4.1 Inleiding
De beweegreden tot het voormalig verbod op kansspelen was het beschermen van de consument door de speler te behoeden voor het kansspel. Het nieuwe kansspelbeleid wil de consument juist beschermen door het aanbod van online kansspelen te legaliseren. Het is daarom van belang te onderzoeken of de uitwerking van dit beleid daadwerkelijk zal leiden tot een betere consumentenbescherming en het voorkomen van kansspelverslaving. In dit hoofdstuk wordt de effectiviteit alsmede de handhaafbaarheid van het voorstel en de genomen maatregelen onderzocht.
4.2 Doelstelling 1: Voorkomen kansspelverslaving
Het doel van verslavingspreventie is (1) voorkomen dat kwetsbare groepen, zoals minderjarigen, in de problemen komen door deelname aan kansspelen op afstand, (2) het tijdig signaleren van problemen en (3) het speelgedrag matigen en de speler indien nodig doorverwijzen naar passende zorg.134 De kansspelaanbieder speelt hierbij een belangrijke rol. De actieve zorgplicht is de antithese van de eigen verantwoordelijkheid van de speler welke de regering als uitgangspunt neemt. Bovendien blijkt uit een recente uitspraak van de Rechtbank Amsterdam135 dat van geval tot geval moet worden beoordeeld of in een bepaalde concrete situatie de aanbieder van kansspelen voldoende oog heeft gehad voor de belangen van een deelnemer aan die spelen en of hij na een juiste afweging van belangen adequaat heeft gehandeld. Het is aldus aan de rechter te bepalen, na weging van specifieke omstandigheden, of de kansspelaanbieder de zorgplicht heeft geschonden. Dit is op voorhand niet vast te stellen, wat rechtsonzekerheid schept. Daarnaast wordt met het centraal register een grotere verantwoordelijkheid voor het voorkomen van kansspelverslaving bij de overheid neergelegd, terwijl dit één van de redenen is geweest dat het wetsvoorstel Internetproef is afgewezen.
Een ander initiatief is de introductie van een specifiek doelgroepenbeleid, wat inhoudt dat verschillende soorten spelersgroepen op een differente wijze worden benaderd met als doel effectieve preventie. Dit is mijns inziens slechts een concept dat nadere invulling behoeft. Allereerst is het aan de speler zelf om grenzen te stellen aan zijn speelgedrag. Dit zal niet het beoogde effect hebben, aangezien risico- en probleemspelers hun grenzen zo hoog
134 Kamerstukken II 2013/14, 33996, nr. 3, p. 6. 135
31
mogelijk kunnen stellen zonder dat zij hierin worden begrensd. Het lijkt mij beter een voorbeeld te nemen aan Noorwegen, waar wel algemene standaardlimieten gehanteerd worden.136 Vooralsnog kunnen spelers eigen grenzen stellen, echter geldt er een landelijk maximum. Verder is het aan de kansspelaanbieder bij overschrijding van de speelgrens persoonlijk contact op te nemen met de speler. Het wetsvoorstel vermeldt noch in welke taal een aanbieder dit dient te doen, noch blijkt wat ‘persoonlijk contact’ omvat. Het effect van deze maatregel hangt af van de eigen grenzen die de speler aangeeft en de wijze waarop de aanbieder de bepalingen uitvoert. Het specifiek doelgroepenbeleid mist daarnaast gelding bij de informatieplicht van de kansspelaanbieder. Spelers worden individueel gewezen op overtreding van de spelersgrens, echter blijft het daarbij. De informatieplicht heeft een algemeen karakter, wat niet strookt met de gedachte van een specifiek doelgroepenbeleid. Het wetsvoorstel laat een grote steek vallen in misschien wel het belangrijkste aspect van de verslavingspreventie: het benaderen van risico- en probleemspelers.
Bij de tijdelijke uitsluiting wordt wel de nadruk gelegd op de risicospelers, zij zijn immers de spelers die zich gemakkelijk kunnen ontwikkelen tot probleemspelers. De meest vergaande vorm is de mogelijkheid tot onvrijwillige uitsluiting. De uitsluiting is niet permanent, maar heeft een maximale looptijd van zes maanden.137 Er wordt niet nader gespecificeerd waarom voor een termijn van zes maanden is gekozen en hoe voorkomen wordt dat uitgesloten spelers zich niet alsnog wenden tot het illegale aanbod.
4.3 Doelstelling 2: Beschermen van de consument
De totstandkoming van consumentenbescherming hangt onder andere af van de vraag of het voor aanbieders en spelers aantrekkelijk wordt om over te stappen op de legale markt. Voor de kansspelaanbieder zal dit afhangen van de kosten die hij dient te maken om aan het legale aanbod te kunnen voldoen en de te verwachten pakkans en sancties wanneer hij de regels overtreedt. Veel van deze maatregelen behoeven vanwege de ontwikkeling van de stand der wetenschap nadere uitwerking in lagere regelgeving.138 Hierdoor is het niet op voorhand duidelijk of de beoogde kanalisatiegraad behaald zal kunnen worden. Bovendien kan in
136 Spelers mogen maximaal NOK 4.000 (€480,-) per dag, NOK 7.000 (€840,-) per week en NOK 10.000
(=€1200,-) per maand verliezen: Vedtak om Endringer i Spilleregler for Nettbaserte Spill hos Norsk Tipping van Kulturdepartementet (25 november 2013), art. 2.5(a).
137 Zowel Noorwegen, Italië, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk kennen de mogelijkheid tot permanente
uitsluiting wel: De Bruijn, M.E. Labree, E. Jaspers, Kansspelen op afstand. Legalisering van online kansspelen
in Europa: ontwikkelingen in kansspeldeelname en – verslaving, Wetenschappelijk onderzoek- en
documentatiecentrum, Ministerie van Justitie (WODC), Utrecht, 2014, p. 11.
138
32
twijfel getrokken worden of het beoogde vergunningensysteem daadwerkelijk effect zal hebben. De Rechtbank Amsterdam139 heeft onlangs geoordeeld dat de kansspelovereenkomst van kansspelaanbieder Unibet, die zonder vergunning de spelers op de Nederlandse markt de gelegenheid geeft om via internet aan kansspelen deel te nemen en aldus in strijd handelt met de wet, niet nietig of vernietigbaar is op grond van artikel 3:40 BW. Volgens de rechtbank wordt het geven van de gelegenheid tot gokken via internet zonder vergunning volgens de huidige maatschappelijke opvatting niet meer als onwenselijk, illegaal of strafwaardig ervaren. De Tweede Kamer is al aan de tand gevoeld of deze uitspraak het verkrijgen van een vergunning nutteloos maakt, aangezien kennelijk ook op illegale wijze online kansspelen kunnen worden aangeboden, zonder dat hier handhavende maatregelen aan zijn verbonden. De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie meent echter dat deze uitspraak geen vrijbrief geeft aan kansspelaanbieders hun diensten zonder enige beperkingen in Nederland aan te bieden.140 De rechtbank heeft in dit geval wel de permissie gegeven. Het is de vraag wat de gevolgen zijn van deze uitspraak voor de aanstaande kansspelwetgeving.
Het verschaffen van voldoende en duidelijke informatie omtrent de risico’s van het kansspel, de wijze waarop de speler kan deelnemen en/of kan afsluiten en de wijze waarop een speler zich (anoniem) kan wenden tot een zorg verlenende instantie is essentieel bij deze doelstelling. Het plaatsen van een link die de speler toegang geeft tot de verplichte informatie wordt reeds voldoende geacht. Mijns inziens zal het enkel plaatsen van een link niet het beoogde effect hebben. De spelers bezoeken de website immers met de intentie een spel te spelen, en zullen de link links laten liggen vanwege het ontbreken van enige interesse. Er dienen in mijn ogen zwaardere eisen te worden gesteld aan de informatieplicht. In het algemeen worden informatieplichten beschouwd als failure: het is voor handen maar slechts een enkeling neemt de moeite dit daadwerkelijk te lezen. In mijn ogen zou de informatie over de risico’s van kansspelen op een interactieve wijze aan de consument kenbaar gemaakt moeten worden, bijvoorbeeld in de vorm van een strip of een filmpje op de website alvorens het spel gespeeld kan worden.141 Daarnaast dient de vergunninghouder bij zijn website gebruik te maken van een NL-extensie. Ook illegale aanbieders kunnen eenvoudig gebruik maken van een NL-extensie, hetgeen bij de consument onterecht de indruk kan wekken dat
139 Rb Amsterdam, 18-03-2015, NJF 2015/243.
140 Antwoorden Kamervragen over de handhaafbaarheid van het tegengaan van het illegaal aanbieden van online
kansspelen, Kamerstukken II 2014-15, 636689, p. 2-3.
141 Onderzoek wees uit dat 95% van de deelnemers complexe medische informatie beter kon begrijpen wanneer
er zowel tekst als foto’s werden gebruikt bij beschrijvingen, in tegenstelling tot degenen die enkel een tekst voor zich hadden. Dit toont aan dat visualisatie gedienstig kan zijn bij het begrijpen van informatie. http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/15950838.
33
deze te maken heeft met een legaal kansspelaanbod.142 Er wordt bovendien niet gemotiveerd waarom een buitenlandse extensie verboden is. Vergunninghouders mogen de spelerstegoeden van een speler wel onderbrengen in het buitenland, wat mij juist risicovoller lijkt. Een transparante en controleerbare bedrijfsvoering is per slot van rekening een essentiële voorwaarde om een eerlijk spel en bescherming van spelerstegoeden te garanderen.
Een belangrijk onderdeel van consumentenbescherming vormen de minderjarigen en andere kwetsbare groepen. De minimale leeftijd om te mogen deelnemen aan online kansspelen is 18 jaar. De mate van gebruik van online kansspelen en de daar bijbehorende risico’s zijn leeftijdsgebonden. Het is verbazingwekkend dat de minimumleeftijd niet op 21 jaar is gesteld, zoals de leeftijd om alcohol te nuttigen. De overheid acht het signaleren van een (dreigende) alcoholverslaving in een vroeg stadium belangrijk,143 evenals een tijdige herkenning van een kansspelverslaving, dus vanwaar het verschil?
Ten slotte hangt de effectiviteit van de maatregelen in hoge mate af van de wijze waarop kan worden opgetreden tegen illegale aanbieders. Eén van de nieuwe handhavingsinstrumenten van de kansspelautoriteit is internetproviders en financiële dienstverleners een bevel te geven illegale aanbieders te blokkeren. Onderzoek144 toont echter aan dat andere landen waarvan de kansspelautoriteit deze mogelijkheid eveneens bezit, deze niet toepassen vanwege praktische problemen of het uitblijven van effectiviteit. In Nederland biedt de zaak over het wel of niet doorgeven van de download site ‘Pirate Bay’ een goed voorbeeld. Het gebod aan internetproviders om deze site te blokkeren is in hoger beroep ongedaan gemaakt vanwege het niet voldoen aan het evenredigheidsvereiste van het gevraagde verbod.145 De effectiviteit van de handhavingsmaatregelen zal bovendien gering zijn vanwege het feit dat deze zich uitsluitend tot Nederland kunnen uitstrekken, terwijl kansspelen op afstand grenzeloos zijn. Het innen van dwangsommen en bestuurlijke boetes kan problemen opleveren gezien buitenlandse aanbieders dit gemakkelijk naast zich neerleggen.146 De handhaving van voorschriften is sterk afhankelijk van de medewerking van buitenlandse autoriteiten. Deze afhankelijkheid maakt het onzeker of de maatregelen in het wetsvoorstel daadwerkelijk een betrouwbaar en controleerbaar aanbod van kansspelen op afstand kunnen realiseren.
142
Kamerstukken II, 2014-2015, 33996, nr. 6, p. 136.
143 http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/alcohol/preventie-en-behandeling-alcoholverslaving. 144 Eindrapport van de Adviescommissie Kansspelen via internet, augustus 2010, 23-08-2010. 145 Gerechtshof ’s Gravenhage, 28-01-2014, JHG 2014/48.
146
34
Samenvatting en conclusies
De consument op de online kansspelmarkt is de speler die deelneemt aan een kansspel, een spel waarin deelnemers over het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen. Door het grenzeloze karakter van kansspelen op afstand bestaat in feite al jaren een Nederlandse markt voor kansspelen op afstand. Echter is deelname aan en het organiseren van kansspelen op afstand onder de huidige Wok verboden. Het beschermen van de consument is hiervan de achterliggende gedachte. Vanwege dit verbod bestaat er echter een illegale markt, wat de consumentenbescherming niet ten goede komt. Er bestaat geen toezicht op illegale aanbieders en er is geen zicht op het speelgedrag van spelers. Een open houding ten opzichte van buitenlandse kansspelaanbieders is echter ook geen optie. Zo voerde het Verenigd Koninkrijk tot 2014 een kansspelbeleid waarin buitenlandse aanbieders zonder vergunning kansspelen konden aanbieden op de Britse markt en mochten hiervoor reclame maken, terwijl aanbieders gevestigd in het Verenigd Koninkrijk hiertoe een vergunning nodig hadden.147 Dit maakte de controle en handhaving op de kansspelmarkt moeilijker. Het wetsvoorstel Kansspelen op afstand komt daarom met een vergunningensysteem waarmee kansspelen op afstand gelegaliseerd worden. In deze scriptie stond de volgende onderzoeksvraag centraal: ‘Passen de regels van de nieuwe Wet op de kansspelen bij de noodzaak tot bescherming van de Nederlandse consument op het gebied van online kansspelen?’.
De noodzaak tot bescherming van de Nederlandse consument vloeit voort uit de risico-verhogende elementen die zorgen dat kansspelen op afstand onderscheiden worden van de land-based kansspelen uit andere titels van de Wok. Vanwege het ontbreken van fysiek contact tussen de speler en de aanbieder, het short-odds karakter en de laagdrempeligheid tot deelname aan het online kansspel worden de risico’s op kansspelverslaving en het in aanraking komen met frauduleuze activiteiten vergroot. Daar komt bij dat kansspelen op afstand een grensoverschrijdend fenomeen is met een groot bereik, wat de toezicht op en handhaving van de online kansspelmarkt een complex geheel maakt. Dit vraagt om een doordachte kansspelwetgeving die waarborgen biedt ter bescherming van de consument.
Door het nemen van verscheidene maatregelen beoogt de regering de speler naar een attractief en passend aanbod te leiden met waarborgen voor consumentenbescherming en het voorkomen van kansspelverslaving en fraude. Het behalen van een hoge kanalisatiegraad behoeft een belangenafweging, waarin enerzijds rekening wordt gehouden met het behalen
147
35
van een winstmarge door de kansspelaanbieder door het opwaarderen van het speelplezier, anderzijds mag dit niet ten koste gaan van de bescherming van de risicospelers. De speler wordt geacht op de hoogte te zijn van de bijzondere risico’s van online kansspelen en draagt een eigen verantwoordelijkheid. De speler is voor deelname verplicht een spelersprofiel aan te maken, waarin eigen spelersgrenzen kunnen worden aangegeven. Bij overschrijding staat het de aanbieder vrij te interveniëren in het speelgedrag. In beginsel vormt dit een goede basis om de consument te beschermen, echter mist het overtuigingskracht. Zonder het stellen van standaardlimieten kan de speler een zo hoog mogelijke grens instellen. Komt het zo ver dat de aanbieder ingrijpt, dan is het onduidelijk op welke wijze hij dit dient te doen. De actieve zorgplicht van de aanbieder is strikt, maar mist op sommige punten nadere uitwerking. Een onderdeel van de zorgplicht is de informatieplicht ten behoeve van de keuzevrijheid van de consument. De vergunninghouder dient de consument op een duidelijke en begrijpelijke wijze te informeren over onder andere de risico’s van online kansspelen en de mogelijkheden die zorg verlenende instanties bieden. Deze informatie hoeft niet uitgebreid op de gebruikerssite te staan, een link is voldoende. De informatieplicht is de spil in de bescherming van de consument, en moet mijns inziens aangescherpt worden. Er wordt ten eerste niet ingespeeld op de verschillende soorten spelers, terwijl het specifiek doelgroepenbeleid juist op deze beschermingsmaatregel zijn stempel moet drukken. Bovendien zal het enkel plaatsen van een link niet voldoende waarborgen bieden. Hier ligt in mijn ogen een opening om het kansspelbeleid beter tot zijn recht te laten komen. Het stellen van zwaardere eisen omtrent deze informatieplicht met het oog op het specifiek doelgroepenbeleid kan het verschil maken. Wel wordt speciale aandacht geschonken aan het beschermen van kwetsbare groepen zoals minderjarigen. Door een identificatie- en verificatiesysteem zullen spelers onder de 18 jaar geweerd worden van de kansspelmarkt. De wetgever motiveert echter niet waarom is gekozen voor deze minimumleeftijd. Er wordt nadruk gelegd op de extra gevaren voor minderjarigen, maar hier wordt in het wetsvoorstel niet op ingespeeld.
Transparantie van de bedrijfsvoering is een belangrijke voorwaarde om fraude te voorkomen. Het feit dat aanbieders hun spelerstegoeden niet in Nederland hoeven onder te brengen, lijkt mij niet stroken met deze gedachte. Het grensoverschrijdende karakter van kansspelen op afstand maakt toezicht en handhaving al gecompliceerder. Het is niet voor niets dat de Hoge Raad in het Ladbrokes arrest heeft bepaald dat een lidstaat zich op het standpunt mag stellen dat het enkele feit dat een marktdeelnemer rechtmatig via internet
36
kansspelen aanbiedt in een andere lidstaat, niet voldoende waarborgt dat de nationale consument wordt beschermd tegen het risico van fraude en criminaliteit.
De Kansspelautoriteit speelt een belangrijke taak binnen het nieuwe kansspelbestel. Het is goed dat het instrumentarium van de Kansspelautoriteit voldoende flexibel is om aan de toekomstige ontwikkelingen te kunnen voldoen. De effectiviteit van haar handhaving blijft echter deels afhankelijk van de medewerking van buitenlandse kansspelaanbieders, aangezien de Kansspelautoriteit slechts jurisdictie heeft die zich uitstrekt tot het Nederlands grondgebied.
Het legaliseren van online kansspelen is in mijn ogen een goede stap om de Nederlandse consument te beschermen. Er kan niet ontkent worden dat er feitelijk al jaren een online gokmarkt bestaat, die tot op heden illegaal is. De regering komt tegemoet aan deze nieuwe situatie door het nemen van maatregelen die specifiek gericht zijn op het beschermen van de consument. De regels passen bij de noodzaak tot bescherming van de Nederlandse consument, echter laat de uitwerking ervan mijns inziens te wensen over. Dit kan wellicht verklaard worden vanuit het oogpunt dat kansspelen op afstand een recreatieve dienst is, waarvoor men kiest. Men kan zonder deze dienst leven, waardoor de regels wellicht minder scherp zijn
Ten slotte volgen hierna mijn visie en aanbevelingen houdende een aantal tips die een wetgever mijns inziens in ogenschouw dient te nemen voordat het wetsvoorstel daadwerkelijk in werking zal treden, om het nieuwe kansspelbeleid volledig tot zijn recht te laten komen.
37