37
Om een beeld te krijgen van de effecten van de Wet Personenvervoer 2000 en de daarmee gepaard gaande introductie van marktwerking in het openbaar vervoer in de regio
Amsterdam kan er daarom in plaats van naar statistieken beter gekeken worden naar de veranderingen binnen het openbaar vervoer die op dit schaalniveau met deze wet mogelijk waren. Enkele van deze veranderingen zijn de introductie van het vervoersconcept R-Net en het afstemmen van de dienstregelingen van verschillende concessies op de opening van de Noord-Zuidlijn. Ook is het van belang om te kijken naar de tariefstructuur die in de
Vervoerregio Amsterdam gehanteerd wordt.
De invoering van R-Net
R-Net (afkorting en productnaam voor Randstadnet) ontstond als samenwerkingsverband tussen het Ministerie voor Infrastructuur en Milieu (en daarvoor het Ministerie van Verkeer en Waterstaat), provincies en stadsregio’s in de noordvleugel van de Randstad (OV-bureau Randstad, 2010, pp. 7-9). Hiermee was het een samenwerkingsverband gericht op het verbeteren van het openbaar vervoer dat gericht is op Amsterdam. Uiteindelijk is het product uitgerold over de gehele Randstad. Hierbij was het doel dat er in de gehele
Randstad een op elkaar aangesloten hoogwaardig en multimodaal OV-netwerk zou komen (OV-bureau Randstad, 2010, p. 29). R-Net is nu een samenwerkingsverband van de
provincies Flevoland, Noord-Holland, Zuid-Holland, de Metropoolregio Rotterdam en Den Haag en de Vervoerregio Amsterdam (R-Net, 2019a). Deze overheden hebben samen afgesproken aan welke eisen R-Net verbindingen moeten voldoen. Zo moet een R-Net verbinding altijd betrouwbaar en volgens dienstregeling rijden (R-Net, 2019b). Een R-Net verbinding moet meerdere keren per uur rijden en snel en aantrekkelijk zijn. Ten slotte moet een R-Net verbinding voor alle passagiers toegankelijk zijn (R-Net, 2019b). Voordat een verbinding opgewaardeerd wordt tot R-Net verbinding worden er dan ook vaak fysieke investeringen gedaan in bijvoorbeeld de bushaltes of busbanen en wordt de frequentie van de verbinding verhoogd.
R-Net verbindingen maken deel uit van de concessies die door de samenwerkende
overheidsinstanties beheerd worden. De verantwoordelijke decentrale overheden kunnen zo zelf bepalen in welk tempo R-Net in hun concessiegebieden wordt ingevoerd (R-Net, 2019a). De R-Net diensten worden uitgevoerd door de vervoerders die de concessierechten verkregen hebben. Zij zijn er verantwoordelijk voor dat hun R-Net verbindingen voldaan aan de gestelde kwaliteitseisen zoals de hoge frequentie, hoge snelheid en goed op elkaar afgestemde aansluitingen tussen lijnen (R-Net, 2019a).
Alle concessies die onder het beheer van de VRA vallen bevatten inmiddels R-Net verbindingen. In de streekconcessies rondom Amsterdam zijn dit hoogwaardige busverbindingen die vaak over speciale busbanen en/of snelwegen richting een
vervoersknooppunt in Amsterdam rijden. Hier hebben zij aansluiting op het treinverkeer en/of een andere R-Net modaliteit zoals de metro van Amsterdam. In de toekomst zal binnen de concessie voor het stadsvervoer van Amsterdam ook een deel van het tramverkeer en een buslijn tot R-Net gaan behoren.
38
Binnen R-Net in de regio Amsterdam werken dus zowel de private streekvervoerders rondom Amsterdam en het gemeentelijk vervoersbedrijf GVB samen om één hoogwaardig vervoersnetwerk te kunnen vormen. Deze samenwerking is mogelijk doordat verschillende decentrale overheden samenwerken en met de mogelijkheden die zij met de Wet
Personenvervoer 2000 kregen eisen stellen in de concessies die zij uitschrijven.
Verandering van de dienstregeling na de opening van de Noord-Zuidlijn Toen op 22 juli 2018 de Noord-Zuidlijn opende in Amsterdam is het openbaar
vervoersnetwerk van deze stad grondig op de schop gegaan. Niet alleen het stadsvervoer dat net als de metro door het GVB geëxploiteerd wordt is op deze grootschalige verandering aangepast. Ook de dienstregeling van het streekvervoer dat door private vervoerders
gereden wordt is na de opening van de nieuwe metrolijn grondig veranderd. Waar voorheen veel bussen uit de concessies Amstelland-Meerlanden, Waterland en Zaanstreek doorreden tot aan het Centraal Station van Amsterdam werd een groot deel van deze verbindingen na de opening van de nieuwe metrolijn ingekort tot Busstation Elandsgracht en Station Zuid voor de concessie Amstelland-Meerlanden en tot metrostation Noord voor de concessies Waterland en Zaanstreek. Dit gebeurde nadat opdrachtgever VRA een lijnennetvisie had opgesteld voor het vervoer in de regio na de opening van de Noord-Zuidlijn.
Concessiehouders moesten naar aanleiding van deze visie hun nieuwe vervoersplannen indienen welke getoetst werden aan de hand van de lijnennetvisie en de programma’s van eisen van de betreffende concessies (Vervoerregio Amsterdam, 2016). In het programma van eisen van de nieuwe concessie Zaanstreek-Waterland heeft de VRA opnieuw eisen gesteld waardoor het vervoer in deze concessie aan zal sluiten op de Noord-Zuidlijn. Zo mag na ingang van de concessie slechts 40% van het busvervoer afkomstig uit het
concessiegebied doorrijden tot aan het Centraal Station van Amsterdam (Vervoerregio Amsterdam, 2019b, p. 27).
Ook in dit geval maakt de concessiesystematiek die voortkomt uit de Wet Personenvervoer 2000 het voor opdrachtgever VRA mogelijk om richting te geven aan hoe het
vervoersnetwerk rondom Amsterdam eruit moet zien. Door eisen te stellen in de lijnennetvisie en de programma’s van eisen voor concessies kan de VRA sturen welke
knooppunten er bediend worden en kan het dit veranderen indien dit benodigd wordt, zoals in het geval van de opening van de opening van de Noord-Zuidlijn. Met deze ingrepen van de VRA is er voorkomen dat er op sommige trajecten dubbel gereden wordt. Hoewel het
financieel aantrekkelijk had kunnen zijn voor streekvervoerders om door te rijden tot het Centraal Station van Amsterdam worden er op deze manier kosten bespaard en wordt er aan de reiziger een goede overstap geboden op het metronetwerk van Amsterdam.
Tariefsystemen binnen het VRA-gebied
In 2012 is na een geleidelijke invoering de OV-chipkaart landelijk geïntroduceerd. De OV- chipkaart is een elektronisch betaalsysteem waarmee in alle openbaar vervoersmodaliteiten
39
in Nederland betaald kan worden. Alle vervoerders zijn verplicht betalingen met het OV- chipkaart systeem toe te staan. Deze verplichting wordt vastgesteld in het programma van eisen van de betreffende concessie, zoals bijvoorbeeld bij de nieuwe concessie Zaanstreek- Waterland (Vervoerregio Amsterdam, 2019b, p. 73). Bij de OV-chipkaart wordt er een basistarief en een kilometertarief berekend. Bij een overstap tussen bus, tram en metro wordt het basistarief slechts één keer berekend en betaalt een reiziger na de overstap dus slechts nog het kilometertarief (OV-chipkaart, 2019). Hierbij maakt het niet uit als er van vervoerder of concessiegebied gewisseld wordt. Hiermee is er dus in het busvervoer in Nederland sprake van through-ticketing indien er op saldo met de OV-chipkaart gereisd wordt.
Naast het reizen op saldo via het OV-chipkaart systeem bieden de vervoerders binnen het VRA-gebied echter nog een andere mogelijkheid tot betalen aan. Het is namelijk mogelijk om bij de vervoerders een dagpas of abonnement te kopen. Hoewel er een abonnement bestaat voor de gehele noordelijke regio van de Randstad, is deze mogelijkheid er niet voor
dagpassen (EBS, 2019). Deze zijn slechts bij één vervoerder in één concessiegebied geldig (GVB, 2019; Connexxion, 2019). Dit kan zowel verwarrend voor incidentele reizigers als onhandig voor vaak overstappende reizigers zijn.
Hoewel er dus sprake is van through-ticketing binnen het VRA-gebied indien reizigers op saldo met de OV-chipkaart of met een abonnement reizen, is dit niet het geval als reizigers er voor opteren met een dagpas te reizen. Dagpassen voor het gehele VRA-gebied of de noordvleugel van de Randstad bestaan niet. Indien reizigers gebruik willen maken van het openbaar vervoer van verschillende vervoerders of in verschillende concessiegebieden moeten zij meerdere dagpassen kopen.
40
Conclusie
In dit multiple-case study onderzoek met historiserende insteek is gekeken naar de
privatisering van het busvervoer in Londen en Amsterdam. De onderzoeksvraag die hierbij centraal stond luidt: Hoe beïnvloedt privatisering van het busvervoer in de steden Londen en Amsterdam de kwaliteit van de dienstverlening?
Privatisering kan verschillende vormen aannemen. Staatsbedrijven kunnen geprivatiseerd worden door een overdracht van de aandelen aan de private sector. Ook kunnen sectoren waar voorheen alleen overheidsbedrijven actief waren opengesteld worden voor de private sector. Hierbij kan er zowel gekozen worden de markt volledig open te stellen of te werken met concessies welke via het competitive bidding principe aanbesteed kunnen worden. In het Verenigd Koninkrijk is het busvervoer volledig opengesteld voor private vervoerders die vrij tot de markt kunnen toetreden. Zowel in Londen als in de rest van het land zijn de publieke vervoerders geleidelijk aan opgebroken en verkocht aan de private sector. In
Londen is er echter een uitzondering gemaakt op de deregulering van de markt. Hier beheert één centrale overheidsorganisatie het vervoersnetwerk. Deze organisatie besteedt het vervoer vervolgens uit aan de hand van het competitive bidding principe. Dit principe wordt in Nederland inmiddels ook gehanteerd. Hier is na invoering van de Wet Personenvervoer 2000 het busvervoer opgedeeld in verschillende concessies welke uitbesteedt worden. De streekvervoerder VSN-groep is opgedeeld en geprivatiseerd, net als enkele gemeentelijk vervoersbedrijven. Andere gemeentelijk vervoersbedrijven, zoals het GVB in Amsterdam, zijn echter alleen verzelfstandigd. Na een uitzondering in de wetgeving mogen concessies die het vervoer van deze gemeentelijk vervoersbedrijven behelzen ook in- in plaats van aanbesteed worden. De huidige concessie van het GVB is dan ook onderhands gegund.
Zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Nederland gaven de verantwoordelijke overheden in beleidsdocumenten aan dat het privatiseringsbeleid en de introductie van marktwerking als doel had om de dalende trend in het aantal reizigers te doen stoppen en kosten te besparen. De gedachte was dat vervoerders efficiënter zouden worden als zij blootgesteld worden aan concurrentie. Ook zouden zij geprikkeld worden om hun vervoer meer afstemmen op de behoefte van de reiziger.
Zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Nederland is het privatiseringsbeleid er niet in geslaagd om de dalende trend van de reizigersaantallen tegen te gaan. In het Verenigd Koninkrijk stabiliseerde het aantal reizigers zich pas aan het begin van de 21e eeuw. In
Nederland bleek uit een eerste evaluatie van het beleid dat de passagiersaantallen nog steeds daalden, maar dat er wel sprake was van groei in de regio’s waar dat het meest sociaal wenselijk was. Desondanks is het lastig om in te schatten in hoeverre
privatiseringsbeleid invloed heeft gehad op reizigersaantallen. Hierbij zijn economische ontwikkeling en de mate van autobezit vaak van groter belang. Uit een onderzoek waarbij deze ontwikkelingen meegenomen werden in de analyse bleek echter dat de daling van de passagiersaantallen in het Verenigd Koninkrijk in de eerste jaren na de invoering van het privatiseringsbeleid sterker is geweest dan te verwachten zou zijn aan de hand van deze macro-trends.
41
Ondanks dat het onduidelijk is in hoeverre privatisering invloed heeft gehad op de eerste doelstelling, kan er met meer zekerheid gezegd worden dat privatisering zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Nederland geleid heeft tot kostenbesparingen. Deze besparingen zijn niet alleen gerealiseerd dankzij innovaties binnen de sector maar ook door bezuinigingen op arbeid, loon en overbodige faciliteiten. Niet alleen de private vervoerders in het Verenigd Koninkrijk en Nederland, maar ook de Nederlandse gemeentelijk vervoersbedrijven zoals het GVB in Amsterdam hebben onder het nieuwe systeem de kosten kunnen verminderen. Ondanks de gerealiseerde kostenbesparingen zijn de prijzen van het busvervoer in zowel het Verenigd Koninkrijk als in Nederland gestegen. In Nederland was deze stijging echter op hetzelfde niveau als de stijging van de kosten van vervoer per auto. In het Verenigd
Koninkrijk is de stijging veroorzaakt door het korten op subsidies enerzijds en een toename van het aantal reizigerskilometers anderzijds.
Op de gedereguleerde busvervoersmarkt in het Verenigd Koninkrijk concurreren
vervoersmaatschappijen soms met elkaar op de zelfde route. Doordat zij om de reiziger concurreren vormen zij samen niet één netwerk. Ook gebruiken zij eigen tariefsystemen waardoor through-ticketing niet mogelijk is. Dit is niet het geval in Londen en Amsterdam. Hier vormen niet alleen het busvervoer maar ook andere vervoersvormen zoals de tram en metro samen één netwerk. Hierdoor is er in beide steden ook in zekere zin throug-ticketing mogelijk tussen de diensten van de verschillende vervoerders. In Amsterdam heeft het concessiesysteem het mogelijk gemaakt om een hoogwaardig OV-product aan het netwerk toe te voegen in de vorm van R-Net. Verschillende vervoerders kunnen R-Net diensten met hoge frequenties uitvoeren, waarbij de eisen hiervan in de concessie vastgelegd worden. Ook kunnen niet commercieel vatbare routes in een concessie opgenomen worden, waardoor het openbaar vervoer haar sociale functie behoudt.
Concluderend heeft het privatiseringsbeleid zoals voorzien dus kosten kunnen verminderen. Door meer buskilometers in het Verenigd Koninkrijk en de invoering van het hoogwaardige OV-concept R-Net in Nederland is de frequentie van het busvervoer verbeterd. Hoewel dit in de rest van het Verenigd Koninkrijk niet zo is, vormt het busvervoer in Londen maar ook in Amsterdam en de rest van Nederland in zekere zin nog steeds één netwerk en is through- ticketing mogelijk. De gerealiseerde kostenbesparingen hebben echter niet kunnen leiden tot een lagere ritprijs, wat mee zou kunnen spelen in het uitblijven van de groei in het gebruik van het openbaar vervoer in de onderzochte gebieden.
42
Discussie
Binnen het onderzoeksgebied waarin onderzoek gedaan wordt naar privatisering is veel verdeeldheid. Zo ook bij het thema privatisering van het openbaar vervoer. Voorstanders benadrukken dat privatisering het toe laat om de kosten te drukken en innovatie in de sector in de hand werkt. Dit zou ten gunste komen van de passagier in de vorm van een betere kwaliteit van de dienstverlening. Tegenstanders benadrukken dat de uit privatisering voortkomende bezuinigingen ten koste gaan van het personeelsbestand en dat de kwaliteit van de dienstverlening door privatisering juist verslechterd. De voordelen van een
geïntegreerd kunnen verloren gaan en de mogelijkheid tot through-ticketing kan verdwijnen. Ook zouden door het winstoogmerk van de private vervoerders verlieslijdende lijnen
geschrapt worden en moeten passagiers markttarieven gaan betalen.
Uit dit onderzoek naar privatisering van het busvervoer in Londen en Amsterdam komt naar voren dat privatisering er inderdaad kan leiden tot een daling van de exploitatiekosten. Deels komen deze kostenbesparingen door innovaties. Ook bezuinigingen op arbeid zijn voor een deel verantwoordelijk voor de kostenreductie. Doordat de markt van het busvervoer zowel in Londen en Amsterdam nog gereguleerd is vallen de verwachte negatieve
neveneffecten van privatisering mee. In beide steden is er nog steeds sprake van één vervoersnetwerk en is through-ticketing mogelijk. Dit is in tegenstelling tot de rest van het Verenigd Koninkrijk, waar de markt gedereguleerd is en deze negatieve neveneffecten wel optreden. De door tegenstanders van privatisering verwachte prijsstijging van het openbaar vervoer viel in Nederland mee en was ongeveer gelijk aan de prijsstijging van vervoer per auto. In het Verenigd Koninkrijk was de prijsstijging niet volledig aan privatisering te wijten en speelde ook een korting op de subsidies een grote rol.
Hoewel de negatieve effecten van privatisering mede dankzij de gereguleerde marktvorm in Londen en Amsterdam dus meevielen, betekent dit niet per definitie dat privatisering als geslaagd beschouwd kan worden. Het privatiseringsbeleid heeft in beide casusgebieden niet de doelstelling van reizigersgroei kunnen behalen. Of privatiseringsbeleid hier überhaupt een noemenswaardige invloed op kán hebben valt overigens ook te betwisten. Verder zijn de gerealiseerde kostenreducties deels ten koste gegaan van arbeid. Of een bezuiniging op arbeid als wenselijk geacht dient te worden is een normatief oordeel waarover verschillende meningen zullen bestaan. Bovendien is privatisering niet de enige manier om
kostenbesparingen te realiseren. Zoals de analyse van de casus Amsterdam laat zien kunnen kosten ook bespaard worden door middel van het inbesteden van een concessie. De dreiging van het verliezen van de concessie is dan een voldoende prikkel voor een vervoerder in overheidseigendom om kosten te verminderen en zo de concessie te behouden. Dit alternatief van privatisering zorgt er voor dat de over lange tijd opgebouwde
43
Aanbevelingen
De uitkomsten van het onderzoek leren ons dat het de moeite waard is om kritisch te kijken of privatisering de juiste oplossing is indien men een reizigersgroei en kostenreductie in het busvervoer wil realiseren. De mogelijkheid van privatisering om eerstgenoemde doelstelling te beïnvloeden is immers beperkt, terwijl voor de laatstgenoemde mogelijkheid ook andere trajecten mogelijk zijn. Een dreiging tot privatisering zou al voldoende kunnen zijn om een overheidsbedrijf te prikkelen de kosten te verminderen. In plaats van ingrijpende
veranderingen in de beheerstructuur van het openbaar vervoer zouden investeringen die direct gericht zijn op het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening misschien wel effectiever kunnen zijn.
Indien er uiteindelijk besloten wordt dat privatisering toch de beste optie is om deze doelen te realiseren is het van belang om goed te overwegen welke vorm van privatisering er uiteindelijk plaats gaat vinden. Uit dit onderzoek blijkt namelijk dat een gereguleerde markt waarbij de rechten en plichten voor het uitvoeren van diensten aanbesteed worden
duidelijke voordelen met zich meeneemt in vergelijking met een gedereguleerde markt waar vervoerders vrij kunnen toetreden. Ook in het Verenigd Koninkrijk zou daarom een
herregulering van de markt van het busvervoer tot de overwegingen moeten behoren. Met het in acht nemen van deze beleidsaanbevelingen kunnen er ook enkele aanbevelingen voor verder onderzoek naar dit onderwerp gedaan worden. Allereerst kan er in nieuw onderzoek gekeken worden naar de effectiviteit van andere maatregelen dan privatisering op de kwaliteit van de dienstverlening van het busvervoer. Verder zou er in vergelijkbaar onderzoek ook gekeken kunnen worden naar de effecten van privatisering buiten de West- Europese context waarin de casussen uit dit onderzoek zich bevinden. Zowel het
privatiseringsbeleid als het busvervoer zijn namelijk ingebed in een lokale context.
Bevindingen zouden dus kunnen verschillen wanneer de focus verschuift naar gebieden waar er sprake is van een andere mate van economische ontwikkeling, een verschillende lokale cultuur of een andere en bijvoorbeeld meer op de auto gerichte stedelijke structuur. Wanneer er binnen de strekking van het huidige onderzoek gebleven wordt zou er meer kwantitatief onderzoek gedaan kunnen worden. De kwalitatieve aard van dit onderzoek maakt het lastig om de variabele privatisering te isoleren van andere factoren die mee kunnen spelen in de geobserveerde ontwikkelingen. Door het uitvoeren van kwantitatief onderzoek waarbij aan de hand van de andere relevante variabelen ook een verwachte trend bij het uitblijven van privatisering berekend wordt is de variabele privatisering beter te isoleren. Dit zou betekenen dat er voor de beide casussen een onderzoek gedaan zou
worden dat vergelijkbaar is met het onderzoek van Peter White (1990) waarbij er gebruik wordt gemaakt van actuelere data. Ten slotte kan er in nieuw onderzoek gekeken worden naar de ontwikkeling van het aantal reizigers, het kostenniveau en de kwaliteit van de dienstregeling bij casussen waar er geen privatisering van het busvervoer heeft
plaatsgevonden. Onderzoek hiernaar zou de bevindingen die in dit onderzoek naar voren komt kunnen versterken of juist iets nuanceren.
44
Bibliografie
Barabino, B. & Francesco, M. D., 2016. Characterizing, measuring, and managing transit