Wetsvoorstel Kansspelen op afstand
Legalisering van de online kansspelmarkt ten behoeve van de
consument: op het verkeerde paard wedden?
Astrid Cornelia Maria Jansen
Juni 2015
2
Online kansspelen en de noodzaak tot bescherming van de Nederlandse consument Onderzoeksvraag: Passen de regels van de nieuwe Wet op de kansspelen bij de noodzaak tot bescherming van de Nederlandse consument op het gebied van online kansspelen?
Astrid Cornelia Maria Jansen
Studentnummer: 10000811
Leerstoelgroep Privaatrecht A Faculteit der Rechtsgeleerdheid Universiteit van Amsterdam Juni 2015
3
Inhoudsopgave
Inleiding 4
1 De Nederlandse consument en de online kansspelmarkt 7
1.1 Inleidende beschouwingen 7
1.2 Online kansspelen 7
1.3 De Nederlandse consument op de online kansspelmarkt 10 1.4 De risico’s van (online) kansspelen en de noodzaak tot regulering 12
2 Schets van het online kansspelbeleid in Nederland 17
2.1 Inleiding 17
2.2 Kansspelbeleid in Nederland: de drie doelstellingen 17
2.3 Kansspelbeleid in Europa 18
2.4 De kansspelwetgeving in Nederland 21
3 Belangrijke wijzigingen binnen het kansspelbeleid: de nieuwe Wok 23
3.1 Inleiding 23
3.2 Maatregelen ter bescherming van de consument 24
3.2.1 Voorkomen kansspelverslaving 24
3.2.2 Informatieverplichtingen vanuit de aanbieder 26 3.2.3 Voorkomen deelname minderjarigen en risicogroepen 26
3.2.4 Bescherming spelerstegoeden 27
3.2.5 Eerlijk spel 28
3.2.6 Aanvullende handhavingsmechanismen Kansspelautoriteit 28
4 Is het nieuwe kansspelbeleid toereikend om de doelstellingen te bereiken? 30
4.1 Inleiding 30
4.2 Doelstelling 1: Voorkomen kansspelverslaving 30
4.3 Doelstelling 2: Beschermen consument 31
Samenvatting en conclusies 34
Visie en aanbevelingen 37
4
Inleiding
‘Waarom zou ‘real life’ pokeren bij Holland Casino wél mogen, en het op internet spelen van het zelfde spel strafbaar moeten zijn? Als ik offline een spijkerbroek kan kopen bij de V&D, dan moet dan online ook kunnen’, aldus staatssecretaris F. Teeven over het legaliseren van
online kansspelen.1
Miljoenen Nederlanders nemen wel eens deel aan kansspelen zoals gokken, sportweddenschappen en casinospelen. De gezamenlijke spelopbrengst van zeven grote aanbieders van kansspelen in Nederland bedroeg in 2008 ruim 1,6 miljard euro, wat kansspelen een belangrijke sector maakt voor de economie en maatschappij.2 Kansspelen hebben echter ook een keerzijde. Het risico op kansspelverslaving en een aanzienlijk inkomensverlies voor spelers liggen op de loer. Om de consument te beschermen bestaat er van oudsher een verbod op het aanbieden van kansspelen, behoudens een vergunning.3 Door de komst van het internet zijn veel bestaande kansspelen gemoderniseerd, in die zin dat ze ook via het internet gespeeld kunnen worden. Onder de bestaande kansspelwetgeving is het niet mogelijk een vergunning voor het aanbieden van online kansspelen te verkrijgen, terwijl er in de praktijk al jaren gebruik wordt gemaakt van deze vorm van kansspelen. In feite bestaat er dus een illegale markt, waarop weinig toezicht mogelijk is. Het is daarom dat staatssecretaris Fred Teeven in mei 2013 een conceptvoorstel indiende om kansspelen op afstand te reguleren. Vervolgens is het wetsvoorstel in juli 2014 voor behandeling naar de Tweede Kamer gestuurd. Indien zowel de Eerste als de Tweede Kamer het wetsvoorstel Kansspelen op afstand aanneemt, wijzigt de huidige Wet op de kansspelen4 (hierna: Wok). De Kansspelautoriteit zal bevoegd worden vergunningen voor online kansspelen te verstrekken.
Door het aanbieden van een legaal kansspelaanbod tracht de overheid het gebruik van illegale kansspelen te verminderen. Om dit voor elkaar te krijgen is een zogenoemde ‘balanceer-act’ nodig.5 Er dient een balans gezocht te worden tussen enerzijds het verhogen van het spelplezier zodat spelers het illegale aanbod achter zich laten, anderzijds moet
1
http://www.nrcnext.nl/blog/2011/03/23/gokverslaafden-beschermen-door-de-kansspelenmarkt-open-te-breken/.
2 G.H.J. Homburg en E. Oranje, Aard en omvang van illegale kansspelen in Nederland, Wetenschappelijk
onderzoek- en documentatiecentrum, Ministerie van Justitie (WODC), Amsterdam, juli 2009, p. 1.
3
Artikel 1 sub a Wet op de Kansspelen: Wet van 10 december 1964, houdende nadere regelen met betrekking tot
kansspelen, Stb. 1964, 483.
4 Wet van 10 december 1964, houdende nadere regelen met betrekking tot kansspelen, Stb. 1964, 483. 5
5
voorkomen worden dat online kansspelen niet té aantrekkelijk worden waardoor de verslavingsproblematiek vergroot. Hoe de wetgeving ook ingericht wordt, het beschermen van de consument staat voorop.
Het aannemen van het wetsvoorstel betekent een omwenteling binnen het kansspelbestel. Waar de consument eerst beschermd zou moeten worden door een beperkt aanbod aan kansspelen, dient het verruimen van de gokmarkt door het legaliseren van online kansspelen nu de consument de juiste bescherming te bieden. Twee systemen die lijnrecht tegenover elkaar staan met beide met hetzelfde doel voor ogen, vraagt om een onderzoek dat kan bepalen of het nieuwe beleid tevens zorgt voor bescherming van de consument, en wellicht effectiever is. De onderzoeksvraag die in deze scriptie centraal staat luidt als volgt: ‘Passen de regels van de nieuwe Wet op de kansspelen bij de noodzaak tot bescherming van
de Nederlandse consument op het gebied van online kansspelen?’.
Voor het beantwoorden van deze onderzoeksvraag is het van belang het kader te schetsen die de reikwijdte van online kansspelen aangeeft. Kansspelen is een vorm van commerciële dienstverlening, en kan onderverdeeld worden in offline6- en online kansspelen. Online kansspelen hebben een grote reikwijdte, en in hoofdstuk 1 zal blijken dat zij risicovoller zijn dan offline kansspelen. Online kansspelen bevatten risico verhogende elementen die de noodzaak tot regulering verklaren. Ter beantwoording van de onderzoeksvraag is het tevens belangrijk te weten wie de Nederlandse consument is en welke positie deze inneemt op de online kansspelmarkt. De consument op de online kansspelmarkt is de speler, die behoort tot een specifieke spelersgroep die ieder een andere beschermingsbenadering behoeft.
Om inzicht te krijgen in de wijze waarop het huidig kansspelbestel in ons land is ingericht wordt in hoofdstuk 2 ingegaan op de kansspelwetgeving en de grondslagen hierachter. Het wetsvoorstel Kansspelen op afstand gaat uit van een drietal doelstellingen, te weten het beschermen van de consument, het voorkomen van kansspelverslaving en het voorkomen van fraude en criminaliteit. De eerste twee doelstellingen zijn met name van belang voor deze scriptie. Kansspelen op afstand is een grensoverschrijdend fenomeen, wat Europese of wereldwijde regulering wellicht een aantrekkelijke optie maakt. Gezien Nederland lid is van de Europese Unie (hierna: EU) en het creëren van een interne markt binnen de EU voorop staat, wordt in dit hoofdstuk onderzocht wat het Europese kansspelbeleid is. Hoofdstuk 3 zal een omschrijving geven van de belangrijkste wijzigingen
6
6
binnen het kansspelbeleid en de maatregelen die genomen worden ter bescherming van de consument en het voorkomen van kansspelverslaving.
In het afsluitende hoofdstuk vindt een analyse plaats waarin wordt beoordeeld of de nieuwe regels passen bij de noodzaak tot bescherming van de Nederlandse consument op het gebied van online kansspelen. Dit hoofdstuk behelst een kritische blik op het wetsvoorstel Kansspelen op afstand en gaat in op de vraag of de doelstellingen van dit voorstel met het oog op consumentenbescherming en verslavingspreventie, bereikt zullen worden. Gesteld wordt dat het wetsvoorstel zijn gebreken kent, en niet alle doelstellingen ten volle bereikt zullen worden. Dit is te verklaren vanwege het feit dat het voor Nederland op zichzelf onmogelijk is het illegale aanbod in zijn geheel te verdrijven.
Ten slotte volgt in de samenvatting en conclusies het antwoord op de hoofdvraag: ‘Passen de regels van de nieuwe Wet op de Kansspelen bij de noodzaak tot bescherming van de Nederlandse consument op het gebied van online kansspelen?’
Aansluitend op de conclusie volgen mijn visie en aanbevelingen houdende een aantal tips die de wetgever mijns inziens in ieder geval in ogenschouw dient te nemen voordat het wetsvoorstel daadwerkelijk in werking zal treden. Hierbij is het van belang op te merken dat het illegale aanbod van online kansspelen altijd zal blijven bestaan. De effectiviteit van deze aanbevelingen dienen daarom afgewogen te worden tegen het aanhoudende illegale aanbod.
7
1 De Nederlandse consument op de online kansspelmarkt
1.1 Inleiding
Het gebruik van internet is tegenwoordig niet meer weg te denken uit de maatschappij. Het internet werd echter pas in 1991 voor het eerst gebruikt voor commerciële doeleinden.7 Anno 2015 wordt de consument blootgesteld aan een scala aan producten en diensten die via internet afgenomen kunnen worden. Door het grenzeloze karakter van internet zijn veel Nederlandse spelers door deze ontwikkelingen in snel tempo in aanraking gekomen met kansspelen op afstand. De Wok stamt uit 1964 en voorziet niet in regels voor deze vorm van kansspelen indien deze op de Nederlandse markt worden aangeboden. Met het wetsvoorstel Kansspelen op afstand beoogt de regering aan de bestaande en toekomstige behoefte aan kansspelen via internet en andere toekomstige communicatiemiddelen tegemoet te komen door legalisering van online kansspelen.8 Dit hoofdstuk zal ingaan op de reikwijdte van het online kansspelen in Nederland (par. 1.2) en de positie van de Nederlandse consument daarin (par. 1.3). Daarnaast zal blijken dat online kansspelen andere risico’s met zich meebrengen in vergelijking tot offline kansspelen, die de noodzaak tot regulering verklaren (par. 1.4).
1.2 Online kansspelen
De van Dale omschrijft het begrip kansspelen als: ‘een spel waarbij behendigheid noch
berekening invloed heeft op de uitkomst’. Een kansspel is dus geen behendigheidsspel.9 De Wok toont enige gelijkenis in haar beschrijving van dit begrip en gaat uit van kansspel indien de deelnemers van een spel op de kans bepaling ‘in het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen’.10 Laatstgenoemde is een open norm, die voor meerdere interpretaties vatbaar is en nadere invulling behoeft vanuit de rechtspraak. Dit heeft de Hoge Raad voor het eerst gedaan in het Saturne arrest.11 De resultaten die de grote meerderheid van de spelers bij een spel behaalde, waren bepalend voor de vraag of deelnemers in het algemeen overwegende invloed konden uitoefenen. Indien de meerderheid van de spelers in een concrete situatie niet in staat is het spel te beïnvloeden, kan het kansspelkarakter worden aangenomen. Door het observeren van het spelgedrag, het spelverloop en de
7 https://www.nsf.gov/about/history/nsf0050/internet/launch.htm. 8
Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 2.
9 Onder behendigheidsspelen vallen onder meer hartenjagen, klaverjassen, bridge, schaken en dammen, zie
http://www.kansspelautoriteit.nl/onderwerpen-0/.
10 Artikel 1 lid 1 sub b Wok. 11
8
spelomstandigheden in een specifieke situatie zouden statistisch relevante gegevens ontstaan die als bewijs konden dienen. Dit bleek in de praktijk erg lastig. In het derde Golden-Ten arrest12 kwam de Hoge Raad tegemoet aan deze kwestie door te bepalen dat ook het oordeel van deskundigen omtrent het spel en de wijze waarop dit spel in de praktijk pleegt te worden gespeeld, gelijkerwijs de resultaten van de meerderheid van de spelers beslissend is. 13 Een doorsneespeler kan immers aanleren het spel aldus te spelen dat hij zijn winstkansen vergroot. Gezien deze criteria kunnen goede-doelenloterijen, casinospelen en (sport)weddenschappen als kansspelen worden beschouwd. Voor deze kansspelen worden meerjarige vergunningen verleend, in tegenstelling tot eenmalige kansspelen. Kleine en promotionele kansspelen moeten daarentegen voldoen aan bepaalde voorwaarden, maar zijn vrijgesteld van het aanvragen van een vergunning.14 Ten slotte reguleert de Wok bijzondere kansspelen zoals speelautomaten, prijsvragen en de totalisator. Een punt van discussie blijft de vraag of poker een kans- of behendigheidsspel is. De Hoge Raad oordeelt dat poker een kansspel is,15 echter wijken lagere rechters regelmatig af van deze lijn en menen dat de behendigheid van de spelers de toevalsfactor overheerst.16 Deze uitspraken zijn echter telkens gericht op een specifieke zaak en betekenen mijns inziens niet dat poker wordt gezien als een behendigheidsspel.
Er bestaan veel typen offline kansspelen die sinds de komst van het internet ook online gespeeld kunnen worden. Eén van de eerste online casino’s werd in 1997 opgericht onder de naam Casino on Net. 17 Online kansspelen kunnen op twee manieren worden aangeboden, echter beperk ik me in deze scriptie tot één variant: e-gaming.18 Dit zijn via internet aangeboden interactieve spellen, waarbij deelnemers prijzen kunnen winnen, direct na de inzet de uitslag krijgen en vervolgens opnieuw kunnen inzetten.19 Deze vorm van kansspelen op afstand wordt in artikel 31 lid 1 van het wetsvoorstel gedefinieerd als ‘een 12 HR 25-06-1991, NJ 1991, 808. 13 HR 25-06-1991, NJ 1991, 808, RO. 5.1 en HR 25-09-1991, NJ 1991, 34, RO. 3.1. 14 http://www.kansspelautoriteit.nl/onderwerpen-0/vergunningen/eenmalige-vergunning/voorwaarden/. 15 HR 03-03-1998, NJ 1999, 59. 16 Rb ’s-Gravenhage, 02-07-2010, LJN BN0013 en Rb Amsterdam, 23-01-2014, 13/488201-07. 17 http://www.casinomedia.nl/online-gokken-nederland-legaal/.
18 Naast ‘e-gaming’ bestaat ‘e-commerce’, waarbij internet dient als verkoopkanaal voor een kansspel dat niet
via internet gespeeld wordt, zoals de verkoop van een staatslot door de Staatsloterij. E-gaming is het actief meespelen van de speler aan een kansspel, wat hogere risico’s op verslaving met zich mee kan brengen dan e-commerce. Juist hier is het beschermen van de consument van essentieel belang, vandaar dat hier in deze scriptie de focus op ligt. Zie G.H.J. Homburg en E. Oranje, Aard en omvang van illegale kansspelen in
Nederland, Wetenschappelijk onderzoek- en documentatiecentrum, Ministerie van Justitie (WODC),
Amsterdam, juli 2009, p. 11.
19G.H.J. Homburg en E. Oranje, Aard en omvang van illegale kansspelen in Nederland, Wetenschappelijk
9
gelegenheid als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a, die op afstand met elektronische communicatiemiddelen wordt gegeven en waaraan wordt deelgenomen zonder fysiek contact met degene die die gelegenheid geeft of die voor deelname aan die kansspelen ruimte en middelen ter beschikking stelt’. Deze definitie is grotendeels gebaseerd op de raadpleging van
de Europese Commissie. Zij ziet online kansspelen als ‘diensten waarbij een geldbedrag
wordt ingezet in kansspelen, die op afstand, met elektronische middelen en op individueel verzoek van een afnemer van diensten worden aangeboden’.20 Het begrip elektronische
middelen is als zodanig niet gedefinieerd, waardoor dit begrip voldoende ruimte biedt om toekomstige technologische fenomenen, ook onder de Wok te regelen.21
Kansspelen op afstand kwalificeert zich als een vorm van dienstverlening op afstand, die nauw samenhangt met andere vormen van dienstverlening. Volgens Williams en Wood22 heeft het publieke en commerciële gebruik van internet vanaf de jaren negentig ertoe geleid dat internet als een aantrekkelijk medium voor het aanbieden van online gokdiensten werd gezien. Dit heeft niet alleen een explosieve groei in het aantal gokkers veroorzaakt, ook financiële- en telecommunicatiediensten zagen hun kans schoon. Zowel het aanbieden van financiële- als telecommunicatiediensten zijn van essentieel belang voor het kunnen organiseren en bevorderen van kansspelen op afstand.23 Zonder een ICT-provider wordt de consument immers niet bereikt, en zonder financiële dienstverlener kunnen er geen financiële transacties plaatsvinden. Het wetsvoorstel moet voorzien in bepalingen waardoor kan worden opgetreden tegen dienstverleners die middelen verschaffen zonder welke illegale kansspelen niet kunnen worden georganiseerd.
De Wok van 1964 ziet enkel op land-based kansspelen en hanteert een basisverbod om zonder vergunning gelegenheid te geven om deel te nemen aan kansspelen in Nederland. Zij biedt geen mogelijkheid vergunningen te verlenen voor online kansspelen. Vanwege het ruime aanbod aan online kansspelen is sluitende handhaving van het verbod volgens de regering niet mogelijk zonder een verantwoord, betrouwbaar en controleerbaar alternatief.24 Dit verklaart de kentering binnen het kansspelbeleid. De regering zou echter ook kunnen investeren in het verbeteren van de huidige handhaving. Mijns inziens zou dit het probleem echter niet verhelpen vanwege het feit dat de jurisdictie van de Kansspelautoriteit zich slechts
20 Europese Commissie, Groenboek online gokken op de interne markt, Brussel 24 maart 2011, 128, p. 15. 21 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 14.
22 R.J. Williams en R.T. Wood, Internet Gambling: A Comprehensive Review and Synthesis of the Literature,
Lethbridge: University of Lethbridge, 2007, p. 6 en 7.
23 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 43. 24
10
uitstrekt tot Nederland en kansspelen op afstand gemoeid gaan met aanbieders van over de hele wereld.
1.3 De risico’s van (online) kansspelen en de noodzaak tot regulering
Eén van de consequenties van kansspelen is het ontwikkelen van een kansspelverslaving. Een verslaving kan ernstige psychische, lichamelijke, sociale en financiële problemen met zich meebrengen, zoals gewelddadigheid, relatieproblemen en schulden waar de betrokkene niet meer uit komt zonder hulp.Er zijn een aantal elementen die zorgen dat kansspelen op afstand onderscheiden worden van de land-based kansspelen. Onderzoek25 toont aan dat het risico op kansspelverslaving verschilt per spel en wordt bepaald door zogenaamde productkenmerken en gedragskarakteristieken rondom het spel. Het ‘short-odds’ karakter van een kansspel is een cruciaal productkenmerk dat het risico op kansspelverslaving vergroot.26 Vanwege de korte tijd tussen het moment van inleg en de uitkomst van het kansspel zien spelers sneller effect van hun handelswijze waardoor de spanning en daarmee de kans op verslaving verhoogd wordt.27 Ook kansspelen die gedurende een bepaalde tijd herhaaldelijk gespeeld kunnen worden hebben een hogere risicofactor. Daarnaast blijkt de mogelijkheid de inzet te variëren, de (subjectieve) ervaring dat behendigheid de kansen vergroot en de hoogte van de winst ook invloed hebben op de populariteit van een kansspel. Gedragskarakteristieken die de kans op verslaving vergroten zijn een spel bevorderende omgeving en een goede toegankelijkheid tot en permanente beschikbaarheid van een kansspel. 28 Online kansspelen bevatten veel van deze risico verhogende elementen.29 Het bevat veelal spelsoorten met een hoog speltempo, die binnen een kort tijdsbestek, meerdere malen achter elkaar gespeeld kunnen worden. Dit is een van de redenen wat deze spelsoort zo populair maakt.30 Onderstaande tabel toont aan dat
25 C. Schrijvers, A. Risselada en G. Meerkerk, Aard en omvang van kansspelverslaving in Nederland 2010,
onderzoek IVO Addiction Research Institute, oktober 2010, p. 5.
26
D. de Bruin, C. Meijerman, F. Leenders, R. Raam, Verslingerd aan meer dan een spel: Een onderzoek naar
de
aard en omvang van kansspelproblematiek in Nederland, Wetenschappelijk onderzoek- en
documentatiecentrum, Ministerie van Justitie (WODC), 2005, p. 37.
27
C. Schrijvers, A. Risselada en G. Meerkerk, Aard en omvang van kansspelverslaving in Nederland 2010, onderzoek IVO Addiction Research Institute, oktober 2010, p. 17.
28 Idem. p. 5.
29 HvJ EU 8-09-2010, C-46/08 (Carmen Media Group), par. 101-103 en HvJ EU 8-09-2009, C-42/07 (Liga
Portuguesa), par. 70.
30 Aldus geïnterviewde medewerkers van de verslavingszorg in C. Schrijvers, A. Risselada en G. Meerkerk,
Aard
en omvang van kansspelverslaving in Nederland 2010, onderzoek IVO Addiction Research Institute, oktober 2010, p. 19.
11
de speelfrequentie van online kansspelen veel hoger ligt dan land-based kansspelen.31 Bijna één op de vijf online pokeraars (19,7%) speelde meerdere keren per week.
Vanwege het internationale karakter is het op Nederland gerichte aanbod van online kansspelen erg groot. Het gebruik van internet is daarnaast gemakkelijk toegankelijk en dag en nacht beschikbaar, waardoor de drempel van deelname aan online kansspelen erg laag ligt. Men kan immers vanuit de huiskamer met één druk op de knop deelnemen aan een spel. Daar komt bij dat door het ontbreken van fysiek contact tussen de speler en de aanbieder, de sociale controle op deze speelvorm afwezig is. Dit is met name voor minderjarigen risico verhogend, aangezien zij ten alle tijden zowel op hun tablet, smartphone en laptop blootgesteld kunnen worden aan het kansspelaanbod, waarbij ouderlijk toezicht vaak ontbreekt. Door het basisverbod zijn Nederlandse spelers afhankelijk van de wijze waarop (illegale) aanbieders zelf invulling geven aan de voorwaarden waaronder hun spel gespeeld kan worden en worden niet beschermd door overheidsregulering en toezicht.32 Daar komt bij dat veel probleem- en risicospelers delicten blijken te plegen zoals diefstal en fraude.33 Vanwege het ontbreken van fysiek contact tussen de aanbieder en de speler, staan er voor de aanbieder bij online kansspelen tal van mogelijkheden open om te frauderen. De aanbieder kan op verschillende wijzen het spel zodanig manipuleren waardoor een eerlijke kans op winst voor de speler verloren gaat. Daarnaast is het mogelijk dat een speler zijn winst niet krijgt uitbetaald. Het ontbreken van een controleerbare bedrijfsvoering leidt ertoe dat aangeboden kansspelen gebruikt kunnen worden voor het witwassen van geld, bijvoorbeeld door een onduidelijke scheiding tussen de spelersrekening en bedrijfsrekening.34 Tenslotte
31 C. Schrijvers, A. Risselada en G. Meerkerk, Aard en omvang van kansspelverslaving in Nederland 2010,
onderzoek IVO Addiction Research Institute, oktober 2010, p. 19.
32 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 4. 33 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 6. 34
12
bestaat er geen financiële waarborg voor de speler bij faillissement, wat de consumentenbescherming niet ten goede doet.35 Bovenstaande risico’s tonen aan dat de noodzaak tot het reguleren van kansspelen op afstand hoog is. De risico’s die verband houden met het illegale aanbod zullen echter, ondanks het voorgenomen Nederlandse beleid om het aanbod te legaliseren, blijven bestaan. Het is hierdoor de vraag of Wel kan de consument, indien deze wordt getriggerd over te stappen op de legale markt, beter beschermd worden in die zin dat toezicht en handhaving op deze markt gemakkelijker is.
1.4 De Nederlandse consument op de online kansspelmarkt
Het consumentenrecht is in beginsel gericht op het herstellen van het evenwicht tussen sterke (producenten) en zwakke (consumenten) partijen op de markt.36 Het beschermen van de (belangen van de) consument is één van de doelstellingen van het wetsvoorstel Kansspelen op afstand. Voor toepassing van deze regelgeving is het daarom noodzakelijk te weten wie de consument is. Een algemene definitie van het begrip consument ontbreekt in de Nederlandse wetgeving. Het Nederlands Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) gaat voor koopovereenkomsten uit van ‘een natuurlijk persoon die niet handelt in de uitoefening van een beroep of bedrijf’.37 Deze definitie komt overeen met de definitie op het gebied van oneerlijke handelspraktijken.38 Ingevolge het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) moet het begrip consument restrictief worden uitgelegd. In de zaak Benincasa, dat betrekking heeft op de bevoegdheid inzake door consumenten gesloten overeenkomsten,39 legt het Hof het begrip consument als volgt uit: ‘er moet aansluiting worden gezocht bij de positie van de
desbetreffende persoon in een bepaalde overeenkomst, rekening houdend met de aard en het doel van deze overeenkomst, en niet bij de situatie van deze persoon. Alle overeenkomsten die worden gesloten om te voorzien in de consumptiebehoeften van een persoon als particulier, vallen onder de bepalingen ter bescherming van de consument, die als economisch zwakkere partij wordt beschouwd’.40 Er worden aldus verschillende definities van het begrip consument gehanteerd.
die bankrekening geld op de spelersrekening storten, waarmee hij vervolgens kan deelnemen aan het online kansspel. Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 63.
35 http://www.kansspelautoriteit.nl/onderwerpen-0/risico'-kansspelen/.
36 E. Hondius en G. Rijken, Handboek Consumentenrecht: een overzicht van de rechtspositie van de consument,
Zutphen 2011, p. 33.
37
Artikel 7:5 Burgerlijk Wetboek en artikel 6:193a Burgerlijk Wetboek.
38 Artikel 2 sub a Richtlijn oneerlijke handelspraktijk.
39 Artikel 13 tot en met 15 Verdrag betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van
beslissingen in burgerlijke en handelszaken.
40
13
Er is veel regelgeving die ziet op het beschermen van de consument. Eén daarvan is de Richtlijn oneerlijke handelspraktijken41 (hierna: Richtlijn OHP), die erop toeziet dat de consument beschermd wordt tegen oneerlijke handelspraktijken.42 In geval er sprake is van een commerciële transactie tussen een consument en een professionele verkoper, is de Richtlijn OHP van toepassing. Kansspelen op afstand is een vorm van dienstverlening in de commerciële praktijk. Kansspelaanbieders zijn dus op grond van deze richtlijn gebonden zich te houden aan de regels omtrent handelspraktijken die rechtstreeks verband houden met het beïnvloeden van beslissingen van de consument over transacties met betrekking tot de dienst die bestaat uit het aanbieden van online kansspelen. De Richtlijn OHP is niet alleen van toepassing voorafgaand aan de commerciële transactie, maar heeft ook gelding tijdens en na de commerciële transactie met betrekking tot een goed of een dienst.43 Ook de gedragingen en communicatie van een kansspelaanbieder nadat de speler zich heeft geregistreerd zijn onderworpen aan de regels van deze richtlijn. Dit komt overeen met de actieve zorgplicht die de aanbieder in de Wok opgelegd krijgt (par. 3.3).
Een handelspraktijk wordt onder andere oneerlijk geacht indien de consument door onjuiste of misleidende informatie een besluit neemt over een transactie die hij anders niet zou hebben genomen of wanneer de consument op ongepaste wijze gedwongen wordt een dergelijk besluit te nemen.44 Kansspelen op afstand zijn, vanwege de risico verhogende elementen die deze kansspelen bevatten, het ontbreken van sociale controle en de wijze waarop kansspelaanbieders hierop inspelen, gevoelig voor oneerlijke handelspraktijken. Dit blijkt uit een arrest van de Hoge Raad omtrent bepaalde reclame-uitingen van de staatsloterij.45 Gebleken is dat de Staatsloterij tot 2008 de grotere prijzen, zoals de €50.000,- en €100.000,-, niet alleen trok uit de verzameling verkochte loten, maar uit een veel grotere verzameling van loten. De Staatsloterij heeft verder gedurende de periode 2000 t/m 2007 misleidende mededelingen gedaan over het wel of niet gegarandeerd zijn van de prijzen, de
41 Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke
handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt. Geïmplementeerd in het Burgerlijk Wetboek Boek 6, Titel 3, Afdeling 3A.
42 Handelspraktijk = iedere handeling, omissie of gedraging, voorstelling van zaken of commerciële
communicatie, met inbegrip van reclame en marketing, van een handelaar, die rechtstreeks verband houdt met de verkoopbevordering, verkoop of levering van een product aan consumenten, artikel 2 sub d Richtlijn oneerlijke handelspraktijken.
43 Artikel 3 lid 1 Richtlijn oneerlijke handelspraktijken.
44 Er is dan sprake van een misleidende of agressieve handelspraktijk: Artikel 6 tot en met 9 Richtlijn oneerlijke
handelspraktijken.
45
14
winkansen en het aantal gewonnen prijzen en heeft hierdoor in strijd gehandeld met het recht omtrent misleidende reclame.46
Gezien de regels omtrent de bescherming van de consument bij oneerlijke handelspraktijken van toepassing verklaard kunnen worden op online kansspelen, is de definitie van het begrip consument die in de richtlijn gehanteerd wordt van belang voor dit onderzoek. Bij de beoordeling of een handelspraktijk oneerlijk is in de zin van de Richtlijn OHP, dient de rechter in beginsel uit te gaan van de ‘gemiddelde consument’ tot wie de mededeling zich richt of die zij bereikt.47 De uitleg van het begrip ‘gemiddelde consument’ vloeit voort uit de zaak Gut Springenheide: het gaat om ‘de vermoedelijke verwachting van
een gemiddeld geïnformeerde, omzichtige en oplettende gewone consument, ook wel de fictieve maatman genoemd’.48 Dit betreft een algemeen kader, welke nationale rechters aan de hand van de omstandigheden van het geval, met inbegrip van maatschappelijke, culturele en taalkundige omstandigheden49, nader kunnen invullen.50
Kansspelen zoals de Staatsloterij zijn bestemd voor het algemene publiek, waardoor de maatman in dit geval gevormd wordt door de gemiddelde algemene consument.51 Het uitgaan van een gemiddeld persoon in een algemeen publiek resulteert in een geobjectiveerd consumentenbegrip en kan voor bepaalde kwetsbare consumenten op het gebied van online kansspelen nadelige gevolgen hebben. Het gevolg van het objectieve consumentenbegrip is dat consumenten die naïef zijn, niet onder de bescherming van de richtlijn vallen. Volgens de Hoge Raad52 is het meedoen aan een loterij geen doordachte handeling en spelen irrationele gedachten, emoties en gewoonten een belangrijke rol bij de beslissing een staatslot te kopen. Inherent hieraan acht zij dat de gemiddelde consument niet de precieze winkansen zal berekenen. Bovendien kan de gemiddelde consument niet geacht worden tot het maken van een juiste kansberekening in staat te zijn. Het gaat dus om het gevoel dat de potentiële deelnemer, de gemiddelde consument, had over de win kans. De gemiddelde consument, die geen precieze kansberekening zal (kunnen) toepassen, zal zich niet realiseren hoe klein de kansen in werkelijkheid zijn. Deze redenering kan mijns inziens ook van toepassing verklaard
46 Gerechtshof Den Haag 28-05-2013, NJF 2013/308. 47 HR 30-05-2008, NJ 2010/622 (TMF).
48
HvJ EG 16-07-1998, NJ 2000, 374 (Gut Springenheide).
49 E. Hondius en G. Rijken, Handboek Consumentenrecht: een overzicht van de rechtspositie van de consument,
Zutphen 2011, p. 46-48.
50 HvJ EG 12-01-2000, C-220/98 (Estée Lauder/Lancaster), par. 28 en HvJ EG 26-11-2006, C-313/94
(Graffione), par. 22.
51 HR 30-01-2015, NJB 2015/301. 52
15
worden op online kansspelen. Echter moet ook rekening gehouden worden met de omzichtige consument die wel in staat kan worden geacht een kansberekening te maken. Indien de handelspraktijk zich richt op consumenten in het algemeen, wordt de omzichtige consument wel beschermd. Dit is een vreemde situatie, aangezien iemand die omzichtig is en in staat wordt geacht een kansberekening te maken, maar zich kortzichtig gedraagt, toch bescherming krijgt. In mijn ogen biedt de Richtlijn OHP op zichzelf niet voldoende bescherming aan de consument op de online kansspelmarkt. De bescherming die gegeven wordt kan echter wel van waarde zijn naast de kansspelwetgeving.
De consument op de kansspelmarkt is de speler die deelneemt aan een kansspel.53 De huidige Wok maakt geen onderscheid tussen specifieke groepen consumenten. Het wetsvoorstel brengt hier verandering in. Een consument die zelfstandig kan inschatten welke risico’s hij loopt, behoeft vaak minder bescherming.54 In deze gedachte draagt de consument een zekere verantwoordelijkheid met zich mee. In de Memorie van Toelichting wordt het begrip ‘verantwoord spelen’ ook gehanteerd, om aan te geven dat de consument naast de overheid en vergunninghouders een eigen verantwoordelijkheid draagt en zich ervan bewust moet zijn dat een kansspel een product met bijzondere risico’s is.55 Het is aan de vergunninghouder gedrag van de speler te onderzoeken bij een redelijk vermoeden van onmatige deelname56 aan kansspelen of kansspelverslaving, en naar aanleiding hiervan maatregelen te nemen.57 Deze maatregelen kennen een toenemende mate van intensiteit naar mate het gedrag van een speler meer signalen van kansspelverslaving vertoont.58 Het speelgedrag en de beweegredenen van spelers kunnen uiteen lopen. Zo zal de ene speler enkel meespelen voor de winst, terwijl een ander deelneemt puur voor het plezier. Zonder de bescherming van de probleemspeler op te geven, moet tevens rekening worden gehouden met het opwaarderen van het speelplezier om het legaal aanbod aantrekkelijk te maken.59 Daarom introduceert het wetsvoorstel een specifiek doelgroepenbeleid, gericht op drie soorten groepen spelers met specifieke eigenschappen: de recreatieve, risico- en probleemspelers. De recreatieve spelers zien het online kansspel als een vorm van vrijetijdsbesteding. Het
53 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 9. 54
V. Mak, Scharnierpunt tussen Europees en nationaal consumentenrecht: de gemiddelde consument als
gemeenschappelijke standard?, Maandblad Vermogensrecht 2011, nummer 7/8, p. 186 en 187.
55 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 5 en 6 en Kamerstukken II 2009/10/10, 24557, nr. 130.
56 Onmatige deelname = risicovol spelgedrag dat kan leiden tot kansspelverslaving. Zie ook: Kamerstukken II
2013/14, 33996, nr. 3, p. 9.
57 Artikel 31m lid 1 en 2 wetsvoorstel Kansspelen op afstand. 58 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 7.
59
16
speelgedrag van recreatieve spelers vertoont nauwelijks verslavingspotentie.60 Door het geven van voorlichting kan voorkomen worden dat deze spelers uitmonden tot zogenoemde risico- of probleemspelers. Dit is met name van belang bij kwetsbare consumenten, waar de drempel om deel te nemen aan (online) kansspelen lager ligt. Volgens de consumentenautoriteit worden kwetsbare consumenten gekenmerkt door een slechte financiële situatie, een zwakke gezondheid of een lage educatie. Daarbij zijn zij vaak goedgelovig, naïef en impulsief.61 De Europese Commissie sluit hierbij aan en meent dat spelers daarnaast kwetsbaar kunnen zijn als gevolg van onervarenheid,62 een voorgeschiedenis van afhankelijkheid of verslaving, een gemakkelijke toegang tot gokken en andere frequente blootstelling aan gokken en/of sterke banden met de gokwereld.63 Onderzoek toont bijvoorbeeld aan dat in Europa 75% van de minderjarigen tussen de 16 en 17 jaar gebruik maakt van internet,64 waardoor zij eenvoudig blootgesteld kunnen worden aan het online kansspelaanbod. Risicospelers zijn spelers die min of meer geestelijke of fysieke symptomen van kansspelverslaving vertonen. In deze groep spelers vindt het online kansspelen aanzienlijk vaker plaats, waardoor zij risico lopen problematisch speelgedrag te ontwikkelen.65 Probleemspelers kampen met een kansspelverslaving: een stoornis in de impulsbeheersing, waarbij men geen weerstand kan bieden aan de drang om te gokken. 66
60 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 7. 61
Consumentenautoriteit, Onderzoeksrapport Oneerlijke Handelspraktijken (OHP’s) in Nederland, 2008, p. 37.
62 Dit zijn met name jong volwassenen van 18-21 jaar en degenen die zich niet bewust zijn van de risico's die
probleemgokken meebrengt.
63 Europese Commissie, Groenboek online gokken op de interne markt, Brussel 24 maart 2011, 128, p. 26. 64 Europese Strategie voor een beter internet voor kinderen (COM(2012) 196 final).
65 WODC, Gokken in kaart: Tweede meting aard en omvang kansspelen in Nederland, 2011 66
17
2 Schets van het online kansspelbeleid in Nederland
2.1 Inleiding
Om de wijzigingen binnen het kansspelbestel te begrijpen, is het van belang te weten wat de Nederlandse wetgever er in 1964 toe heeft gedreven te kiezen voor een verbod (par. 2.2). Online gokken vormt de snelst groeiende dienst van de totale gokmarkt binnen de EU, met zo’n 6,8 miljoen consumenten die hieraan deelnemen. In 2015 verwacht men een omzet van 13 miljard euro, in vergelijking met een omzet van 9,3 miljard euro in 2011.67 Nederland is lid van de EU, waardoor rekening moet worden gehouden met het Europees kansspelbeleid (par. 2.3). Vervolgens zal in dit hoofdstuk huidige kansspelwetgeving worden besproken (2.4).
2.2 Kansspelbeleid in Nederland: de drie doelstellingen
In de praktijk wordt de consument veelvuldig benaderd door illegale aanbieders. De aard en vorm van een illegaal aanbod kan in belangrijke mate bijdragen aan de bijzondere vorm van een bestel van kansspelen.68 De drie doelstellingen van het kansspelbeleid zijn het tegengaan van kansspelverslaving, het tegengaan van criminaliteit en het beschermen van de consument. Op basis van de mate waarin bepaalde kansspelen de drie hoofddoelstellingen in gevaar brengen kan men spreken van meer en minder riskante kansspelen. Online kansspelen is riskant voor alle drie de doelen (par. 1.4) vanwege de laagdrempeligheid, de hoge speelfrequentie en het ruime en altijd toegankelijke aanbod. Elk kansspelbestel weerspiegelt, naast de eigenschappen van het betrokken kansspel, ook factoren zoals de periode waarin het ontstaan of veranderd is en politieke overwegingen. Het sneuvelen van het Wetsvoorstel Internetproef in de Eerste Kamer69 is een illustratie van de terughoudendheid om het kansspelbestel ingrijpend te veranderen.
De Loterijwet uit 190570 vormt een belangrijke basis voor onze huidige kansspelwetgeving. De Loterijwet was gebaseerd op: ‘het beschermen van het individu tegen
bedrog en misleiding bij loterijen, bescherming van het individu tegen baatzuchtige, schoon niet met bedrog of misleiding gepaard gaande exploitatie van zijn speellust en tempering van dien speellust zelf bij het individu, ook als gevolg van vermindering en wegneming van de
67
European Commission, Single Market for Services: http://ec.europa.eu/growth/sectors/gambling/index_en.htm.
68 Eindrapport van de Adviescommissie Kansspelen via internet, augustus 2010, 23-08-2010, p. 20. 69 Kamerstukken II 2005/06, 30362, nr. 2 en Handelingen EK 2007/088, nr. 25, p. 1040-1042. 70
18
daartoe geboden gelegenheid’.71 Hoewel de Loterijwet primair gericht was tegen de exploitatie van een loterij en niet op de speler,72 kan uit de uitgangspunten iets anders worden afgeleid. Het beschermen van de speler stond toentertijd hoog in het vaandel. Dit is tegenwoordig niet anders. Het beschermen van de consument één van de drie hoofddoelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid. De regering poogt deze doelstelling te realiseren door middel van kanalisatie. Kanalisatie is het beleidsmatige streven om, indien er sprake is van een bij de spelers bestaande vraag naar een bepaald kansspel, die vraag door middel van een zorgvuldig gereguleerd aanbod om te leiden van illegaal naar legaal kansspel.73 Met andere woorden, zorgen dat de aanbieders en spelers van de illegale naar de legale markt overstappen. Hierbij moet vermeden worden dat dit legale aanbod leidt tot verhoging van de vraag.74 In de Wok komt de kanalisatiegedachte tot uiting in de beperking van het aanbod tot één aanbieder per soort kansspel. Dit gesloten vergunningenstelsel dient ervoor te zorgen dat de mogelijkheden tot deelname aan kansspelen beperkt zijn, wat kan bijdragen tot een vermindering in deelname.
2.3 Kansspelbeleid in Europa
Het beschermen van de consument staat hoog op de prioriteitenlijst van de EU. Gesteld wordt zelfs dat het consumentenrecht onder andere tot de kern van het Europese recht behoort.75 Dit kan worden afgeleid uit het feit dat er veel Europese richtlijnen zijn waarin de consumentenbescherming centraal staat. In het EU-recht vallen gokdiensten onder het vrij verkeer van diensten, uitgewerkt in artikel 56 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU). Onder diensten wordt verstaan ‘dienstverrichtingen die
gewoonlijk tegen vergoeding geschieden’.76 Het Hof heeft in het Schindler-arrest bevestigd dat het aanbieden van online gokdiensten onder deze definitie valt.77 Dit houdt in dat de nationale wetgeving van een lidstaat kansspelaanbieders uit andere lidstaten in beginsel niet mag belemmeren haar diensten aan burgers aan te bieden. Uitzonderingen op de hoofdregel zijn gerechtvaardigd uit hoofde van de openbare orde, openbare veiligheid en de
71
Kamerstukken II 1902/03, 213, nr. 3.
72 F. Fijnaut, A. van ’t Veer en H. Moerland, Gokken in drievoud: Facetten van deelname, aanbod en
regulering,
Arnhem 1993, p. 116.
73
Eindrapport van de Adviescommissie Kansspelen via internet, augustus 2010, 23-08-2010, p. 20.
74 Idem.
75 C. Drion, Europese Consumentenbescherming, NJB 2014/1, afl. 1, p. 5. 76 Artikel 57 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie. 77
19
volksgezondheid.78 Daarnaast kunnen lidstaten het aanbieden van kansspelen beperken, indien deze maatregelen hun rechtvaardiging vinden in dwingende reden van algemeen belang. De Europese lidstaten zijn vrij te bepalen welke doelstellingen zich kwalificeren als dwingende reden van algemeen belang, echter moeten de maatregelen die zij in dit verband treffen consequent gericht zijn op deze doelstellingen. Een beperkende maatregel is slechts geschikt ter verwezenlijking van het nagestreefde doel indien de verwezenlijking van dat doel op samenhangende en stelselmatige wijze wordt nagestreefd.79 Een beperking mag voorts niet discriminatoir worden toegepast en mag niet verder gaan dan voor het bereiken van het nagestreefde doel noodzakelijk is.80 Op het gebied van online kansspelen is door het Hof specifiek aangegeven wat geoorloofde beperkingen zijn. Dit zijn bijvoorbeeld het beschermen van de consument, fraudebestrijding en in het doel te voorkomen dat burgers door gokken tot geldverkwisting worden aangespoord.81 Uit het Liga Portugesa arrest82 volgt dat als een lidstaat er voor kiest een monopolieregime in te stellen, waarbij één aanbieder het recht krijgt kansspelen aan te bieden in een lidstaat, dit niet direct in strijd is met het vrije verkeer van diensten. Vanwege de ernstigere risico’s die kansspelen op afstand met zich meebrengt zijn lidstaten bevoegd het recht om deze kansspelen aan te bieden te beperken, om zo de consumenten en de openbare orde te beschermen.83
Hoewel de consumentenbescherming in veel richtlijnen tot uiting komt, bestaat er voor online gokdiensten geen sectorspecifieke regelgeving. Wel is bepaalde EU-wetgeving ook op deze diensten van toepassing, zoals de Richtlijn OHP.84 In andere richtlijnen zijn deze diensten uitdrukkelijk uitgesloten van de toepassingsgebieden van deze richtlijnen. Er wordt erkend dat lidstaten voor gokactiviteiten andere en strengere maatregelen moeten kunnen vaststellen ten behoeve van het beschermen van de consument.85 Bovendien zijn de meningen over online kansspelen in Europa verdeeld. Zo hanteren het Verenigd Koninkrijk en Italië een liberalistische visie, wat tot uiting komt in het ontbreken
78 Artikel 52 lid 1 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie.
79 HvJ EG 6-11-2003, C-243/01 (Gambelli) en HvJ EU 12-06-2014, C-156/13, (Digibet), par. 36. 80
Adviescommissie Kansspelen via internet, Legalisatie van Kansspelen via internet 2010, p. 26.
81 HvJ EU 24-01-2013, C-186/11 en C-209/11 (Stanleybet), par. 23, HvJ EU 19-07-2012, C-470/11 (Garkalns),
par. 39 en HvJ EU 8-09-2010, C-46/08 (Carmen Media Group).
82 HvJ EG 14-10-2009, C-42/07 (Liga Portugesa), par. 320. 83
HvJ EU 3-06-2010, C-203/08 (Betfair), par. 34.
84 Bijlage Groenboek: Werkdocument van de diensten van de Europese Commissie, On on-line gambling in the
Internal Market, p. 13.
85 Overweging 31 en artikel 3 lid 3 sub c van de Consumentenrichtlijn: Richtlijn 2011/83/EU van het Europees
20
van beperkingen in het aanbod van gereguleerde online kansspelen.86 Dit in tegenstelling tot het voorgenomen beleid in Nederland, waarin alleen poker, casinospelen, speelautomaten en sportweddenschappen onder het aanbod vallen. Ook de minimumleeftijd die gehanteerd wordt om deel te mogen nemen aan kansspelen verschilt per land. Zo hanteert België een minimumleeftijd van 21 jaar87, terwijl Nederland deze leeftijd heeft vastgesteld op 18 jaar. Het bereiken van overeenstemming over het kansspelbeleid valt in mijn ogen niet snel te verwachten. Dit is een van de redenen waarom Nederland nu zelf over gaat op nieuwe regulering omtrent online kansspelen.
Het Europese beginsel van wederzijdse erkenning is niet van toepassing op kansspelen op afstand. Het enkele feit dat een aanbieder via internet diensten van deze sector rechtmatig aanbiedt in een andere lidstaat dan waar hij is gevestigd en aan controles is onderworpen, waarborgt niet voldoende dat de nationale consument wordt beschermd.88 Dit betekent dat een lidstaat een buitenlandse aanbieder van zijn nationale markt kan weren, ook al voldoet deze aanbieder aan de eisen die in zijn land worden gesteld. In Nederland heeft de Hoge Raad zich in navolging van het Hof uitgesproken over deze kwestie in de zaak Ladbrokes.89 De Hoge Raad oordeelde dat een lidstaat zich op het standpunt mag stellen dat het enkele feit dat een marktdeelnemer rechtmatig via internet kansspelen aanbiedt in een andere lidstaat, niet voldoende waarborgt dat de nationale consument wordt beschermd tegen het risico van fraude en criminaliteit.90 Voor de autoriteiten van de lidstaat van vestiging kan het in een dergelijke context namelijk moeilijk zijn de professionele kwaliteiten en integriteit van de marktdeelnemers te beoordelen.91 Mijns inziens zijn het Hof en de Hoge Raad hier de juiste weg ingeslagen. Het erkennen van het beginsel van wederkerigheid maakt het houden van toezicht door Kansspelautoriteit praktisch onmogelijk vanwege het ontbreken van jurisdictie. Het ontbreken van de wederzijdse erkenning heeft tot gevolg dat de lidstaten van de EU een ruime beleidsvrijheid hebben om hun kansspelbestel naar eigen inzicht in te richten. Wel heeft de Europese Commissie in juli 2014 een Aanbeveling geschreven op het terrein van online kansspelen, waarin zij de belangrijkste principes meegeeft voor regulering
86
De Bruijn, M.E. Labree, E. Jaspers, Kansspelen op afstand. Legalisering van online kansspelen in Europa:
ontwikkelingen in kansspeldeelname en – verslaving, Wetenschappelijk onderzoek- en documentatiecentrum,
Ministerie van Justitie (WODC), Utrecht, 2014, p. 127.
87 Artikel 54, §1, Wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de
bescherming van de spelers.
88 HvJ EU 3-06-2010, C-203/08 (Betfair), par. 33.
89 HvJ EU, 3-06-2010, C-258/08 (Ladbrokes) en HR 4-02-2012, LJN BT6689, AB 2012 (Ladbrokes). 90 HR 40-2-2012, LJN BT6689, AB 2012 (Ladbrokes), ro. 2.14.
91
21
van online kansspelen.92 Zij stelt onder andere dat kansspelaanbieders aan een aantal basisvoorschriften inzake informatievoorziening moeten voldoen, zodat de consument voldoende op de hoogte wordt gesteld omtrent de risico’s van het online kansspel. Ook worden er eisen gesteld aan commerciële communicatiekanalen. Er mogen bovendien geen misleidende beweringen worden gedaan over de winstkansen, er mag geen druk worden uitgeoefend om aan gokspelen deel te nemen en er mag niet worden gesuggereerd dat gokken een oplossing biedt voor sociale, professionele, persoonlijke of financiële problemen. Daarnaast zouden spelers een persoonlijk account moeten aanmaken waarbij hun leeftijd, identiteitsgegevens en een door de speler zelf ingestelde speellimiet geregistreerd worden, met het oog op verificatie door de exploitant. Dit schept de mogelijkheid voor de kansspelaanbieder om spelers te controleren in het gokgedrag en waar nodig in te grijpen. Ten slotte zouden lidstaten ervoor moeten zorgen dat werknemers van exploitanten van online kansspelen die contact hebben met spelers, een passende opleiding krijgen, zodat ze gok gerelateerde problemen kunnen herkennen en op gepaste wijze kunnen interveniëren. De lidstaten zouden bovendien moeten zorgen voor betere voorlichting over gokken en zij dienen toezichthoudende autoriteiten aan te wijzen die er op onafhankelijke wijze op moeten toezien dat de regels daadwerkelijk worden nageleefd. Deze Aanbeveling is echter een niet-bindend besluit, waarmee geen verplichtingen opgelegd worden. Wel is gebleken dat Nederland veel van deze aanbevelingen in haar gokwetgeving heeft geïntegreerd (par. 3.2), wat een vermoeden van enig effect doet ontstaan.
2.4 De kansspelwetgeving in Nederland
De Wok vormt het juridisch raamwerk waarbinnen de kansspelen in Nederland gereguleerd worden. De kern van de Wok vormt artikel 1 sub a, welke bepaalt dat ‘het behoudens een
vergunning, verboden is gelegenheid te geven om mede te dingen naar prijzen of premies, indien de aanwijzing der winnaars geschiedt door enige kansbepaling waarop de deelnemers in het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen, tenzij daarvoor ingevolge deze wet vergunning is verleend’. Naast dit basisverbod bevat artikel 1 Wok drie
verbodsbepalingen die hiermee samenhangen. Op grond van sub b is het verboden om deelname te bevorderen aan illegale of buitenlandse kansspelen of het op voorraad hebben van reclamemateriaal omtrent kansspelen. Tevens verbiedt sub c het bewust deelnemen aan
92Aanbeveling van de Europese Commissie betreffende beginselen ter bescherming van consumenten en
gebruikers van online gokdiensten en ter voorkoming van online gokken door minderjarigen, 2014/478/EU, par. 9.
22
een verboden kansspel. Ten slotte ligt in sub d van het artikel een verbod voor het valselijk suggereren dat een verboden kansspel toegestaan is. Het overtreden van een van de verbodsbepalingen vormt een economisch delict in de zin van de Wet op de economische delicten.93
In 1905 werd de Loterijwet ingevoerd, die later de basis zou vormen van de Wok van 1964. Het doel van de Loterijwet was ‘het beteugelen van de speelzucht door middel van een
vergunningstelsel waardoor het aanbod beter in de hand gehouden kon worden’.94 Een absoluut verbod op kansspelen werd niet wenselijk geacht, gezien de speler dan zijn toevlucht zou zoeken tot illegaal en buitenlands aanbod. De overige artikelen van de Wok bevatten veelal uitzonderingen op de basisregel. Voor verschillende soorten kansspelen gelden afzonderlijke vergunningenstelsels. Zo behoeven kleine kansspelen, promotionele kansspelen en behendigheidsspelen geen vergunning.95 De kansspelen moeten in ieder geval bedrijfsmatig worden georganiseerd en toegankelijk zijn voor de Nederlandse speler.96
Aandacht verdient het verschil tussen e-gaming en e-commerce, reeds aangehaald in hoofdstuk 1. Het kanalisatiebeleid heeft in de loop der jaren geleid tot een partiële legalisatie van het aanbod via internet.97 Onder de huidige wetgeving is e-commerce gelegaliseerd. Bestaande vergunninghouders kunnen door het gebruik van internet online aanbiedingen doen, wat het internet maakt tot een alternatief verkoop- en communicatiekanaal voor bestaande kansspelen waar reeds een vergunning voor is afgegeven. Een voorbeeld hiervan is artikel 6 lid 2 Beschikking sporttotalisator waarin expliciet de mogelijkheid wordt geboden aan sportprijsvragen mee te doen via elektronische weg. E-gaming betreft het daadwerkelijk deelnemen aan kansspelen via internet en is onder de huidige wetgeving verboden.
De onafhankelijke Kansspelautoriteit houdt toezicht op de naleving van de regelgeving en informeert bedrijven, consumenten, overheden en maatschappelijke organisaties over de Wok en de uitvoering daarvan. Een belangrijke taak van de Kansspelautoriteit is het weren van gokbedrijven die illegaal kansspelen aanbieden op de Nederlandse markt. Zij beschikt over verscheidene bestuurlijke handhavingsinstrumenten, zoals de bestuurlijke boete, last onder bestuursdwang en de dwangsom. Biedt bestuurlijk handhaven geen soelaas, dan kan de Kansspelautoriteit als ultimum remedium een beroep doen op het Openbaar Ministerie om het strafrecht in te zetten. Dit gebeurt indien er sprake
93 Wet van 22 juni 1950, houdende vaststelling van regelen voor de opsporing, de vervolging en de berechting
van economische delicten.
94 Kamerstukken II 1902/03, 213, nr. 3.
95 Kleine kansspelen: 7a-7c Wok, promotionele kansspelen, behendigheidsspelen zie vorige. 96 Artikel 2 Wok.
97
23
is van herhaalde of ernstige overtredingen van de wet of indien er samenhang bestaat met (andere) criminele activiteiten.98
3 Belangrijke wijzigingen in het kansspelbeleid: de nieuwe Wok
3.1 Inleiding
Door het grenzeloze karakter van internet bestaat in feite al jaren een Nederlandse markt voor kansspelen op afstand. Deze markt zal naar verwachting de komende jaren alleen maar toenemen met een groei van 12% per jaar.99 Om aan de bestaande en toekomstige behoefte aan kansspelen te kunnen voldoen, is het volgens de regering van belang de speler naar een attractief en passend aanbod te leiden met waarborgen voor consumentenbescherming en verslavingspreventie.100 In dit hoofdstuk zullen de belangrijkste wijzigingen die van belang zijn voor dit onderzoek besproken worden.101 De regering wil het aantal risicospelers in 2017 hebben teruggebracht van 92.000 naar 55.000.102 Dit wil zij bereiken door een verruimd gokbeleid, waarin het verbod op kansspelen komt te vervallen. Bedrijven die voldoen aan de vergunningsvoorwaarden kunnen online poker, casinospelen en sportweddenschappen aanbieden op de Nederlandse markt. Zij moeten daarbij wel voorzien in een verantwoorde, betrouwbare en controleerbare bedrijfsvoering.103
Het legale kansspelaanbod moet op zodanige wijze georganiseerd worden dat spelers, vanwege het aantrekkelijke en legale aanbod, geen behoefte hebben om gebruik te maken van het illegale aanbod. Op de legale markt worden eisen gesteld aan de kansspelaanbieders en zij worden gecontroleerd, waardoor de consument beter beschermd kan worden. Het wetsvoorstel streeft naar kanalisatiegraad met een ondergrens van minimaal 75%. Dit houdt in dat ernaar gestreefd wordt ten minste 75% van het totale door Nederlandse spelers gegenereerde bruto spelresultaat te realiseren bij aanbieders met een vergunning op grond van de Wok.104 De realisatie van deze kanalisatiegraad is gebonden aan een aantal
98 http://www.kansspelautoriteit.nl/organisatie/kerntaken/bevoegdheid/. 99
BCG, Onderzoek Online Markt Kansspelen, 2011.
100 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 2.
101 Deze scriptie gaat niet in op de financiële aspecten van het wetsvoorstel, enkel op de maatregelen ter
bescherming van de consument.
102
Interview Staatssectretaris Teeven over nieuwe kansspelwet: Gokken, dat is voor mij dus geen duister
gebeuren, NRC Handelsblad, 22-05-2013 :
http://www.nrc.nl/handelsblad/van/2013/mei/22/gokken-dat-is-voor-mij-dus-geen-duister-gebeuren-1248915.
103 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 22 en 25. 104
24
randvoorwaarden. Ten eerste dient er geen limiet op het aantal vergunningen te zijn.105 Het toekennen van een exclusief recht aan een enkele vergunninghouder of een op voorhand beperkt aantal vergunninghouders zal negatieve gevolgen hebben. Zo ontbreekt in een dergelijk stelsel de prikker voor aanbieders om zich te blijven ontwikkelen om in te kunnen springen op de actuele behoefte en wensen van de speler. Dit zal ertoe leiden dat spelers zich sneller zullen wenden tot het aantrekkelijkere illegale aanbod. Daarnaast is het op een bewegende markt niet op voorhand vast te stellen hoeveel vergunningenhouders noodzakelijk zijn om een passend en attractief aanbod te realiseren.106 Ook de variatie in het aanbod van spelsoorten is een belangrijke pijler van het kanalisatiebeleid. Een beperking hierop is daarom niet wenselijk.107
3.2 Maatregelen ter bescherming van de consument
De wetgever heeft een lastige taak bij het vaststellen van wetgeving omtrent kansspelen. Het aanbieden van kansspelen (op afstand) draait enerzijds om het behalen van een winstmarge voor de exploitant, anderzijds mag dit niet ten koste gaan van de consument en moet deze beschermd worden tegen de risico’s die (veelvuldige) deelname aan kansspelen met zich mee kan brengen. Het wetsvoorstel introduceert verscheidene maatregelen om te kunnen voldoen aan een hoge mate van consumentenbescherming, welke in het volgende hoofdstuk geanalyseerd worden.
3.2.1 Voorkomen van kansspelverslaving
Hoewel de regering in beginsel uit gaat van de eigen verantwoordelijkheid van de speler108, moeten online kansspelaanbieders zich actief gaan bezig houden met de bestrijding van kansspelverslaving. De vergunninghouder is verplicht de nodige maatregelen te treffen om kansspelverslaving zoveel mogelijk te voorkomen en te beperken.109 De vergunninghouder wordt hierbij geholpen door het verplichte spelersprofiel dat spelers moeten aanmaken. Spelers bepalen zelf de speelfrequentie, duur van de deelname en het maximale tegoed en stortingsbedrag op de spelersrekening.110 In lagere regelgeving zal worden bepaald dat bij een verhoging van de grenzen de speler een bepaalde tijd dient te gebruiken als bedenktijd. Het
105 Interview Staatssectretaris Teeven over nieuwe kansspelwet: Gokken, dat is voor mij dus geen duister
gebeuren, NRC Handelsblad, 22-05-2013 :
http://www.nrc.nl/handelsblad/van/2013/mei/22/gokken-dat-is-voor-mij-dus-geen-duister-gebeuren-1248915.
106
Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 12.
107 Beleidsvisie Teeven, 2010/11, 25034, p. 4 en Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 15. 108 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 6.
109 Artikel 4a wetsvoorstel Kansspelen op afstand. 110
25
stellen van eigen grenzen moet vanuit preventieoogmerk leiden tot effectievere interventie. De speler wordt geattendeerd op overschrijding van de door hemzelf gestelde grenzen. Het ontbreken van algemene normen vloeit voort uit het specifiek doelgroepenbeleid, waarbij de verslavingspreventie in de ogen van de regering wordt aangepast aan de speler.111 De speler dient voldoende geïnformeerd te worden over de risico’s van deelname aan kansspelen op afstand en de wijze waarop hij verantwoord kan spelen.112 De informatie wordt niet afgesteld per type speler. De vergunninghouder kan bovendien maatregelen nemen om de speler, indien nodig, te helpen in matiging van zijn speelgedrag. Een bijzondere maatregel is het instellen van een centraal register met probleemspelers waarbij vergunninghouders het gedrag van de spelers moeten monitoren. Bepaalde patronen in het speelgedrag, zoals frequente aanpassingen in de grenzen van het spelersprofiel, moeten leiden tot vroegtijdige onderkenning van risicovol of problematisch gedrag. Door het zorgvuldig observeren van het speelgedrag en de transacties van de speler online, wordt de vergunninghouder in staat gesteld op een efficiënte wijze te interveniëren. De nadruk ligt op de risicospelers, gezien zij zich het snelst kunnen ontwikkelen tot probleemspelers. De interventie kan leiden tot een tijdelijke uitsluiting van deelname aan kansspelen door de speler zelf (vrijwillig) of door de Kansspelautoriteit (onvrijwillig) gedurende ten minste zes maanden.113 Hiermee wordt bewerkstelligd dat de speler tijdelijk voldoende ‘afstand behoudt tot het spel’114 en daarmee zijn daadwerkelijke speelgedrag onder controle houdt. Bij risicospelers ligt een vrijwillige uitsluiting voor de hand, bij probleemspelers kan worden overgegaan op een onvrijwillige uitsluiting. De speler die in het centraal register is opgenomen, is in heel Nederland uitgesloten van deelname aan kansspelen. Vergunninghouders dienen steevast te controleren of een speler is uitgesloten van deelname door het register te bevragen.115
De Kansspelautoriteit wordt beheerder van het centraal register en houdt actief toezicht op de naleving van de zorgplicht van de vergunninghouder. Voorts ziet zij erop toe dat deelname aan kansspelen niet gestimuleerd wordt en niet aan zet tot onmatige deelname. Er worden dan ook strenge eisen gesteld aan reclame- en wervingsactiviteiten omtrent kansspelen op afstand.116 Om de bewustwording van de mogelijke risico’s van online
111 Idem. 112
Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 18.
113 Artikel 31m Wetsvoorstel kansspelen op afstand. 114 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 28. 115 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 28. 116
26
kansspelen te vergroten zullen alle landelijke vergunninghouders vanaf 1 juli 2015 de slogan ‘Speel bewust’ opnemen in al hun wervings- en reclameactiviteiten.117
Het verstrekken van een welkomstbonus vormt een belangrijke marketingmethode. Een kansspel zonder gratis speeltegoed is per slot van rekening minder aantrekkelijk. Vergunninghouders mogen de bonussen echter niet afstemmen op het speelgedrag van de speler, zodat de speler op kwetsbare momenten niet persoonlijk verleid wordt toch door te spelen. Bonussen worden dus toegestaan, hetzij in beperkte mate.
Tenslotte zal een ‘verslavingsfonds’ opgericht worden. Vergunninghouders dienen een bijdrage te leveren in de vorm van 0,5% van hun bruto spelresultaat, ten bate van de kosten van anonieme, preventieve (internet) behandelingen en onderzoek naar de effectiviteit van maatregelen en behandelingen die kansspelverslaving moeten tegengaan.118
3.2.2 Informatieverplichtingen vanuit de aanbieder
Het verschaffen van duidelijke en juiste informatie omtrent het online kansspel is een essentieel onderdeel van de zorgplicht. Deze informatie moet bestaan uit onder meer de aard van aangeboden spelen, de aan deelname verbonden kosten, de risico’s van deelname en de wijze waarop de speler verantwoord kan spelen.119 De informatie moet actueel zijn en op begrijpelijke wijze aan de speler worden verstrekt, zodat de speler een weloverwogen keuze kan maken wel of niet deel te nemen aan het kansspel. Eenmaal ingeschreven dient er een ‘klok’ zichtbaar te zijn op de website die de duur van de deelname aan het kansspel en het saldo op de spelersrekening aangeeft. De MvT geeft aan dat niet alle informatie uitgebreid op iedere gebruikersinterface moet staan.120 Een link die de speler toegang geeft tot de verplichte informatie is reeds voldoende. De vergunninghouder dient daarmede een ‘NL extensie’ gebruiken, zodat de consument weet dat de website onder Nederlands toezicht staat.
3.2.3 Voorkomen deelname minderjarigen en risicogroepen
Internet brengt ernstigere risico’s voor de bescherming van in het bijzonder minderjarigen en andere kwetsbare consumenten mee dan de traditionele land-based kansspelen. Naast het feit dat er geen direct contact is tussen de consument en de aanbieder, vormen de zeer gemakkelijke en permanente toegang tot kansspelen die op internet worden aangeboden, alsook de potentieel grote omvang en hoge frequentie van het betrokken internationale
117 Persbericht Nederlands Kansspel Platform, 26 februari 2015. 118 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 20.
119 Artikel 4a lid 3, 5 en 6 Wok. 120
27
aanbod – in een omgeving die bovendien wordt gekenmerkt door het isolement van de speler, een klimaat van anonimiteit en het ontbreken van sociale controle – factoren die een toename van gokverslaving en geldverkwisting door gokken en de negatieve sociale en morele gevolgen daarvan in de hand werken.121 De minimumleeftijd om te mogen deelnemen aan (online) kansspelen is 18 jaar. Het is aan de vergunninghouders, alvorens personen in te laten schrijven als speler, vast te stellen of de benodigde leeftijd is bereikt. Om identiteitsfraude te voorkomen worden in lagere regelgeving eisen gesteld aan de identificatie en verificatie van de speler. De verificatie is van belang omdat Nederland, buiten het Burger Service Nummer, geen centraal identificatiesysteem kent.122 Na inschrijving ontvang de speler een uniek spelersaccount met bijbehorende spelersrekening die gekoppeld is aan één bankrekeningnummer. De speler dient een bedrag over te maken naar zijn spelersrekening met een op zijn naam gevestigd betaalmiddel, zodat de vergunninghouder kan aansluiten bij een eerdere verificatie en identificatie van de speler door de betrokken betalingsinstelling. Het identificeren en verifiëren van de identiteit kan enige tijd in beslag nemen. Voor de gewenste kanalisatiegraad is het van belang dat spelers direct kunnen spelen met de door de vergunninghouder verstrekte bonus, zodat voorkomen wordt dat spelers hun heil elders – bij illegale kansspelen – zoeken. Het gebruik van een tijdelijke spelersrekening biedt hiertoe oplossing, waar spelers gedurende een beperkte periode op basis van hun bonus kunnen deelnemen aan de aangeboden kansspelen.123
3.2.4 Bescherming spelerstegoeden
De spelerstegoeden staan onder beschikking van de vergunninghouder. De speler moet erop kunnen vertrouwen dat het spelerstegoed te allen tijde op een eerlijke wijze uitgekeerd kan worden. Het bedrijfsvermogen dient gescheiden te blijven van het spelersvermogen, zodat het spelerstegoed niet gebruikt kan worden voor andere doeleinden. De wijze waarop de vergunninghouders het spelerstegoed afschermen is aan de vergunninghouder zelf. Zij worden niet verplicht de spelerstegoeden in Nederland te beheren, vanwege het communautaire recht.
121
HvJ EG 8-09-2010, C-46/08 (Carmen Media Group).
122 Het Burger Service Nummer (hierna: BSN) kan slechts gebruikt worden in het systeem tussen overheid en
burger Het BSN wordt daarom wel gebruikt voor de registratie van spelers in het centraal register om de gegevenskwaliteit te kunnen borgen .
123
28
Daarnaast dient de vergunninghouder alle relevante geldtransacties met de speler inzichtelijk te registeren.124 Onderlinge overdracht van geld tussen verschillende spelersrekeningen vormt een mogelijkheid tot witwassen van geld en strookt niet met de beleidsdoelstelling van voorkomen van fraude en criminaliteit.125 Transparantie van de bedrijfsvoering is van essentieel belang.126
3.2.5 Eerlijk spel
De consument staat in een ongelijke, afhankelijke positie tegenover de professionele aanbieder van het kansspel. Om dit evenwicht te herstellen worden er verschillende waarborgen aan de elektronische middelen gesteld ten behoeve van een eerlijk spelverloop. Zo moet de toevalsgenerator voldoen aan bepaalde technische standaarden en de regels die voor het kansspel in kwestie gelden. Aangezien veel elektronische middelen zich in het buitenland bevinden en Nederland hier in beginsel geen jurisdictie over heeft, geldt als basisregel dat deze elektronische middelen in Nederland geplaatst moeten zijn, tenzij samenwerkingsafspraken zijn gemaakt tussen de Nederlandse Kansspelautoriteit en de betrokken kansspeltoezichthouders in het land waar deze middelen zich bevinden.127
3.2.6 Aanvullende handhavingmechanismen Kansspelautoriteit
Online kansspelen zijn grensoverschrijdend en daardoor groot in aanbod, waardoor toezicht en handhaving complexer zijn.128 Online kansspelen vergen dan ook een andere methode van handhaving en toezicht. Voor een effectieve handhaving is het van belang dat de consument enerzijds zoveel mogelijk wordt geleid naar het legale aanbod, anderzijds moet het de illegale aanbieders zo moeilijk mogelijk gemaakt worden om te kunnen exploiteren op de Nederlandse markt.129 Gezien de grote omvang van online kansspelen is de Kansspelautoriteit genoodzaakt prioriteiten te stellen.130 Zij richt zich in eerste instantie op aanbieders die zich onmiskenbaar richten op de Nederlandse markt. Dit zijn aanbieders die reclame maken gericht op de Nederlandse markt, websites met een NL-extensie of kansspelwebsites die in Nederlandse taal geraadpleegd kunnen worden. De huidige
124 Artikel 34i wetsvoorstel Kansspelen op afstand. 125 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 24. 126
Europese Commissie, Groenboek online gokken op de interne markt, Brussel 24 maart 2011, 128, p. 20.
127 Artikel 34m Wetsvoorstel kansspelen op afstand en Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 27. 128 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 30.
129 Idem. 130
29
handhavingsinstrumenten van de Kansspelautoriteit zijn echter ontoereikend voor het tegengaan van het illegale aanbod van kansspelen op afstand. Het instrumentarium van de Kansspelautoriteit wordt daarom zodanig aangepast dat met voldoende flexibiliteit aan de nieuwe situatie en toekomstige ontwikkelingen en innovaties in het online kansspelaanbod wordt tegemoetgekomen.131 Ten eerste wordt het voor de Kansspelautoriteit mogelijk om anoniem mee te kunnen spelen aan een online kansspel. Door het volgen van geldstromen kan de identiteit van de illegale aanbieder achterhaald worden, zodat deze van de Nederlandse markt geweerd kan worden. Daarnaast kan de Kansspelautoriteit een bindende aanwijzing tot staking geven aan partijen die kansspelen op afstand bevorderen. Zij richt zich hierbij op reclames die de grootste risico’s voor de consument met zich meebrengen.132 De Kansspelautoriteit wordt tevens bevoegd om de woning van een persoon te betreden en te doorzoeken, en indien nodig de daarvoor vatbare goederen in beslag te nemen.133
Het niveau van handhaving van illegale kansspelen ligt vanwege de internationale markt erg hoog. Zowel Nederlandse als buitenlandse aanbieders zijn actief op de Nederlandse kansspelmarkt. Aangezien de jurisdictie van Nederland beperkt is tot het Nederlands grondgebied, is het voeren van een effectief toezicht- en handhavingsbeleid niet mogelijk zonder internationale samenwerking. Artikel 34m van het wetsvoorstel vormt de basis voor internationale samenwerking met andere toezichthoudende instanties uit het buitenland. Deze samenwerking is binnen de Europese Unie al bekend. Er zijn verschillende samenwerkingsverbanden ontwikkeld via Memoranda of Understanding op basis van wederkerigheid. Dit houdt in dat de toezichthouders van verschillende lidstaten afspraken kunnen maken over het opereren in elkaars land.
131 Jaarverslag Kansspelautoriteit 2014, p. 11. 132 Jaarverslag Kansspelautoriteit 2014, p. 15. 133
