‘De verdwijning van het inrichtingenbegrip onder de
Omgevingswet
Een oplossing of een probleem voor de praktijk?’
Nicky Loekemeijer
Masterscriptie Staats- en Bestuursrecht Begeleider: mw. prof. R. Uylenburg Universiteit van Amsterdam
2
Voorwoord
Voor u ligt mijn masterscriptie ter afsluiting van de master Staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam. Deze scriptie behelst een analyse met betrekking tot de verdwijning van het inrichtingenbegrip en de introductie van het begrip de milieubelastende activiteit in het milieurecht. Deze scriptie is tot stand gekomen na vijf maanden literatuur- en jurisprudentieonderzoek. Mijn interesse gaat met name uit naar het omgevingsrecht, specifiek het ruimtelijke ordeningsrecht en het milieurecht. Omdat aan het milieurecht relatief weinig aandacht wordt besteed in de master en ik tevens geïnteresseerd was in de toekomstige Omgevingswet, was de keuze voor dit onderwerp al snel gemaakt.
Uiteraard was deze scriptie niet op deze manier tot stand gekomen zonder de hulp van mijn begeleidster vanuit de Universiteit van Amsterdam, mw. prof. R. Uylenburg. Dankzij haar kritische blik en brede kennis van het onderwerp heb ik deze scriptie kunnen schrijven tot wat het nu is.
Tenslotte zijn er nog vele mensen die mijn dankwoord verdienen. Mijn ouders, mijn beste vriend Joost en studiegenoten. Bedankt voor jullie geduld en motiverende gesprekken.
Ik zie deze scriptie als een waardige afsluiting van mijn studietijd. Na acht jaar is het dan toch eindelijk zo ver om de universiteit achter me te laten.
Veel leesplezier gewenst!
Nicky Loekemeijer
4
Abstract
In dit onderzoek staat de overgang van het aangrijpingspunt voor de regulering van milieubelastende activiteiten centraal. Onder de huidige Wet milieubeheer is het begrip ‘inrichting’ het aangrijpingspunt. Onder de toekomstige Omgevingswet zal de ‘milieubelastende activiteit’ het aangrijpingspunt zijn. Het doel van dit onderzoek is erachter te komen of het loslaten van het inrichtingenbegrip voordelen of juist nadelen oplevert voor de praktijk. Hiervoor is wetgeving en wetsgeschiedenis geraadpleegd en heeft er tevens literatuur- en jurisprudentieonderzoek plaatsgevonden.
In dit onderzoek zijn de knelpunten van het inrichtingenbegrip geïdentificeerd. Deze knelpunten zijn gecategoriseerd naar rechts(on)zekerheid, flexibiliteit, milieuwinst en reikwijdte. Vervolgens is geanalyseerd of deze knelpunten door de invoering van de ‘milieubelastende activiteit’ als aangrijpingspunt zullen worden opgelost. Dit blijkt niet op alle punten het geval. Dit aangrijpingspunt zal tevens weer nieuwe knelpunten met zich meebrengen. De voor- en nadelen van de overgang naar het nieuwe aangrijpingspunt zijn vervolgens gerubriceerd per doelgroep, namelijk de burger (hobbyist), de ondernemer en de decentrale overheid. Voor deze doelgroepen zal het loslaten van het inrichtingenbegrip met name nadelen met zich meebrengen op het gebied van rechtszekerheid en zal het tevens op een aantal gronden lastenverzwaring betekenen.
De voordelen die de ‘milieubelastende activiteit’ als aangrijpingspunt wél met zich meebrengt, zitten met name in het achterliggende heldere systeem van dit aangrijpingspunt. Het inrichtingenbegrip had echter niet los hoeven te worden gelaten om ditzelfde systeem te kunnen bereiken. Met name op het gebied van rechtszekerheid was dit zelfs een betere oplossing geweest die geen nieuwe knelpunten met zich mee zou hebben gebracht.
5
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1 Inleiding ... 8
1.1 Achtergrond van het inrichtingenbegrip ... 8
1.2 Onderzoeksvragen en opbouw ... 10
1.3 Opbouw van deze scriptie ... 11
Hoofdstuk 2 Aangrijpingspunten van milieubelastende activiteiten in het Nederlands en Europees recht ... 12
2.1 Het aangrijpingspunt in het Nederlands recht ... 12
2.1.1 De onderdelen van het inrichtingenbegrip uit artikel 1.1 Wm ... 13
2.1.2 De aanwijzing van inrichtingen in het Besluit omgevingsrecht ... 14
2.1.3 Eén of meer inrichtingen... 15
2.1.4 Tussenconclusie ... 17
2.2 De aangrijpingspunten naar Europees recht ... 18
2.2.1 Het aangrijpingspunt in de Seveso III-richtlijn ... 18
2.2.2 Het aangrijpingspunt in de Richtlijn industriële emissies ... 20
Hoofdstuk 3 Analyse van het aangrijpingspunt van milieubelastende activiteiten in het Nederlands en Europees recht ... 21
3.1 Voor- en nadelen van het inrichtingenbegrip ... 21
3.1.1 Rechts(on)zekerheid ... 21
3.1.2 Flexibiliteit ... 23
3.1.3 Milieuwinst... 23
3.1.3 Reikwijdte van het inrichtingenbegrip ... 24
3.1.4 Tussenconclusie ... 26
3.3 Vergelijking tussen de Europese aangrijpingspunten en het inrichtingenbegrip ... 27
3.3.1 Vergelijking tussen het aangrijpingspunt uit de Seveso-III richtlijn en het inrichtingenbegrip ... 27
3.3.2 Vergelijking tussen het aangrijpingspunt van de Richtlijn industriële emissies en het inrichtingenbegrip ... 28
3.3.3 Tussenconclusie ... 30
3.4 De ‘milieubelastende activiteit’ als aangrijpingspunt in de nieuwe Omgevingswet ... 31
3.4.1 Hoe zal de ‘milieubelastende activiteit’ gaan werken? ... 31
3.4.2 Waarom heeft de wetgever het inrichtingenbegrip losgelaten?... 33
Hoofdstuk 4 Voor- en nadelen van de overgang naar ‘milieubelastende activiteit’ ... 34
6
4.1.1 Rechts(on)zekerheid ... 34
4.1.2 Flexibiliteit ... 36
4.1.3 Milieuwinst... 36
4.1.4 Reikwijdte van de ‘milieubelastende activiteit’ ... 37
4.1.5 Overgang van inrichting naar milieubelastende activiteit ... 40
4.2 Rubricering van voor- en nadelen voor burger, ondernemer en decentrale overheid ... 40
4.2.1 Voor- en nadelen voor de burger ... 40
4.2.2 Voor- en nadelen voor de ondernemer ... 41
4.2.3 Voor- en nadelen voor de decentrale overheid ... 42
4.2.4 Conclusie gevolgen voor de praktijk ... 43
Hoofdstuk 5 Conclusie ... 44
5.1 Aanbevelingen ... 46
Aangehaalde en geraadpleegde literatuur ... 48
Officiële publicaties ... 48
8
Hoofdstuk 1
Inleiding
1.1 Achtergrond van het inrichtingenbegrip
Al sinds het jaar 1810 wordt het begrip ‘inrichting’ gebruikt als aangrijpingspunt van de regulering van milieubelastende activiteiten. In verschillende onderzoeken is de vraag aan de orde geweest of het inrichtingenbegrip als aangrijpingspunt wellicht moet worden losgelaten. In deze onderzoeken is vaak geadviseerd het inrichtingenbegrip te behouden als aangrijpingspunt, maar ook zijn er suggesties gedaan om aan te sluiten bij het Europese installatie-begrip.1 In de Omgevingswet heeft de wetgever ervoor gekozen het inrichtingenbegrip als aangrijpingspunt voor milieubelastende activiteiten los te laten en te vervangen door ‘de milieubelastende activiteit’.2
De inmiddels enigszins ouderwets klinkende term inrichting staat voor een oud begrip dat stamt uit de tijd van een van de belangrijke voorlopers van de Wet milieubeheer (hierna: Wm): de Hinderwet.3 De Hinderwet uit 1896 is de opvolger van de Fabriekswet uit 1875.4 Daaraan vooraf ging een koninklijk besluit uit 1824 en een Keizerlijk Decreet van Napoleon uit 1810, waarin de term ‘inrigting’ al werd gebruikt.5 Ook in latere milieuwetten, zoals de Wet inzake luchtverontreiniging en de Wet geluidhinder, werd het inrichtingenbegrip als aanknopingspunt gebruikt. Het inrichtingenbegrip werd echter nog niet gedefinieerd, zodat in de jurisprudentie het inrichtingenbegrip kon worden ingevuld.6
Ook bij het invoeren van de Wm7 wilde de wetgever niets weten van een definitie van het inrichtingenbegrip. De wetgever wilde aansluiten bij het begrip zoals deze zich in de jurisprudentie had ontwikkeld en wilde nieuwe ontwikkelingen niet uitsluiten. In het oorspronkelijke wetsvoorstel van de Wm8 was enkel bepaald dat onder een inrichting werd verstaan een inrichting behorende tot een categorie die op grond van deze wet bij amvb was
1
Onder andere M.N. Boeve & F.A.G. Groothuijse 2009 en V.M.Y. van ’t Lam 2005.
2
Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p.166.
3 B.A. Beijen e.a. 2015, p. 73. 4
De Fabriekswet, Wet van 2 juni 1875 (SEW 95). In 1896 werd de Fabriekswet afgestemd op de Veiligheidswet en kreeg zij de naam Hinderwet.
5 V.M.Y. van ’t Lam 2005, p. 32 en 33. 6
B.A. Beijen e.a. 2015, p. 73-74.
7
Kamerstukken II 1988/89, 21 087, nr. 3, p. 66 en Kamerstukken II 1989/90, 21 087, nr. 6, p. 41-42.
8 Het ging toentertijd nog om de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne, de voorloper van de Wet
milieubeheer. Voluit: Wetsvoorstel van wet tot uitbreiding en wijziging van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne en daarmee samenhangende wijzigingen van andere wetten (vergunningen en algemene regels voor inrichtingen; procedures voor vergunningen en ontheffingen; handhaving). Kamerstukken II 1988/89, 21 087, nrs. 1-2 e.v.
9
aangewezen.9 Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel van de Wm heeft de Tweede Kamer toch voorgesteld om een definitie van het inrichtingenbegrip in de wet op te nemen.10 Deze sloot aan bij de bestaande jurisprudentie. De definitie staat thans in artikel 1.1 lid 1 van de Wm11:
“elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht”.
Deze definitie zal in paragraaf 2.1 nader worden besproken.
Ondanks dat het begrip ‘inrichting’ al sinds 1810 werd gebruikt als aangrijpingspunt voor de regulering van milieubelastende activiteiten, is dus pas in de Wm een definitie van dit begrip opgenomen. Deze definitie is ontleend aan een door de Kroon gegeven omschrijving van het begrip ‘inrichting’ onder de Hinderwet12
, waarnaar toentertijd in de jurisprudentie werd verwezen:
“Vrijwel elke door de mens ondernomen bedrijvigheid, welke binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht en daarbuiten gevaar, schade of hinder van ernstige aard kan veroorzaken, levert dan ook voldoende grond op om te spreken van een inrichting in de zin van de Hinderwet.”
Deze verwijzing leek al grotendeels op de definitie van het inrichtingenbegrip zoals deze in de Wm is opgenomen. Het enige verschil was dat ingevolge de definitie die gebruikt werd ten tijde van de Hinderwet, ook hobbymatige activiteiten als inrichting konden worden aangemerkt. Dat een activiteit bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, werd uitgevoerd, was dus nog geen vereiste om onder het inrichtingenbegrip te kunnen vallen (in het tweede hoofdstuk wordt het onderdeel van bedrijfsmatigheid uitgebreid besproken). De Wm-wetgever wilde juist voorkomen dat hobbymatige activiteiten onder het inrichtingenbegrip zouden vallen. Op de overige punten van de definitie van het inrichtingenbegrip kan worden geconcludeerd dat de onder de Hinderwet gewezen jurisprudentie zich onder de Wm heeft voortgezet.13
9 V.M.Y. van ’t Lam 2005, p. 27.
10 Kamerstukken II 1989/90, 21 087, nr. 6, p.41 en Kamerstukken II 1990/91, 21 087, nr. 12, p. 19. 11
B.A. Beijen e.a. 2015, p. 74.
12
KB 25 november 1959, AB 1960, nr. 219 (ook wel KB Kortenhoef genoemd of KB Wijde Blik).
10
Op 22 maart 2016 is het wetsvoorstel ‘Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet)’ aangenomen door de Eerste Kamer.14
In de Omgevingswet zijn de gebiedsgerichte onderdelen van de thans bestaande omgevingsrechtelijke wetten geïntegreerd. De Omgevingswet bevat één samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en procedures. Dat zou moeten leiden tot betere mogelijkheden voor het ontwikkelen van integraal beleid, een betere bruikbaarheid en substantiële vereenvoudiging van het omgevingsrecht. De wetgever heeft in de Omgevingswet de keuze gemaakt om het inrichtingenbegrip los te laten als aangrijpingspunt voor de regulering van milieubelastende activiteiten en te vervangen door ‘milieubelastende activiteit’. Het doel van de Omgevingswet is vereenvoudigen, harmoniseren en reduceren.15
Zoals beschreven in deze inleiding is het inrichtingenbegrip al meer dan 200 jaar het gehanteerde aangrijpingspunt voor de regulering van milieubelastende activiteiten. De vraag is of het loslaten van dit inrichtingenbegrip en het overstappen op de milieubelastende activiteit als aangrijpingspunt, een probleem of juist een oplossing zal zijn voor de praktijk. Hierbij gaat het uiteraard om het achterliggende systeem van het aangrijpingspunt en niet perse om het aangrijpingspunt zelf. Is het nieuwe systeem van de milieubelastende activiteit als aangrijpingspunt daadwerkelijk een beter systeem om milieugevolgen te reguleren dan het systeem van het inrichtingenbegrip?
1.2 Onderzoeksvragen en opbouw
In deze scriptie tracht ik, middels een bespreking van de wetgeving, wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur te komen tot de beantwoording van de volgende onderzoeksvraag:
“In hoeverre is het begrip ‘activiteit’ dat als aangrijpingspunt van regulering zal worden gehanteerd onder de Omgevingswet, een passende vervanging voor het inrichtingenbegrip om (rechts)vragen die zich naar huidig recht voordoen, op te lossen?”
Om tot een antwoord te komen op deze vraag, zullen vier deelvragen worden beantwoord:
1. Hoe werken de (huidige) aangrijpingspunten van activiteiten in het Nederlands en Europees recht?
2. Wat zijn de voor- en nadelen van het inrichtingenbegrip?
14
Kamerstukken I 2015/16, 33 962, nr. 24 (de stemming).
11
3. Waarom heeft de Omgevingswetgever ervoor gekozen om het inrichtingenbegrip los te laten?
4. In hoeverre biedt het aangrijpingspunt ‘milieubelastende activiteit’ een oplossing voor de praktijk voor problemen die zich naar huidig recht voordoen?
1.3 Opbouw van deze scriptie
Om tot het juiste antwoord te komen op de onderzoeksvraag, zullen achtereenvolgens de volgende onderdelen worden behandeld:
Het tweede hoofdstuk zal de aangrijpingspunten van milieubelastende activiteiten in het huidig Nederlands recht en het Europees recht bespreken. Dit hoofdstuk zal uitsluitend beschrijvend zijn, zodat een goede vergelijking kan worden gemaakt met het aangrijpingspunt onder de Omgevingswet.
In het derde hoofdstuk zullen de in hoofdstuk 1 besproken aangrijpingspunten worden geanalyseerd. De voor- en nadelen van het inrichtingenbegrip zullen aan bod komen en tevens zal geanalyseerd worden in hoeverre het inrichtingenbegrip aansluit op de aangrijpingspunten uit het Europees recht. Tenslotte zal het aangrijpingspunt onder de nieuwe Omgevingswet aan bod komen. De vragen waarom de Omgevingswetgever het inrichtingenbegrip als aangrijpingspunt van milieubelastende activiteiten heeft losgelaten en hoe het aangrijpingspunt van ‘milieubelastende activiteiten’ zal gaan werken, zullen aan bod komen.
Het vierde hoofdstuk zal de analyse bevatten tussen het inrichtingenbegrip en de milieubelastende activiteit zodat de vraag kan worden beantwoord of knelpunten naar huidig recht worden opgelost met de introductie van de milieubelastende activiteit. De voor- en nadelen van de introductie van de milieubelastende activiteit zullen gerubriceerd worden naar gevolgen voor de burger, de ondernemer en de decentrale overheid.
Tenslotte zal het vijfde en laatste hoofdstuk een antwoord geven op de onderzoeksvraag en een drietal aanbevelingen doen aan de wetgever.
12
Hoofdstuk 2
Aangrijpingspunten van milieubelastende
activiteiten in het Nederlands en Europees recht
In dit hoofdstuk zullen achtereenvolgens de aangrijpingspunten van milieubelastende activiteiten naar Nederlands recht (in de Wm) en naar Europees recht (in de Richtlijn industriële emissies en de Seveso III-richtlijn) worden beschreven. Het Europees recht wordt in het onderzoek betrokken, omdat het Europees recht het fundament is van het (Nederlandse) milieurecht. Om het inrichtingenbegrip in zijn geheel te kunnen beschrijven en, in hoofdstuk 3 van deze scriptie, te kunnen analyseren, zal tevens worden ingegaan op hoe het inrichtingenbegrip wordt gebruikt als instrument (vergunningplicht en/of algemene regels).
2.1 Het aangrijpingspunt in het Nederlands recht
Het inrichtingenbegrip kent, zoals in het eerste hoofdstuk beschreven, een lange geschiedenis en is thans in de Wm gedefinieerd in artikel 1.1, eerste lid:
“Elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.”
Deze definitie maakt niet meteen duidelijk wat een inrichting precies is. De hoofdlijnen kunnen uit de grote hoeveelheid jurisprudentie worden gedestilleerd. Hoewel het inrichtingenbegrip een redelijk vaag begrip is, heeft het bevoegd gezag geen beoordelingsvrijheid ter invulling van dit begrip.16 De rechter zal dus vol toetsen of er sprake is van een inrichting. Hierbij wordt aangesloten bij de jurisprudentie zoals deze al was vormgegeven onder de Hinderwet.17 Deze jurisprudentie is onder de Wm verder uitgekristalliseerd. In dit hoofdstuk zullen alle onderdelen van het inrichtingenbegrip worden beschreven zodat een helder beeld ontstaat van de werking van het huidige aangrijpingspunt van milieubelastende activiteiten.
16
Zie bijvoorbeeld ABRvS 6 januari 2000, AB 2000, 127, m.nt. F.C.M.A Michiels.
17 Zie bijvoorbeeld KB 23 november 1981, AB 1982, 62. In dit KB was bepaald dat vier meerboeien die de
locatie van een gasschip in een haven aangaven, een voldoende begrenzing van de bedrijvigheid inhield. In de jurisprudentie onder de Wm is dit criterium nader ingevuld, in die zin dat voor het verrichten van activiteiten op openbaar water of openbare grond een exclusieve aanspraak moet bestaan op dat gedeelte van het openbaar water of openbare grond.
13 2.1.1 De onderdelen van het inrichtingenbegrip uit artikel 1.1 Wm
In de volgende paragrafen zullen de verschillende onderdelen van het inrichtingenbegrip uit artikel 1.1, eerste en vierde lid van de Wm achtereenvolgens worden besproken.
2.1.1.1 Bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was
Voor het antwoord op de vraag of activiteiten bedrijfsmatig zijn, is vrijwel altijd van belang of is gebleken van een op winst gerichte bedrijfsmatige exploitatie of van bedrijfsmatige commerciële activiteiten. Van een bedrijfsmatige activiteit is daarom sprake als winst wordt behaald, het behalen van winst althans het oogmerk is en/of de inkomsten van de bedrijvigheden een hoofdbron van bestaan vormen en/of de bedrijvigheden bedrijfsmatig worden geëxploiteerd.18 Een hobbymatige activiteit is dus in beginsel niet als een inrichting te beschouwen. Een hobbymatige activiteit kan echter in sommige gevallen wel als inrichting worden bestempeld. Dit is het geval wanneer de activiteit plaatsvindt in een ‘omvang alsof zij bedrijfsmatig was’: de omvang van de activiteiten moet boven het hobbymatige karakter uitstijgen. Veel jurisprudentie is hierover te vinden met betrekking tot het houden van dieren, waarbij wordt gekeken naar het soort en het aantal dieren en de wijze van huisvesting. In de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 201319 bijvoorbeeld, werd het hobbymatig houden van paarden bestempeld als in een ‘omvang alsof zij bedrijfsmatig was’, vanwege het aantal paarden, de wijze waarop ze zijn gehuisvest, het gebruik van de paarden en de continuïteit van de activiteiten. Daarentegen werd door de Afdeling het houden van tien volwassen teckels en negen pups niet gezien als in een ‘omvang alsof zij bedrijfsmatig was’ en werd daarom dus niet als inrichting in de zin van de Wm beschouwd.20 Aan de hand van de jurisprudentie kan gezegd worden dat slechts ‘kleine’ gevallen buiten het bereik van het inrichtingenregime vallen21, maar een duidelijke lijn in deze jurisprudentie is nog niet getrokken.
2.1.1.2 Binnen een zekere begrenzing
Het tweede criterium waar aan moet zijn voldaan om een activiteit een inrichting te kunnen noemen, is dat het binnen een zekere begrenzing moet worden verricht. Hierbij gaat het erom dat de fysieke begrenzing duidelijk is, de activiteiten moeten met enige regelmaat op een
18 Zie bijvoorbeeld ABRvS 17 maart 1997, ABKort 1997, 322. 19
ABRvS 5 juli 2013, JM 2013/99.
20
ABRvS 27 februari 1995, BR 1995, p. 428.
14
vaste locatie plaatsvinden.22 Begrenzingen die niet fysiek (kunnen) worden begrensd, vallen buiten de reikwijdte van het inrichtingenbegrip. Het klassieke voorbeeld van een mobiele puinbreker, is daarom geen inrichting.23 Ook activiteiten die plaatsvinden op de openbare weg of op het openbaar water, worden niet als inrichting aangemerkt, tenzij er een exclusieve aanspraak op dat gedeelte van de openbare weg of het openbaar water kan worden gemaakt.24
2.1.1.3 Pleegt te worden verricht
Naast de bedrijfsmatigheid en de begrenzing is de duur van de activiteit ook van belang om te kunnen spreken van een inrichting. Kortdurende, eenmalige activiteiten zijn volgens deze definitie geen inrichting. Waar precies de grens ligt voor de duur van een activiteit om te kunnen worden aangemerkt als inrichting, is niet duidelijk. Bestuur en rechter moeten hierover van geval tot geval beslissen. Zo werd in het verleden geoordeeld dat het houden van een kermis gedurende 21 dagen, inclusief op- en afbouw, geen bedrijvigheid is dat ‘pleegt te worden verricht’, omdat het evenement op verschillende data in augustus heeft plaatsgevonden en de omvang van het evenement de laatste jaren veel was gewijzigd.25 Bedrijvigheden die langer dan vijf of zes maanden met enige regelmaat (continu dan wel enkele dagen per week) duren, worden in ieder geval door de rechter veelal aangemerkt als activiteiten die ‘plegen te worden verricht’. Een duidelijke grens valt echter niet te trekken. Bovendien bestaat de mogelijkheid dat een activiteit die in een kort tijdsbestek zou worden verricht, in werkelijkheid gedurende een langere periode wordt verricht, zodat achteraf gezien toch sprake is van een inrichting.26
2.1.2 De aanwijzing van inrichtingen in het Besluit omgevingsrecht
Indien kan worden gesproken van een inrichting in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm, betekent dit nog niet dat deze inrichting ook onder de werking van de Wm valt. Hieronder vallen namelijk slechts die inrichtingen die bij algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen.27 Deze aanwijzing heeft plaatsgevonden in artikel 2.1, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), welke verwijst naar bijlage I, onderdeel B en C van dezelfde amvb. Alleen op deze aangewezen inrichtingen is hoofdstuk 8 van de Wm van
22
B.A. Beijen 2015, p. 75.
23 ABRvS 29 september 2000, AB 2000, 76 m.nt. V.M.Y. van ‘t Lam.
24 KB 23 november 1981, AB 1982, 62. Zie ook V.M.Y. van ’t Lam 2005, p. 106. 25
ABRvS 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1230.
26
V.M.Y. van ’t Lam 2005, p. 106-107.
15
toepassing. Artikel 8.40 Wm verwijst naar het Activiteitenbesluit, waar de algemene regels voor inrichtingen in zijn opgenomen. Kortom, het kan dus voorkomen dat er wel sprake is van een inrichting in de zin van arikel 1.1, eerste lid, Wm, maar dat deze inrichting niet is aangewezen in het Bor en dus ook niet onder de regels van hoofdstuk 8 Wm valt. Andersom is het ook mogelijk dat een categorie bedrijvigheden wel is aangewezen in het Bor, maar niet onder de definitie van artikel 1.1, eerste lid, Wm valt. Dan is er dus tevens geen sprake van een inrichting, omdat aan beide eisen moet zijn voldaan.28 Naast de Wm, verwijst ook de Wabo naar het Bor.29 Slechts die inrichtingen waarbij in het Bor is aangegeven dat daarvoor een vergunning nodig is, zijn inrichtingen in de zin van de Wabo.
2.1.3 Eén of meer inrichtingen
De laatste stap die moet worden gezet bij de toepassing van het inrichtingenbegrip, is of er sprake is van één of meerdere inrichtingen. Als aan de eerste twee hierboven besproken stappen is voldaan (het is een inrichting in de zin van de Wm en het valt onder één van de aangewezen categorieën in het Bor) en de inrichting is als vergunningplichtig aangewezen in het Bor, dan is een omgevingsvergunning nodig op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. Indien is bepaald dat er sprake is van één inrichting, kan worden volstaan met één vergunning. Om erachter te komen of er sprake is van één inrichting, moet worden voldaan aan de vereisten uit artikel 1, vierde lid, tweede zinsnede, van de Wm:
“Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.”
Het eerste dat opvalt, is dat in het genoemde artikel wordt gesproken over ‘installaties’. In de jurisprudentie speelt het begrip installatie echter geen rol. Hierin wordt gesproken over activiteiten, locaties, terreinen, bedrijven, etc.: het begrip installatie moet dus ruim worden uitgelegd.30 Wellicht is door de wetgever voor het begrip installatie gekozen omdat dit aansluit bij het begrip installatie uit diverse Europese richtlijnen, zoals de Richtlijn industriële
28
Zie bijvoorbeeld ABRvS 31 juli 1998, BR 1998, p. 958.
29 Artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo bepaalt dat er een vergunning vereist is voor het oprichten, het
veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting. In artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo is een definitie opgenomen van het inrichtingenbegrip. Deze definitie verwijst naar het derde lid van dit artikel, waarin wordt verwezen naar het Bor.
16
emissies, maar in artikel 1.1, vierde lid, van de Wm, heeft dit begrip dus een ruimere betekenis.
De tweede zinsnede uit artikel 1.1, vierde lid, van de Wm, kan worden opgesplitst in drie elementen waar aan moet zijn voldaan zodat de verschillende bedrijvigheden kunnen worden beschouwd als één inrichting:
1. Eenzelfde onderneming of instelling
Aan dit vereiste wordt in de jurisprudentie vaak geen aandacht besteed. De technische, organisatorische of functionele bindingen zijn meestal de criteria waaraan moet zijn voldaan om te kunnen spreken van eenzelfde onderneming of instelling. Of ‘eenzelfde onderneming of instelling’ dus een vereiste is voor het kunnen spreken van één inrichting, kan worden betwijfeld.31 Toch wordt in sommige uitspraken het criterium ‘eenzelfde onderneming of instelling’ wel een zelfstandige betekenis toegekend. In die gevallen is het feit of de ‘zeggenschap’ over de betrokken installaties in één hand is over het algemeen bepalend. De ‘zeggenschap’ werd door de Afdeling bijvoorbeeld getoetst in de uitspraak van 8 augustus 2000.32 Omdat de aanvragers van de vergunning geen zeggenschap hadden over elkaars bedrijven, was er geen sprake van eenzelfde onderneming of instelling en kon naar het oordeel van de Afdeling niet worden gesproken van één inrichting in de zin van de Wm. Opmerkelijk is dat de Afdeling hierin niet consequent is. In een uitspraak van 22 augustus 200133 wordt door de Afdeling het zeggenschapscriterium gekoppeld aan het criterium ‘organisatorische binding’. In deze uitspraak was er sprake van een bedrijfsverzamelgebouw. De vergunninghoudster had als zelfstandige rechtspersoon via de huurovereenkomst zeggenschap over de verschillende bedrijven. De criteria ‘organisatorische binding’ en ‘eenzelfde onderneming’ worden in sommige gevallen dus op één hoop gegooid.
2. Technische, organisatorische of functionele bindingen
Deze drie bindingen hoeven niet alle drie aanwezig te zijn om te kunnen spreken van één inrichting. Vaak is de aanwezigheid van twee van de drie bindingen voldoende, wel moet de organisatorische binding hier één van zijn. Organisatorische bindingen betreffen de zeggenschap: één van de (rechts)personen moet reële zeggenschap
31
V.M.Y. van ’t Lam 2005, p. 124.
32
ABRvS 8 augustus 2000, M&R 2001/6, m.nt. Verschuuren.
17
hebben over (de wijze van exploitatie van) activiteiten. Van technische bindingen is sprake indien er gemeenschappelijke voorzieningen zijn, zoals bedrijfsriolering, een centrale afvalopslagplaats of een kantine. Functionele bindingen betreffen een uitwisseling van goederen, diensten, personeel of bedrijfsmiddelen.34
3. Onmiddellijke nabijheid
Indien niet aan dit vereiste is voldaan, kan niet worden gesproken van één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wm. De maximumafstand tussen de bedrijvigheden mag ongeveer 450-1000 meter bedragen. Hierbij geldt de afstand over de weg en niet de afstand hemelsbreed. Er kan uit de jurisprudentie echter geen precieze lijn worden getrokken over wat precies onmiddellijke nabijheid inhoudt.35
2.1.4 Tussenconclusie
Samenvattend, ingevolge het huidige systeem, moeten er drie stappen worden gezet om te kunnen bepalen of bepaalde milieubelastende activiteiten vergunningplichtig zijn of niet:
1. De desbetreffende activiteit kwalificeert als een inrichting in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm. Kort samengevat, is dit het geval als de activiteit: (a) gedurende een zekere periode (langer dan vijf á zes maanden) of met enige regelmaat (continu of enkele dagen per week) (b) op steeds dezelfde locatie (c) bedrijfsmatig, of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, wordt verricht.
Dit betekent dat kortdurende activiteiten die niet met enige regelmaat plaatsvinden, mobiele activiteiten en activiteiten die niet in een bedrijfsmatige omvang worden verricht, geen inrichting zijn. Wel kunnen die activiteiten op een andere wijze, bijvoorbeeld via een APV worden gereguleerd.
2. De desbetreffende activiteit valt onder een categorieomschrijving van onderdeel B of C van bijlage I bij het Bor.
Indien aan deze twee eisen is voldaan, valt de activiteit onder het Activiteitenbesluit en gelden er dus algemene regels voor de uitvoering van de activiteit. Om vast te stellen of de activiteit tevens vergunningplichtig is, moet nog een derde stap worden gezet:
34
V.M.Y. van ’t Lam 2005, p. 127-130.
18
3. De desbetreffende activiteit is als vergunningplichtig aangewezen. Daarvan is sprake als (a) het een inrichting betreft waartoe een IPPC-installatie behoort; (b) de inrichting als zodanig is aangewezen in onderdeel B van bijlage I bij het Bor; (c) de inrichting als vergunningplichtig is aangewezen in onderdeel C van bijlage I bij het Bor.36
Er gelden dus slechts regels uit het Activiteitenbesluit als is voldaan aan de eerste twee stappen, en er is een vergunningplicht voor de inrichting als aan alle drie de stappen is voldaan (de eventuele regels uit lokale regelgeving zoals de APV buiten beschouwing gelaten). Dat een bepaalde activiteit slechts onder de definitie van ‘inrichting’ valt, bepaalt dus nog niet of deze activiteit ook daadwerkelijk gereguleerd wordt. Daarvoor moet ook stap twee en drie worden afgelopen. Het inrichtingenbegrip als aangrijpingspunt is dus niet onlosmakelijk verbonden met de wijze van reguleren.
2.2 De aangrijpingspunten naar Europees recht
In deze paragraaf zullen de aangrijpingspunten naar Europees recht worden beschreven. Hierbij zal specifiek worden ingegaan op de Seveso III-richtlijn en de Richtlijn industriële emissies, omdat hierin begrippen worden gebruikt om milieugevolgen te reguleren. Deze richtlijnen houden het meest verband met wat het inrichtingenbegrip beoogt te reguleren. Andere richtlijnen, zoals de ETS-richtlijn, worden in deze scriptie om deze reden buiten beschouwing gelaten.
2.2.1 Het aangrijpingspunt in de Seveso III-richtlijn
De Seveso III-richtlijn37 is de richtlijn betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken. Dit ziet op de preventie van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken en legt regels vast voor de preventie van zware ongevallen die het gevolg kunnen zijn van bepaalde industriële activiteiten, en voor de beperking van de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu.38 In deze richtlijn wordt het begrip ‘inrichting’ als aangrijpingspunt gehanteerd. Dit is echter een andere soort ‘inrichting’ dan de inrichting uit de Wm.
Het begrip ‘inrichting’ wordt in artikel 3 lid 1 van de Seveso III-richtlijn gedefinieerd als:
36
V.M.Y. van ’t Lam & J.R. van Angeren 2016, p. 840-841.
37
Richtlijn 2012/18/EU van het Europees parlement en de Raad van 4 juli 2012.
19
“Het volledige door een exploitant beheerde gebied waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn in een of meer installaties, met inbegrip van gemeenschappelijke of bijbehorende infrastructuur of activiteiten; inrichtingen zijn ofwel
lagedrempelinrichtinen ofwel hogedrempelinrichtingen.”
De ‘inrichting’ in de Seveso III-richtlijn is dus beperkt tot inrichtingen waar gevaarlijke stoffen aanwezig (kunnen) zijn. De ‘inrichting’ uit de Seveso III-richtlijn is dus een minder breed begrip dat de ‘inrichting’ uit de Wm, waarin alle door de mens ondernomen bedrijvigheden kunnen worden gereguleerd.
In de definitie van de ‘inrichting’ in artikel 3 lid 1 van de Seveso III-richtlijn komt ook het begrip ‘installatie’ voor. Een installatie wordt in de Seveso III-richtlijn gedefinieerd in artikel 1 lid 8 als:
“Een technische eenheid binnen een inrichting en boven- of ondergronds, waar gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, gebruikt, gebezigd of opgeslagen, met inbegrip van alle uitrusting, constructies, leidingen, machines, gereedschappen, private spoorwegemplacementen, laad- en loskades, aanlegsteigers voor de installatie, pieren, depots of soortgelijke, al dan niet drijvende constructies die nodig zijn voor de werking van de installatie.”
Dit betekent dat een inrichting in de zin van de Seveso III-richtlijn uit meerdere installaties kan bestaan. Een integrale beoordeling van de verschillende installaties is daarom vereist. Die installaties moeten zich bevinden op het door de exploitant beheerde gebied. De exploitant moet deze installaties wel zelf beheren. Daarnaast blijkt uit de definities dat de inrichting tevens de gemeenschappelijke of bijbehorende infrastructuur of activiteiten omvat. Het begrip ‘inrichting’ in de zin van de Seveso III-richtlijn is aldus een zeer breed begrip. Ook het begrip installatie is breed omschreven: “met inbegrip van alle…”. Omdat een installatie in de definitie wordt omschreven als een technische eenheid binnen een inrichting, is een inrichting dus een ruimer begrip dan een installatie. In de technische eenheid worden gevaarlijke stoffen geproduceerd, gebruikt, gebezigd of opgeslagen.39
20 2.2.2 Het aangrijpingspunt in de Richtlijn industriële emissies
De Richtlijn industriële emissies is eigenlijk de Europeesrechtelijke tegenhanger van hoofdstuk 8 van de Wm.40 Ingevolge de Richtlijn industriële emissies moeten namelijk, net als ingevolge hoofdstuk 8 Wm, bepaalde milieubelastende activiteiten integraal worden gereguleerd door middel van een vergunning.41 In de Richtlijn industriële emissies is het aangrijpingspunt van de regulering een installatie. Aangezien deze richtlijn puur ziet op industriële activiteiten, is het aangrijpingspunt ‘installatie’ uit deze richtlijn een minder breed begrip dat de ‘inrichting’ uit de Wm, waarin alle door de mens ondernomen bedrijvigheden kunnen worden gereguleerd. In artikel 3, derde lid, van deze richtlijn wordt een installatie gedefinieerd:
“Een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I of in deel 1 van bijlage VII vermelde activiteiten en processen alsmede andere op dezelfde locatie ten uitvoer gebrachte en daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden die technisch in verband staan met de in die bijlagen vermelde activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging.”
Bijlage I en deel 1 van bijlage VII zijn hierin mede bepalend voor de reikwijdte van de werkingssfeer van de Richtlijn industriële emissies. In bijlage I zijn drempelwaarden opgenomen welke betrekking hebben op de productiecapaciteit of het vermogen. Om als installatie in de zin van de Richtlijn industriële emissies te kunnen worden aangemerkt, moet er in de eerste plaats dus sprake zijn van een of meerdere activiteiten die vallen binnen een van de categorieën van bijlage I of deel 1 van bijlage VII. Voor de activiteiten uit bijlage I geldt daarnaast dat deze activiteit(en) boven de drempelwaarden uit moet komen. De eerste alinea van bijlage I van de Richtlijn industriële emissies vermeldt hierbij dat indien een exploitant in dezelfde installatie of op dezelfde plaats verschillende activiteiten van dezelfde rubriek uit bijlage I uitvoert, de capaciteiten van de activiteiten bij elkaar worden opgeteld.42
40 De Richtlijn industriële emissies (2010/75/EU) is sinds 1 januari 2013 verwerkt in de Nederlandse wet- en
regelgeving. Deze richtlijn is een samenvoeging en harmonisering van de IPPC-richtlijn, de Richtlijn grote stookinstallaties, de Afvalverbrandingsrichtlijn, de Oplosmiddelenrichtlijn en drie richtlijnen betreffende de titaandioxide-industrie.
41 V.M.Y. van ’t Lam 2005, p. 223. 42
Alleen de productiecapaciteiten of vermogens uit dezelfde fabriek moeten dus bij elkaar worden opgeteld. De drempelwaarden die niet tot dezelfde categorie behoren, hoeven dus niet bij elkaar te worden opgeteld. Dit is ook logisch omdat het vaak gaat om verschillende eenheden.
21
Wat precies tot ‘dezelfde plaats’ wordt gerekend, is niet duidelijk. Volgens Uylenburg43
zal sprake zijn van ‘dezelfde plaats’ indien de installaties binnen één gebouwencomplex of op één bedrijventerrein zijn gelegen. Deze bepaling heeft volgens Van ‘t Lam tot gevolg dat een exploitant de werkingssfeer van de Richtlijn industriële emissies (toentertijd nog de ‘IPPC-richtlijn’) niet kan ontduiken door activiteiten ‘op te knippen’, zodat de activiteiten afzonderlijk onder de drempelwaarden uit komen.44
Uit de definitie van ‘installatie’ volgt daarnaast ook dat samenhangende activiteiten (andere dan de in bijlage I genoemde activiteiten) tot de installatie kunnen behoren. Hiermee kan de werkingssfeer van de Richtlijn industriële emissies worden uitgebreid. Die activiteiten moeten rechtstreeks samenhangen met de in bijlage I genoemde activiteiten, in technisch verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en ze moeten gevolgen kunnen hebben voor de emissie en de verontreiniging. Kort gezegd houdt dit in dat dit activiteiten zijn zonder welke de installatie niet kan functioneren.45
Hoofdstuk 3
Analyse van het aangrijpingspunt van
milieubelastende activiteiten in het Nederlands en
Europees recht
In dit hoofdstuk zullen de aangrijpingspunten zoals in het vorige hoofdstuk beschreven, worden geanalyseerd. Hierbij zal worden gezocht naar de voor- en nadelen het inrichtingenbegrip. Het inrichtingenbegrip zal tevens worden vergeleken met de aangrijpingspunten in het Europees recht. Tenslotte zal worden geanalyseerd waarom de Omgevingswetgever ervoor heeft gekozen het inrichtingenbegrip los te laten en te vervangen door het aangrijpingspunt van de ‘milieubelastende activiteit’.
3.1 Voor- en nadelen van het inrichtingenbegrip
3.1.1 Rechts(on)zekerheid
Zoals uit het tweede hoofdstuk is gebleken, kan aan de hand van de definitie van het inrichtingenbegrip zoals deze is opgenomen in artikel 1.1, eerste lid, van de Wm, niet direct
43 V.M.Y. van ’t Lam 2005, p. 215-216. R. Uylenburg heeft hierover geschreven in ‘De Stolpvergunning’, M&R
1999/11, p. 264-267.
44
V.M.Y. van ’t Lam 2005, p. 182-183.
22
worden afgeleid in welke concrete gevallen een bepaalde activiteit onder het inrichtingenbegrip valt. De verschillende onderdelen van de definitie zijn (grotendeels) uitgekristalliseerd in een omvangrijke hoeveelheid casuïstische jurisprudentie. Hierdoor moet er nog steeds per geval worden beoordeeld. Het bestuursorgaan heeft hierin geen beoordelingsvrijheid. Indien er sprake is van een ‘twijfelgeval’ (zoals bijvoorbeeld het ‘hobbymatig’ houden van dieren), zal pas bij de handhaving of in het ergste geval bij de rechter kunnen worden vastgesteld of er sprake is van een inrichting of niet. Dit kan leiden tot rechtsonzekerheid.
Ook andere onderdelen van het inrichtingenbegrip kunnen leiden tot rechtsonzekerheid. Zoals de grenzen van artikel 1.1, vierde lid, van de Wm: wanneer er sprake is van één inrichting. Dit lid vereist dat installaties in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Zoals besproken in het tweede hoofdstuk, mag de maximumafstand tussen de installaties ongeveer 450-1000 meter bedragen. Hierbij geldt de afstand over de weg en niet de afstand hemelsbreed. In een uitspraak van 25 juni 200846 werd echter door de Afdeling een afstand van 1,5 kilometer geaccepteerd.47 Ook het criterium van onmiddellijke nabijheid wordt in de jurisprudentie dus zeer casuïstisch ingevuld waardoor er niet een eenduidige lijn in te vinden is.
Om te kunnen spreken van één inrichting, moet er naast de criteria van onmiddellijke nabijheid en technische, organisatorische en functionele bindingen ook sprake zijn van eenzelfde onderneming of instelling. Hoewel de Afdeling vaak weinig aandacht besteed aan dit criterium, lijkt dit criterium in sommige gevallen wel doorslaggevend te zijn. Het komt dan voornamelijk aan op het zeggenschapscriterium. In sommige gevallen wordt dit criterium echter op één hoop gegooid met het criterium van organisatorische binding.48 Indien een zaak bij de Afdeling terecht komt, is het dus in de eerste plaats de vraag of er überhaupt getoetst gaat worden aan het criterium van eenzelfde onderneming of instelling. Indien er wel aan wordt getoetst, is het nog maar de vraag hóe er wordt getoetst.
Het inrichtingenbegrip biedt dus weinig rechtszekerheid en dit moet daarom als een nadeel van het gebruik van het inrichtingenbegrip als aangrijpingspunt voor de regulering van milieubelastende activiteiten worden bestempeld.
46
ABRvS 25 juni 2008, Stab 08-83.
47
M.N. Boeve & F.A.G. Groothuijse 2009, p. 24.
23 3.1.2 Flexibiliteit
De vraag is of deze rechtsonzekerheid opweegt tegen de flexibiliteit die op deze manier wordt gecreëerd. Door de definitie van het inrichtingenbegrip ruim te formuleren, worden ontwikkelingen in de praktijk niet uitgesloten. De wet biedt op deze manier ruimte om – zonder (langdurende) wetswijzigingen door te hoeven voeren – in concreto oplossingen te ontwikkelen voor problemen die met betrekking tot het inrichtingenbegrip ontstaan.49 Bovendien kunnen er op deze manier veel verschillende milieubelastende activiteiten onder het inrichtingenbegrip worden gebracht en daarmee worden gereguleerd.
Het inrichtingenbegrip biedt op andere gronden juist geen flexibiliteit. Hierbij moet wederom worden verwezen naar artikel 1.1, vierde lid, van de Wm: het criterium ‘één inrichting’. Uit de jurisprudentie blijkt dat ook meerdere rechtspersonen één inrichting kunnen vormen. Wel is vereist dat één (rechts)persoon zeggenschap heeft over alle activiteiten.50 Daarnaast móet er één vergunning worden verleend, indien er sprake is van één inrichting. Het verlenen van meerdere (deel)vergunningen is dan uitgesloten, ook indien er binnen de inrichting verschillende installaties of meerder exploitanten zijn.51
Daarentegen is het vanuit het oogpunt van handhaving logisch dat het zeggenschapscriterium wordt gesteld. Indien er gehandhaafd moet worden, en er zijn meerdere (rechts)personen vergunninghouder van dezelfde vergunning, wie moet hier dan op worden aangesproken?
3.1.3 Milieuwinst
Bedrijven die in elkaars nabijheid zijn gevestigd en door middel van één vergunning worden gereguleerd, kunnen een hoger milieurendement behalen. Zo zal er bijvoorbeeld makkelijker integraal ketenbeheer52 en energiebesparing kunnen plaatsvinden. Het belang van de bescherming van het milieu kan tevens doelmatiger worden getoetst indien één vergunning wordt verleend. Bijvoorbeeld indien er sprake is van een bedrijfsverzamelgebouw dat geluidhinder veroorzaakt door het bezoekende vrachtverkeer. Deze hinder kan beter worden
49
V.M.Y. van ’t Lam 2005, p. 149.
50
Zie bijvoorbeeld ABRvS 8 augustus 2000, M&R 2001/6, m.nt. Verschuuren, waarin door verschillende personen afzonderlijke aanvragen waren ingediend voor drie naast elkaar gelegen veehouderijen. Omdat de aanvragers geen zeggenschap hadden over elkaars bedrijven, kon naar het oordeel van de Afdeling niet worden gesproken van één inrichting.
51
M.N. Boeve & F.A.G. Groothuijse 2009, p. 27.
24
gereguleerd indien voorschriften kunnen worden gesteld voor de hele inrichting, dus door deze voorschriften te stellen aan één vergunning die geldt voor alle bedrijven in het bedrijfsverzamelgebouw. Door het verlenen van één vergunning kan bovendien worden bevorderd dat bedrijven samenwerken teneinde milieuwinst te bereiken. Zo kan er bijvoorbeeld uitwisseling plaatsvinden van energie, grondstoffen en water.53
Hierop aansluitend, geldt dat wanneer er één vergunning kan worden verleend voor meerdere in elkaars nabijheid verrichte activiteiten, de gecumuleerde milieuhinder beter in kaart kan worden gebracht. Indien er één vergunning wordt verleend voor meerdere in elkaars nabijheid verrichte activiteiten en/of bedrijven, krijgen derden bovendien een beter inzicht in de totale milieubelasting in de onmiddellijke omgeving van deze activiteiten en/of bedrijven. Dit geldt ook voor het bevoegd gezag: de vergunningensituatie zal overzichtelijker worden.54 Een ander logisch gevolg hiervan is dat de administratieve lasten af zullen nemen voor zowel de overheid als de bedrijven, omdat er maar sprake is van één vergunning.55
Het kunnen behalen van milieuwinst doordat verschillende bedrijven die in elkaars nabijheid zijn gelegen door middel van één vergunning kunnen worden gereguleerd kan dus als een voordeel worden gezien van het inrichtingenbegrip als aangrijpingspunt. Hierin schuilt echter ook een nadeel, namelijk dat alleen in de gevallen dat er sprake is van een één inrichting, milieuwinst kan worden behaald door middel van één vergunning.56
3.1.3 Reikwijdte van het inrichtingenbegrip
3.1.3.1 Alle door de mens ondernomen bedrijvigheden
Een voordeel van de definitie zoals deze in artikel 1.1, eerste lid, van de Wm is opgenomen, is dat vrijwel alle door de mens ondernomen bedrijvigheden kunnen worden gereguleerd, als zij maar gedurende een zekere periode op eenzelfde plaats worden verricht. Hierdoor vallen er veel en verschillende activiteiten onder het inrichtingenbegrip en men hoeft dus niet allerlei activiteiten apart als milieubelastend te kwalificeren. Voordeel van deze ruime strekking van hoofdstuk 8 Wm is dat het bevoegd gezag in beginsel in staat wordt gesteld om te beoordelen of en op welke wijze het geoorloofd is dat een activiteit op een bepaalde locatie
53 V.M.Y. van ’t Lam 2005, p. 152. 54
V.M.Y. van ’t Lam 2005, p. 153.
55
V.M.Y. van ‘t Lam 2005, p. 154.
25
wordt verricht. Ondanks dat de woorden ‘pleegt te worden verricht’ veronderstellen dat er sprake moet zijn van een actieve terugkerende activiteit, is dat geen vereiste. Ook een passieve activiteit, zoals het enkel opgeslagen houden van afvalstoffen, kan als inrichting worden aangemerkt.57
Het feit dat vrijwel alle door de mens ondernomen bedrijvigheden door middel van het inrichtingenbegrip kunnen worden gereguleerd, is dus een voordeel van het dit aangrijpingspunt.
3.1.3.2 Milieugevolgen binnen de inrichting
Milieugevolgen binnen een inrichting kunnen niet via het inrichtingenbegrip worden gereguleerd. Er is dan namelijk sprake van gevaar binnen de inrichting en niet in de omgeving daarvan, waardoor de regulering van deze milieugevolgen geen betrekking zou hebben op de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wm.58
3.1.3.3 Hobbymatige activiteiten
Activiteiten die niet bedrijfsmatig of in een bedrijfsmatige omvang worden verricht, vallen niet onder het inrichtingenbegrip van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm. Hierdoor kunnen activiteiten die wel dermate milieubelastend zijn, buiten de inrichting vallen en dus niet worden gereguleerd. Hieronder vallen bijvoorbeeld hobbymatige activiteiten die niet in een bedrijfsmatige omvang worden verricht.
3.1.3.4 Mobiele activiteiten
Ook mobiele activiteiten die niet gedurende een bepaalde periode of regelmatig ‘binnen een zekere begrenzing’ worden verricht, vallen niet onder het inrichtingenbegrip van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm. Een mobiele puinbreker is in deze zin geen inrichting, hoewel deze wel degelijk nadelige milieugevolgen teweeg brengt.
Daarnaast vallen activiteiten op openbaar terrein of openbaar water ook buiten de reikwijdte van het inrichtingenbegrip indien er geen exclusieve aanspraak bestaat op dat gedeelte van het openbaar terrein of het openbaar water.
57
V.M.Y. van ’t Lam 2005, p. 150.
26 3.1.3.5 Kortdurende activiteiten of activiteiten die niet regelmatig worden verricht
Kortdurende activiteiten of activiteiten die niet regelmatig worden verricht, vallen tevens buiten het inrichtingenbegrip. Deze activiteiten vallen namelijk niet onder de zinsnede ‘pleegt te worden verricht’ van de definitie van het inrichtingenbegrip in artikel 1.1, eerste lid, van de Wm. Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan tijdelijke bouwwerkzaamheden.59
3.1.3.5 Landerijen
Er zijn echter ook voorbeelden van activiteiten die buiten het inrichtingenbegrip vallen, maar toch worden gereguleerd, omdat het Activiteitenbesluit hierop van toepassing is. Dit betreft de agrarische activiteiten die ook buiten inrichtingen kunnen plaatsvinden, bijvoorbeeld op akkers of weilanden. Volgens vaste jurisprudentie worden landerijen behorende bij veehouderijen waarvan extensief gebruik wordt gemaakt of akkerlanden niet tot de inrichting gerekend.60 Hier vinden echter wel vaak milieubelastende activiteiten plaats, zoals teelt van gewassen in de open lucht of het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen in de akkerbouw of fruitteelt. Deze activiteiten worden wel in het Activiteitenbesluit gereguleerd, maar maken dus geen onderdeel uit van de inrichting. De regels in het Activiteitenbesluit zien echter wel uitsluitend op de regulering van agrarische lozingen in de bodem of in het oppervlaktewater en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en biociden nabij een oppervlaktewaterlichaam (art. 1.4a en 1.4b Activiteitenbesluit).61
3.1.4 Tussenconclusie
Het inrichtingenbegrip kent dus een aantal voor- en nadelen. Als voordeel kan genoemd worden dat het begrip flexibiliteit biedt voor de praktijk om het begrip verder in te vullen. Dat invullen is inderdaad (in grote mate) gedaan door de rechter, maar op veel vlakken zijn geen eenduidige lijnen te vinden waardoor er voor grensgevallen rechtsonzekerheid bestaat over de invulling van het inrichtingenbegrip.
Een ander voordeel is de mogelijkheid om op grond van huidige wetgeving verschillende (in elkaars nabijheid gelegen) bedrijven te reguleren door middel van één vergunning. Wel moet er dan sprake zijn van één (rechts)persoon die zeggenschap heeft over alle activiteiten. Indien daaraan is voldaan kan er één vergunning worden verleend waardoor er duurzame
59
ABRvS 8 april 2000, JM 2000, 49.
60
Zie bijvoorbeeld ABRvS 21 augustus 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE6723.
27
bedrijventerreinen kunnen ontstaan doordat zij door middel van samenwerking een hoger milieurendement kunnen behalen. Ook kunnen cumulatieve milieugevolgen beter in kaart worden gebracht en nemen administratieve lasten af voor zowel bedrijven als overheid. Een nadeel is dat deze voordelen alleen kunnen worden behaald indien er sprake is van één inrichting. Tevens geldt dat indien er sprake is van één inrichting, dan móet er één vergunning worden verleend. Het verlenen van deelvergunningen is dan uitgesloten.
Het inrichtingenbegrip kent tenslotte een aantal (vage) grenzen. In de eerste plaats kunnen alle door de mens ondernomen bedrijvigheden worden gereguleerd. Dat is een groot voordeel. Aan de andere kant kunnen activiteiten binnen een inrichting, hobbymatige (niet-bedrijfsmatige) activiteiten, mobiele en kortdurende activiteiten niet via het inrichtingenbegrip worden gereguleerd, ondanks dat deze activiteiten ook nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken. Landerijen vallen volgens vaste jurisprudentie ook buiten het inrichtingenbegrip, maar de activiteiten op deze landerijen worden wel in het Activiteitenbesluit gereguleerd, wat een versnippering van regelgeving oplevert voor een onderneming en overheid.
3.3 Vergelijking tussen de Europese aangrijpingspunten en het inrichtingenbegrip
3.3.1 Vergelijking tussen het aangrijpingspunt uit de Seveso-III richtlijn en het inrichtingenbegrip
De reikwijdte van de Seveso III-richtlijn is beperkt tot inrichtingen waar gevaarlijke stoffen aanwezig (kunnen) zijn. De Seveso III- richtlijn beoogt in feite een bepaald type Wm-inrichting te reguleren, voor zover het geen tijdelijke of kleinschalige activiteiten betreft. De werkingssfeer van de Wm is namelijk niet beperkt tot inrichtingen waar gevaarlijke stoffen in (kunnen) worden gebruikt.62
De Seveso III-richtlijn vereist een integrale beoordeling van de technische eenheid die uit meerdere installaties kan bestaan. Dit roept vragen op met betrekking tot de landerijen waar extensief gebruik van wordt gemaakt die bij de toepassing van het inrichtingenbegrip buiten de inrichting vallen. Er kan worden betoogd dat deze landerijen volgens de Seveso III-richtlijn moeten behoren tot de inrichting. De landerijen behoren namelijk tot de activiteiten
28
behorende bij het door een exploitant beheerde gebied waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn in een of meer installaties. In dat geval zou het inrichtingenbegrip met betrekking tot de landerijen in strijd zijn met de integrale beoordeling die is vereist op grond van de Seveso III-richtlijn.
3.3.2 Vergelijking tussen het aangrijpingspunt van de Richtlijn industriële emissies en het inrichtingenbegrip
Het inrichtingenbegrip uit de Wm is ruimer dan de ‘installatie’ uit de Richtlijn industriële emissies, omdat een inrichting ‘elke door de mens ondernomen bedrijvigheid’ is die aan bepaalde voorwaarden voldoet en het installatiebegrip uit de richtlijn primair ziet op industriële activiteiten. Daar hangt mee samen dat in het Activiteitenbesluit meer soorten activiteiten zijn opgenomen (met bovendien lagere drempelwaarden en capaciteitsgrenzen) dan in bijlage I en deel 1 van bijlage VII van de Richtlijn industriële emissies. De Richtlijn industriële emissies lijkt op dit punt ook niet te noodzaken tot een ander aangrijpingspunt dan het inrichtingenbegrip.
Zoals in paragraaf 3.1.3 besproken valt er een aantal activiteiten volgens de jurisprudentie buiten de grenzen van het inrichtingenbegrip. Het gaat hierbij om hobbymatige (niet-bedrijfsmatige) activiteiten, mobiele activiteiten en kortdurende activiteiten. Ook landerijen vallen buiten het inrichtingenbegrip. In hoeverre is dit verenigbaar met de Richtlijn industriële emissies?
3.3.2.1 Hobbymatige (niet-bedrijfsmatige) activiteiten
De hobbymatige en kortdurende activiteiten worden niet expliciet uitgesloten van de werkingssfeer van de Richtlijn industriële emissies. Het is echter niet aannemelijk dat de activiteiten genoemd in bijlage I en deel 1 van bijlage VII van de richtlijn hobbymatig van aard zijn.63
3.3.2.2 Mobiele activiteiten
De definitie van een installatie in artikel 3, derde lid, van de Richtlijn industriële emissies vermeldt dat er sprake moet zijn van een ‘vaste technische eenheid’. Dit is verder niet gedefinieerd in de richtlijn. Uit de Engelstalige definitie echter - waarin een ‘vaste technische eenheid’ wordt omschreven als ‘stationary technical unit’ - kan worden afgeleid dat met een
29
vaste technische eenheid in ieder geval geen mobiele activiteiten worden bedoeld. De precieze grens tussen mobiel en stationair en gedurende welke termijn de activiteiten moeten worden verricht om te kunnen spreken van een installatie, is echter niet duidelijk.64
3.3.2.3 Kortdurende activiteiten
Ten aanzien van kortdurende activiteiten wordt in de Richtlijn industriële emissies niets vermeld. Het kan dus zijn dat de uitsluiting van deze activiteiten in de Wm in strijd is met deze richtlijn. Ook met betrekking tot kortdurende activiteiten heeft de Europese jurisprudentie nog geen verduidelijking geboden.
3.3.2.4 Landerijen
Het is niet onwaarschijnlijk dat het feit dat landerijen niet onder het inrichtingenbegrip vallen, ook in strijd is met de Richtlijn industriële emissies. Het is namelijk aannemelijk dat het gebruik van landerijen als ‘samenhangende activiteiten’ moet worden bestempeld waardoor het inrichtingenbegrip op dit punt in strijd zou zijn met de integrale beoordeling uit de Richtlijn industriële emissies.65 Vastgesteld is wel dat meerdere installaties niet zullen opgaan in één installatie door samenhangende activiteiten zo ruim te interpreteren dat daaronder ook activiteiten vallen die zelfstandig in de zin van de Richtlijn industriële emissies een installatie kunnen vormen, zoals dat thans ingevolge artikel 1.1, vierde lid, van de Wm gebeurt.66
3.3.2.5 Twee of meer installaties
In artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn industriële emissies is opgenomen:
“De lidstaten kunnen voorzien in de mogelijkheid dat een vergunning betrekking heeft op twee of meer installaties of delen van installaties die door dezelfde exploitant op dezelfde locatie worden geëxploiteerd.”
Op grond van de Richtlijn industriële emissies kan een vergunning dus betrekking hebben op meerdere installaties. Wel is vereist dat de installaties door dezelfde exploitant worden geëxploiteerd en op dezelfde locatie. Een concernvergunning is hiermee – net als in de Wm – dus uitgesloten. Besproken is in hoofdstuk 2 dat ingevolge artikel 1.1, vierde lid, van de Wm, verschillende ‘installaties’ tot één inrichting kunnen worden gerekend, indien deze tot
64
V.M.Y. van ’t lam 2005, p. 209.
65
M.N. Boeve & F.A.G. Groothuijse 2009, p. 30.
30
dezelfde onderneming of instelling behoren, onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. De criteria van technische, organisatorische en functionele bindingen komen niet terug in de omschrijving van artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn industriële emissies. De criteria voor één inrichting in de Wm, zijn dus strenger dan de criteria uit de Richtlijn industriële emissies.
Een ander verschil is dat een vergunning kan worden verleend dat ziet op meerdere installaties ingevolge de Richtlijn industriële emissies. Ingevolge de Wm moeten meerdere installaties die als één inrichting worden aangemerkt door één vergunning worden gereguleerd. Ook kan er ingevolge de Richtlijn industriële emissies een vergunning worden verleend dat ziet op een deel van de installatie. Deelvergunningen zijn voor inrichtingen ingevolge de Wm uitgesloten.67
3.3.3 Tussenconclusie
Op grond van de in de vorige paragrafen besproken analyse, kan de volgende conclusie worden getrokken: het inrichtingenbegrip is grotendeels in overeenstemming met het Europees recht.
In vergelijking met het aangrijpingspunt uit de Seveso-III richtlijn en de Richtlijn industriële emissies heeft het inrichtingenbegrip een ruimer toepassingsbereik. De Seveso-III richtlijn ziet louter op inrichtingen waar gevaarlijke stoffen aanwezig (kunnen) worden gebruikt. De Richtlijn industriële emissies ziet louter op industriële activiteiten. Het inrichtingenbegrip ziet hier ook op, maar reguleert alle door de mens ondernomen bedrijvigheid. Ingevolge het Europees recht is het dus niet vereist het inrichtingenbegrip als aangrijpingspunt van milieubelastende activiteiten te behouden. Een ander aangrijpingspunt is mogelijk, zolang wat gereguleerd wordt in de richtlijnen door het aangrijpingspunt worden gedekt. De richtlijnen staan dus niet in de weg aan het gebruik van een ander aangrijpingspunt dan de inrichting.
Met betrekking tot de integrale beoordeling die vereist is ingevolge de Seveso III-richtlijn en de Richtlijn industriële emissies, is het inrichtingenbegrip niet helemaal in overeenstemming. Volgens vaste jurisprudentie van het inrichtingenbegrip vallen landerijen buiten de inrichting, maar ingevolge de richtlijnen is het zeer aannemelijk dat de landerijen onder de inrichting behoren te vallen.
31 3.4 De ‘milieubelastende activiteit’ als aangrijpingspunt in de nieuwe
Omgevingswet
Nu duidelijk is hoe het systeem van het inrichtingenbegrip werkt en de voor- en nadelen hieruit zijn gedestilleerd in samenhang met het Europees recht, kan worden overgegaan tot bespreking van het toekomstige aangrijpingspunt van de regulering van milieubelastende activiteiten. Voor zover bekend zal deze wet in het voorjaar van 2019 in werking treden.68 In de nieuwe Omgevingswet is het begrip ‘activiteit’ gekozen als overkoepelend begrip voor vele grondslagen binnen deze regelgeving. De Omgevingswet onderscheidt verschillende activiteiten, waaronder de ‘milieubelastende activiteit’.69 Dit zal het nieuwe aangrijpingspunt worden voor milieubelastende activiteiten onder de Omgevingswet worden.
3.4.1 Hoe zal de ‘milieubelastende activiteit’ gaan werken?
Ingevolge de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning ‘een milieubelastende activiteit’ te verrichten ‘voor zover het betreft een bij amvb aangewezen geval. In een omgevingsplan kan van de aanwijzing worden afgeweken.70 Het begrip ‘milieubelastende activiteit is in de Omgevingswet als volgt gedefinieerd in bijlage 1.1:
“activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken, niet zijnde een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringstechnisch werk of een wateronttrekkingsactiviteit.”
Het begrip ‘activiteit’ is niet gedefinieerd in bijlage 1.1 van de Omgevingswet. Deze term heeft dus (totdat het recht gaat verfijnen en nuanceren) de gewone taalkundige betekenis.71
De aanduiding als milieubelastende activiteit beantwoordt echter nog geen vragen. Voor de beantwoording van deze vragen moet men in hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) kijken. Hierin worden categorieën activiteiten aangewezen die milieubelastend (kunnen) zijn. Indien de milieubelastende activiteit in hoofdstuk 3 van het Bal is aangewezen, gelden er - naast de specifieke zorgplicht uit artikel 2.10 Bal - ook algemene regels op Rijksniveau en/of een vergunningplicht.72 Bij de desbetreffende categorie is aangegeven wanneer er voor de milieubelastende activiteit een vergunningplicht geldt en
68 Kamerstukken II, 2015/16, 33 962, nr. 186, p. 3. 69 Kamerstukken II, 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 154. 70
Dit volgt uit artikel 5.1, tweede lid, onder b, Ow jo. artikel 5.2 Ow.
71
G.C.W. van der Feltz 2016, p. 178.
32
wanneer algemene regels (vaak gaat het hierbij om drempelwaarden). Hoofdstuk 3 van het Bal geldt zodanig als richtingaanwijzer, zodat men kan ontdekken welke regels er op een bepaalde milieubelastende activiteit van toepassing zijn. De algemene Rijksregels kan men vinden in de hoofdstukken 2 tot en met 5 van het Bal. Rijksregels kunnen worden gegeven in verband met (a) aan het Rijk toebedeelde taken (artikel 2.19 Omgevingswet) of (b) internationaalrechtelijke verplichtingen en (c) om een gelijk speelveld (bijvoorbeeld als het gaat om het gebruik van best beschikbare technieken (BBT) en eenzelfde beschermingsniveau te garanderen.73 Regels die moeten worden gesteld vanwege andere redenen, zullen in het Omgevingsplan moeten worden gesteld.
Vanaf de invoering van de Omgevingswet zal dus niet meer eerst hoeven te worden vastgesteld of een activiteit onder een algemene definitie valt (voorheen de definitie van het inrichtingenbegrip). Voortaan kan direct aan de hand van een omschrijving van een activiteit in het Bal worden vastgesteld of een activiteit vergunningplichtig is of niet (wat kan worden vergeleken met de huidige aanwijzingen in bijlage I van het Bor). Kort gezegd zijn er dus twee stappen die moeten worden gezet ingevolge de nieuwe Omgevingswet met betrekking tot het nieuwe aangrijpingspunt van milieubelastende activiteiten:
1. Is de activiteit in hoofdstuk 3 van het Bal aangewezen als milieubelastende activiteit en vallen deze onder de algemene Rijksregels en/of zijn deze vergunningplichtig?
Dit staat allemaal in dezelfde paragraaf die gaat over de desbetreffende categorie milieubelastende activiteiten. Ook wordt in deze paragraaf verwezen naar de regels die van toepassing zijn uit andere hoofdstukken van deze amvb. Dat is de tweede stap:
2. Welke regels gelden er voor de milieubelastende activiteit of lozingsactiviteit. Hoofdstuk 3 van het Bal geldt hiervoor als richtingaanwijzer.
Onder de Omgevingswet kan een milieubelastende activiteit ook ‘samenhangende activiteiten’ omvatten. Bij de aanwijzing van milieubelastende activiteiten worden namelijk naast de ‘hoofdactiviteit’ die de bedrijfstak kenmerkt, ook andere daarmee verbonden activiteiten aangewezen op dezelfde locatie. Bij veel van de in hoofdstuk 3 aangewezen activiteiten staat nu dat een milieubelastende activiteit ook omvat:
