1
Europa, Demos en Rechtstaat
Een onderzoek naar de legitimiteit van de artikel 7-procedure
Sara Visser S1520237 Bachelorproject 1: Federalisme & Afscheiding Begeleider: Floris Mansvelt Beck 18-6-2018
2 Inleiding
“The problem in Poland is that they are trying to change the state and model it so that generations to come will have no chance to change it back for the better. That is the thing that we have to be concerned about, because there are millions and millions of Poles – probably half of them, more than half of them – that would still make up a pretty big Member State who want a future in Europe (…) who want a future in a society where they are allowed to think, to speak, to demonstrate and to be what you are (…) Those Poles we are standing up for, because they have chosen to be part of the European society, and that is why we care. They are not only sovereign Poles; they are also sovereign Europeans, and they want back their sovereignty over thought, over speech and over behaviour”
Frank Engelen1, 15 november 2017, Straatsburg (B8-0594/2017).
Dit citaat is afkomstig uit een debat in het Europees Parlement omtrent antirechtstatelijke hervormingen in Polen. In juli 2017 stemde het Poolse parlement voor een controversieel wetsvoorstel tot hervorming van de rechterlijke macht. Dit was omstreden, omdat het inbreuk maakt op de scheiding der machten. De Poolse regering krijgt met deze hervormingen verregaande invloed op de Poolse rechtspraak.
Deze gebeurtenis past in een trend die gaande is binnen de Europese Unie (EU): populisme groeit in Centraal- en Oost-Europese landen, rechtsstatelijke instituties worden bedreigd. Daar waar de electorale democratie al ver is ontwikkeld, is de rechtsstaat nog zwak. De EU wil lidstaten tegen zichzelf beschermen door rechtsstatelijke begrenzingen af te dwingen. Artikel 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) biedt een instrument dat de EU hierbij kan gebruiken. Deze artikel 7-procedure dient ter bescherming van Europese waarden. Art. 7 lid 1 VEU voorziet daarbij in een preventiemechanisme, indien in een lidstaat een duidelijke dreiging voor de rechtsstaat bestaat. Daarnaast voorziet het tweede lid van art. 7 in een sanctiemechanisme, indien ernstige, voortdurende aantasting van de rechtsstaat plaatsvindt (Adams & Van Vught, 2016, p. 1188). Dit wordt ook wel de ‘nucleaire optie’ genoemd. De Raad kan namelijk uiteindelijk besluiten tot schorsing van bepaalde rechten van
1
3 de lidstaat, waaronder het stemrecht in de Raad (Stremler, 2016, p. 954). De vraag die gesteld zal worden, is de volgende: wat kan dergelijk ingrijpen van de EU fundamenteel gezien legitimeren?
Het voornemen van de EU tot ingrijpen in Europese lidstaten om rechtsstatelijke begrenzingen af te dwingen, roept fundamentele vragen op over de Europese rechtsorde en haar bescherming. Allereerst zal de vraag worden gesteld waarom een staatsmodel niet zomaar gewijzigd dient te worden. In dit kader zullen spanningen tussen democratie en rechtsstaat worden besproken, waarbij wordt geredeneerd dat zonder rechtsstaat een democratie zal verworden tot een dictatuur van de meerderheid. De EU poogt dit o.a. middels artikel 7-procedure te voorkomen. Maar optreden van de EU ter bescherming van de rechtsstaat in lidstaten, lijkt direct in te gaan tegen de wil van de democratisch verkozen meerderheid in de lidstaten zelf. Want wie bepaalt wat de rechtsstaat inhoudt? Wie stelt de grenzen aan democratische macht? Er zal worden gesteld dat het constituerende volk, ‘the people’, uiteindelijk rechtsstatelijke begrenzingen bepaalt. In dit kader wordt gerefereerd aan de ‘demos’, het soevereine volk, dat zichzelf middels de rechtsstaat als collectief bindt ter voorkoming van machtsexcessen. Het volk van de lidstaten is soeverein en vormt de demos, maar kunnen zij tegelijkertijd behoren tot de soevereine Europeanen? Is enige notie van een Europese demos vast te stellen?
Bij deze zoektocht naar de Europese constituerende gemeenschap wordt vertrokken vanuit de ‘no demos-these’, welke ‘organische’ voorwaarden van etnisch-culturele/historische homogeniteit stelt aan de demos. Vervolgens wordt bekeken of een dergelijke demos bestaat op Europees niveau. Zo nee, wat wordt wel gedeeld binnen de EU? Er is sprake van economische, juridische en politieke integratie en in artikel 8 van het Verdrag van Maastricht is het Europees burgerschap vastgesteld. Aan de hand van de mate van Europese integratie en het Europese burgerschap zal worden gesteld dat een zekere Europese demos - in andere termen dan de interpretatie van het begrip volgens de no demos-these – valt te duiden. Hierbij worden twee posities onderscheiden. Allereerst worden de post-nationalisten besproken. Deze menen dat de basis van de Europese, ‘post-nationale’ identiteit bestaat in het recht, de moraal en de politiek, niet in de historie of cultuur. Daaropvolgend wordt het concept van de mixed commonwealth behandeld. Hierbij wordt uitgegaan van twee, naast elkaar bestaande, demoi. De Europese demos, gebaseerd op gedeelde waarden, kan de nationale demos onder controle kan houden en zo nationalistische excessen kan inperken. Betwijfeld wordt of deze Europese
4 demos de nationale demos in toom kan houden in Centraal- en Oost-Europese landen, nu de gedeelde waarden wellicht nooit daadwerkelijk zijn doorgedrongen tot het nationale volk. Tot slot zal worden bekeken welke implicaties dit heeft voor de legitimiteit van het activeren van de artikel 7-procedure.
Demos, democratie en rechtsstaat
Voordat het bestaan van een Europese demos nader wordt onderzocht, zal uiteengezet worden waarom het bestaan van een dergelijke demos cruciaal is voor het legitimeren van het rechtsstatelijk begrenzen van Europese lidstaten middels de artikel 7-procedure. Spanningen tussen democratie en rechtsstaat zullen daarbij worden besproken.
Niet lang geleden leek het Westen nog overtuigd van de ‘Democratische Rechtsstaat’. ‘The End of History’ werd aangekondigd door Fukuyama (1989, pp. 3-18) en men trachtte het model van de democratische rechtsstaat over de hele wereld te verspreiden (Cliteur & Ellian, 2016, p. 47). Populisme is echter overal in opmars, en lijkt zelfs te zegevieren, met negatieve gevolgen voor het ogenschijnlijk succesvolle staatsmodel (Cliteur & Ellian, 2016, p. 47). Dit, terwijl de Tweede Wereldoorlog nog vers in ons geheugen zit.
De democratisch rechtsstaat kent ‘interne dreigingen’. Het model van de democratische rechtsstaat bevat contradicties die enerzijds ‘rechtsstaat’ en anderzijds ‘democratie’ ondermijnen (Cliteur & Ellian, 2016, p. 53). ‘Democratische rechtsstaat’2 kan kortweg worden uitgelegd als een staat waarbij het politieke primaat ligt bij democratische besluitvorming. Deze besluitvorming wordt begrensd doordat niet inbreuk mag worden gemaakt op de privésfeer van burgers (Cliteur & Ellian, 2016, p. 54). De idee achter de rechtsstaat is dat macht – in een democratie, macht van de (door) meerderheid (gekozen elite) – moet worden ingeperkt om machtsmisbruik te voorkomen. Diverse beginselen liggen ten grondslag aan rechtsstatelijke beperking van deze macht, waaronder het legaliteitsbeginsel, grondrechten, constitutionalisme3, verschansing en rechterlijke controle (Cliteur & Ellian, 2016, p. 62-77).
2
In het Engels: liberal democracy (Cliteur & Ellian, 2016, pp. 53-54).
3 Constitutionalisme wordt in Amerikaanse context gebruikt in de zin van het streven om de macht van de staat
te binden aan het recht. Dit is constitutionalisme in ruime zin, overeenkomstig met wat in Europese context wordt aangeduid als rechtsstaat (Cliteur & Ellian, 2016, p. 71). Ik heb het hier dus echter over constitutionalisme in enge zin, namelijk het streven om hoger recht vast te leggen in geschreven teksten.
5 De eerste contradictie in het model bevindt zich tussen verschansing van ‘hoger recht’ enerzijds en democratie anderzijds. Hoger recht (belangrijke onvervreemdbare rechten, regels, beginselen in een constitutie) wordt beschermd middels verschansing. Doordat ingewikkelde procedures aan grondwetswijzigingen voorafgaan, is het moeilijk hoger recht te wijzigen. Zo wordt overheidsmacht ingeperkt en de privésfeer van burgers beschermd. Dit is nodig, want: ‘It is a recognition of truth that majorities are not always right, and need to be protected against themselves by being obliged to recur, at moments of haste or excitement, to maxims they had adopted at times of cool reflection’ (Bryce, 1921, p. 11) Maar dit rechtstatelijke element levert spanning op, omdat de wil van een democratisch gekozen meerderheid hiermee wordt beperkt (Cliteur & Ellian, 2016, p. 85).
Het tweede spanningspunt kan gevonden worden tussen democratie en het rechtsstatelijke element ‘rechterlijke toetsing’. Indien de rechter constitutionaliteit – verenigbaarheid met de constitutie, het verschanste hogere recht – van gewone wetgeving mag controleren, wordt de rechter boven wetgever geplaatst. Deze rechterlijke controle staat logischerwijs op gespannen voet met de democratie, nu hiermee primaat wordt verleend aan een niet-democratisch gelegitimeerd orgaan (Cliteur & Ellian, 2016, p. 89).
Naast deze contradicties binnen het model van de democratische rechtsstaat die de democratie ondermijnen, zorgt de praktijk van het model ook voor potentiële ondermijning van de rechtsstaat. Inherent aan het democratische systeem zijn namelijk een aantal zwakheden, zo “laat een democratie haar antidemocratische vijanden na de verkiezingen (…) toe tot in het hart van haar systeem, het parlement” (Rijpkema, 2015, p. 12-13). Deze vijanden kunnen dankzij het democratische systeem beginselen van de democratische rechtsstaat afbreken.
Deze spanningen komen tot uiting in Centraal- en Oost-Europese landen, waar populisme met toenemende mate lijkt te zegevieren (Bugaric, 2008, p. 191). Populistische regeringen en partijen wantrouwen traditionele rechtsstatelijke instituties die tussen hen en de wil van de meerderheid instaan. Vanuit de gedachte dat de rechtsstaat de democratie ervan weerhoudt het volk te horen en te handelen naar diens wil, worden rechtsstatelijke elementen in Centraal- en Oost-Europese landen zoals Hongarije en Polen ondermijnd (Bugaric, 2008, pp. 192-193).
Constitutionele gerechtshoven van dergelijke voormalig communistische Oostbloklanden werden in relatief korte tijd gevestigd met de ambitie opgenomen te worden in de Westerse
6 gemeenschap. Dit werd gezien als de ‘return to Europe’: de ultieme overwinning van de democratische rechtsstaat op de totalitaire communistische systemen die deze landen voorheen kenden (Bugaric, 2014, p. 37). Maar ondanks dat democratische en rechtsstatelijke instellingen werden gevormd in deze staten, bleven met name de rechtsstatelijke instellingen nog onderontwikkeld (Tismaneanu, 2002, p. 92, 95; Bugaric, 2008, p. 194).
De macht van nieuwe gerechtshoven om de constitutionaliteit van wetten te controleren, daagde de voormalige suprematie van de wetgevende macht uit (Schwartz, 1992, pp. 741-742). Al snel begonnen populistische regeringen constitutionele gerechtshoven als een van de belangrijkste obstakels te beschouwen en begonnen ze rechtstatelijke beginselen af te breken. Dergelijke ondermijning van rechtstatelijke instituties blijft niet beperkt tot het constitutioneel gerechtshof. Overheidsdiensten, onafhankelijke media en onafhankelijke anti-corruptie commissies hebben eveneens te lijden onder de houding van populistische partijen tegenover de rechtsstaat (Bugaric, 2008, p. 195). Zo ontstaat een tirannie van de meerderheid in deze landen.
De EU wil ingrijpen, de rechtsstaat in stand houden en zo lidstaten tegen zichzelf (de verkozen meerderheid) beschermen. De rechtsstaat an sich staat echter, zoals beschreven, op gespannen voet binnen natiestaten, omdat het de macht van democratische gelegitimeerde organen inperkt. Het constitutioneel recht als beperking van de soevereine macht verschilt hiermee structureel van andere delen van het recht (Cliteur & Ellian, 2016, p. 97). Wat de rechtsstaat, het constitutionele recht, binnen de natiestaat echter legitimeert, is het feit dat de rechtsstaat een uiting is van zelfbinding. Het Kantiaanse uitgangspunt is hierbij dat je slechts ‘vrij’ kan zijn indien je je aan zelf opgestelde regels bindt. Middels deze zelfbinding biedt je weerstand tegen het handelen naar emoties en menselijke driften. Door te handelen naar eigen regels doe je zo dat wat je écht wilt en ben je daarmee ‘vrij’. Zoals de mens als individu zichzelf bepaalde beperkingen kan opleggen, kan de mens zich ook als collectief binden. De democratische rechtsstaat is de ultieme staatkundige uiting van dit humanistische Bildungsideal (Cliteur & Ellian, 2016, p. 97). De rechtsstaat is daarmee de set regels waaraan het collectief zich bindt om machtsexcessen te voorkomen. ‘The people’ als constituerend volk dat de grenzen aan de macht van de democratie heeft vastgesteld, zijn daarmee superieur ten opzichte van alledaagse vertegenwoordigers van dit volk (Hamilton, 1987 (1788), p. 438). Liberale, rechtsstatelijke beginselen worden geaccepteerd indien er een groep is die streeft naar deze zelfbeschikking en zich daarmee wil onderscheiden (Bellamy, 1999, p. 236).
7 Zelfbinding van ‘the people’, het constituerende volk, ligt dus in een constitutionele democratische rechtsorde ten grondslag aan de legitimiteit die dit stelsel geniet.
Het constituerende volk van een natiestaat stelt dus in beginsel de grenzen van haar macht vast. Tegenwoordig echter, poogt de EU ook deze rechtsstatelijke grenzen in diens lidstaten af te dwingen, onder andere middels de artikel 7-procedure, zoals hierboven beschreven. De cruciale vraag is of de EU hiertoe wel gelegitimeerd is. Bestaat een constituerend volk op Europees niveau dat rechtsstatelijke grenzen (binnen lidstaten) kan bepalen?
In tegenstelling tot de (meeste) lidstaten, kent de EU geen constitutie in de enge zin van het woord, geen geschreven constitutie zoals Nederland de Grondwet kent. De EU kan desondanks wel worden gezien als een constitutionele rechtsorde. In het Van Gend en Loos-arrest heeft het Europees Hof overwogen dat het gemeenschapsrecht in de EU rechtstreekse werking heeft4. In het Costa-ENEL-arrest is dit bevestigd en is de suprematie van Europees recht over het nationale recht vastgesteld: Europese wettelijke bepalingen hebben (bij strijd) voorrang op nationale wettelijke bepalingen5. Ook is middels een aantal zaken vanaf 1969 overwogen dat het Europees Hof de Europese gemeenschap zou controleren op schending van fundamentele mensenrechten. Hierbij werden constitutionele tradities binnen lidstaten en internationale mensenrechtenverdragen die de lidstaten onderschreven als uitgangspunt genomen (Weiler, 1991, p. 16). De mate van ‘creatieve interpretatie’ van Europese verdragen is zo groot, dat de houding van het Europees Hof vergelijkbaar is met de houding van een constitutioneel hof binnen een constitutioneel staatsbestel (Weiler, 1999, p. 19-26). Met deze rechtspraak van het Hof is dan ook een autonome constitutionele rechtsorde in het leven geroepen. Desondanks is hier geen duidelijke rechtvaardiging voor: de constitutionele structuur van de EU is in zekere zin ‘geaccepteerd’ zonder dat hier daadwerkelijk over is gedebatteerd en besloten (Eriksen & Fossum, 2000, p. 111). Daardoor bestaat een zeker gebrek aan legitimiteit. Er is een constitutionele structuur van regels, maar geen corresponderende constitutionele discours: geen argumenten die deze structuur van regels rechtvaardigen. Weiler schrijft met betrekking tot de EU dan ook over een constitutie (namelijk: een constitutionele rechtsorde) zonder daadwerkelijk constitutionalisme: ‘What Europe needs, thus, is not a constitution but an ethos and telos to justify, if they can, the constitutionalism it has already embraced’ (Weiler, 1995, p. 220).
4 HvJ EU 5 februari 1963, C-26/62, ECLI:EU:C:1963:1 (Van Gend & Loos). 5 HvJ EU 15 juli 1964, C-6/64, ECLI:EU:C:1964:66 (Costa/ENEL).
8 Binnen lidstaten lijkt het evident dat een constituerend volk besloten heeft tot zelfbinding in de vorm van een rechtsstaat. Het is echter lastiger om dergelijk constituerend volk te identificeren binnen de EU. Zonder een gemeenschap die zichzelf heeft gebonden aan de constitutionele rechtsorde van de EU, kan het optreden van de EU in lidstaten ter bescherming van de constitutionele rechtsorde binnen de EU (welke de waarden van de rechtsstaat nastreeft) moeilijk worden gelegitimeerd. Wie of wat is de constituerende macht die de EU als constitutionele rechtsorde rechtvaardigt?
In het kader van de constituerende gemeenschap wordt veelal gesproken over de demos. Dit woord komt uit het Oud Grieks en betekent ‘volk’ of explicieter in politieke zin: burgers van een publiek lichaam (Liddell & Scott's Greek-English Lexicon, webversie; vertaald naar Nederlands). Het woord demos wordt ook wel vertaald als ‘het soevereine volk’; ‘de vrije burgers’ (Liddell & Scott's Greek-English Lexicon, webversie; vertaald naar Nederlands). De demos, de constituerende gemeenschap, kan dus geïnterpreteerd worden als het (soevereine) volk, dat zichzelf als collectief bindt middels rechtsstatelijke beginselen om zo machtsexcessen te voorkomen. Maar – als deze demos überhaupt bestaat – wie vormen dan de demos van de EU?
De no demos-these
De ‘no demos-these’ stelt dat een demos binnen de EU ontbreekt. Het ontbreken van een Europese demos kan worden gekoppeld aan het ‘democratisch tekort’ van de EU (Innerarity, 2014, p. 1). Europese besluitvorming kent democratische gebreken. De overdracht van macht van nationaal- naar Europees niveau, is niet gepaard gegaan met voldoende democratische controle op Europese niveau (Smismans, 2016, p. 340). Op nationaal niveau heeft Europese integratie de macht van regeringen versterkt ten koste van de parlementen, doordat Europees beleid veelal wordt overlegd en besloten door regeringen van lidstaten, vertegenwoordigd in de Raad van Ministers. Tegelijkertijd is het Europees Parlement te zwak om democratische aansprakelijkheid te vestigen op Europees niveau (Smismans, 2016, p. 341; Grimm, 1995, p.283).
De oorzaak van dit democratisch tekort kan echter niet puur gevonden worden in de wijze waarop de besluitvorming institutioneel is vormgegeven. Zo wordt vanuit de no demos-these
9 geredeneerd dat gebrek aan een demos het probleem van het democratisch tekort op fundamentele wijze verergert: zelfs als het Europees Parlement meer macht zou krijgen, zou het niet legitimiteit kunnen genieten wegens het ontbreken van een Europees volk (Weiler, 1995, p. 235). Zo wordt het democratisch tekort fundamenteel gezien niet zozeer veroorzaakt door de institutionele structuur van de EU, maar door gebrek aan gemeenschappelijke culturele en historische voorwaarden voor een gedeelde identiteit welke zouden moeten leiden tot een demos (Innerarity, 2014, p. 1; Nicholaïdis, 2012, p. 2516).
‘Organische’ voorwaarden aan een gemeenschappelijke identiteit
Er wordt veelal gesteld dat een democratisch systeem burgers nodig heeft die verbonden zijn door een gevoel van gemeenschappelijke identiteit. Weiler, die de no demos-these onderzoekt aan de hand van de uitspraak van het Duits Constitutioneel Hof over het Verdrag van Maastricht7, noemt dit ‘subjective manifestations of peoplehood’. Deze subjectieve manifestaties kunnen worden gevonden in ‘a sense of social cohesion, shared destiny and collective self-identity which, in turn, result in and deserve loyalty’ (Weiler, 1995, p. 225). Sociale cohesie, een gedeeld lot en bovenal een collectieve identiteit - fenomenen die tot uitdrukking komen in de volksgedachte – zijn dus nodig voor een functionerende democratie en leiden tot loyaliteit.
Vanuit de no demos-these wordt gesteld dat dit subjectieve element van gemeenschappelijke identiteit zijn basis heeft in objectieve, ‘organische’ voorwaarden voor beleving van deze gedeelde identiteit, zoals een gemeenschappelijke taal, geschiedenis, cultuur, etnische origine en religie. Er is een verscheidenheid aan dergelijke vereisten te benoemen; verschillende schrijvers lichten verschillende voorwaarden uit. Maar het overkoepelend thema van de no demos-these is het vereiste van een zekere homogeniteit met betrekking tot de objectieve voorwaarden voor het subjectieve element van gemeenschappelijke identiteit (Weiler, 1995, p. 226).
De no demos-these veronderstelt de demos, het volk, als iets dat dient te bestaan, voordat sprake kan zijn van een (democratisch gelegitimeerde) (rechts)staat. Hierbij is ‘natie’ de
6 The Idea of European Demoicracy. Nicolaidis, Kalypso, Philosophical Foundations of European Union Law,
Chapter 10, Oxford University Press, 2012
7
10 moderne benaming van dit reeds bestaande volk. De moderne staat is daarbij de politieke afspiegeling van de natie. De natie is de basis van de staat: ‘Only nations may have States’ (Weiler, 1995, p. 227).
Gemeenschappelijke identiteit: de natiestaat
Een zekere homogeniteit met betrekking tot taal, geschiedenis, cultuur, is dus essentieel voor het beleven van een gemeenschappelijke identiteit. De niet onbelangrijke vraag is waarom de natie volgens de no demos-these zo geschikt is voor deze belevenis. Waarom is de natie de basis van de staat?
Er zijn twee belangrijke menselijke behoeften waarin wordt voorzien door een natie. De eerste is een ‘thuisgevoel’, het gevoel ‘erbij’ te horen, een gevoel van verbondenheid en saamhorigheid. Dit gevoel is inherent aanwezig binnen een natie en heeft grote aantrekkingskracht. ‘Those who are of the nation have their place, are accepted, belong, independently of their achievements – by just being – and herein lies the powerful appeal (…) – it is a shield against existential aloneness’ (Weiler, 1995, p. 245). Dit gevoel roept loyaliteit op jegens andere mensen met dezelfde nationaliteit. Daarnaast voorziet de natie in het realiseren van het menselijk potentieel op ‘originaire’ wijze door beroep te doen op een eigen cultuur en geschiedenis. Zo geeft de natie gehoor aan het menselijk verlangen naar ontologische en metafysische betekenis:
‘The element of fate – born into a nation – is a tantalising answer to the question Who am I? The element of destiny – preserve the nation and realise its potential – is equally tantalising in responding to the question What am I here for?’ (Weiler, 1995, p. 246).
In de moderne notie van de Europese natiestaat, wordt de staat primair gezien als een instrument waarbinnen de natie haar potentieel kan verwezenlijken (Weiler, 1995, p. 247). De staat moet daarom worden verdedigd, omdat dit organisatorische framewerk de natie, welke voorziet in de genoemde twee menselijke behoeften, dient.
11 Nationaliteit en burgerschap zijn volgens de no demos-these inherent verweven met elkaar (Miller, 1989, p. 94). De Duitse constitutionele traditie, waaruit de no demos-these is voortgevloeid, benadrukt zoals hierboven genoemd de eenheid van volk, natie en staat. Burgerschap wordt daarbij in ditzelfde rijtje geplaatst (Weiler, 1995, p. 240). Een Duits burger heeft een Duitse nationaliteit en behoort tot het Duitse volk. Behoren tot een volk is de voorwaarde voor burgerschap. ‘To be a German citizen, under this conception, you have to be part of the Volk. And Germany as a State, is the state of the Germans understood in these terms’ (Weiler, 1995, p. 240).
Michael Walzer hanteert het uitgangspunt dat alle ‘goederen’ die op gerechtvaardigde manier moeten worden verdeeld (‘distributive justice’) inherent ‘social goods’ zijn, en daarmee in betekenis afhankelijk van de sociale gemeenschap waarin het goed verdeeld wordt. Betekenis en waarde van goederen worden zo gevormd en bestaan binnen een gemeenschap (Mulhall & Swift, 1992, p. 132). Zo stelt Walzer:
‘The idea of distributive justice presupposes a bounded world within which distributions take place: a group of people committed to dividing, exchanging, and sharing social goods, first of all among themselves. That world is the political community, whose members distribute power to one another and avoid, if they possibly can, sharing it with anyone else’ (Walzer, 1983, p. 66).
Het primaire ‘goed’ dat binnen een gemeenschap daarbij verdeeld wordt is het lidmaatschap van deze gemeenschap. Dit lidmaatschap – burgerschap – heeft geen betekenis buiten de gemeenschap, de natie. Bij gebrek aan een gemeenschappelijke nationale identiteit, is er niets wat de burgers bij elkaar houdt en is er geen reden om de status van het burgerschap wel aan de een toe te delen en niet aan de ander. Zonder burgerschap kan nationaliteit niet het idee verwezenlijken van een groep mensen die hun eigen lot bepaalt. ‘Nationality gives people the common identity that makes it possible for them to conceive of shaping the world together. Citizenship gives them the practical means of doing so’ (Miller, 1989, p. 94). Nationaliteit en burgerschap zijn volgens de no demos-these derhalve onlosmakelijk met elkaar verbonden.
12 Kortom, zonder het bestaan van een ‘collective self’, een ‘wij’8, kan geen zelfbeschikking bestaan. De natie is de basis voor een democratische rechtsstaat, zo wordt geredeneerd vanuit de no demos-these. In een democratie worden besluiten genomen op basis van een meerderheid. De leden van een democratisch systeem moeten respect hebben voor besluiten die gedragen worden door die meerderheid. Daarvoor is een bepaalde mate van gedeelde politieke identiteit vereist. Wanneer er geen demos is die dit respect, deze solidariteit, faciliteert, zijn beslissingen gemaakt door een politieke meerderheid niet mogelijk. Bij een dergelijk meerderheidsbesluit zijn namelijk duidelijke winnaars en verliezers, waarbij de ‘verliezers’ het besluit bij gebrek aan solidariteit altijd zullen zien als iets dat opgedrongen is (Innerarity, 2014, p. 2). Daarom, zo volgt uit de no demos-these, is een demos, in de zin van natie, dus een vereiste voor democratie en rechtsstaat (Weiler, 1995, p. 228).
Bestaat een dergelijke demos in de EU?
Het begrip demos, de constituerende gemeenschap, wordt door de no demos-these dus ingekleurd als een groep mensen die een gemeenschappelijke identiteit hebben doordat ze een ‘homogene’ gemeenschap vormen. Hierdoor voelen deze mensen zich verbonden en is sprake van solidariteit (Innerarity, 2014, p. 3). Dit alles wordt geplaatst in het kader van de natiestaat, waarbinnen zo’n constituerend volk slechts zou kunnen bestaan. Valt een dergelijke demos ook op het niveau van de EU vast te stellen?
In de preambule van het Verdrag betreffende de EU wordt gesproken over een ‘steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa’. Het meervoud ‘volkeren’ duidt al op het ontbreken van één Europese demos. Het concept van ‘the people’ is voorbehouden aan lidstaten (Innerarity, 2014, p. 5). Zo luidt ook artikel 4 VEU: ‘De Unie eerbiedigt de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen, alsmede hun nationale identiteit die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren’. Alleen al uit Europese verdragen blijkt dat de Europese gemeenschap niet als een demos wordt beschouwd, bestaande uit een groep mensen met een gemeenschappelijke, homogene, identiteit (nationaliteit).
Desondanks heeft de EU wel geprobeerd een dergelijke gemeenschappelijke identiteit te creëren. Wat dat betreft werd gehandeld naar het gedachtegoed dat achter de no demos-these
8 Waar Thierry Baudet ook herhaaldelijk voor pleit in De aanval op de natiestaat. Zo luidt dan ook het motto van
13 schuilt: men streefde naar een Verenigde Staten van Europa. Een Europese federatie was het einddoel. De Europese lidstaten moesten één worden, met één volk, om zo loyaliteit te creëren onder de Europese burgers en de verschrikkingen van de Wereldoorlogen in de toekomst te voorkomen (Weiler, 1995, p. 248). Luuk van Middelaar schrijft in dit kader ook wel over een zoektocht naar het ‘publiek’ van de EU, waarbij verschillende ‘publieksstrategieën’ kunnen worden onderscheiden (Van Middelaar, 2009, p. 308). In De passage naar Europa schrijft Van Middelaar met betrekking tot creatie van een gemeenschappelijke identiteit onder andere over ‘De Duitse strategie’9 waarbij ingezet wordt op een culturele, historische identiteit (Van Middelaar, 2009, p. 312). In 1973 kwamen in Kopenhagen de negen regeringsleiders bijeen en werd de Europese identiteit besproken, een eerste poging tot zelfdefinitie op het hoogste niveau (Van Middelaar, 2009, p. 316). In 1977 volgde een verscheidenheid aan cultuurpolitieke voorstellen van de Europese Commissie (Van Middelaar, 2009, p. 317). Het idee van één Europese cultuur stuitte echter op te veel weerstand. De nadruk werd verlegd: in plaats van nadruk op één Europese cultuur, werd het accent gelegd op de veelheid van verschillende culturen binnen Europa.
De Criteria van Kopenhagen
Centraal- en Oost-Europese landen zochten sinds de val van de Muur (1989) aansluiting bij het Westen. In het kader hiervan werd een fundamentele identiteitspolitieke beslissing genomen. Door de Europese Raad werden in 1993 toetredingscriteria vastgesteld, beter bekend als de Criteria van Kopenhagen. Dit zijn voorwaarden (artikel 49 VEU) en beginselen (artikel 6 lid 1 VEU) waaraan ieder land dat toe wil treden tot de EU moet voldoen. Deze criteria omvatten onder meer het hebben van stabiele instellingen die democratie, rechtsstaat, mensenrechten, respect voor- en bescherming van minderheden garanderen. Daarnaast dient een aspirant-lid een functionerende markteconomie te hebben. Tot slot moet het in staat zijn om regels, normen en beleid die samen de essentie van de EU-wetgeving vormen (het ‘acquis’) ten uitvoer te leggen, en de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie te onderschrijven (Van Middelaar, 2009, p. 341; eur-lex.europa.eu). Hiermee werd de identiteitspolitiek van de jaren daarvoor afgedaan. De ‘Europeesheid’ van een staat – behoort een staat tot de EU? – zo werd impliciet besloten, kan niet worden gevonden in een (reeds bestaand) gedeeld verleden of gezamenlijke beschaving. In tegendeel, de Europeesheid
9
14 van een staat is afhankelijk van een ontwikkelingsstadium, ‘vertaalbaar in huiswerk voor apirant-leden. (…) Wie vanaf welk moment Europees is, wordt sinds 1993 beslist door de Europese Raad’ (Van Middelaar, 2009, p. 342).
Voortbouwend op het idee dat de EU geen gemeenschappelijke identiteit heeft op basis van een gemeenschappelijke cultuur en verleden, werd in 2000 het motto van de EU vastgesteld: in varietate concordia; ‘verenigd in verscheidenheid’(europa.eu). Daarmee werd definitief het idee van één homogene demos afgedaan en werd een veelvoud van volkeren (demoi), binnen de EU, bevestigd. De EU valt dus niet te bestempelen als één demos in de zin van een volk met gemeenschappelijke identiteit op basis van gedeelde geschiedenis en cultuur (de interpretatie van het begrip volgens de no demos-these). Maar wat voor gemeenschap is de EU dan wel?
Wat wordt (wel) gedeeld binnen de EU?
Economische, juridische en politieke integratie
Het begin van de Europese integratie was in feite een reactie op de Eerste en Tweede Wereldoorlog die hadden plaatsgevonden. Samenwerking was nodig om de economie te laten herstellen en wederzijdse negatieve gevoelens tussen Europese lidstaten te overmeesteren (Ambtenbrink & Vedder, 2017, p. 536). Men wilde nooit meer zoiets meemaken als de Tweede Wereldoorlog. Daarmee wordt het begin van de Europese integratie ook wel gezien als een poging om excessen van moderne natiestaten in Europa voorkomen (Weiler, 1995, p. 248).
Dit leidde tot een verklaring van Robert Schuman (9 mei 1950), die stelde dat ‘de wereldvrede slechts bewaard kan worden door inspanning van alle positieve krachten welke hem tegen de dreigende gevaren kunnen beschermen’ (Schuman, 9 mei 1950; europa.eu). De vereniging van Europese volkeren was hiervoor cruciaal, en ‘zal moeten worden opgebouwd door middel van concrete verwezenlijkingen, waarbij een feitelijke solidariteit als uitgangspunt zal moeten worden genomen’ (Schuman, 9 mei 1950).
Een eerste concrete verwezenlijking leidde tot de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal (EGKS) (inwerkingtreding 23 juni 1952). Europese integratie zou dus in eerste instantie
15 plaatsvinden via economische integratie (Ambtenbrink & Vedder, 2017, p. 535-537). Inmiddels is economische integratie vergevorderd. De EU deelt een gemeenschappelijke interne markt, met vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. Daarbij werd met het Verdrag van Maastricht (inwerkingtreding november 1993) ook een monetaire unie (EMU) opgezet. Zo werd de meest vergaande vorm van marktintegratie, een economische- en monetaire unie, gerealiseerd (Ambtenbrink & Vedder, 2017, p. 297-298).
Economische integratie ging gepaard met gemeenschappelijke regels, in de vorm van verdragen, die voor alle lidstaten en marktdeelnemers moesten gelden. Middels deze verdragen, met name het EEG-Verdrag, is een nieuwe rechtsorde in het leven geroepen (Van Gend en Loos; Costa/ENEL). Dit rechtsstelsel is bindend voor zowel de lidstaten als hun onderdanen (Ambtenbrink & Vedder, 2017, p. 545). Zo ging economische integratie gepaard met juridische integratie.
Economische en juridische integratie gingen gepaard met politieke integratie: in de loop van de tijd is een institutioneel stelsel gegroeid, waarbij het Europees Parlement de grootste ontwikkeling heeft doorlopen (Ambtenbrink & Vedder, 2017, p. 554). Wat ontbrak was echter een helder idee van verdere politieke integratie met bijkomende doelen naast economische doelstellingen, ofwel een duidelijke visie van het verenigd Europa waar Schuman in 1950 voor pleitte. In zekere zin is politieke integratie achtergebleven ten opzichte van de economische integratie (Ambtenbrink & Vedder, 2017, p. 555). Een Europese Grondwet zou de vooruitgang van politieke integratie betekenen. Negatieve referenda resulteerden echter in afwijzing van een dergelijke Grondwet. Na een periode van reflectie werd eind 2007 het Verdrag van Lissabon ondertekend. Dit verdrag is grotendeels niet meer dan een herschrijving van de afgewezen Europese Grondwet in de vorm van een aanpassingsverdrag (Ambtenbrink & Vedder, 2017, p. 560). In dit verdrag zijn de ambities waarvan de Europese Grondwet doortrokken was, voorzichtiger naar voren gebracht.
Zo is in artikel 1 van het Verdrag van Lissabon bepaald dat de preambule van het Verdrag betreffende de EU gewijzigd moest worden, met toevoeging van de tekst: ‘Geïnspireerd door de culturele, religieuze en humanistische tradities van Europa, die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van de universele waarden van de onschendbare en onvervreemdbare rechten van de mens en van vrijheid, democratie, gelijkheid en de rechtsstaat’. In deze woorden kan een zekere mate van Europese politieke eenheid worden gevonden, wat ook al tot uiting
16 kwam in de Kopenhagencriteria, de minimaal noodzakelijke politieke eenheid die nodig is om de EU, ‘verenigd in verscheidenheid’, bij elkaar te houden (Lobeira, 2012, p. 514).
De basis van deze Europese ‘gemeenschappelijkheid’ lijkt echter op het niveau van de (lid)staten te bestaan. Maar cruciaal voor het legitimatievraagstuk over de EU-interventie betreffende rechtsstatelijkheid van lidstaten is de volgende vraag: valt ook op individueel niveau – mensen, individuen, die iets gemeen hebben – een Europese gemeenschap vast te stellen?
Europees burgerschap
Aan de hand van het Europese burgerschap kan ook op individueel niveau een Europese gemeenschap worden vastgesteld, zo zal worden beredeneerd. Hierop voortbouwend, zullen twee posities worden onderscheiden (postnationalisme en mixed commonwealth) die ieder een eigen invulling geven aan het bestaan van een Europese demos.
Met het Verdrag van Maastricht (1992) werd in artikel 8 burgerschap van de EU ingesteld. Dit is in het huidige Verdrag betreffende de werking van de EU vastgelegd in artikel 20 lid 1: ‘er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van de lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan’.
Instelling van dit Europees burgerschap valt te plaatsen in het kader van, reeds benoemde, cultuurpolitiek van de EU. Unieburgerschap was zo o.a. bedoeld om een gevoel te creëren van het behoren tot een Europese gemeenschap en daarmee initieel gericht op het stimuleren van een gemeenschappelijke, Europese identiteit (Lobeira, 2012, p. 506). Het burgerschap had grote symbolische betekenis, en beloofde de hoognodige legitimatie voor de toenemende politieke en sociale maatregelen die nodig waren voor het creëren van een gemeenschappelijke markt (Bellamy, 1999, p. 229).
Het begrip burgerschap is door de eeuwen heen op diverse manieren uitgelegd (Preuß, 1995, pp. 269-271). Burgerschap wordt tegenwoordig echter hoofdzakelijk geïnterpreteerd in het kader van de constitutionele natiestaat. Hierbij is het behoren tot een natie als ‘pre-politiek’, natuurlijk en organisch gegeven de basale politieke eigenschap van het fenomeen burgerschap
17 (Preuß, 1995, p. 267). Burgerschap wordt dus veelal volgens de Duits constitutionele traditie uitgelegd, dezelfde interpretatiewijze die de no demos-these erop nahoudt, zoals hierboven beschreven. Maar Europees burgerschap kan niet langer zo worden geïnterpreteerd, nu is vastgesteld dat lidmaatschap van de EU geen pre-politiek gegeven is, niet gebaseerd op een gemeenschappelijke cultuur en historie. Om te voorkomen dat het Europees burgerschap daarmee zijn betekenis verliest, moet het gedefinieerd worden als iets nieuws, waarbij burgerschap los wordt gezien van de natiestaat.
Vanuit de no demos-these heerst dus het idee dat het Europees burgerschap überhaupt niet mogelijk is, nu burgerschap – en zo ook een demos – slechts kan bestaan binnen de natiestaat en de EU niet zal verworden tot een soort natiestaat (het idee van een Verenigde Staten van Europa). Indien op andere wijze geïnterpreteerd, is burgerschap echter wel mogelijk op Europees niveau. Twee posities zijn te onderscheiden, het post-nationalisme en de mixed-commonwealth.
Post-nationalisten
De eerste positie wordt ingenomen door ‘kosmopolitische’ denkers, die menen dat het Westfaalse tijdperk plaatsmaakt voor een nieuwe fase, waar de natie niet meer in het middelpunt staat van het politieke denken. In dit post-nationale tijdperk neemt het belang van het behoren tot een natie af. Een type patriotisme ontstaat dat niet is gebaseerd op de natie, maar op de staat en het regime, de constitutie. Daarmee is de EU niet slechts waardevol omdat het economische voordelen biedt, maar ook omdat het een stap richting een ‘wereldregering’ is (Lobeira, 2012, pp. 510-511).
Een post-nationale gemeenschap zou de zwarte bladzijden van de Europese geschiedenis, besmet door nationalisme – wat o.a. leidde tot nazi-Duitsland en de holocaust –, achter zich laten. Een post-nationale gemeenschap zou Europeanen, met verschillende identiteiten, samenbrengen. Sociale cohesie zou gebaseerd zijn op gedeelde waarden als mensenrechten, democratie en rechtsstaat. Er wordt aangenomen dat verschillende Europese gemeenschappen kosmopolitische kernwaarden delen, ‘operating as an all-encompassing community of communities’ (Bellamy, 1999, p. 235). Feit dat men behoort tot een bepaalde culturele, historische gemeenschap hoeft daarmee geen basis te zijn voor burgerschap. Burgerschap móet zelfs op iets anders gebaseerd zijn dan etnisch-culturele voorwaarden, nu tegenwoordig
18 een steeds grotere verscheidenheid te vinden is aan verschillende culturen binnen één samenleving (Habermas, 1995, p. 306). ‘The social bond (…) should be legal, moral and political, rather than historical, cultural and geographical’ (Lacroix, 2002, p. 946). Daarmee wordt deze post-nationale identiteit gedefinieerd als iets dat boven de nationale identiteit gaat: eenheid boven verscheidenheid (Lobeira, 2012, p. 511).
Binnen zo’n Europese politieke gemeenschap, gebaseerd op universele waarden, is voor legitimatie van (democratische) macht een Europese publieke sfeer nodig. Hierbinnen kan de ‘politieke cultuur’, de set van rechtelijke waarden, beginselen, instituties en politieke normen en praktijken, ontwikkelen en tot uiting komen. Daarbij dient sprake te zijn van geïnstitutionaliseerde verwerking van Europese opinie en wilsvorming en informele netwerken van publieke communicatie (Schlesinger & Kevin, 2000, pp. 209-210). Deze publieke sfeer bestaat niet a priori, het moet gecreëerd worden (Eriksen & Fossum, 2000, p. 267).
De kritiek luidt echter dat zo’n publieke sfeer niet bestaat, noch zal bestaan binnen de EU. Zo kent het Europees Parlement geen partijensysteem (Grimm, 1995, p. 294). Binnen Europese groepen is slechts sprake van losse samenwerking tussen partijen uit verschillende landen die op eenzelfde plek in het politieke spectrum te plaatsen zijn. Europese burgerbewegingen en -media zijn vrijwel non-existent wanneer vergeleken met nationale publieke sferen. En gebrek aan een Europees communicatiesysteem, wat onder andere gevolg zou zijn van taaldiversiteit, resulteert erin dat in de voorzienbare toekomst geen Europees publiek, noch een Europese politieke discours zal ontstaan (Grimm, 1995, p. 296).
Echter, ‘empirical evidence from the EU’s most recent development is testimony to the contrary’, zo concludeert Ulrike Liebert uit onderzoek naar de Europese publieke sfeer (Liebert, 2012, pp. 1-33). Verschillende aspecten van de publieke sfeer zijn onderzocht waarbij de motor achter het ontstaan van een Europese publieke sfeer op drie verschillende terreinen gevonden. Er is europeanisering van nationale publieke sferen, politisering van de EU en transnationale interactie van de massamedia. Europese integratie heeft zo op zeer extensieve en intensieve wijze het publieke debat aangewakkerd en gaat daarbij over de grenzen van verschillende nationale publieke sferen (Liebert, 3023, p. 19).
19 Toch kan de vraag worden gesteld of post-nationalisten niet voorbijgaan aan het belang van natiestaten. Post-nationalisten beschouwen de natiestaat als verleden tijd. Er wordt te veel uitgegaan van een eenheid. Het belang dat de natie dient (voorzien in ontologische en metafysische betekenis voor de mens) wordt niet voldoende erkend. Weiler neemt dan ook een andere positie in, want ‘Europe is precisely not about (…) a Melting Pot and all the rest (…). Europe remains (or ought to remain) committed to ‘… an ever closer union among the peoples of Europe’’ (Weiler, 1995, p. 253).
Een mixed commonwealth
In het licht van de vraag naar een Europese demos hanteert Weiler een meer supranationale visie en gaat uit van een bepaalde Europese gemeenschappelijkheid in plaats van echte eenheid. De Europese demos moet de nationale demos niet compleet verdringen, maar dienen als ‘civilizing force’ om de emotionele driften van nationaal burgerschap onder controle te houden (Bellamy & Castiglione, 1997, p. 309). Het idee van een gemeenschap betekent niet dat de natiestaat als verleden tijd beschouwd moet worden, maar beoogt een regime te creëren dat de natie slechts kan ‘temmen’. Daarbij veronderstelt supranationalisme een nieuwe, extra betekenis, welke niet betrekking heeft op de relatie tussen naties, maar op het vermogen van het individu om boven diens nationaliteit uit te stijgen (Weiler, 1995. p. 250). Weiler ontkoppelt volk van demos en demos van staat. Maar de waarden van de natie (saamhorigheid, sociale cohesie, culturele rijkdom) worden niet afgedaan als verleden tijd. Weiler trekt slechts in twijfel of nationaliteit (als organische voorwaarde voor de ‘subjective manifestations of peoplehood’) de exclusieve voorwaarde moet zijn voor volledige politieke, burgerlijke deelname aan een gemeenschap (Weiler, 1995, p. 251).
Er is geen reden om Europees burgerschap puur te definiëren in het kader van de natiestaat. Europees burgerschap biedt juist de mogelijkheid om buiten territoriale, nationale begrenzingen te denken (Preuß, 1995, p. 267). Dit burgerschap valt te begrijpen in politieke- en burgerlijke (‘civic’) termen i.p.v. etnisch-culturele termen. De Unie behoort tot- en bestaat uit burgers die juist niet dezelfde nationaliteit hebben. De inhoud van het lidmaatschap, van de demos, is een toewijding aan gedeelde waarden van de Unie en wordt uitgedrukt in constitutionele documenten. Een toewijding onder meer aan plichten en rechten van een burgermaatschappij (‘civic society’). Hierbij wordt uitgegaan van menselijke eigenschappen die de organisch, etnisch-culturele eigenschappen kunnen overstijgen. Zo is met ontkoppeling
20 van natie en burgerschap het idee van het samenleven van meerdere demoi denkbaar (Weiler, 1995, p. 252). Meehan stelt zo ook over het Europees burgerschap: ‘[it] is multiple in enabling the various identities that we all possess to be expressed, and our rights and duties exercised, through an increasingly complex configuration of common institutions, states, national and transnational interest groups’ (Meehan, 1993, p. 185).
Individuen kunnen zichzelf daarbij zien als behorende tot twee verschillende demoi, op basis van verschillende subjectieve factoren van identificatie. Het individu behoort tot een natiestaat op basis van het sterke gevoel van organisch-culturele identificatie. Tegelijkertijd behoort het individu tot de EU als Europees burger op basis van transnationale affiniteit met gedeelde waarden welke nationale diversiteit overstijgen. Die gedeelde waarden overstijgen de nationale diversiteit dermate, dat individuen de legitimiteit en macht van besluiten, genomen door Europese medeburgers, kunnen accepteren, ‘given the realisation that in these areas I have given preference to choices made by my outreaching demos, rather than by my inreaching demos’ (Weiler, 1995, p. 253). Op deze manier houden de twee demoi elkaar in toom.
In dit kader moeten Europese verdragen niet slechts worden gezien als een overeenstemming tussen staten, maar eveneens als een ‘sociaal contract’ tussen onderdanen van die staten. De verdragen zijn geratificeerd overeenkomstig constitutionele vereisten in lidstaten. Derhalve kunnen de burgers, betreffende zaken die in de Verdragen zijn opgenomen, zichzelf zien als burgers van een Europese ‘civic society’, burgers democratische en rechtsstatelijke waarden delen (Weiler, 1995, p. 253).
Dit construct van een Europese demos naast de nationale demos is echter deels afhankelijk van de houding van de Europeanen zelf. Individuen moeten zichzelf zien op zo’n manier voordat een dergelijke demos complete legitimiteit kan genieten. Er dient dus een zekere mate van publieke bewustzijn te zijn van het bestaan van deze outreaching demos in politieke- en burgerlijke termen. Zoals blijkt uit het genoemde onderzoek van Liebert is een Europese publieke sfeer zich steeds verder aan het ontwikkelen. Dit kan worden gezien als een stap in de goede richting. Ook is de noodzaak van democratisering van Europa nog belangrijker bij het interpreteren van demos op deze manier. ‘A demos which coheres around values must live those values’ (Weiler, 1995, p. 254).
21 Centraal- en Oost-Europese landen: gedeelde waarden?
De niet onbelangrijke vraag voor de legitimiteitskwestie omtrent de artikel 7-procedure is in hoeverre Centraal- en Oost-Europese landen én burgers daadwerkelijk delen in bovengenoemde Europese waarden, op basis waarvan de Europese demos de nationale demos kan overstijgen. Dit is lastig vast te stellen. Vanaf het begin van het toepassen van rechtsstatelijke beginselen in deze landen, werd echter al gehandeld ‘in opdracht’ van het Westen, de EU. De EU en aspirant lidstaten wilden beiden het lidmaatschapsproces versneld laten plaatsvinden. Zo werden vluchtig rechtsstatelijke instellingen gecreëerd die niet zozeer materieel maar puur formeel aan de lidmaatschapsvoorwaarden voldeden (Bugaric, 2008, p. 1930). Daardoor missen deze landen wellicht een constitutioneel discours. Zo is de rechtsstaat nooit echt integraal onderdeel geworden van het levendige politieke proces maar bedacht door politieke elite (Müller, 2015, p. 158). Zoals Tismaneanu stelt:
‘East European political cultures remain (…) heavily indebted to the ideological age: symbols, myths, rationalised miracles, liturgist nationalisms and teleological pretence have developed after the short lived ‘post-modern’ interlude of the revolutions of 1989. And with them, the politics of emotion, unreason, hostility, anger and unavowed, unbearable shame. This is indeed the politics of rancorous marginality, ‘cultural despair’ and convulsive impotence that the nascent democratic (dis)order can barely contain’ (Tismaneanu, 2002, p. 95).
Door gebrek aan een constitutioneel discours binnen deze landen heeft een groot deel van de Centraal- en Oost-Europese volkeren zichzelf misschien wel nooit echt gebonden aan de Europese waarden en kunnen deze staten daardoor zo ‘makkelijk’ afstand van deze Europese waarden doen en verworden tot een niet-rechtsstatelijke democratie. Het volk van voormalig Oostbloklanden heeft wellicht zo onvoldoende daadwerkelijk besloten om m.b.t. Europese waarden voorkeur te geven aan keuzes gemaakt door de outreaching demos. Zo houdt de inreaching demos in deze landen de overhand.
22 Op het eerste gezicht lijkt het alsof de EU op de wijze van de post-nationalisten redeneert wanneer het met betrekking tot Polen de artikel 7-procedure in gang zet, omdat aanhoudend gedeelde rechtsstatelijke beginselen worden geschonden. Dit beroep op gedeelde waarden komt ook naar voren in het debat van het Europees Parlement betreffende de situatie omtrent de rechtsstaat en democratie in Polen10. Zo opent Matti Maasikas11 het debat: ‘Mr President, common values such as human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and human rights are the cornerstone of the European Union. Each Member State must therefore respect, protect and promote them’ (15 november 2017, Straatsburg, B8-0594/2017). Deze waarden, vastgelegd in Verdragen, zouden dus een soort post-nationale identiteit creëren, wat de artikel 7-procedure zou legitimeren.
De legitimatie van Europese interventie kan echter beter begrepen worden aan de hand van het uitgangspunt van de mixed commonwealth, aangezien de natiestaat geen verleden tijd is en de nationale demos, zoals hierboven beschreven, grote belangen dient. Zo kan het rechtsstatelijk begrenzen van lidstaten door de EU gezien worden als het in toom houden van de nationale inreaching demos door de Europese outreaching demos. Activatie van de artikel 7-procedure tegen Polen is daarbij slechts legitiem, indien (Poolse) individuen dit kunnen accepteren, omdat ze zich zo sterk verbonden voelen met gedeelde democratische, rechtsstatelijke waarden, dat dit de nationale diversiteit overstijgt.
Conclusie
Er valt te concluderen dat spanningen tussen democratie en rechtsstaat zichtbaar zijn in Centraal- en Oost-Europese landen. Rechtsstatelijke beginselen worden in toenemende mate ondermijnd. Zonder de rechtsstaat zal een democratie echter verworden tot een dictatuur van de meerderheid. De rechtsstaat is gebaseerd op het Kantiaanse beginsel van zelfbinding. De rechtsstaat is zo de set regels waaraan het constituerende volk, de demos, zich bindt om een machtsexcessen – een dictatuur van de meerderheid – te voorkomen. Op deze manier geniet de rechtsstaat dus legitimiteit. In deze scriptie is onderzocht in hoeverre een dergelijk constituerende gemeenschap bestaat binnen de EU, om zo het optreden van de EU in lidstaten ter bescherming van de rechtsstatelijkheid binnen de lidstaten te legitimeren.
10 Woensdag, 15 november 2017 – Straatsburg. B8-0594/2017. 11 Viceminister voor EU-zaken; fungerend voorzitter van de Raad.
23 De no demos-these stelt dat een dergelijke demos binnen de EU ontbreekt. Alleen onder de voorwaarde van enige etnisch-culturele/historische homogeniteit kan een gemeenschappelijke identiteit bestaan. Zo kan slechts binnen de natie sprake zijn van een demos, waarbij burgerschap onlosmakelijk verbonden is aan deze nationaliteit. De Europese gemeenschap kan niet als een demos in deze termen worden beschouwd, een demos bestaande uit een homogene groep mensen met een gemeenschappelijke identiteit. De EU heeft geprobeerd een dergelijke identiteit te creëren binnen Europa. Dit stuitte op te veel weerstand. Een gemeenschappelijke identiteit gebaseerd op ‘organische’ voorwaarden werd in 2000 met het motto van de EU ‘verenigd in verscheidenheid’ definitief afgedaan.
Desondanks is er veel dat de EU bindt: verregaande economische, juridische en politieke integratie heeft plaatsgevonden. Daarnaast is een zogenaamd Europees burgerschap vastgesteld. Door dit burgerschap op andere wijze dan de no demos-these te interpreteren kan een Europese demos worden gevonden, welke bestaat op basis van de gedeelde Europese waarden van democratie, rechtsstaat en mensenrechten. Het uitgangspunt van de ‘mixed commonwealth’ is daarbij het meest aannemelijk en wenselijk: door de nationale demos in cultureel/historische termen niet af te doen als ‘verleden tijd’ en tegelijkertijd een Europese demos in politieke en burgerlijke termen te omarmen, kunnen deze twee elkaar in check houden. De gedeelde waarden waaruit de Europese demos voortvloeit kunnen de nationale diversiteit overstijgen. De outreaching demos houdt zo de nationalistische excessen van de inreaching demos onder controle. Zo kunnen individuen de legitimiteit en macht van besluiten, genomen door Europese medeburgers, accepteren.
Het is echter in twijfel te trekken of de gedeelde waarden wel tot een dergelijke outreaching demos hebben geleid in Centraal- en Oost-Europese landen, nu zeer vluchtig een rechtsstaat is ingesteld, met gebrek aan een constitutioneel discours. Wellicht dat hierdoor deze landen zo ‘makkelijk’ verworden tot een antirechtstatelijke democratie. Indien individuen zich niet voldoende gebonden voelen met de gedeelde democratische en rechtsstatelijke waarden en zo dus een outreaching demos ontbreekt, kan het optreden van de EU ter bescherming van rechtstatelijke beginselen – waarmee de inreaching demos onder controle wordt gehouden – niet worden gelegitimeerd.
24
Bibliografie
Adams, M., & Van Vught, E. (2016). Het EU-rechtstaatmechanisme en Polen. Nederlands Juristenblad(17), 1184-1191.
Ambtenbrink, F., & Vedder, H. H. (2017). Recht van de Europese Unie (6e druk ed.). Den Haag: Boom juridisch.
Bellamy, R. (1999). Four Models of European Citizenship. The boundaries of understanding: essays in honour of Malcom Anderson, 229-240.
Bellamy, R., & Castiglione, D. (2005). Building the Union: The Nature of Sovereignty in the Political Architecture of Europe. In D. Karmis, & W. Norman, Theories of
Federalism: a reader (Vol. The Revival of Federalism in Normative Political Theory). New York: Palgrave Macmillan.
Bryce, J. (1921). Modern Democracies, II. Londen: Macmillan and Co.
Bugaric, B. (2008). Populism, liberal democracy, and the rule of law in Central and Eastern Europe. Communist and Post-communist Studies, 191-203.
Cliteur, P., & Ellian, A. (2016). Legaliteit en legitimiteit; De grondslagen van het recht (Vol. Hoofdstuk 1: legaliteit en legitimiteit in natuurrechtsleer en rechtspositivisme). Leiden: Leiden University Press.
Eriksen, E. O., & Fossum, J. E. (2000). Conclusion: legitimation through deliberation. In E. O. Eriksen, & J. E. Fossum, Democracy in the European Union; integration through deliberation? (pp. 256-269). Londen: Routledge Taylor & Francis Group.
Eriksen, E. O., & Fossum, J. E. (2000). Democracy in the European Union; integration through deliberation? (Vol. Constitution-making in the European Union). Londen: Routlegdge; Taylor & Francis Group.
Fukuyama, F. (1989, Zomer). The End of History. The National Interest(16), 3-18.
Grimm, D. (1995). Does Europe Need a Constitution? European Law Journal, 1(3), 282-302.
Habermas, J. (1995). Remarks on Dieter Grimm's 'Does Europe Need a Constitution?'. European Law Journal, 1(3), 303-307.
25 Innerarity, D. (sd). Does Europe need a demos to be truly democratic? Europe in Question;
discussion paper series, 1-30.
Jolly, M. (2005). A demos for the European Union? Politics, 25(1), 12-18.
Lacroix, J. (2002). For a European Constitutionalism. Political Studies(50), 944-958.
Liebert, U. (2012, versie 1). Just cheap talk? Rethinking the 'no European Demos' thesis in light of discursive representation practices. Centre for European Studies Working Paper.
Lobeira, P. C. (2012). EU Citizenship and Political Identity: The Demos and Telos Problems. European Law Journal, 18(4), 504-517.
Madison, J., Hamilton, A., & Jay, J. (1987 (1788)). The Federalist Papers (Vol. LXXVIII A view of the constitution of the judicial department in relation to the tenure of good behavour). Londen: Penguin Books.
Meehan, E. (1993). Citizenship and the European Community. The Political Quarterly, 172-186.
Miller, D. (1992). Community and Citizenship. In S. Avineri, & A. de-Shalit,
Communitarianism and Individualism (pp. 85-100). Oxford: Oxford University Press.
Mulhall, S., & Swift, A. (1992). Walzer: justice and abstraction. In S. S. Mulhall, Liberals & Communitarians (2e ed., pp. 127-160). Oxford: Blackwell Publishers.
Müller, J.-W. (2015). Should the EU protect Democracy and the Rule of Law inside Member states? European Law Journal, 21(2), 141-160.
Nicholaïdis, K. (2012). The Idea of European Demoicracy. In Philosophical Foundations of European Union Law (pp. 247-274). Oxford: Oxford University Press.
Preuß, U. K. (1995). Problems of a Concept of European Citizenship. European Law Journal, 1(3), 267-281.
Rijpkema, B. (2015). Weerbare democratie, De grenzen van democratische tolerantie. Amsterdam: NIeuw Amsterdam Uitgevers.
Schlesinger, P., & Kevin, D. (2000). Can the EU become a sphere of publics? In E. O. Eriksen, & J. E. Fossum, Democracy in the European Union; integration through deliberation? (pp. 206-229). Londen: Routledge Taylor & Francis Group.
26 Schwartz, H. (1992). The New East European Constitutional Courts. Michigan Journal of
International Law, 13(4), 741-786.
Smismans, S. (2016). Democracy and Legitimacy in the European Union. In M. Cini, & N. P.-S. Borragán, European Union politics (5e ed.). Oxford: University Press.
Stremler, M. (2016). De constitutionele crisis in Polen, een uitdaging voor de EU. Ars Aequi, 952-956.
Tismaneanu, V. (2002). Discomforts of Victory: Democracy, Liberal Values in Post-Communist Europe. West European Politics, 25(2), 81-100.
Van Middelaar, L. (2009). De passage naar Europa: geschiedenis van een begin. Deventer: Historische Uitgeverij.
Walzer, M. (1992). Membership. In S. Avineri, & A. de-Shalit, Communitarianism and Individualism (pp. 65-84). Oxford: Oxford University Press.
Weiler, J. H. (1995, november). Does Europe need a constitution? Demos, Telos and the German Maastricht decision. European Law Journal, 1(3), 219-258.
Weiler, J. H. (1999). Do the new clothes have an emperor? And other essays on European integration. Cambridge: Cambridge University Press.
Verdragen
Verdrag betreffende de Europese Unie (geldend van 01-07-2013 t/m heden). Geraadpleegd op 18 juli 2018, van http://wetten.overheid.nl/BWBV0001507/2013-07-01.
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (geldend van 01-07-2013 t/m heden). Geraadpleegd op 18 juli 2018, van http://wetten.overheid.nl/BWBV0001506/2013-07- 01.
Verdrag van Maastricht (inwerkingtreding november 1993). Geraadpleegd op 18 juli 2018, van
27 Verdrag van Lissabon (1 december 2009). Geraadpleegd op 18 juli 2018, van https://eur
lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=OJ%3AC%3A2007%3A306%3ATOC.
Jurisprudentie
HvJ EU 5 februari 1963, C-26/62, ECLI:EU:C:1963:1 (Van Gend & Loos).
HvJ EU 15 juli 1964, C-6/64, ECLI:EU:C:1964:66 (Costa/ENEL).
Debat
Europees Parlement (15 november 2017 te Straatsburg). The situation of the rule of law and democracy in Poland (B8-0594/2017).
Speech
Schuman, Robert (9 mei 1950). Geraadpleegd op 18 juli 2018, van
https://europa.eu/european-union/about-eu/symbols/europe-day/schuman declaration_nl.
