieve competitie zou zijn, waarbij er geconcurreerd zou worden om slechts de concessies en niet om marktdominantie (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 100). Ook zouden de schaal, de opgebouwde kennis, ervaringen en competenties van de VSN-groep niet teniet gedaan mogen worden met als enige doel om marktwerking te bevorderen. De schaal van de VSN-groep zou immers noodzakelijk zijn voor innovaties binnen de sector. Hierbij zou het gaan om zowel technische innovaties zoals het invoeren van een chipkaartsysteem en vervoerskundige innovaties zoals het Interliner concept. Ook zou volgens de VSN-groep het toenmalige OV-netwerk minstens in stand moeten blijven (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 100). De VSN-groep benadrukte ook dat de dominante positie van de groep slechts betrekking had op de deelmarkt van het regionale streekvervoer. Verder verwachtte de groep dat het in de toekomst zelf meer zou gaan uitbesteden en dat goede regelgeving ten aanzien van concessies zou leiden tot meerdere aanbieders uit binnen en buitenland. Hierdoor achtte het veranderingen in haar bedrijfsstructuur zowel niet wenselijk als niet noodzakelijk om uiteindelijk concurrentie te bereiken (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 100). Slechts indien het na de invoering van de aanbestedingsprocedures zou blijken dat
concurrentie toch niet tot stand gekomen is zou er een nieuwe situatie ontstaan waarbij er opnieuw gekeken zou moeten worden naar de marktpositie van de groep.
Minister Jorritsma van Verkeer en Waterstaat gaf in de Implementatienota Marktwerking in het Regionaal Openbaar Vervoer aan het niet eens te zijn met de positie van de VSN-groep. Zij achtte het noodzakelijk dat er in de bedrijfsstructuur van de VSN-groep ingegrepen zou worden. Dit zou kunnen in de vorm van een lichtere bedrijfsstructuur waarin de dochters over meer zelfstandigheid beschikken, een bedrijfsstructuur waarin de VSN-dochters verzelfstandigd en uiteindelijk geprivatiseerd worden of het handhaven van de huidige structuur waarbij er wel enkele dochterbedrijven afgestoten zouden worden (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 101). Gezien het feit dat de VSN-groep zich niet kon vinden in elk van deze ingrepen was minister Jorritsma van plan om via de
publiekrechtelijke weg deze veranderingen tot stand te brengen (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 101). Uiteindelijk heeft dit er toe geleid dat de noordelijke en zuidelijke VSN-dochterbedrijven aan respectievelijk Arriva en Veolia verkocht zijn (Veeneman, et al., 2014). De overgebleven dochtermaatschappijen gingen samen verder als Connexxion. Ook dit bedrijf is in 2007 grotendeels en in 2012 volledig geprivatiseerd. Nadat de Nederlandse Spoorwegen in 2017 de aandelen van de in 2008 opgerichte dochteronderneming Qbuzz verkochten zijn er in het Nederlandse streekvervoer geen vervoerders meer actief die in publiek bezit zijn.
29
Uitzonderingen op het invoeren van marktwerking bij busvervoer dat uitgevoerd wordt door gemeentelijk vervoersbedrijven
Bij de eisen die ingesteld werden voor de introductie van marktwerking in het openbaar vervoer werd er een uitzondering gemaakt voor het busvervoer dat uitgevoerd werd door gemeentelijke vervoersbedrijven. Hiernaast werd er nog een verdere uitzondering gemaakt voor steden waar er binnen het stedelijke openbaar vervoerssysteem ook
vervoersmodaliteiten over spoor zoals trams en metro’s een rol spelen (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, pp. 33-34). Er zijn drie steden waarop de beide uitzonderingen van toepassing waren. Dit waren Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. Deze steden werden afzonderlijk behandeld bij de implementatie van marktwerking in het openbaar vervoer (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 34).
Op enkele punten weken de eisen die de regering aan de aanbesteding van het openbaar vervoer in deze steden stelt af van de eisen die in de rest van het land golden. Deze uitzonderingen zouden van tijdelijke aard zijn, wat betekent dat het eindbeeld met betrekking tot marktwerking in het openbaar vervoer uiteindelijk in heel Nederland hetzelfde zou zijn (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 153). De eerste
uitzondering die gemaakt zou worden voor het openbaar vervoer dat uitgevoerd werd door gemeentelijk vervoersbedrijven was dat dat deze concessies niet in 2005 minstens één keer aanbesteed moesten zijn, maar in 2011 (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 40). Wel zou een deel van het busvervoer dat door gemeentelijk vervoersbedrijven werd
uitgevoerd voor 2005 aanbesteed moeten zijn. Na invoering van de Wet Personenvervoer 2000 is deze deadline echter verzet naar 2007 (van Ham & Baggen, 2008). Verder zouden niet-aanbestede concessies van gemeentelijk vervoersbedrijven per 1 januari 2009 vervallen als er niet minstens 35% van het vervoer uitgevoerd door gemeentelijk vervoersbedrijven aanbesteed zou zijn voor deze datum. Hiermee werd er dus een extra overgangsperiode gerealiseerd voor de introductie van de aanbestedingssystematiek bij het busvervoer dat nog door gemeentelijk vervoersbedrijven werd uitgevoerd (Ministerie van Verkeer en
Waterstaat, 1996, p. 40). In principe liep de introductie van de aanbestedingsprocedure voor het tram- en metrovervoer in deze gemeenten gelijk met de introductie ervan voor het busvervoer. Indien het nodig geacht werd kon er voor de invoering van de
aanbestedingsprocedures van het tram- en metrovervoer echter uitstel gevraagd worden (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 40). Ten slotte was er op gemeentelijk vervoersbedrijven het reciprociteitsbeginsel van toepassing. Dit betekende dat zolang gemeentelijk vervoersbedrijven concessies uitvoerden welke zij niet door middel van aanbesteding verkregen hadden zij ook niet mochten meebieden op andere concessies die wel werden aanbesteed. Om toch ook de gemeentelijke vervoersbedrijven de mogelijkheid te bieden ervaring te krijgen met de aanbestedingssystematiek werden aanvullende
maatregelen genomen. Deze maatregelen maakten het voor gemeentelijk vervoersbedrijven mogelijk om na de bekendmaking van het begin van de aanbesteding van de eigen concessie mee te bieden op andere concessies (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996, p. 41). Wel zouden de gemeentelijk vervoersbedrijven verzelfstandigd moeten worden. De regering beschouwde dit als een belangrijk onderdeel van het ontvlechten en verzakelijken van het
