Steden duurzaam transformeren door middel van participatory governance

Steden duurzaam transformeren door

middel van participatory governance

17 juni 2019

UvA, Bachelorscriptie project Begeleider: Marieke van der Meer Onderzoekscoördinator: Els Beukers

Julia Auwers

11198559

Abstract

Betogers komen steeds vaker op straat uit bezorgdheid voor de klimaatopwarming en de matige maatregelen die worden genomen om dit te beperken. Hierdoor neemt het vertrouwen in de politiek af. Er is niet alleen nood aan een transitie richting een duurzame samenleving maar ook een nieuwe vorm van governance die het volk en het maatschappelijk middenveld betrekt bij het besluitvormingsproces zodat sociale doelen en problemen worden opgelost. Participatory governance zou aan deze voorwaarden kunnen voldoen. In dit kwalitatief onderzoek wordt er gekeken naar hoe een meer participatieve vorm van governance invloed kan hebben op een transitie naar een meer duurzame maatschappij. Dit aan de hand van een case study van de binnenstad van Zutphen dat de transitie wil maken naar een autoluwe binnenstad. Uit interviews en beleidsdocumenten is gebleken dat stake-holders, bewoners en ondernemers al worden betrokken bij het besluitvormingsproces vanaf een vrij vroeg stadium. Hun ideeën en bezorgdheden worden op deze manier meegenomen in vervolgonderzoeken en in de voorstellen die naar de raad worden gebracht. Het vormen van beleid en maatregelen blijft echter de functie van de raad en daar hebben de burgers geen inspraak meer. De ambitie voor en transitie is aanwezig bij de machthebbers en er wordt verwacht dat de binnenstad van Zutphen binnen 10 jaar zichtbaar en voelbaar autoluw is. Echter een gebrek aan financiële middelen houdt de transitie tegen.

Inhoudsopgave

Inleiding 3

Theoretisch Kader 5

Democratie en participatie 5

Sustainable development als drijfveer voor transities 8

De verschillende fases en levels van een transitie 9

Stedelijke experimenten als drijfveer voor transities 12

Conceptueel schema 13

Methodologie 14

Innovatieprogramma Mobiele Stad 14

Onderzoeksopzet 15

Onderzoeksontwerp 16

Operationalisatie 16

Dataverzameling 17

Data-analyse 18

Ethische kwesties bij het uitvoeren van onderzoek 19

Een schets van de huidige situatie omtrent mobiliteit in Zutphen 20

Mobiliteit in de binnenstad 20

Mobiliteit en samenwerken 22

Mobiliteit en duurzaamheid 24

Participatory governance in Zutphen 26

Waarom burgers betrekken bij het besluitsvormingsproces? 26 Hoe burgers betrekken bij het besluitsvormingsproces? 27 Conclusie van burgers betrekken bij het besluitvormingsproces 30

Transitie richting een autoluwe binnenstad 32

Richting een autoluwe binnenstad 32

Organisatie van het gedachte-experiment in Zutphen 34 Participatie om de transitie te leiden 35

Conclusie van het transitiepad 36

Conclusie 37

Discussie 38

Referentielijst 39

Appendix A. Itemlijst 43

Appendix B. Motie 23 44

Inleiding

Op zondag 10 maart zijn In Amsterdam zo’n 40 000 betogers bij elkaar gekomen om meer aandacht te vragen voor de klimaatproblematiek (NOS, 2019). Ze protesteerden voor meer actie en doeltreffende maatregelen om de opwarming van de aarde te beperken. Hoewel verscheidene afspraken hieromtrent worden gemaakt tijdens de klimaattoppen, is de mening dat de uitvoering vaak beperkt blijft (NOS, 2019). Het vertrouwen in de politiek neemt af en de politici worden meer en meer beschouwd als machthebbers die hun eigen belangen nastreven in plaats van dat ze regeren naar de behoeften van de burgers (Rosenberg, 2007).

In Parijs hebben 195 landen het klimaatverdrag ondertekend met de doelstelling om de mondiale temperatuurstijging tot ruim onder de twee graden Celsius te beperken (Rijksoverheid, 2017). In een nationaal Klimaat- en energieakkoord (KEA) wordt dit vertaald naar een reductie van 49% van de uitstoot van alle broeikasgassen ten opzichte van 1990. In maart 2015 heeft ook de provincie Gelderland een energieakkoord ondertekend dat streeft naar een klimaatneutrale provincie tegen 2050 (van der Ploeg et al., 2015). Om deze doelstellingen te behalen is er nood aan structurele veranderingen van de manier waarop men zich verplaatst tot een aanpassing van de huizen waarin men woont (Provincie Gelderland, 2018). Daarbij is naast technologische innovatie ook een gedragsverandering vereist zodat er een verschuiving kan plaatsvinden van een huidige evenwicht naar een nieuw dynamisch evenwicht (Kemp & Rotmans, 2005). Dit kan worden gedefinieerd als een transitie en dit vraagt voor een nieuwe vorm van governance waarbij het implementeren van radicale innovaties wordt gestimuleerd (Evans, Karvonen en Raven, 2016).

Volgens Evans, Karvonen en Raven (2016) hebben stedelijke experimenten het potentieel om een transitie in de stedelijke omgeving teweeg te brengen. Daarnaast bieden ze ruimte voor nieuwe vormen van governance en actie in de stad. Echter, de ware transformatiecapaciteit van deze experimenten wordt in vraag gesteld. Een ambitieuze stad in de provincie Gelderland, Zutphen, wil in 2030 energieneutraal zijn (Gemeente Zutphen, 2018 a). Daarnaast hebben ze de ambitie om de transitie te maken naar een autoluwe binnenstad (Gemeente Zutphen, 2018 a). Vanuit de provincie Gelderland is in samenwerking met het Innovatieprogramma Mobiele Stad (IMS) het initiatief genomen om een stedelijk experiment te organiseren. Dit met betrekking tot het concept “duurzaamheidszone” (IMS, 2019 a). Aan de hand van een gedachte-experiment wordt dit concept verkend, wordt er nagedacht over wat het concept zou kunnen inhouden en hoe het zou kunnen ingezet worden als strategisch beleidsinstrument (IMS, 2019 a).

Bij stedelijke experimenten zijn verschillende actoren betrokken om de verschillende belangen te belichten (Luederitz et al. 2017). Toch wordt wie experimenteert, op wie er wordt geëxperimenteerd en wie er wordt uitgesloten, vaak buiten beschouwing gelaten (Karvonen, Evans en van Heur, 2014). Een onderzoek naar de mate van burgerparticipatie binnen het besluitvormingsproces zou dit kunnen belichten. Het betrekken van het volk en het maatschappelijk middenveld bij het maken van beleid kan daarnaast lokale kennis bieden die voor substantiële verbeteringen kan zorgen. Wesselink, Paavola, Fritsch en Renn (2011) stellen dat het gebruik van participatieve methoden in beleidsvorming kan resulteren in een empowerment van gemarginaliseerde groepen die anders buiten dit proces vallen.

In dit onderzoek wordt er gekeken naar de mate van participatie in de Zutphen. Dit onder de noemer van participatory governance, en governance theorie die de nadruk legt op democratisch engagement (Fischer, 2012). Er wordt bestudeerd hoe het gebruikmaken van participatieve methoden bij besluitvorming de transitie bevorderd. Dit met de focus op mobiliteit en het creëren van een autoluwe binnenstad. De vraag die wordt gesteld is: Hoe draagt participatory governance in

Zutphen bij aan de transitie naar een autoluwe binnenstad?

Om deze vraag te kunnen beantwoorden wordt er gebruik gemaakt van een single case study waarbij participatory governance in Zutphen centraal staat. Eerst zal er een theoretisch kader worden uitgebouwd waarin de relevante theorieën worden belicht. Vervolgens is het verloop van het onderzoek beschreven en wordt er aandacht geschonken aan de ethische kant van het onderzoek en de samenwerking met het IMS. De de geanalyseerde data wordt verwerkt in een hoofdstuk omtrent de huidige situatie betreft mobiliteit in Zutphen en de mate van participatie en transitie.

Theoretisch Kader

Binnen dit theoretisch kader worden de concepten van burgerparticipatie en participatory

governance beschreven. Vervolgens zal het concept van sustainable development en transities

verder worden belicht. De relevante theorieën worden op deze manier verkend en gekoppeld aan de casus van Zutphen.

Democratie en participatie

In de democratische samenleving is er veel debat over wat de rol van burger nu precies inhoudt (Michels, 2006). Rousseau (1762, in Michels, 2006) beschreef in Du contrat social dat je pas staatsburger wordt door middel van participatie. Participatie is dus een essentieel kenmerk van democratie waarbij de focus bij de staatsburger ligt. Schumpeter (1942, in Michels 2006) daarentegen, verdedigt in Capitalism, Socialism and Democracy dat democratie bestaat uit bepaalde individuen die macht vergaren om politieke beslissingen te maken door middel van een concurrentiestrijd om de stem van het volk. Zo beschrijft Rousseau (1762, in Michels 2006) een participatieve democratie terwijl Schumpeter (1942, in Michels 2006) een representatieve democratie beschrijft. De kenermerken van deze democratiën staan weergeven in tabel 1. Het Nederlandse democratie systeem is het meest gelijkend op een representatieve democratie (Michels, 2006). Hoewel burgerparticipatie als meer wordt gezien dan alleen het recht om te stemmen, wordt het niet beschouwd als een essentieel onderdeel van de democratie.

Tabel 1. Twee standpunten over politieke participatie en democratie (Michels, 2006, p. 326)

Participation plays only a marginal role Participation is an essential feature of democracy

Representative democracy Participatory democracy The focus is on political leaders The focus is on citizens Participation is instrumental Participation is expressive Participation has no educative or social

functions Participation has both educative and social functions No relation between participation and good

government Participation is a way of ensuring good government Massive participation is not desirable Massive participation is desirable

Schumpeter, Dahl, Sartori Rousseau, J. S. Mill, Pateman

Losstaand van de rol van participatie binnen de democratie, zijn er vele vormen en ideeën over wat participatie is en wat het inhoudt. Er is namelijk een groot verschil tussen burgerparticipatie en burgerbetrokkenheid (Rowe & Frewer, 2000). Het laatstgenoemde kan bestaan uit communicatie tussen wetenschappers of regulators en de burgers terwijl echte burgerparticipatie bestaat uit actieve invloed van burgers binnen het decision-making process of het besluitvormingsproces (Rowe & Frewer, 2000). Dit houdt in dat de burgers die de gevolgen van bepaalde beslissingen ervaren ook een input hebben in hoe deze beslissingen tot stand komen. Het gaat verder dan alleen communicatie over de genomen beslissingen, de burger neemt deel aan het gehele proces van hoe de beslissingen tot stand komen (Rowe & Frewer, 2000).

Arnstein (1969) definieert burgerparticipatie als de herverdeling van macht zodat de

have-not burgers, degenen die worden uitgesloten van politieke en economische processen, in staat

worden gesteld om bewust deel te nemen aan deze processen in de toekomst. De have-nots nemen deel in het bepalen van hoe informatie wordt gedeeld, doelen en beleid worden vastgesteld, fiscale middelen worden toegewezen, programma’s worden beheerd en hoe voordelen zoals contracten en steun worden verdeeld. Daarbij is er wel een verschil tussen simpelweg het proces van participatie volgen en de nodige macht bezitten om de uitkomst van het proces te beïnvloeden (Arnstein, 1969). Participatie zonder redistributie van macht is een leeg proces voor degene die juist geen macht bezitten. Daarom wordt er onderscheidt gemaakt tussen 8 verschillende vormen van participatie die op een ladder worden weergeven (figuur 1).

Figuur 1. De acht treden van de ladder van burgerparticipatie (Arnstein, 1969, p. 217)

Onderaan de ladder heb je twee treden van “non-participatie”: (1) Manipulation en (2) Therapy. Hun doel is niet om burgers de mogelijkheid te bieden om deel te nemen in planningsprocessen of dergelijke, maar stelt de machthebbers in staat de participanten te “onderwijzen” of “genezen” (Arnstein, 1969). Vervolgens heb je twee treden van “tokenism”: (3) Informing en (4) Consultation. Deze stellen burgers of have-nots in staat om te luisteren en te worden gehoord maar wel in een machteloze toestand. Ze worden dus wel geïnformeerd maar hun standpunten worden niet waargenomen door de machthebbers. Eén trede hoger hebben de have-nots de mogelijkheid om te adviseren maar blijven echter geen reële invloed hebben op de resultaten. (5) Placation, de vijfde trede is dus ook een vorm van “tokenism”. Bij de laatste drie treden neemt de macht van de burgers toe. Zo stelt trede zes, (6) Partnership, burgers in staat om te onderhandelen met de traditionele machthebbers. Bij de laatste twee treden, (7) Delegated power en (8) Citizen Control, hebben de

have-nots de meerderheid van de zetels in het besluitvormingsproces of de complete macht

Waar Arnstein (1969) de nadruk legt op de redistributie van macht, draait het volgens Smith (1983) voornamelijk om de invloed die de burger heeft op het beleidsvormingsproces. Deze invloed maakt het verschil tussen burgerbetrokkenheid en burgerparticipatie. Volgens Smith (1983) omvat burgerparticipatie een aantal procedures die ontworpen zijn om burgers te raadplegen, betrekken en informeren om zo degenen die beïnvloed worden door bepaalde maatregelen ook een invloed te geven in hoe deze bepaalde maatregelen tot stand komen. Loeffler en Martin (2016) beargumenteren dat de ladder van Arnstein (1969) een normatieve hiërarchie weergeeft terwijl volgens hen het belangrijkste aspect van burgerparticipatie is of dat de vorm van participatie past bij de doelstelling. Bijgevolg hebben ze typologie gemaakt op basis van de intensiteit van de burgerbetrokkenheid in plaats van de mate van macht dat de burgers bezitten zoals Arnstein (1969) zijn ladder heeft geordent. Op deze manier onderscheiden ze: (1) information, een eenrichtings relatie tussen de regering en burgers, (2) consultation, een dialoog waarin burgers een stem krijgen, (3) public participation, publieke inspraak bij besluitvorming en (4) co-production of public services

and outcomes, het samenwerken om te komen tot publieke diensten en uitkomsten wat tevens de

meest intensieve vorm van burgerbetrokkenheid is (Loeffler & Martin, 2016).

Deze vormen van participatie leiden tot het idee van Participatory Governance, een governance theorie die de nadruk legt op democratisch engagement, specifiek door middel van deliberatieve processen en door een antwoord te geven op de “democratische gebreken” van huidige politieke systemen (Fischer, 2012). Deze gebreken doelen voornamelijk op een verlies van vertrouwen in de politiek (Rosenberg, 2007). Ontstaan uit het idee dat voor het maken van beleid of het oplossen van problemen de deskundige benadering van de overheid niet meer volstaat (Mah & Hills, 2014). Dit governance perspectief richt zich voornamelijk op de nood van de overheid om non-state stakeholders zoals het volk, de bedrijfssector en het maatschappelijke middenveld te betrekken opdat de bestuurs capaciteiten worden verbeterd en sociale doelen worden behaald evenals problemen worden opgelost (Mah & Hills, 2014). De gebruikelijke argumenten van overheden om participatie te overwegen zijn: dat het een positieve bijdrage levert aan de legitimiteit en publieke acceptatie van de governance regelingen en resultaten, dat het lokale kennis gebruikt voor substantiële verbeteringen, dat het politieke conflicten kan oplossen door middel van het gebruik van alternatieve mechanismen en dat het resulteert in de empowerment van gemarginaliseerde groepen die anders buiten het proces van beleidsvormingsproces vallen (Wesselink, Paavola, Fritsch en Renn, 2011). Desalniettemin kunnen deze redenen in drie verschillende beweegredenen voor participatie worden onderverdeeld. Wesselink et al. (2011) beschrijven de instrumentale, de substantieve en de normatieve beweegreden van participatie gebaseerd op de theorieën van Fiorino (1990):

1. De instrumentale beweegreden voor participatie houdt in dat deze vorm alleen wordt gebruikt om overheidsbeslissingen meer geloofwaardig te maken en de resultaten te verbeteren. Participatie wordt slechts gezien als middel om tot betere overheidsbeslissingen te komen.

2. De substantieve beweegreden voor participatie daarentegen is gebaseerd op het feit dat

non-experts problemen en oplossingen kunnen belichten die over het hoofd worden gezien

door experts. Het gaat hier over het zich verdiepen in de problemen en bijbehorende informatie om zo de kwaliteit van de beslissingen te verbeteren.

In tabel 2 staat weergeven wie er betrokken is, wat er besproken wordt en hoe het betrokken wordt binnen deze drie vormen van participatie.

Tabel 2. Beweegredenen en ontwerpkeuzes voor participatie (Wesselink et al., 2011, p. 2691) Normative rationale Substantive rationale Instrumental rationale Who is

included? those who have a stake those who have Additional knowledge those who blocking power and those who are needed for implementation What is

included? participants' concerns and views policy makers’ concerns; all knowledge and views policy makers’ concerns; selected knowledge and views

How is it

Included? in all stages and issues only when it adds value substantively only when it ensures smooth implementation

Losstaand van de beweegreden voor participatie stelt FIscher (2012) dat participatory governance de burgerparticipatie in het regerings-proces tracht te verdiepen. In Zutphen zal er worden onderzocht in hoeverre er gebruik wordt gemaakt van de burgerparticipatie binnen het regerings- of besluitvormingsproces. Dit door middel van enkele dimensies van participatory governance te meten en gebruik te maken van de ladder van burgerparticipatie opgesteld door Arnstein (1969). In het methoden hoofdstuk zal het concept worden geoperationaliseerd waarna het in de analyse zal worden toegepast. Participatie kan het besluitvormingsproces verbeteren maar daarvoor moet het wel goed georganiseerd zijn (Fischer, 2012). Om te bestuderen of dit het geval is in Zutphen, wordt de invloed van participatie op de transitie naar een autoluwe binnenstad onderzocht. In de volgende paragraaf zal het concept van een transitie worden verkend en beschreven.

Sustainable development als drijfveer voor transities

De milieuproblematiek wordt succesvol aangepakt door middel van technologische ontwikkelingen (Kemp & Rotmans, 2005). Windmolens worden steeds efficiënter (Koh & Ng, 2016) en elektrische auto’s worden steeds meer de norm (CBS, 2019). Desalniettemin blijven mensen kiezen voor het vliegtuig in plaats van de trein (Kemp & Rotmans, 2005). Voor een transformatie naar een meer duurzame samenleving is er niet alleen technologische ontwikkeling nodig maar ook een gedragsverandering (Kemp & Rotmans, 2005).

Het begrip sustainable development of duurzame ontwikkeling is een breed geaccepteerde term en komt vaak naar voren binnen toekomstvisies en ambities. Toch blijft er een gebrek aan concepten en hulpmiddelen om hier doelgericht naar toe te werken (Kemp & Rotmans, 2005).

Sustainable development werd voor het eerst genoemd in het Brundtland rapport waar milieu en

sociaal-economische problemen werden samengevat (Hopwood, Mellor & O'Brien, 2005). Het werd gedefinieerd als tegemoet komen aan de behoeften van het heden zonder het vermogen van de toekomstige generaties om in hun eigen behoeften te voorzien in gevaar te brengen (World Commission on Environment and Development, 1987). Volgens Loorbach (2007) is dit begrip normatief omdat toekomstige generaties dezelfde mogelijkheden moeten hebben en subjectief omdat het een beoordeling nodig heeft over wat de behoeften van toekomstige generaties inhouden. Daarnaast is het een ambigu concept sinds de behoeften van toekomstige generaties

afhankelijk zijn van culturele, economische en ecologische ontwikkelingen en daarbij kunnen deze ontwikkelingen op verschillende manieren gewogen worden (Loorbach, 2007). Het concept in zijn verschillende definities blijft wel altijd een intergenerationeel concept omdat het zich uitstrekt over een lange tijdshorizon van minstens twee generaties (ongeveer 25 - 50 jaar). Daarnaast is het een concept dat zich afspeelt op verschillende schaalniveaus. Sustainable development op een lokaal niveau betekent namelijk niet hetzelfde als sustainable development op globaal niveau (Loorbach, 2007). Het is dus een complex, langetermijns, multi-level, multi-actor proces. Alledaagse oplossingen resulteren in de optimalisatie van de huidige structuren terwijl er nood is aan fundamentele en innovatieve veranderingen. Deze veranderingen vinden plaats wanneer er een transitie heeft plaatsgevonden. De link tussen sustainable development en transities is volgens Loorbach (2007) dan ook vanzelfsprekend.

Een transitie is volgens Meadowcroft (2009) het proces van structurele verandering in grote maatschappelijk subsystemen waarbij er een dynamische verschuiving is van een bepaald dynamisch evenwicht naar een nieuw evenwicht. Deze structurele verandering treedt op volgens Rotmans en Loorbach (2009) als resultaat van economische, culturele, technologische, ecologische en institutionele ontwikkelingen op verschillende schaalniveaus. Hierbij wordt de nadruk gelegd op de co-evolutie tussen deze verschillende ontwikkelingen (Loorbach, 2007). Daarnaast is een transitie is een langetermijnproces is dat vaak ten minste één generatie omvat. Dit omdat het structureel veranderen van cultuur, structuur en praktijken van een maatschappelijk systeem tijd kosten. Tegelijkertijd kunnen delen van deze transitie zoals nieuwe innovaties of een manier van denken wel in één nacht een andere wending nemen of omslaan (Loorbach, 2007).

Transities worden bestudeerd binnen verschillende disciplines (Loorbach, 2007). Oorspronkelijk werd de term gebruikt om de faseovergangen te beschrijven van vaste stof naar vloeistof naar gas. Sindsdien wordt de term gebruikt in verschillende systemen om veranderingen van een toestand aan te duiden (Loorbach, 2010). Rotmans, Kemp en andere hebben transities geïntroduceerd in het veld van sustainable development, governance en policy (Loorbach, 2007). Door middel van het begrijpen van structurele maatschappelijke veranderingsprocessen kunnen er governance principes, methoden en hulpmiddelen worden gecreëerd om met deze processen om te gaan.

De verschillende fases en levels van een transitie

Historische analyse van maatschappelijke transities suggereren dat transities door verschillende fases gaan (Rotmans et al., 2000). Er worden vier fasen van elkaar onderscheiden, weergegeven in een S-curve (figuur 2). Elke fase heeft zijn eigen aard en snelheid:

1. de fase van voor-ontwikkeling (predevelopment phase), er is weinig verandering op het maatschappelijke niveau maar er is voornamelijk sprake van experimentatie,

2. de take-off fase, het proces van verandering neemt vorm aan en het systeem begint te verschuiven,

3. de versnellingsfase (acceleration phase), visuele verandering door middel van een accumulatie van socio-culturele, economische, ecologische en institutionele veranderingen die op elkaar en met elkaar reageren,

Figuur 2. De vier fases van een transitie (Loorbach, 2007, p. 19)

Meerdere veranderingen op verschillende schaalniveaus zorgen voor de verschillende fases in een transitie (Loorbach, 2007). Deze verschillende schaalniveaus kunnen worden opgedeeld in de dominante structuur van de maatschappij, het “regime”, een plek losstaand van het regime waar plaats is voor innovatie, de “niche” en de grote achtergrond waarop de transitie plaatsvindt, het “landschap”. Deze drie levels vormden de basis van het multi-level perspective (Grin, 2008).

Johan Schot (1998 in Grin, 2008) merkte op dat technologische ontwikkeling altijd hetzelfde patroon volgde. Het was volgens hem gestructureerd door een technologisch regime dat bestond uit een combinatie van “the rules embedded in engineering practices (cognitive structuring) with the

rules following from the embodiment of a given set of technologies in specific production and consumption patterns” (Schot, 1998 in Grin, 2008, p. 49). Het regime bestaat uit verschillende

actoren in verschillende sectoren die met elkaar zijn gecoördineerd en afgestemd en werken aan optimalisatie in plaat van innovatie. Het regime is dus de status quo. Wanneer het regime niet meer voldoet aan de belangen en behoeften van het heden en de toekomst is er nood aan een verschuiving van het regime. Volgens Grin (2008) kan dit alleen gebeuren wanneer er ontwikkelingen ontstaan vanuit exogene actoren die niet aanwezig zijn in het huidige regime.

Deze ontwikkelingen zijn vaak afkomstig van het niveau van de “niches” of protected spaces (Geels, 2011). Het zijn plaatsen waar actoren werken aan radicale innovaties waarvan ze hopen dat deze kunnen doorbreken in het huidige regime of zelfs het huidieg regime kunnen vervangen. De niches zijn ook netwerken van sociale actoren en sponsoren. Opdat nieuwe ontwikkelingen kunnen doorbreken is de grote en steun van dit netwerk van belang. Actoren die meer macht bezitten zijn in staat om bijvoorbeeld legitimiteit en middelen over te brengen nodig voor deze niche-innovaties (Geels, 2002; Geels, 2011).

Het derde niveau is de achtergrond voor deze ontwikkelingen, het socio-technologische landschap (Rip & Kemp, 1998). Het is de technologische en materiële backdrop met onder andere demografische trends, politieke ideologieën, sociale waarden en normen en macro-economische patronen (Geels, 2011). Het landschap kan druk uitoefenen op het regime en niche niveau maar wordt zelf niet makkelijk beïnvloed (Geels, 2011).

In figuur 3 zijn de drie schaalniveaus weergeven en hoe een regime-shift tot stand zou kunnen komen. Geels (2011) stelt een algemeen dynamisch patroon van transities: (a) niche-innovaties bouwen intern momentum op, (b) veranderingen op het niveau van het landschap leggen druk op het regime en (c) de destabilisatie van het regime creëert de mogelijkheid voor niche-innovaties om door te breken.

Figuur 3. Het multi-level perspective op transities (Geels, 2011, p.28)

Loorbach (2007) stelt wel dat elk model dat een maatschappelijke systeem wilt analyseren subjectief is. Zo haalt hij bijvoorbeeld aan dat het multi-level perspective niet voldoende is binnen de transition

theory. Dit omdat het model zijn dominante structuur als een patchwork van verschillende regimes

zou moeten beschouwen in plaats van alleen de aanwezigheid van één enkel regime. Deze verschillende regimes maken een analyse mogelijk van waarin regime-shifts plaatsvinden op verschillende momenten in de tijd met een andere snelheid. Op deze manier kunnen niches zich dan binnen de regimes bevinden of er buiten of zelf deels buiten het volledige systeem (Loorbach, 2007). De vraag blijft echter wat het doel is van het model en wat er wordt geanalyseerd. Aangezien het binnen dit onderzoek gaat over het creëren van een autoluw Zutphen binnen de uitdagingen van de transitie naar een energieneutrale gemeente, provincie en uiteindelijk land, zal het multi-level perspectief hier de nodige theoretische basis kunnen bieden. Men zou kunnen spreken van een sub-regime, de gemeente Zutphen, dat plaatsvindt binnen het grotere geheel van een klimaatneutrale toekomst in Nederland, het landschap. Een stedelijk experiment zou dan bijvoorbeeld als een niche binnen het systeem kunnen worden beschouwd. Het verkend de verschillende opties om het huidige regime aan te passen. In de volgende paragraaf zal het concept van stedelijke experimenten verder worden besproken.

Stedelijke experimenten als drijfveer voor transities

Op verschillende plekken in de wereld worden samenwerkingsinitiatieven opgezet die experimenten in een real-life omgeving ontwerpen, implementeren en volgen ter ondersteuning van duurzaamheidstransities (Luederitz et al. 2017). Luederitz et al. (2017) beschrijven sustainability

transition experiments als een overkoepelende term voor transformationele interventies omdat “they build on existing efforts, create new actions and add orientation to transitions. They follow a transdisciplinary research approach, integrating various actors into the experimentation process for reconciling diverging preferences and practices, as well as create ownership for sustainability problems and solutions” (Leuderitz et al., 2017, p. 62). Het soort experiment waar naar wordt

gerefereerd binnen dit onderzoek gaat dus niet zozeer over de wetenschappelijke toepassing waarbij een hypothese wordt getest door middel van het manipuleren van bepaalde factoren maar het experimenteren met het belang ervan te leren en uiteindelijk te transformeren (Beukers & Bertolini, 2018).

Dit concept is echter niet nieuw. Zeker in steden is er altijd al geëxperimenteerd geweest (Karvonen, Evans en van Heur, 2014). De toepassing met betrekking tot duurzame stedelijke ontwikkeling is daarentegen wel een recenter fenomeen en biedt mogelijkheden voor andere vormen van engagementen, governance en politiek (Karvonen, Evans en van Heur, 2014). Desalniettemin blijft de vraag of experimenten daadwerkelijk veranderingen teweeg kunnen brengen. Dit omdat ze wel radicaal van ambitie zijn maar slechts een beperkte reikwijdte hebben. De capaciteit om veranderingen teweeg te brengen geeft stedelijke experimenten een centrale rol binnen het veld van Transition Studies (Evans, Karvonen en Raven, 2016). Experimenten hebben de capaciteit om bij te dragen aan structurele veranderingen omdat het praktische, hands-on, beginpunten zijn van een transition pathway, het pad dat een transitie aflegt (Evans, Karvonen en Raven, 2016).

Experimenten worden meestal gezien als voordelig voor steden maar dit laat de kwesties omtrent wie experimenteert, op wie er wordt geëxperimenteerd en wie er wordt uitgesloten, buiten beschouwing (Karvonen, Evans en van Heur, 2014). Een onderzoek naar de mate burgerparticipatie of participatory governance zou dit kunnen belichten en de nood aan stedelijke experimenten om een transitie te leiden in vraag kunnen stellen.

De focus van dit onderzoek ligt bij de transitie richting een autoluwe, en op termijn volledig autovrije binnenstad in Zutphen. Hierbij is de mate van participatory governance binnen deze transitie bestudeerd. De onderzoeksvraag luidt: Hoe heeft participatory governance invloed op de transitie

naar een autoluwe binnenstad in Zutphen? Om het onderzoek richting te geven zijn de volgende

deelvragen gesteld:

- Wat is de huidige situatie omtrent mobiliteit in de binnenstad van Zutphen met de focus op

gemotoriseerde voertuigen?

- Waar op de ladder van participatie kan het besluitvormingsproces en de beleidsvisie omtrent

een autoluwe binnenstad in Zutphen worden geplaatst?

- In welke fase van een transitie bevindt het bewerkstelligen van een autoluwe binnenstad in

Zutphen zich?

In de volgende paragraaf is een conceptueel schema opgesteld dat de verschillende theorieën verbindt. Daarna zal in het methodologie hoofdstuk worden beschreven hoe het onderzoek is verlopen en worden de hierboven besproken concepten meetbaar gemaakt in een operationalisatie.

Conceptueel schema

Methodologie

In dit hoofdstuk zal de opzet en het verloop van het onderzoek worden beschreven. Er zal aandacht worden geschonken aan de connectie met het IMS en voornamelijk het verloop van het gedachte-experiment te Zutphen. Dit heeft namelijk substantiële invloed gehad op de focus van het onderzoek en de manier van data verzamelen.

Innovatieprogramma Mobiele Stad

Het innovatieprogramma Mobiele Stad (IMS) voert praktijkexperimenten uit gericht op het ontwikkelen en testen van innovaties om zo bij te dragen aan een betere integratie van mobiliteit in de stad (IMS, z.j. b). Het is een samenwerking tussen de Universiteit van Amsterdam (UvA), de Universiteit van Twente, de Radboud Universiteit Nijmegen, de Design Academie Eindhoven en het stedelijk ontwerpbureau UUM (Beukers & Bertolini, 2019). Daarnaast wordt er met de Nederlandse ministeries van Infrastructuur en Interne zaken en de provincies Utrecht, Noord- en Zuid-Holland, Noord Brabant en Gelderland samengewerkt. Tussen 2017 en 2020 zullen zo 10 tot 15 stedelijke experimenten worden georganiseerd om op deze manier van en met elkaar te leren en om een mogelijkheid tot verandering teweeg te brengen (Bertolini & Beukers, 2019).

Deze experimenten worden georganiseerd met publieke, private en particulieren stakeholders (IMS, z.j. b). Het initiatief om te experimenteren rond het concept “duurzaamheidszone” was afkomstig van de provincie Gelderland die vervolgens op zoek is gegaan naar gemeenten die hier aan mee wilden werken. Het concept “duurzaamheidszone” is een uitbreiding op de milieuzones die door meerdere steden reeds zijn ingezet om de CO2 uitstoot te verminderen (IMS, z.j. a). Waar milieuzones voornamelijk doelen op het verbeteren van de luchtkwaliteit, gaat een duurzaamheidszone over actieve CO2 besparing met ook aandacht voor de leefbaarheid en omgevingskwaliteit. Het begrip “duurzaamheidszone” is dus overkoepelend begrip dat breed ingevuld kan worden (IMS, z.j. a).

Samen met de gemeenten Nijmegen, Arnhem en Zutphen wordt het concept in twee fasen verder uitgewerkt (Bertolini, van der Krabben & van Uum, 2018). De eerste fase is een gedachte-experiment en bestaat uit het inhoudelijk uitwerken van het concept en het verkennen van de kansen en mogelijkheden. Dit door middel van het samenbrengen van losse gedachten in ontwerpen en scenario’s (Bertolini & Beukers, 2019). Het instrumenteren van het concept gebeurt in de tweede fase. Dit is het praktijk- of toetsingsexperiment waar de werking van de interventies bedacht in de eerste fase worden getoetst op gedragsverandering. De invulling van de tweede fase staat echter nog niet vast en is mede afhankelijk van de resultaten van het gedachte-experiment (Bertolini & Beukers, 2019).

De drie gemeenten vullen het gedachte-experiment zelf in waardoor het heel context afhankelijk is. Zo bevindt de potentiële duurzaamheidszone in Arnhem zich in het Spijkerkwartier. De focus ligt bij de bewoners en hoe zij de duurzaamheidsmaatregelen zich eigen kunnen maken (Bertolini, van der Krabben & van Uum, 2018). In Nijmegen daarentegen draait het meer om de “bewegende binnenstad”. Het creëren van een binnenstad waar de voorrang wordt gegeven aan wandelen en fietsen en hoe dit kan worden ingericht middels bijvoorbeeld fietsstraten. De stad Zutphen heeft de ambitie om grote stappen te zetten om de binnenstad duurzamer en leefbaarder te maken en het gedachte-experiment in Zutphen kreeg de titel: “Al het blik de binnenstad uit” (IMS,

z.j. c). De binnenstad, de voorgestelde duurzaamheidszone, is weergeven in figuur 5. Een radicale interventie waar omtrent zal worden gewerkt is bijvoorbeeld geen geparkeerde auto’s meer op het ‘s Gravenhof. Het doel is om door te converseren en te visualiseren een beeld te krijgen van hoe zo’n interventie verwezenlijkt kan worden (IMS, z.j. c).

Figuur 5. De voorgestelde duurzaamheidszone, de historische binnenstad van Zutphen (IMS, z.j. c)

In dit onderzoek ligt de focus bij het gedachte-experiment dat plaatsvindt in Zutphen. Zes studenten die onderzoek deden voor hun bachelorscriptie omtrent stedelijke experimenten in samenwerking met het IMS kregen ieders een stad aangewezen. Hierbij werd rekening gehouden met de ambities van de stad had en waar de focus van het onderzoek van de student lag zodat deze elkaar schikte. In de volgende paragrafen zal worden beschreven hoe dit specifieke onderzoek is ingericht en verlopen.

Onderzoeksopzet

Er werd al vrij snel een datum geprikt voor de eerste bijeenkomst van fase één, het gedachte-experiment in Zutphen. De bijeenkomst was gepland voor 23 of 24 april 2019 maar deze heeft nooit plaatsgevonden. Zes dagen voordat de bijeenkomst was gepland is er een mailtje gestuurd dat er te weinig aanmeldingen waren en ze daarom hadden besloten om het experiment uit te stellen. Tot op heden heeft het experiment nog steeds niet plaatsgevonden.

behouden. De onderzoeksvraag werd aangepast van “Hoe draagt de mate van participatory

governance binnen het experiment ‘Duurzaamheidszone in Zutphen’ bij aan de transformatiecapaciteit van het experiment?” naar “Hoe heeft participatory governance invloed op de transitie naar een autoluwe binnenstad in Zutphen?”.

In de volgende alinea’s wordt het onderzoeksontwerp verder besproken en de concepten besproken in het theoretisch kader geoperationaliseerd. Daarnaast zal het feit dat het experiment nooit heeft plaatsgevonden mee worden genomen in de analyse. De afwezigheid van voldoende deelnemers en de organisatie in het algemeen kan bijdragen leveren en de wijze waarop burgers worden betrokken bij besluitvormingsprocessen en dus in hoeverre er sprake is van burgerparticipatie in Zutphen.

Onderzoeksontwerp

Het is een kwalitatief onderzoek om tot een dieper begrip te komen van de invloed van burgerparticipatie of participatory governance op de transitie richting een autoluwe binnenstad. Dit vanuit een interpretivistische kijk op de sociale wereld met constructivistische aannames. De sociale wereld is immers niet te verklaren zoals de natuurlijke wereld maar wordt door sociale actoren geconstrueerd en geïnterpreteerd (Bryman, 2012). Toch wordt er in de eerste instantie uitgegaan van reeds bestaande theorieën die uiteen zijn gezet in het theoretisch kader. Het eerste deel van het onderzoek zal dan ook voornamelijk deductief zijn terwijl de interpretatie en analyse van de resultaten kan leiden tot een meer inductieve vorm van onderzoek.

De unieke situatie in Zutphen wordt onderzocht in de vorm van een case study design. Volgens Yin (2008) wordt een case study gebruikt wanneer (1) “hoe” en “waarom” vragen worden gesteld, (2) de onderzoeker weinig controle heeft over de gebeurtenissen en (3) de focus bij hedendaagse fenomenen ligt in een real-life context. De vraag die wordt gesteld is hoe een bepaalde vorm van governance invloed kan hebben op de transitie richting een autoluwe binnenstad. Het draait dus om hedendaagse kwesties omtrent stedelijke inrichting en duurzaamheid. Het gaat hier om een single-case study.

Door de annulering van het gedachte-experiment dat in eerste instantie de onderzoekseenheid was, is binnen dit onderzoek de transitie naar een autoluwe binnenstad de onderzoekseenheid geworden. Het besluit- en beleidsvormingsproces maakt hier deel vanuit maar ook de mobiliteitsvisie en andere ambities van Zutphen en de maatregelen die reeds getroffen zijn om deze transitie te verwezenlijken. Daarnaast is er gekeken naar barrières of aspecten die een transitie tegen kunnen houden. De mate van participatory governance en voornamelijk welke invloed het heeft op deze transitie, is de essentie van het onderzoek.

Operationalisatie

Als leidraad voor de analyse worden belangrijke thema’s en concepten geoperationaliseerd. Op deze manier worden de grote, vaak onduidelijke concepten opgesplitst in kleinere meetbare concepten.

De twee belangrijkste thema’s binnen dit onderzoek zijn participatory governance en de transitie. De thema’s zijn geoperationaliseerd aan de hand van reeds bestaande theorieën desalniettemin kan de analyse er voor zorgen dat nieuwe indicatoren aan licht komen.

Tabel 3. Operationalisatietabel

Concept-Begrippen Dimensie - definitie Indicatoren

Participatory governance

Representativiteit − Wie zijn de belanghebbende? − Wie representeren ze? − Hoeveel?

Onafhankelijkheid − Is er sturing van de moderator? − Sponsoring?

Vroege betrokkenheid − Wanneer zijn de participanten benaderd?

Invloed − Duidelijkheid over in welke mate

besluitvorming kan worden beïnvloed? − Fysieke barrières?

Transparantie − Is het proces en doel duidelijk? − Is alle informatie beschikbaar? Transitie

tre

Mate van verandering − Zijn er al maatregelen genomen om verandering teweeg te brengen? (Beleid) − Is er een window of opportunity? (Druk

van bovenaf, nieuwe ontwikkelingen,...) Mate van support − Welke systematische veranderingen

worden er voorgesteld? − Wie staat hier achter?

Barrières − Zijn er barrières die een systeem verschuiving tegenhouden? (Financiën, tegenstanders,...)

Dataverzameling

De data is afkomstig uit twee bronnen, (beleids-)documenten en semi-gestructureerde interviews. De documenten bestaan uit rapporten, visies, verslagen van raadsvergaderingen. Deze zijn voornamelijk gebruikt om de huidige context in Zutphen te schetsen. Om de mate van Participatory

governance te evalueren en de fase van de transitie te identificeren zijn semi-gestructureerde

interviews met 5 betrokkenen geanalyseerd en zijn aanvullend verslagen van burgerbijeenkomsten bestudeerd. Daarnaast hebben uitstapjes naar Zutphen er voor gezorgd dat er een meer geheel beeld van de stad gevormd kon worden waarbij ook naar de mening van enkele burgers op straat gevraagd over het creëren van een autoluwe binnenstad. Deze is echter niet meegenomen in de analyse.

Aangezien er twee studenten initieel het gedachte-experiment van Zutphen onderzochten, is er gekozen om de interviews ook in duo af te leggen. Zo is er een itemlijst opgesteld die zowel de

het makkelijker om met mensen in contact te komen. De contactgegevens van een medewerker van de gemeente Zutphen en van de provincie Gelderland zijn doorgegeven via het IMS. Alleen van de provinciemedewerker was er respons. Via de website van de gemeente is er gezocht naar andere betrokkenen in Zutphen. Zo kon er contact gelegd worden met de wethouder van Zutphen en via de VVV-Zutphen is er contact gelegd met een bewoner van de binnenstad en de binnenstadsmanager. De keuze van respondenten is voornamelijk gebaseerd op het trachten te benaderen van verschillende perspectieven. Elke respondent heeft een andere functie ten opzichte van de binnenstad en een andere mening. Op deze manier werden er toch verschillende meningen en professionele opvattingen verzamelt met relatief weinig respondenten.

Uiteindelijk is de huidige wethouder van Zutphen geïnterviewd net zoals de binnenstadsmanager, een medewerker van de provincie Gelderland betrokken met het IMS-project en een medewerker van de VVV-Zutphen die tevens een inwoner van de binnenstad is. Als laatste is er nog een kort interview met een medewerker van het UUM afgenomen om de reden voor het uitstellen van het gedachte-experiment te achterhalen. Idealiter waren er nog enkele bewoners geïnterviewd omdat deze meningen vaak onderling ook verschillen maar door gebrek aan tijd en respons is dit niet verwezenlijkt.

Data-analyse

De data afkomstig uit de interviews is getranscribeerd. Op deze manier is er een verzameling van tekstbestanden gecreëerd die vervolgens thematisch geanalyseerd is. Dit door middel van CAQDAS,

Computer-assisted qualitative data analysis (Bryman, 2012). Deze methode is gekozen omdat er

verwacht werd dat de interviews grote tekstbestanden zouden opleveren. Door gebruik te maken van CAQDAS kunnen deze grote bestanden overzichtelijk worden gestructureerd wat bijvoorbeeld moeilijker is bij het gebruik van datamatrices (Bryman, 2012). Hierbij kunnen de interviews ook gecombineerd worden met andere tekstbestanden omdat ze op dezelfde manier zijn geanalyseerd.

Het computerprogramma dat is gebruikt is Atlas.ti. Hierin kunnen de verschillende bestanden worden gebundeld. Eerst is er binnen de tekst gezocht naar de thema’s uit het theoretisch kader en zijn er codes afkomstig uit de operationalisatie toegekend aan verschillende citaten. Dit is een deductief deel en zorgt voor een goede structurering van de data zodat het past binnen het onderzoeksonderwerp. Vervolgens zijn de stukken tekst nader geanalyseerd op basis van herhalingen van bepaalde onderwerpen, overgangen van een thema naar een ander, het missen van bepaalde data binnen een bepaalde redenering en andere opvallendheden. Dit zijn criteria die Bryman (2012) aanduidt om relevante thema’s te vinden in grote stukken tekst. Hieruit zijn nieuwe thema’s ontstaan die vervolgens worden gelinkt aan de reeds bestaande thema’s. Dit is een inductief deel. Door op deze manier de data te analyseren wordt er getracht een overzichtelijk, gestructureerd beeld te krijgen van hoe men de werkelijkheid interpreteert.

Door gebruik te maken van deze analysemethode is het analyseproces heel transparant wat ten voordele doet aan de betrouwbaarheid van het onderzoek. Yin (2008) beschrijft dat een onderzoek een goede betrouwbaarheid heeft als bij het herhalen van alle stappen van het onderzoek, dit voor dezelfde resultaten zorgt. Door gebruik te maken van CAQDAS is er een duidelijk overzicht van waar de citaten terugkomen in de tekst en op welke manier de onderzoeker de data heeft geïnterpreteerd. De links tussen de verschillende thema’s en citaten zorgt voor een hoge interne validiteit. Volgens Bryman (2012) is de interne validiteit de mate waarin de conclusies logisch volgen

uit de verzamelde data. De ecologische validiteit meet daarentegen in hoeverre de “echte wereld” is onderzocht (Bryman, 2012) en bij deze analysemethode is de ecologische validiteit niet heel hoog. Dit omdat het citaat uit het verhaal wordt gehaald en op deze manier uit de context wordt gehaald waardoor het op een heel ander manier geïnterpreteerd kan worden dan het in de eerste instantie bedoeld was.

Ethische kwesties bij het uitvoeren van onderzoek

Zoals eerder vermeld wordt de data binnen deze case-study deels verzameld via beleidsdocumenten en deels via semi-gestructureerde interviews. Deze zijn opgenomen waarvoor toestemming is gevraagd. Tevens wordt deze data verzameld voor wetenschappelijke doeleinden. Het is belangrijk dat de onderzoeker transparant is ten opzichte van de respondent over het onderzoek maar afhangend van de hoofdvraag is het belangrijk dat er niet te veel wordt gezegd zodat de resultaten niet worden beïnvloed door wat de respondent al over het onderwerp weet.

Een andere ethische kwestie om rekening mee te houden tijdens het onderzoeksproces is dat er geen privacy wordt geschaad (Bryman, 2012). Dit is vermeden door de participanten te anonimiseren op de getranscribeerde documenten. Verder zijn er geen uiterlijke kenmerken beschreven en is er meegedeeld dat de respondent kan aangeven welke persoonlijke informatie wel en niet meegenomen mag worden in het onderzoek. De functie van de respondenten is wel behouden omdat die een toegevoegde waarde is voor het onderzoek. Het is namelijk van belang wie welk standpunt heeft over het onderzoeksonderwerp. Daarnaast heeft een wethouder andere kennis dan een bewoner.

Vervolgens is het belangrijk om reflectief naar je rol als onderzoeker te kijken en hiermee rekening te houden wanneer je data aan het verzamelen bent zowel als het analyseren (Bryman, 2012). Hier wordt nog verder op ingegaan in de discussie.

Voordat er gebruik wordt gemaakt van de interviews wordt de huidige situatie in Zutphen geschetst. Specifiek wordt er gekeken naar het huidige mobiliteitsbeleid in de binnenstad wat betreft gemotoriseerde voertuigen. Daarnaast wordt de visie en ambities van de gemeente en provincie beschreven.

Een schets van de huidige situatie omtrent mobiliteit in Zutphen

De case study vindt plaats in de Gelderse stad Zutphen. De locatie waar de stad zich bevindt is al meer dan 2000 jaar bewoond maar de stad Zutphen is ontstaan in de Romeinse tijd als Germaanse nederzetting (Gemeente Zutphen, z.j. a). De stad is gelegen waar de Berkel in de IJssel uitmondt op een rivierduinencomplex tussen de drassige weidegronden, een zuidvenne. Hieraan heeft de stad zijn naam ontleend (Gemeente Zutphen, z.j. a). In de 13e eeuw kende de stad een bloeitijd. Het had nauwe connecties met de Duitse Hanze en was een van de rijkste steden van het Gelderse hertogdom (Gemeente Zutphen, z.j. a).

Sporen van de rijke geschiedenis zijn nog steeds terug te vinden in het centrum zoals onder andere oude kerken, statige pakhuizen en koopmanshuizen. Zutphen investeert daarom in de aantrekkelijkheid en leefbaarheid van de binnenstad aangezien deze de motor is van de economische en culturele vitaliteit van de stad (Gemeente Zutphen, 2018 a). Drie thema’s die hierbij komen kijken zijn: gastvrijheid, cultuur en erfgoed en de poorten van de stad. Zutphen heeft vier poorten: de Poort van Zuid, Klein Vaticaan, Laarbrug en de Stationsentree (Gemeente Zutphen, z.j.

b). Deze zijn historische entrees naar de binnenstad waar verschillende functies zoals verkeer,

parkeren, wonen en recreëren samenkomen. De gemeente Zutphen (z.j. b) beargumenteerd dat de stad aantrekkelijker wordt wanneer deze poorten logischer zijn ingericht. Op deze manier worden verkeers- en wandelroutes naar binnenstad gecreëerd waardoor de historische en culturele bezienswaardigheden beter belicht worden (Gemeente Zutphen, z.j. b). Mobiliteit is een belangrijk thema op de agenda (Coalitieakkoord, 2018) en in dit hoofdstuk zal de huidige situatie omtrent mobiliteit in de binnenstad worden geschetst. De focus zal liggen bij gemotoriseerde voertuigen en ook de relatie tot het regionaal en landelijk beleid zal worden besproken. Daarnaast zal er aandacht worden geschonken aan de duurzaamheidskwestie en hoe deze zich ontplooit binnen het mobiliteitsbeleid.

Mobiliteit in de binnenstad

Mobiliteit in de binnenstad is een belangrijk thema op de beleidsagenda (Coalitieakkoord, 2018). In 2018 heeft de gemeente de “Visie Mobiliteit in de binnenstad” gepubliceerd om een beeld te kunnen schetsen van hoe de stad er in 2025 uit zal zien. Deze visie, het mobiliteitsplan, is voortgekomen uit het coalitieakkoord “Met elkaar kleuren we Zutphen en Warnsveld, 2018-2022” waarin de binnenstad van Zutphen als speerpunt is opgenomen (Gemeente Zutphen, 2018 a). De hoofdoelstelling van het plan is om: “verkeers- en vervoerskundige randvoorwaarden te scheppen

voor het realiseren van de ambitie ten aanzien van een bereikbare, vitale, leefbare, duurzame, gastvrije en levendige binnenstad zoals verwoord in het speerpunt binnenstad. Het plan heeft oog voor de realiteit en een faciliterende en stimulerende houding ten aanzien van ondernemerschap, technologische en maatschappelijke ontwikkelingen met als doel te komen tot duurzamere mobiliteit in de binnenstad.” (Gemeente Zutphen, 2018 a, p. 5).

Specifiek richt het mobiliteitsplan zich onder andere op de uitvoering op de motie 23 en 31. Motie 23 gaat over het autoluw maken van het ‘s Gravenhof en een daarbij horend innovatief parkeerbeleid (2016-M0023, zie Appendix B) (Gemeente Zutphen, 2018 a). Motie 31 is meer gericht op het verbeteren van het fietsparkeren. In dit onderzoek is de aandacht voornamelijk gevestigd op de ontwikkelingen omtrent de eerste motie, motie 23 en het gebruik van de auto in de volledige binnenstad.

De motie werd op 26 september 2016 ingediend door GroenLinks, de Stadspartij, Lijst van Vliet en de PVDA tijdens de raadsvergadering (Raad van de gemeente Zutphen, 2016). Er werd opgedragen dat het college voor 1 januari 2017 met een voorstel zou moeten komen voor een autovrij 's Gravenhof en de mogelijkheden van deelparkeren en realtime beschikbaarheid van parkeerplaatsen in Zutphen te onderzoeken. De motie is twee keer in het Forum besproken en vervolgens naar de raad gebracht waar het ook in twee vergaderingen is behandeld. Het Forum is het geheel van verschillende openbare forumvergaderingen die op één avond plaatsvinden (Raad van de gemeente Zutphen, z.j. a). Deze vergaderingen gaan over één bepaald onderwerp maar kunnen wel verschillende type vergaderingen zijn zoals bijvoorbeeld een beeldvormende forumvergadering of een informerende forumvergadering. Het voorbereiden van de besluitvorming voor in de raad is de voornaamste taak van het Forum. De raad stelt dus de hoofdlijnen van het beleid vast of de zogeheten ‘kaders’ (Raad van de gemeente Zutphen, z.j. b). Tevens beslissen zij hoe het geld wordt besteed en controleert het hoe het beleid wordt uitgevoerd door het college van burgemeester en wethouders. Uiteindelijk is de motie 23 aangenomen door de raad op 21 november 2016 wel met de aanpassing voor een autoluw ‘s Gravenhof in plaats van autovrij (Raad van de gemeente Zutphen, 2016).

De gemeente Zutphen heeft in januari 2018 BVA Verkeersadviezen de opdracht te geven om een analyse te maken van de parkeergelegenheden in de binnenstad van Zutphen (Ruigrok, 2018). Dit advies zit verwerkt in het mobiliteitsplan en concludeert dat er voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn om te voldoen aan de vraag van de bezoekers en werkenden. Er wordt niet specifiek ingegaan op een autoluw ‘s Gravenhof maar dat er voornamelijk parkeerdruk is in de kleinere straatjes (figuur 6). Daarnaast worden de parkeergelegenheden aan de rand van de binnenstad niet optimaal benut omdat er vaak nog op zoek wordt gegaan naar een parkeerplek dichter bij het kernwinkelgebied (Ruigrok, 2018). Dit leidt derhalve tot zoek- en parkerend verkeer op plekken waar ze voor overlast zorgen. Om de kwaliteit en uitstraling van de stad te verhogen adviseert BVA Verkeersadviezen (Gemeente Zutphen, 2018 a) om de volledige oude binnenstad autovrij te maken en het parkeren te herverdelen. Dit kan echter alleen wanneer een autovrije binnenstad ook echt als vanzelfsprekend wordt gezien door middel van bijvoorbeeld een nieuwe functie te verlenen aan de huidige parkeervoorzieningen. Daarnaast moet er rekening gehouden worden met de verschillende belangen van de bewoners, bezoekers en werknemers. De bewoners parkeren zich het liefst zo dicht mogelijk bij de binnenstad terwijl bezoekers en werknemers het afleggen van grotere loopafstanden sneller accepteren (Gemeente Zutphen, 2018 a).

Figuur 6. Beschikbare ruimte voor het parkeren van het voertuig in de binnenstad (Ruigrok, 2018, p. 16)

Naast parkeerdruk brengt het auto- en vrachtverkeer ander overlast met zich mee (Gemeente Zutphen, 2018 a). Het laden en lossen van goederen in de binnenstad met vrachtwagens leidt tot geluids- en stankoverlast. Daartegenover staat dat er behoefte is aan duidelijke laad- en los mogelijkheden aangezien sommigen plekken moeilijk bereikbaar zijn door onder andere ongeschikte bestrating. Het autoverkeer zorgt voornamelijk langs de eenrichtinsgroute Lange Hofstraat - Groenmarkt voor ergernissen.

Er worden stappen ondernomen om de binnenstad aantrekkelijker te maken en de mobiliteitsvisie is hierbij leidend. In de volgende paragrafen wordt er gekeken naar de manier waarop burgers hierbij betrokken worden.

Mobiliteit en samenwerken

In 1996 is er een verkeerscirculatieplan (VCP) vastgesteld door de gemeenteraad van Zutphen (Gemeente Zutphen, 2018 a). Het VCP is opgesteld door middel van het raadplegen van de bevolking als een grootschalige inventarisatie van de bestaande verkeersvoorzieningen en een uitgebreid onderzoek naar het gebruik van deze voorzieningen (BVA, 1996). Eén van de hoofdtaken dat het VCP voorschrijft is het autoluw houden van de verblijfsgebieden om zo het evenwicht te bewaren tussen bereikbaarheid en verkeersleefbaarheid. Dit is ook één van de hoofddoelstellingen van het mobiliteitsplan van 2018. Dit geeft weer dat de doelstellingen in hun basis nog altijd actueel zijn. Daarnaast wordt er binnen dit VCP veel aandacht besteed aan de reductie van de auto mobiliteitsgroei (BVA, 1996). Dit leidde tot een “én-én-beleid” het én maatregelen nemen voor het voorkomen van niet-essentieel autoverkeer, én de stimulering van alternatieve vervoerwijzen.

Het VCP werd in 2008 herzien en geëvalueerd (Gemeente Zutphen, 2018 a). Dit met als doel een actualisering van het vervoersbeleid en uitvoeringsprogramma. Verschillende maatregelen met betrekking tot dit uitvoeringsprogramma zijn ondertussen gerealiseerd. Desalniettemin erkent de gemeente van Zutphen (2018 a) dat het VCP inmiddels meer dan 20 jaar oud is en alhoewel de doelstellingen nog actueel zijn, de huidige tijd en ambities vragen voor meer specifieke doelstellingen. De doelstellingen van de nieuwe mobiliteitsvisie zijn weergeven in figuur 7.

Figuur 7. Hoofddoelstellingen mobiliteit in de binnenstad van Zutphen voor 2025 (Gemeente Zutphen, 2018 a,

p. 20)

Zo is het leidend principe van de mobiliteitsvisie en tevens nummer twee van de hoofddoelstellingen het STOP-principe (Gemeente Zutphen, 2018 a). Dit bouwt voort op het VCP maatregelen om andere vervoersbewijzen te stimuleren en het autoverkeer te weren. STOP staat voor Stappen, Trappen, Openbaar vervoer en Personenauto (Gemeente Zutphen, 2018 a). De inrichting van de wegen en openbare ruimte gaat volgens dit principe omdat het historisch karakter en de beperkte ruimte vragen om een benadering waarin de meest passende vervoerswijze, in dit geval te voet, de voorkeur krijgt (Gemeente Zutphen, 2018 a).

Op 11 maart 2019 is de nieuwe mobiliteitsvisie aangenomen door de raad (Raad van de gemeente Zutphen, 2019). Opmerking bestonden voornamelijk uit financiële en temporale bezorgdheden. De ambities en doelstellingen in de Visie botsen met de financiële mogelijkheden van de gemeente Zutphen, voornamelijk om ze op korte termijn waar te maken. Er wordt daarom ook gekeken naar de mogelijkheid van cofinanciering met de provincie Gelderland om toch de eerste stappen te kunnen ondernemen. Daarnaast benadrukt de wethouder, met taakvelden zoals burgerparticipatie

omgevormd tot resultaten. Samenwerken wordt ook expliciet genoemd in de mobiliteitsvisie. De gemeente Zutphen wil op zoek gaan naar partners in de publieke en private sector en wil daarbij actief deelnemen aan samenwerkingsverbanden en werkgroepen die inzetten op ontwikkelingen en innovaties die bij kunnen dragen aan de hun doelen (Gemeente Zutphen, 2018 a). Voor het bewerkstelligen van een autoluwe binnenstad wilt de gemeente (2018 a):

1. Het ’s Gravenhof als autovrij plein toevoegen aan de binnenstad en ruimte bieden aan voetgangers en ontmoetingsfunctie;

2. Inzetten op stadsdistributie op de een duurzame wijze met minimale hinder voor de bezoekers en bewoners van de binnenstad;

3. Beperken van autoverkeer in de binnenstad via terugdringen van zoekverkeer rond de binnenstad door middel van drie centrale parkeervoorzieningen en intelligente parkeerinformatiesystemen.

Het deelnemen aan het IMS-project kan worden gezien als investeren in deze samenwerkingsverbanden. Daartegenover geeft het annuleren van het gedachte-experiment weer in hoeverre dit een prioriteit is. In het analyse hoofdstuk zal de reden voor annuleren en organisatie van het experiment verder worden besproken.

Het is dus niet nieuw dat de bevolking wordt geraadpleegd binnen het proces van beleidsvorming. In het VCP van 1996 is hier niet uitgebreid op ingegaan maar de huidige mobiliteitsvisie biedt mogelijkheden om burgers hier nog verder bij te betrekken. In het volgende hoofdstuk wordt er specifiek gekeken naar hoe de wethouder deze samenwerking in de werkelijkheid ziet optreden. Echter wordt er eerst nog aandacht geschonken aan de duurzaamheidsmaatregelen. Naast dat het experiment verschillende belangen en perspectieven zou kunnen samenbrengen, draait het om het creëren van een duurzaamheidszone. Alhoewel het experiment tot op heden nog niet heeft plaatsgevonden heeft ook de mobiliteitsvisie het doel een duurzame binnenstad te bewerkstelligen.

Mobiliteit en duurzaamheid

Naast het verbeteren van de leefbaarheid heeft het mobiliteitsplan ook de ambitie om de duurzaamheid te bevorderen (Gemeente Zutphen, 2018 a). Dit is niet alleen een ambitie van de gemeente maar ook van de provincie Gelderland. De provincie wil in 2050 klimaatneutraal zijn wat betekent dat de activiteiten van de provincie dan geen negatief effect meer op het klimaat mogen hebben (Provincie Gelderland, 2018). Dit staat ook in lijn met het regeerakkoord Rutte III, het Gelders Energieakkoord en het Klimaat- en Energieakkoord (KEA).Dit laatste akkoord stelt een reductie van 7 megaton CO2 in 2030 voor de mobiliteit. Er is dus actie nodig op verschillende fronten om deze duurzaamheidsdoelstellingen te halen en de provincie zet zich voornamelijk in op de verduurzaming van de mobiliteit (Provincie Gelderland, 2018). “Duurzame mobiliteit is het

betaalbaar, betrouwbaar en energieneutraal van a naar b brengen van mensen en goederen”

(Provincie Gelderland, 2018, p. 5).

De provincie Gelderland heeft samen met de provincie Overijssel een actie-agenda opgesteld voor Oost-Nederland (Provincie Gelderland & Provincie Overijssel, 2017). Volgens een een onderzoek dat de concurrentiepositie van Oost Nederland bestudeerde, blijkt dat deze regio zich sneller economisch ontwikkelt dan het Nederlandse gemiddelde (Atzema et al., 2017). Daarnaast

zou het zich op gunstige plek om bevinden om slimme mobiliteit in de praktijk te brengen omdat het strategisch gelegen is tussen de randstad en Duitsland (Gemeente Zutphen, 2018 a). Volgens het GO Voort rapport (Provincie Gelderland & provincie Overijssel, 2017) is er voldoende vervoersvraag maar geen overbelast mobiliteitssysteem. Zutphen zet zich in, in samenwerking met andere gemeenten, de provincie en het Rijk, voor de volgende twee acties die ook zijn opgenomen in de actie-agenda:

- duurzame stadsdistributie in de binnenstad, - het samen ontwikkelen van transferhub.

Dit laatste valt samen met een autoluwe binnenstad creëren. Dit omdat ze meer transfer locaties aan de rand van de stadscentra willen ontwikkelen die richten op het “stallen van auto’s” (Provincie Gelderland & Provincie Overijssel, 2017). Hierbij staat het van en met elkaar leren centraal zodat steden hun kennis en ervaringen kunnen delen waardoor er concrete toepassingen worden uitgevoerd (Provincie Gelderland & Provincie Overijssel, 2017). Dit gebeurt ook in samenwerking met de Cleantech Regio. De Cleantech Regio is een regio die bestaat uit een samenwerking tussen inwoners, ondernemers, onderwijs/onderzoek en overheden om samen tot een duurzame economie en samenleving te komen (Cleantech Regio, 2018). De gemeente Apeldoorn, Brummen, Deventer, Epe, Lochem, Voorst en Zutphen nemen hieraan deel en de ambitie is om in 2030 energieneutraal te zijn. Door een gezamenlijke agenda te creëren, kan er doelgericht aan een nieuwe, duurzame toekomst worden gewerkt (Cleantech Regio, 2018).

Momenteel loopt Zutphen voor op de rest van Nederland op het gebied van autodelen (Gemeente Zutphen, 2018 a). Het concept staat echter nog aan het begin van de ontwikkeling maar biedt veel mogelijkheden. Het zou binnen het kader van duurzame mobiliteit passen aangezien de deelauto’s meestal kleiner, zuiniger en vaker dan gemiddeld elektrisch zijn wat maakt dat ze schoner zijn dan het gemiddelde wagenpark in Nederland (Gemeente Zutphen, 2018 a).

Daarentegen scoort Zutphen laag op het elektrisch rijden in Nederland (Gemeente Zutphen, 2018 a). Dit is dan ook een belangrijk punt in de Visie en wethouder van mobiliteit geeft aan dat de gemeente ook bij de provincie zal aandringen voor meer elektrisch vervoer (Raad van de gemeente Zutphen, 2019). Aangezien de auto nog steeds een belangrijk vervoersmiddel is voor zowel bewoners als bezoekers van Zutphen zal deze de komende jaren ook niet uit het straatbeeld verdwijnen. De transitie naar elektrisch aangedreven voertuigen kan er wel voor zorgen dat de klimaatdoelen alsnog worden behaald (Raad van de gemeente Zutphen, 2019).

De gemeente Zutphen heeft grote ambities wat betreft het creëren van een bereikbare, verkeersveilige, leefbare, gastvrije, levendige en duurzame binnenstad (Gemeente Zutphen, 2018 a). Om deze ambities waar te maken onderneemt het stappen zoals bijvoorbeeld het deelnemen aan het IMS-project. De ideeën en ambities van het IMS komt met grote mate overeen met wat de gemeente Zutphen in zijn mobiliteitsvisie stelt: het van en met elkaar leren, het samenwerken met verschillende partners en het raadplegen van de bevolking bij bijvoorbeeld mobiliteitsonderzoeken (Bertolini, van der Krabben & van Uum, 2018; Gemeente Zutphen, 2018 a). Naast kleine projecten zoals het IMS kan je deze ideeën ook terugvinden in de agenda van Cleantech Regio en GO-voort. Dat er te weinig animo was om het gedachte-experiment te laten doorgaan is dan ook opmerkelijk. In het volgende hoofdstuk zal eerst de mate van participatie worden besproken en hoe deze

besproken en aandacht worden geschonken aan waarom deze niet heeft plaatsgevonden. Dit wordt gedaan aan de hand van de analyse van interviews en verslagen van bijeenkomsten.

Participatory governance in Zutphen

“Nou ja, de burgerparticipatie of omgevingsmanagement of hoe je het dan ook wilt noemen in Zutphen is keurig georganiseerd.” (Binnenstadsmanager)

In dit hoofdstuk zal worden onderzocht of non-state actoren, zoals inwoners en ondernemers, ook invloed hebben op het besluitvormingsproces en in welke mate. De vraag kan gesteld worden of er ook een duurzaamheidszone gecreëerd kan worden zonder gebruik te maken van experimenten. Dit door middel van het organiseren van gestructureerde bijeenkomsten. Het uitstellen van het experiment heeft misschien helemaal geen invloed op het bewerkstelligen van een autoluw Zutphen. Maar waarom is het uitgesteld? De vorm en mate van participatie binnen het creëren van een autoluw Zutphen wordt gedefinieerd aan de hand van een theoretische basis en de analyse van de interviews en documenten.

Waarom burgers betrekken bij het besluitsvormingsproces?

Wesselink et al. (2011) beschrijven drie beweegredenen voor het gebruik maken van participatie binnen het besluitvormingsproces: de substantieve beweegreden, de normatieve beweegreden en de instrumentale beweegreden. De reden waarom er wordt gekozen om burgers en andere

non-state actoren te betrekken bij het maken van beleid of treffen van maatregelen beïnvloedt de

manier waarop participatie wordt toegepast. Wanneer er sprake is van participatie met als achterliggende reden dat het de beleidsmakers en machthebbers meer legitimiteit en geloofwaardigheid geven, resulteert dit vaak in vormen van non-participation (Arnstein, 1969). Het raadplegen van burgers onder de term participatie maar met het doel hun te onderwijzen of hun steun te ontwikkelen.

In Zutphen kan de reden voor participatie deels getypeerd worden als een substantief en deels als normatief. Normatief omdat ze iedereen willen betrekken die er de gevolgen van gaat voelen:

“...we vinden het daarom belangrijk tijdens dit proces in gesprek te blijven met alle betrokkenen.” (programmamanager, Poort van Zuid in gemeente Zutphen, 2018 b)

Echter de wethouder beschrijft dat teveel meningen er uiteindelijk voor zorgen dat er geen vooruitgang komt:

“....dat moet een heel slim en goed proces zijn dus we moeten niet het betrekken van

inwoners is het niet hetzelfde als “Poolse landdagen”. Poolse landdagen waar in je eindeloos, oeverloos praat met elkaar.”

Poolse landdagen is een aanduiding voor een rommelige vergadering of bijeenkomst (Genootschap Onze Taal, 2019). Het is afkomstig van de landelijke vergaderingen in Polen die bekend stonden om

erg rommelig te zijn met soms zelfs schietpartijen. De wethouder doelt dus op het feit dat je niet iedereen kan betrekken omdat het anders onoverzichtelijk en inefficiënt wordt.

De beweegreden voor participatie is dus eerder substantief, het betrekken van non-experts omdat zij problemen en oplossingen kunnen belichten die over het hoofd worden gezien door experts. Het gaat hier over zich verdiepen in de problemen en bijbehorende informatie om zo de kwaliteit van de beslissingen te verbeteren (Wesselink et al., 2011). De wethouder vult dit aan met hoe dat het volgens hem zou verlopen:

“...ik denk dat als je dat project goed inricht dat je in de eerste fase praat met mensen van goh wat zijn de uitgangspunten. In de volgende fase als je die uitgangspunten hebt uitgewerkt in een aanvalsplan en hoe gaan we het doe precies en, en de volgende fase ga je uitvoeren en daar horen verschillende... dat zijn verschillende vormen waar ook op verschillend naar gekeken moet worden. In de uitvoeringsfase moet je gaan kijken hoe kunnen we overlast beperken van inwoners. In de eerste fase ga je kijken van goh hoe ziet het er nou eigenlijk uit en wat zijn de voor- en nadelen en wat vinden we nou eigenlijk van elkaar hoe, hoe die uitgangspunten geformuleerd zijn.”

De eerste fase die de wethouder hier aanhaalt gaat over het oriënteren van de mogelijkheden. stake-holders, betrokken bewoners en ondernemers worden hierbij betrokken door middel van informatieavonden en werkateliers (Gemeente Zutphen & MTD landschapsarchitecten, 2018). Vervolgens worden de ideeën en meningen verwerkt in ontwerpen, ruimtelijke structuurbeelden en scenario’s.

Hoe burgers betrekken bij het besluitsvormingsproces?

Naast een plaatselijke krant, de Zutphense Koerier, die informatie omtrent de gemeente meedeelt, worden er ook informatieavonden en open raad-vergaderingen georganiseerd. Hier worden verslagen van bijgehouden en voornamelijk van de laatstgenoemde type vergaderingen wordt het verslag teruggerapporteerd aan de Raad.

Zo werden er in 2017 bijeenkomsten gehouden omtrent het project “Poort van Zuid” (Gemeente Zutphen, z.j. c). De uitkomsten van deze bijeenkomsten vormden een basis voor een onderzoek omtrent het herinrichten van de Poort van Zuid (figuur 8). De vragen die centraal stonden:

- Hoe wordt ’s Gravenhof een echt onderdeel van het stadscentrum?

- Wat is de beste oplossing als het gaat om bereikbaarheid (per auto/fiets) en parkeren? - Hoe kunnen we Zutphen met haar vestingwerken nog mooier maken?

Dit resulteerde in een structuurbeeld van de Poort van Zuid en in een nieuw ontwerp voor ‘s Gravenhof. Daarnaast is 2018 gebruikt een parkeeronderzoek, fietsonderzoek, de Visie op Mobiliteit in de Binnenstad. Op 14 maart 2018 zijn de resultaten hiervan aan de inwoners, ondernemers en geïnteresseerden is gepresenteerd (College van burgemeester en wethouders, 2019).

Dit geeft aan dat de burgers van Zutphen wel op de hoogte worden gehouden van alle plannen en waar nodig ook tegengewicht kunnen geven als ze het er niet eens mee zijn. Zo geeft de medewerker van de VVV-Zutphen en tevens een bewoner van de binnenstad aan:

“Ja dat gevoel heb ik wel. Nu ben ik zelf niet zo iemand die overal vooraan gaat en wil staan maar als ik dat zou willen dan kan ik dat zeker. Ik heb wel ’t gevoel dat ik dan wel inspraak heb en het kan aangeven.”

Figuur 8. Projectgebied Poort van Zuid (groen omlijnd) en het ’s Gravenshof (rood) ((IMS, z.j. c)

Het proces is redelijk transparant. Volgens Rowe & Frewer (2000) moet het participatieprocess transparant zijn zodat het volk kan volgen wat er gebeurt en hoe besluiten worden genomen. Door bijeenkomsten te organiseren waarin tussentijdse resultaten worden gepresenteerd, wordt de transparantie verhoogd. Burgers die bij de bijeenkomst van 14 maart 2018 aanwezig waren reageren (Gemeente Zutphen, 2018 b):

“Jammer dat er nog niet zoveel nieuws te melden is. Ik snap wel dat dit een tussenfase is,

maar mensen willen duidelijkheid”

“Ik zie dat er veel werk is verricht. Maar er moeten nog heel wat besluiten genomen worden”

Dit geeft aan dat de burgers echt tijdens het proces worden betrokken en niet pas wanneer er al besluiten zijn genomen. Programmamanager van het project Poort van Zuid vult dit aan (Gemeente Zutphen, 2018 b):