Wmo-decentralisatie
centraal:
Een verkennend onderzoek naar de invloed van
bestuurskracht op decentralisatie
Management van de Publieke Sector
Wijnand Kort 13 januari 2016
ii
Wmo-decentralisatie
centraal:
Een verkennend onderzoek naar de invloed van
bestuurskracht op decentralisatie
Wijnand Kort
Studentnummer: 1163949
Begeleider: de heer dr. G. E. Breeman Tweede lezer: de heer dr. W.J. van Noort
Scriptie
Management van de Publieke Sector Campus Den Haag
iii
Voorwoord
Beste lezer,
U bent begonnen met het lezen van mijn scriptie voor de master Management van de Publieke Sector, Universiteit Leiden. Omdat ik affiniteit heb met de zorg, was het voor mij logisch om mijn scriptie over een zorg gerelateerd onderwerp te schrijven. Tijdens het bedenken van een onderwerp, begin 2015, waren de zorgdecentralisaties zeer actueel. Uit deze drie decentralisaties heb ik de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) als onderwerp gekozen. De Wmo kwam vaak in het nieuws en er werd gewaarschuwd dat het allemaal wel eens mis kon gaan. De burger zou hier volgens de media de dupe van zijn. Voor mij een prikkel om het Wmo-beleid van gemeenten te verkennen.
In mijn ogen is de zorg een lastig gebied. Als er iets fout gaat, dan is het vaak de burger die er de dupe van wordt. De Wmo treft veel mensen daarom hoop ik dat ik door deze verkenning een steentje kan bijdragen aan de verdere ontwikkeling van de Wmo.
Bij het schrijven van mijn scriptie heb ik uitstekende begeleiding van dr. Breeman ontvangen. Hij was altijd bereikbaar voor goed advies, inspireerde, was flexibel bij het maken van afspraken en leverde goede aanvullingen. Daarnaast wil ik Rianne Steenbrink en Sjoerd Potters bedanken voor de tijd die zij voor mij hebben vrijgemaakt voor een interview.
Daarnaast wil ik Hannah, vrienden en familie bedanken voor de nodige afleiding naast het typen.
Den Haag, januari 2016
iv
Samenvatting
Op 1 januari 2015 heeft er een grote decentralisatie op zorggebied plaatsgevonden. De Wmo, die al gedecentraliseerd was, is voor gemeenten sterk uitgebreid. Gemeenten schrijven beleidsdocumenten met daarin hun plannen om de Wmo in praktijk te brengen. De kwaliteit van het beleidsdocument wordt bepaald door de vorm, het financiële en juridische kader, het politieke draagvlak, het beleids-analytisch gedeelte, deugdelijke argumenten en handige argumenten. Mogelijk heeft bestuurskracht invloed op deze doelen. Gemeenten met veel bestuurskracht zouden bijvoorbeeld meer middelen kunnen hebben om een beter beleidsdocument te maken dan gemeenten met minder bestuurskracht.
Bestuurskracht houdt de uitvoerings-, beslis- en verantwoordingscapaciteit van een gemeente in. Door beleidsdocumenten van verschillende gemeenten te onderzoeken wordt in kaart gebracht wat de kwaliteit van deze documenten is en hoe de invloed van bestuurskracht terugkomt in het Wmo-beleid van gemeenten. Er wordt gekeken naar de beleidsdocumenten geschreven voor de decentralisatie, niet naar de uitkomsten van het beleid.
De kwaliteit van de beleidsdocumenten is wisselend, vooral op het geven van openheid op financieel gebied schieten gemeenten tekort. Daarnaast ontbreekt het gewenste effect democratisering bij een aantal gemeenten. Bestuurskracht heeft op papier geen invloed op de kwaliteit van de beleidsdocumenten.
v
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1 Inleiding
1.1 Aanleiding pagina 1
1.2 Opzet scriptie pagina 3
1.3 Hoofdvraag pagina 3
1.4 Deelvragen pagina 3
1.5 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie pagina 3
1.6 Concepten/begrippen pagina 4
1.7 Leeswijzer pagina 5
Hoofdstuk 2 Decentralisatie
2.1 Historisch perspectief decentralisatie pagina 6
2.1.1 Medebewind, autonomie en toezicht pagina 6
2.2 Betekenis decentralisatie pagina 7
2.3 Decentralisatie-impulsen door de jaren heen pagina 8
2.4 Effecten decentralisatie beoordeeld pagina 8
2.4.1 Effectiviteit decentralisatiebeleid in Nederland pagina 9
2.5 Voor- en nadelen decentralisatie pagina 10
2.5.1 Argumenten voor decentralisatie pagina 10
2.5.2 Argumenten tegen decentralisatie pagina 10
2.6 Beoogde decentralisatiedoelen pagina 11
Hoofdstuk 3 Bestuurskracht
3.1 Bestuurskracht en voorwaarden uitvoering beleid pagina 12
3.1.1 Uitvoeringscapaciteit pagina 13
3.1.2 Besliscapaciteit pagina 14
3.1.2.1 Lokale politieke betrokkenheid pagina 14
3.1.2.2 Gelijkheidsstreven pagina 15
3.1.3 Verantwoordingscapaciteit pagina 15
3.2 Decentralisatie als impuls voor bestuurskracht pagina 16
3.3 Analyse en conclusie pagina 17
vi
3.3.2 Analyse besliscapaciteit pagina 18
3.3.3 Analyse verantwoordingscapaciteit pagina 19
3.4 Conclusie Boogers et al.: decentralisatie en bestuurskracht pagina 19
Hoofdstuk 4 Kwaliteit beleidsdocumenten
4.1 Kwaliteit beleidsdocumenten pagina 21
4.2 Eerder onderzoek Hoppe en Jeliazkova pagina 21
4.3 Dimensie pagina 21
4.4 Kwaliteitscriteria pagina 22
Hoofdstuk 5 Juridisch kader decentralisatie zorg
5.1 AWBZ voor decentralisatie pagina 24
5.2 Context Wmo-decentralisatie 2007 pagina 24
5.3 AWBZ decentralisatie per 1 januari 2015 pagina 27
5.4 Wmo-decentralisatie per 1 januari 2015 pagina 27
5.5 Persoonsgebonden budget op basis van de Wlz pagina 28 5.6 Persoonsgebonden budget op basis van de Wmo pagina 29 5.7 Persoonsgebonden budget op basis van de Zvw pagina 30
5.8 Conclusie pagina 31
Hoofdstuk 6 Methoden
6.1 Onderzoeksmethoden pagina 32
6.1.1 Literatuur . pagina 32
6.1.2 Beleidsonderzoek gemeenten pagina 32
6.2 Welke data wordt er verzameld? pagina 32
6.3 Validiteit pagina 33
6.4 Beperkingen onderzoek pagina 33
6.5 Operationaliseren context Wmo met doelen Fleurke et al. pagina 33
6.6 Operationaliseren bestuurskracht pagina 35
6.7 Operationaliseren kwaliteitscriteria beleidsdocumenten pagina 35
Hoofdstuk 7 Analyse beleidsstukken gemeenten
7.1 Scores gemeenten pagina 37
vii
7.2.1 Bestuurskracht pagina 38
7.2.2 Doelen decentralisatie pagina 39
7.2.3 Kwaliteit beleidsdocumenten pagina 40
7.3 Overzicht scores beleidsstukken per gemeente pagina 41
7.4 Overzicht score per provincie pagina 43
Hoofdstuk 8 Analyse
8.1 Bestuurskracht pagina 44
8.1.1 Uitvoeringscapaciteit pagina 45
8.1.2 Besliscapaciteit pagina 49
8.1.3 Verantwoordingscapaciteit pagina 51
8.1.4 Conclusie bestuurskracht pagina 53
8.2 Beoogde decentralisatiedoelen Fleurke et al. pagina 54
8.2.1 Integraal beleid pagina 56
8.2.2 Maatwerk pagina 57
8.2.3 Slagvaardigheid pagina 60
8.2.4 Democratisering en toegankelijkheid pagina 61
8.2.5 Conclusie beoogde doelen decentralisatie Fleurke et al. pagina 63
8.3 Kwaliteit beleidsdocumenten pagina 63
8.3.1 Vorm pagina 65
8.3.2 Financieel/juridisch pagina 65
8.3.3 Politiek draagvlak pagina 66
8.3.4 Beleids-analytisch pagina 67
8.3.5 Deugdelijk argumenteren pagina 68
8.3.6 Handig argumenteren pagina 68
8.3.7 Conclusie kwaliteit beleidsdocumenten pagina 69
8.4 Invloed bestuurskracht op beoogde doelen Wmo-decentralisatie pagina 71 8.5 Invloed bestuurskracht op kwaliteit van de beleidsdocumenten pagina 72
8.6 Invloed grootte gemeente pagina 72
8.7 Wederkerigheid bestuurskracht pagina 72
8.8 Wmo-decentralisatie in decentralisatie perspectief pagina 73
Hoofdstuk 9 Conclusie en aanbeveling
viii
9.2 Aanbeveling en discussie pagina 77
Literatuurlijst en gebruikte websites pagina 79
Gebruikte beleidsstukken pagina 82
Bijlagen
Bijlage 1 Vragen interview mevrouw Rianne Steenbrink,
beleidsmedewerker gemeente Nieuwkoop pagina 84 Bijlage 2 Vragen interview de heer Sjoerd Potters, Tweede Kamerlid
van de VVD en portefeuillehouder van de Wmo pagina 86
Bijlage 3 Checklist Hoppe et al. pagina 88
1
Hoofdstuk 1 Inleiding
1.1 Aanleiding
Op 1 januari 2015 vond er in Nederland een grote decentralisatie plaats. Gemeenten werden verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen. Een deel van die taken voerden gemeenten al uit. Sinds 1 januari 2015 nemen gemeenten op de genoemde gebieden alle taken van het Rijk over. Vanuit gemeenten zal ondersteuning en begeleiding geboden worden aan mensen die dat nodig hebben. Gemeenten staan het dichtst bij de inwoners. Hierdoor wordt aangenomen dat zorg effectiever, met minder bureaucratie en goedkoper geleverd zal worden.1
Sinds 1 januari 2015 zijn de nieuwe taken voor gemeenten:
jeugdzorg;
hulp bij het vinden van werk of hulp bij het verstrekken van een uitkering;
zorg bieden aan langdurig zieken of ouderen (wet maatschappelijke ondersteuning). Deze grote verandering in het zorgbeleid heeft voor veel roering gezorgd in de Nederlandse samenleving. Veel zorgtaken die in het verleden centraal werden uitgevoerd, zijn naar lokaal niveau gedecentraliseerd.
In deze scriptie wordt ingegaan op de decentralisatie van het bieden van zorg aan langdurig zieken of ouderen. De Wet maatschappelijke ondersteuning (verder: Wmo) is hiervoor de basis. Hieronder valt het Persoonsgebonden budget (verder: Pgb). Het Pgb is een geldbedrag dat kan worden besteed door iemand die zorg of hulp nodig heeft en die in aanmerking komt voor dit budget. Burgers kunnen zelf hulpverleners uitkiezen en ook zelf beslissen waaraan het ontvangen geld uitgegeven wordt.
Gemeenten hebben een bepaalde vrijheid om te bepalen hoe het beleid betreffende de Wmo wordt ingevuld. Hiervoor hebben gemeenten een bepaald budget. Gemeenten die het financieel beter voor elkaar hebben, zouden hun burgers mogelijk meer kunnen bieden. Door meer vrijheid en verschillende financiële middelen kan het zo zijn dat er verschillen ontstaan tussen gemeenten. Een burger die onder de Wmo valt, kan in de ene gemeente bijvoorbeeld
1
http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/decentralisatie-van-overheidstaken-naar-gemeenten, geraadpleegd op 04.04.2015
2
Invloed bestuurskracht
(onderverdeeld in drie
capaciteiten) van gemeenten
Kwaliteit van beleidsplannen
beter af zijn dan in een andere gemeente. Hierdoor zou de gelijke toegang tot zorg in Nederland in het geding kunnen zijn.
Gemeenten krijgen zorgtaken toegewezen door het Rijk. Het lijkt erop dat gemeenten hierbij weinig inspraak hebben gehad. Er werd bij de start van de decentralisatie van gemeenten verwacht dat ze die, met enige hulp vanuit het Rijk, succesvol in de praktijk zouden brengen. De extra taken die gemeenten toebedeeld hebben gekregen dienen te worden uitgevoerd. Hiervoor heeft de gemeente capaciteit voor nodig. Capaciteit om de decentralisatie uit te kunnen voeren. De verschillende soorten capaciteit die gemeenten nodig hebben zijn gebundeld onder de term bestuurskracht. De bestuurskracht is per gemeente verschillend, een gemeente kan bijvoorbeeld meer financiële middelen hebben dan een andere gemeente. Dit kan invloed hebben op de manier waarop gemeenten hun beleidsplan betreffende de Wmo formuleren. Een gemeente met meer bestuurskracht kan mogelijk ook meer beloven. Daarnaast kan een gemeente ook meer middelen hebben om beter te verwoorden wat er gedaan moet worden. Omdat de decentralisatie nog in ontwikkeling is, is het nog niet mogelijk om de resultaten van de beleidsdocumenten te evalueren. Daarom beperkt dit onderzoek zich tot de kwaliteit van de beleidsplannen zelf.
In de beleidsdocumenten van gemeenten worden doelen geformuleerd. Dat zijn doelen die bereikt moeten worden door middel van de decentralisatie. Zo zou er door decentralisatie meer integraal beleid komen, is meer maatwerk mogelijk, kunnen gemeenten slagvaardiger worden en is er mogelijk een hogere mate van democratisering.
In dit onderzoek staat de invloed van de bestuurskracht van een gemeente op de kwaliteit van de beleidsplannen van gemeenten betreffende de Wmo centraal. Schematisch weergegeven ziet dit er als volgt uit:
3 1.2 Opzet scriptie
Doel van deze scriptie is te onderzoeken wat de invloed van bestuurskracht is op de kwaliteit van de beleidsplannen van gemeenten. Is het zo dat de invloed van bestuurskracht groot is op de kwaliteit van de beleidsdocumenten die door de gemeenten zijn opgesteld?
Voor de beoordeling van de beleidsdocumenten van gemeenten zijn criteria van Hoppe et al. (2004) en Fleurke et al. (1997) gebruikt. Om het begrip bestuurskracht vorm te geven wordt een decentralisatie-evaluatie van Boogers et al. (2008) gebruikt. In 2008 hebben Boogers et al. een grote decentralisatie-evaluatie uitgevoerd voor het Rijk. De theorie en conclusies van het begrip bestuurskracht zoals beschreven in het stuk van Boogers et al. worden in dit onderzoek getoetst aan de kwaliteit van beleidsdocumenten. Hierdoor kan worden waargenomen wat op het gebied van de Wmo-decentralisatie de effecten van bestuurskracht zijn op de kwaliteit van beleidsstukken en de voorgenomen doelen.
1.3 Hoofdvraag
Het onderzoek in deze scriptie wordt uitgevoerd aan de hand van de volgende hoofdvraag: In welke mate bepaalt de bestuurskracht van een gemeente de kwaliteit van de gemeentelijke beleidstukken betreffende de Wmo-decentralisatie?
1.4 Deelvragen
Deelvragen die worden behandeld zijn:
Wat is bestuurskracht?
Hoe komt bestuurskracht tot uiting bij verschillende typen gemeenten?
Wat zijn de kwaliteitscriteria voor beleidsdocumenten?
Wat is de kwaliteit van de door de gemeente opgestelde beleidsdocumenten voor de Wmo-decentralisatie?
1.5 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie
Veel mensen krijgen op een bepaalde manier met de Wmo te maken. Iemand kan bijvoorbeeld in het netwerk van een hulpbehoevend persoon zitten, of iemand kan zelf zorg nodig hebben. Door te onderzoeken wat de inhoud en kwaliteit van beleidsstukken is, kan er tussen gemeenten worden vergeleken. Daarnaast kunnen gemeenten bepaalde zaken van elkaar over nemen om zelf tot een beleidsdocument van hogere kwaliteit te komen. Het onderzoek kan ook worden gebruikt door burgers en onderzoekers. Burgers kunnen zien hoe zorg in hun
4 gemeente is geregeld en wat de kwaliteit is van het beleidsplan dat hun gemeente heeft geschreven. Onderzoekers kunnen dit onderzoek zien als verkenning om vervolgens een evaluatie te doen wat de daadwerkelijke resultaten zijn.
In de wetenschap is er al veel over decentralisaties en bestuurskracht geschreven. Dit onderzoek koppelt de al bestaande literatuur over bestuurskracht aan de decentralisatie van de Wmo van 2015. Het onderzoek van Boogers et al. is van het vorig decennium, het is daarom belangrijk om te kijken of de toen getrokken conclusies nog steeds van toepassing zijn op kwaliteit van beleidsdocumenten.
1.6 Concepten/ begrippen
Om de leesbaarheid van dit onderzoek te vergroten, zijn hieronder de meest voorkomende concepten/begrippen uitgelegd. De onderstaande begrippen worden in de komende hoofdstukken verder uitgewerkt.
Bestuurskracht: de term bestuurskracht is in te delen in drie onderdelen:
• uitvoeringscapaciteit: de uitvoeringscapaciteit is de mate waarin gemeenten beschikken over kennis en kunde die benodigd is om een gedecentraliseerde taak te kunnen uitvoeren;
• besliscapaciteit: besliscapaciteit heeft betrekking op het vermogen van gemeenten om gedecentraliseerd beleid af te stemmen op lokale wensen en omstandigheden;
• verantwoordingscapaciteit: dit aspect betreft de mate waarin gemeenten in staat zijn verantwoording af te leggen over de realisatie van landelijke beleidsdoelen en de wijze waarop die verantwoording van invloed is op de uitvoering- en besliscapaciteit (Boogers et al. 2008).
Decentralisatie: overhevelen van overheidstaken van de centrale overheid naar gemeenten.
Kwaliteit van beleidsdocumenten: de kwaliteit van de beleidsdocumenten van gemeenten onderzocht aan de hand van zes criteria. De criteria zijn: vorm, financieel/juridisch, politiek draagvlak, beleids-analytisch, deugdelijk argumenteren en handig argumenteren.
Beoogde decentralisatiedoelen: de doelstellingen die vaak bij decentralisaties gebruikt worden volgens Fleurke et al. 1997 worden in deze scriptie aangehouden. Dit zijn
5 integraal beleid, maatwerk, slagvaardigheid, democratisering en bestuurskracht. In paragraaf 2.6 worden deze begrippen verder uitgewerkt. Terwijl Hoppe algemene criteria geeft voor de kwaliteit van beleidsstukken, geven Fleurke et al. een meer precieze invulling van de kwaliteit bij een decentralisatie.
1.7 Leeswijzer
Dit onderzoek is als volgt opgebouwd; hoofdstuk één is een inleidend hoofdstuk, waarin wordt ingegaan op de aanleiding en de opzet van dit onderzoek. In hoofdstuk twee wordt het begrip decentralisatie besproken. In hoofdstuk drie komt het begrip bestuurskracht aan bod. Hoofdstuk vier bevat de kwaliteitscriteria van de beleidsdocumenten. Hoofdstuk vijf gaat in op het juridische kader van decentralisatie in de zorg. Methoden die gebruikt zijn in dit onderzoek worden besproken in hoofdstuk zes. De analyse van beleidsstukken van verschillende gemeenten volgt in hoofdstuk zeven. De analyse van het gehele onderzoek komt aan bod in hoofdstuk acht. Hoofdstuk negen geeft vervolgens de conclusie weer en geeft een antwoord op de onderzoeksvragen. Tevens wordt in dat hoofdstuk een aanbeveling gedaan.
6
Hoofdstuk 2 Decentralisatie
2.1 Historisch perspectief decentralisatie
Decentralisaties worden vaak bekeken en beoordeeld vanuit beleidsinhoudelijk perspectief. Hierin staan effecten voor kwaliteit van beleid centraal. Volgens Boogers et al. (2008) biedt dit een beperkt perspectief. Het beleidsinhoudelijk perspectief gaat voorbij aan bedoelde en onbedoelde gevolgen van de verhoudingen tussen Rijk en gemeenten die door decentralisaties kunnen ontstaan. Om implicaties van decentralisaties te kunnen duiden, is het belangrijk dat de decentralisatieoperaties van het Rijk bekeken worden tegen de achtergrond van het geheel aan beginselen en normatieve opvattingen over de relatie tussen de centrale overheid en de decentrale overheden (Boogers et al. 2008: 9) (Toonen 1987 en Derksen & Schaap 2007).
Het geheel van verhoudingen tussen de verschillende bestuurslagen wordt een gedecentraliseerde eenheidsstaat genoemd. Over de mate van (de-)centralisatie is sinds het ontstaan van het Huis van Thorbecke voortdurend discussie geweest. Dit komt doordat er vaak verschil van opvatting is over het binnenlands bestuur, maatschappelijke verandering en de eisen die de maatschappij aan het openbaar bestuur stelt (Boogers et al. 2008: 10).
2.1.1 Medebewind, autonomie en toezicht
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat, deze term lijkt volgens Breeman et al. (2010: 27) op het eerste gezicht tegenstrijdig. Decentralisatie houdt de overdracht van taken en bevoegdheden naar lagere bestuurslagen in. Resultaat hiervan is dat er tussen gemeenten verschillende regels kunnen ontstaan. Een eenheidsstaat stelt dat samenhang en coördinatie van bovenaf centraal staan. Gemeentelijke regelgeving mag niet in strijd zijn met de nationale wet- en regelgeving (Breeman et al. 2010: 27).
Bij de verhouding tussen decentralisatie en een eenheidsstaat, staan de begrippen autonomie, medebewind en toezicht centraal (Breeman et al. 2010: 27). Gemeenten en provincies hebben eigen bevoegdheden om de taken op hun eigen grondgebied uit te kunnen voeren, de zogenaamde huishouding. Gemeenten en provincies kunnen binnen hun eigen rechtsgebied op eigen initiatief regels vaststellen. Deze regels worden autonome verordeningen genoemd. Plaatselijke verordeningen kunnen per gemeente verschillen. De bevoegdheid van provincie en gemeente om eigen regels vast te stellen wordt autonomie genoemd (Breeman et al. 2010: 27-28).
7 Gemeenten en provincies stellen ook regels op in opdracht van een hogere regeling. Een voorbeeld hiervan is dat gemeenten bestemmingsplannen op moeten stellen op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening. Gemeenten en provincies zijn meestal vrij om de inhoud te bepalen, maar moeten rekening houden met regels van hogere orde (Breeman et al. 2010: 28).
Decentralisaties worden binnen de eenheidsstaat bepaald door autonomie en medewind. Toezicht vindt plaats van bovenaf, vanuit de nationale overheid. De nationale overheid kan alle besluiten van lagere overheden vernietigen. Dat is het geval als besluiten in strijd zijn met de wet of het algemeen belang. De term algemeen belang wordt beschreven als het verzekeren van de eenheid van het regeringsbeleid. Toch is de nationale overheid zeer terughoudend op dat gebied en vindt dit slechts enkele tientallen keren per jaar plaats (Breeman et al. 2010: 28).
2.2 Betekenis decentralisatie
Het begrip decentralisatie omvat grofweg gezien drie betekenissen. In staats- en bestuursrechtelijke zin duidt decentralisatie op het bestaan van overheidsinstellingen die een onafhankelijke plaats innemen ten opzichte van de centrale overheid (Hennekens et al. 1998:1). Dit is een statische betekenis, wat inhoudt dat de verhouding tussen het Rijk en de decentrale overheden niet-hiërarchisch is. Deze verhouding komt neer op ‘een eigen huishouding’ van gemeenten, waaraan gemeenten een zelfstandig bestaansrecht ontlenen.
De tweede betekenis van decentralisatie beschrijft dat decentralisatie een proces is, waarin de rol van decentrale overheden ten opzichte van de centrale overheid wordt versterkt. Dit komt als volgt terug in de gemeentewet (artikel 117 lid 1): “Onze Minister bevordert de
decentralisatie ten behoeve van de gemeenten”. Dit wetsartikel houdt in dat met behulp van
financiële, juridische en bestuurlijke middelen de gemeentelijke beleidsvrijheid wordt verruimd.
De derde betekenis van decentralisatie is de bekendste en geeft de meest concrete definitie aan het begrip. Decentralisatie is de feitelijke overdracht van taken en bevoegdheden aan gemeenten (Boogers et al. 2008: 12).
8 2.3 Decentralisatie-impulsen door de jaren heen
In het verleden hebben decentralisaties in Nederland op verschillende manieren vorm gekregen. Eerst was decentralisatie altijd sectoraal georiënteerd. De nadruk werd gelegd op de overdracht van taken en bevoegdheden van de centrale overheid naar gemeenten. Begin jaren ’80 is er een start gemaakt met een “Rijksbreed decentralisatiebeleid” (Boogers et al. 2008: 14). Deze decentralisatiegolf kreeg vorm in de Decentralisatienota van 1980 en het Decentralisatieplan van 1983. Er werd grotendeels gestreefd naar een grote overheveling van taken van de centrale overheid naar gemeenten en provincies. Het vergroten van financiële middelen voor gemeenten kreeg minder aandacht (Boogers et al. 2008: 14).
Een aantal jaar later, medio jaren ’80, verschuift de nadruk naar het verminderen van het toezicht op gemeenten. Deregulering staat centraal. Vanaf 1991, het jaar waarin de Decentralisatie Impuls het speerpunt vormde, werd er een sterke nadruk gelegd op het versterken van de effectiviteit en efficiëntie van het overheidsbeleid (Boogers et al. 2008: 14).
Tegelijkertijd met de verschillende decentralisatiegolven die hebben plaatsgevonden, was er ook een aantal keer sprake van een centralisatie. Het kwam zelfs voor dat er op dezelfde beleidsterreinen tegelijkertijd zowel een decentralisatie als een centralisatie plaatsvond. Er is constant een veranderende maatschappelijke en bestuurlijke context en dit kan invloed hebben op de mogelijke wenselijkheid van decentralisatie. Soms is daarom ook centralisatie gewenst. Vast staat dat de invloed van de centrale overheid op gemeenten nog altijd aanzienlijk is, ondanks decentralisering (Boogers et al. 2008: 14).
2.4 Effecten decentralisatie beoordeeld
De conclusies die in de literatuur worden gemaakt ten aanzien van de effecten van de verschillende decentralisatieoperaties in Nederland, zijn niet eenduidig. Toch kan er worden gesteld dat de decentralisaties, gezien als proces, tamelijk succesvol zijn geweest. Dit is terug te zien in een flink aantal beleidsterreinen waarin aanzienlijke decentralisaties hebben plaatsgevonden. Het belang van het lokaal bestuur heeft, ondanks een aantal kritische evaluaties over het verloop en de uitvoering, door de decentralisaties een groei gekend (Boogers et al. 2008: 14).
2.4.1 Effectiviteit decentralisatiebeleid in Nederland (Boogers et al. 2008: 14-15)
Positief beeld Negatief beeld Gemengd beeld
De Groot (2005) is positief over de gevolgen van decentralisatie van het onderwijs. Vooral op de volgende gebieden waren de positieve gevolgen goed te merken: maatwerk, betrokkenheid van actoren en toenemende efficiëntie.
Moulijn (2003) wijst op de ongewenste gevolgen die de Wet Voorzieningen Gehandicapten had op het gebied van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.
Evaluaties van decentralisatiebeleid bevestigen dit gemengde beeld van decentralisaties. De ROB (2000) stelt dat
doelstellingen en verwachtingen van decentralisaties op een groot aantal beleidsterreinen zijn gerealiseerd. Hier staat tegenover dat op het gebied van lokaal maatwerk en integraal beleid de decentralisaties tegenvallen.
Vergelijkbare conclusies worden gemaakt door Gilsing (2007), maar dan op het gebied van jeugdbeleid.
Denters et al. (1999) stellen dat ook bij de verwachting dat decentralisatie de materiele beleidsvrijheid van gemeenten vergroot, vraagtekens geplaatst kunnen worden.
Conclusie van Elzinga en Hagelstein (1998) is dat de verwachte efficiëntiewinst van de Decentralisatie Impuls niet is behaald en dat decentralisaties ook niet tot de verwachte beleidsvrijheid hebben geleid.
Volgens Korthals Altes (2002) hebben ook decentralisaties op het gebied van stedelijke vernieuwing bijdrage geleverd aan de
capaciteiten van de lokale overheid.
De Groot (2005): Wat sowieso erg duidelijk te zien is, is dat gemeenten na een decentralisatie weinig
eensgezind zijn om tot een integraal beleid te komen. Integraal beleid is één van de doelstellingen van het decentralisatiebeleid.
Dat de beleidsvrijheid niet zo groot is geworden als verwacht wordt door anderen, waaronder Pestman (2007) in sterke mate bevestigd. Vooral op het gebied van de ruimte die ontstaat door middel van het terugdringen van een aantal uitkeringen en de deregulering die daarbij hoort. Hierdoor wordt het doel van lokaal maatwerk niet waargemaakt dat ertoe leidt dat de efficiënte en effectiviteit ook minder zijn dan verwacht.
10 2.5 Voor- en nadelen decentralisatie
Decentralisaties vinden al tientallen jaren plaats en zijn in de wetenschap al vaak beschreven. De voor- en nadelen van decentralisaties zijn door vele auteurs duidelijk beschreven. Het idee achter decentralisatie is dat er op lokaal niveau meer kennis is over de omstandigheden waarin de burgers leven en meer kennis over wat de burgers willen (Rodriguez-Pose, Tijmstra en Bwire, 2009: 77-80).
2.5.1 Argumenten voor decentralisatie
Volgens Boogers et al. hebben de belangrijkste argumenten voor decentralisatie betrekking op de grondwettelijke positie van gemeenten, het subsidiariteitsbeginsel en argumenten omtrent beheersing en democratie. Het argument betreffende beheersing veronderstelt dat gemeenten efficiënter werken en dat ze effectiever zijn, omdat door gemeenten op lokaal gebied maatwerk geboden kan worden (Boogers et al. 2008: 13). Het argument betreffende democratie houdt in dat de beïnvloedingsmogelijkheden van de besluitvorming op lokaal niveau groter zijn voor burgers. Daarnaast kan decentralisatie leiden tot betere diensten vanuit de overheid, tot meer efficiëntie en kan er beter toezicht worden gehouden op (de uitvoering van) beleid (Rodriguez-Pose, Tijmstra en Bwire, 2009: 77-80).
2.5.2 Argumenten tegen decentralisatie
Niet alle effecten van decentralisatie kunnen positief uitpakken. Er ontstaan mogelijk ook onverwachte en negatieve effecten bij een decentralisatie. Er kan een ongelijke geografische verdeling ontstaan bij de distributie van financiële en menselijke bronnen. Dit kan leiden tot onvoldoende middelen voor gemeenten waardoor uniformiteitsproblemen kunnen ontstaan. Kwaliteit is in de ene gemeente beter dan in de andere gemeente. Ook kunnen lokale overheden hun eigen belang nastreven en niet kijken naar de nationale prioriteiten (Kuhlmann, 2010: 3-4). Mogelijk kan er rechtsongelijkheid ontstaan als gevolg van lokale verschillen. Daarnaast wordt bepaald beleid door de Rijksoverheid efficiënter uitgevoerd, er is sprake van schaalvoordeel op Rijksniveau (Boogers et al. 2008: 13).
Alle voor- en nadelen schematisch weergegeven:
Voordelen decentralisatie Nadelen decentralisatie
Meer kennis over de lokale omstandigheden Uniformiteitsproblemen
Meer efficiëntie Onvoldoende financiële middelen
11 2.6 Beoogde decentralisatiedoelen
De hiervoor benoemde voor- en nadelen kunnen worden teruggevonden in de gewenste effecten van decentralisaties zoals die zijn opgesteld door Fleurke et al in 1997. Doordat het resultaat van decentralisatie in vier effecten is verwoord, is het mogelijk om te bekijken hoe deze effecten in de beleidsdocumenten van gemeenten zijn verwoord.
De gewenste effecten zijn terug te vinden in de volgende doelstellingen van decentralisatie:
integrale beleidsvoering: de eerste doelstelling van decentralisatie is het tegengaan van verkokering. De gedachte hierbij is dat oplossingen van centrale departementen onvoldoende recht doen aan de complexiteit van lokale problemen. Decentralisatie zal daarom voor een integrale oplossing van maatschappelijke problemen moeten zorgen;
maatwerk: de tweede doelstelling van decentralisatie is dat landelijk beleid met behulp van maatwerk door gemeenten beter kan worden afgestemd op lokale omstandigheden. Dit komt doordat gemeenten beter zicht hebben op de lokale situatie dan het Rijk. Decentralisatie werkt op deze manier mee aan de ontwikkeling van maatwerkoplossingen;
slagvaardigheid: de derde doelstelling van decentralisatie is door middel van decentralisatie beleid slagvaardiger te maken. Maatwerk is hier een onderdeel van, maar gemeenten kunnen bijvoorbeeld ook reageren op omstandigheden die lokaal beleid direct wijzigen;
democratisering: de vierde doelstelling is democratisering waardoor verondersteld wordt dat het lokaal bestuur voor burgers herkenbaarder en toegankelijker is. Door middel van decentralisatie kan de inbreng van burgers worden vergroot (Fleurke et al. 1997).
12
Hoofdstuk 3 Bestuurskracht
3.1 Bestuurskracht en voorwaarden uitvoering beleid
Een bestuurskrachtmeting is een meting en analyse van de kracht van een gemeente. De analyse geeft een algemeen beeld van de kwaliteit die een gemeente levert. Er wordt gesproken over metingen, dat kan de suggestie wekken dat het om feitelijke en cijfermatige analyses gaat. Hier gaat het echter niet om. Volgens Korsten et al. is het woord ‘beoordeling’ een betere benaming. Omdat de term ‘meting’ is ingeburgerd, wordt die term nog steeds gebruikt (Korsten et al. 2007: 24-25).
De metingen die bij gemeenten worden gedaan voorzien in een behoefte. De metingen geven een overzicht weer over de staat van een gemeente. Daarnaast geeft een meting de hoofdlijnen weer voor een transparante verantwoording en zijn een opstap voor reflectie op de bestuurskwaliteit en mogelijke verbeterpunten. Er kunnen ook gevolgen worden gekoppeld aan bestuurskrachtmetingen. Metingen kunnen bij gemeenten tot bezinning leiden. Toch hebben metingen normaal gesproken geen grote gevolgen voor gemeenten. Het komt soms wel voor dat ze een opstap voor herindeling zijn (Korsten et al. 2007: 32).
In bestuurskrachtmetingen is een tweedeling op te maken. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de input en output van overheidsorganen. Bij het meten van de input wordt er gekeken of de personele en financiële beschikbare middelen een slagvaardig bestuur maken (Boogers en Schaap, 2007: 6). Het begrip bestuurskracht wordt door Herweijer (1998) gelijkgeschakeld aan de productieomvang van een gemeente. De productieomvang van gemeenten houden de taken, de omvang van de doelgroep en de middelen in. Daartegenover staat de benadering gericht op output. De output zijn de prestaties die de overheid levert. Ook wordt hierbij de wisselwerking tussen bestuur en de omgeving centraal gesteld (Boogers en Schaap, 2007: 7).
Boogers et al. (2008: 25) geven in een evaluatie van het decentralisatiebeleid tussen 1993 en 2008 aan, dat bestuurskracht bij het uitvoeren van gedecentraliseerde taken de volgende dimensies heeft:
uitvoeringscapaciteit;
besliscapaciteit;
13 Boogers et al. kijken in hun evaluatie van de decentralisatie dus naar de capaciteiten van gemeenten en niet naar de geleverde prestaties.
3.1.1 Uitvoeringscapaciteit
Het hebben van voldoende capaciteit is één van de voorwaarden om beleid uit te kunnen voeren. Gemeenten hebben hiervoor middelen nodig. Deze benodigde middelen zijn kennis en kunde, ambtelijke capaciteit en financiën.
Uit onderzoek van Boogers et al. (2008) blijkt dat gemeenten niet altijd over voldoende kennis en kunde beschikken om gedecentraliseerde taken uit te kunnen voeren. Dit is vooral het geval bij kleinere gemeenten (minder dan 50.000 inwoners). Het is wel zo dat dit probleem ook bij grotere gemeenten kan voorkomen (Boogers et al. 2008: 26). Uit de evaluatie van de Wet Werk en Bijstand (verder: WWB) kan geconcludeerd worden dat enkele grotere gemeenten vinden dat voor sommige taken de gemeentelijke schaal te klein is, waaronder de WWB (Centrum voor Arbeid en Beleid, 2005). Wanneer gemeenten merken dat ze te weinig kennis en kunde hebben, kiezen ze vaak voor het uitbesteden van de taken aan bijvoorbeeld een adviesbureau. Daarnaast kunnen gemeenten taken outsourcen aan andere gemeenten (dit wordt vooral gedaan door kleine gemeenten), of ze kiezen voor het inzetten van extra middelen die ten koste gaan van andere beleidsterreinen. Het is ook mogelijk dat er geen oplossing komt om het gebrek aan kennis en kunde te compenseren. Beleid wordt dan niet optimaal uitgevoerd (Boogers et al. 2008: 26-27).
Een doel dat vaak gesteld wordt bij decentralisatie is dat van efficiëntie. Meer uitvoeren met minder geld. Het komt ook voor dat de financiële middelen die gemeenten krijgen voor het uitvoeren van de decentralisaties ontoereikend zijn. Een groot gedeelte van de gemeente (tachtig procent van de geënquêteerden in het onderzoek van Boogers et al.) geeft aan dat gemeenten niet altijd over voldoende financiële middelen beschikken om de opgelegde taken uit te kunnen voeren. Dit wordt ook bevestigd door andere evaluaties van decentralisaties (Boogers et al. 2008: 27). Het tekort aan financiële middelen gaat vaak ten koste van andere gemeentelijke taken. Dit tekort aan financiële middelen wordt opgevangen door het gebruik van middelen die voor andere doelen binnen de gemeente bestemd waren (Boogers et al. 2008: 27). Dit kan wel positieve gevolgen hebben voor de ontwikkeling van een eigen integrale maatwerkoplossing. Wanneer er middelen voor een taak gebruikt worden die voor een andere gemeentelijke taak waren bestemd, wordt een integratie met dit beleidsterrein bevorderd (Turkenburg, 1999 in Boogers et al. 2008: 27). Financiële problemen worden in
14 een kwart van de gevallen niet opgelost door gemeenten. Gemeenten accepteren in dat geval dat de taak niet naar eigen tevredenheid wordt uitgevoerd (Boogers et al. 2008: 27-28).
3.1.2 Besliscapaciteit
Voor een decentralisatie moet een gemeente in staat zijn om landelijke beleidsdoelstellingen af te stemmen op een situatie die lokaal speelt. Besliscapaciteit houdt de mate waarin gemeenten in staat zijn de landelijke doelstellingen lokaal af te stemmen in. Hierdoor kan de gemeente maatwerk leveren. Evaluatiestudies op dit gebied concluderen dat op het vlak van besliscapaciteit gemeenten vaak tekort schieten. Dat geldt voor zowel grotere, als kleinere gemeenten (Boogers et al. 2008: 29-30). Gemeenten slagen er niet in om beleid te maken voor de decentralisatieopgaven die worden opgelegd vanuit het Rijk. Dat komt door een gebrek aan besliscapaciteit (Boogers et al. 2008: 30).
3.1.2.1 Lokale politieke betrokkenheid
De reden waarom gemeenten niet optimaal gebruik maken van de mogelijkheden die geboden worden door het recht van eigen invulling, is dat de politiek-bestuurlijke inbedding van de gedecentraliseerde taak vaak te wensen overlaat (Boogers et al. 2008: 30). Dat blijkt onder andere uit de geringe betrokkenheid van de gemeenteraad bij de lokale invulling van decentralisatieopgaven (Centrum voor Arbeid en beleid, 2006). De gedecentraliseerde taak wordt door gemeenten vooral als een uitvoeringsprobleem beschouwd. Voor vraagstukken op politiek-strategisch gebied die een decentralisatie met zich meebrengt, is minder aandacht. Onderzoek wijst uit dat dit te maken heeft met het feit dat (vooral kleine) gemeenten zich traditioneel sterk oriënteren op uitvoeringsvraagstukken. Strategische kwaliteiten zijn in kleinere gemeenten minder sterk ontwikkeld (Boogers et al. 2008: 30). Daarnaast is de zwakke politiek-bestuurlijke inbedding van de decentralisaties een gevolg van lokale depolitiseringstrategieën. Om lastige politieke discussies uit de weg te gaan, doen lokale politici het soms voorkomen dat er bij het vaststellen van beleid weinig ruimte is voor eigen afwegingen (ROB 2007:33).
Ten slotte wordt de lokale politieke betrokkenheid bij invulling van gedecentraliseerde taken gehinderd door het tempo waarin er decentralisaties plaatsvinden. Decentralisaties volgen elkaar in hoog tempo op. Voordat er lokale politiek-bestuurlijke aandacht is ontwikkeld voor een decentralisatie, is er alweer een nieuwe decentralisatieopgave bijgekomen (Boogers et al. 2008: 30).
15 3.1.2.2 Gelijkheidsstreven
Het vermogen van gemeenten om bij gedecentraliseerde taken met maatwerkoplossingen te komen wordt verder gehinderd door een betrekkelijk sterk ontwikkeld landelijk gelijkheidsstreven (ROB, 2005 32-33). Er kunnen tussen gemeenten verschillen zijn op het gebied van voorzieningen. Dat druist voor veel burgers tegen hun rechtvaardigheidsgevoel in. Dat gevoel is in sterke mate op het rechtsgelijkheidsbeginsel gebaseerd.
Daarnaast zijn er belangenorganisaties. Deze organisaties hebben ook sterke bezwaren tegen lokale verschillen. Echter zijn deze organisaties vaak landelijke georganiseerd en kunnen daarom lokaal geen sterke invloed laten gelden. Afwegingen die gemeenten maken, bijvoorbeeld met betrekking tot het vaststellen van gemeentelijk gehandicaptenbeleid, worden door belangenorganisaties snel opgevat als willekeur (Moulijn, 2003). Belangenorganisaties staan op grote afstand van de lokale politiek. Toch is het zo dat belangenorganisaties de publieke opinie over lokale politiek sterk kunnen beïnvloeden (Boogers et al. 2008: 30-31).
Het gegeven dat lokale verschillen snel onderwerp worden van landelijke discussies, versterkt het gelijkheidsstreven nog verder. Wanneer gemeenten op verschillende manieren keuzes maken betreffende het invullen van lokaal beleid, leidt dit vaak tot veel nieuwsaandacht en vragen in de Tweede Kamer, waarbij de minister om opheldering wordt gevraagd (Boogers et al. 2008: 31). Lokaal gezien heeft men de beleidsvrijheid voor de lokale invulling binnen de geboden ruimte. De minister is verantwoordelijk voor het landelijke beleidskader waarin de gemeenten beslissingsruimte hebben (Boogers et al. 2008: 31).
3.1.3 Verantwoordingscapaciteit
Het beleid dat wordt opgesteld door een gemeente bij een decentralisatie, moet overeenkomen met beleidsdoelen die de Rijksoverheid aan de decentralisatie koppelt. Daarom gaan decentralisaties gepaard met toezicht- en verantwoordingsmechanismen en beleidsmonitors vanuit het Rijk. De verantwoordingsdruk voor gemeenten bij decentralisaties kan groot zijn. Soms gaat dit ten koste van de inzet die nodig is om invulling te geven aan de andere gevraagde capaciteiten van een gemeente (Boogers et al. 2008: 33).
Uit onderzoek van Boogers et al. onder ambtenaren van gemeenten, blijkt dat twee derde van de respondenten van mening is dat de verantwoordingsdruk bij decentralisaties onevenredig groot is in vergelijking met daadwerkelijke omvang van de gedecentraliseerde taken. Tachtig procent van de respondenten is van mening dat de druk de afgelopen tien jaar toegenomen is
16 (Boogers et al. 2008: 33). Een vergelijkbaar percentage is van mening dat de mechanismen van verantwoording en toezicht vanuit de centrale overheid te weinig rekening houden met de lokale omstandigheden van gemeenten. Dat beeld komt ook naar voren in evaluatiestudies. In het geval van toezicht- en verantwoordingsmechanismen worden beleidsveronderstellingen gehanteerd die gericht zijn op de situatie in grote steden. Er wordt geen aandacht gegeven aan de problemen waar kleine gemeenten bij een decentralisatie tegenaan lopen. Het onderzoek laat zien dat in kleine gemeenten (onder de 50.000 inwoners) de terugkoppeling van de centrale overheid betreffende de verantwoordings- en monitorgegevens van beperkt nut zijn. In grotere gemeenten wordt informatie over de kwaliteit van de taakuitoefening wel als nuttig ervaren. In de meeste gevallen leidt dit in grotere gemeenten ook tot een aanpassing van het beleid (Boogers et al. 2008: 34).
De sterke verantwoordingsdruk komt vooral voort uit een gebrek aan vertrouwen vanuit het Rijk. Een gebrek aan vertrouwen dat gemeenten niet in staat zijn om de gedecentraliseerde taken op juiste wijze uit te voeren. Dit wantrouwen wordt in veel gevallen vanuit de Tweede Kamer gevoed (Boogers et al. 2008: 34). Om te voorkomen dat er vrees ontstaat dat decentralisaties ten koste zullen gaan van de kwaliteit van het beleid en dat decentralisaties onbedoelde neveneffecten kunnen hebben, wordt voor de Tweede Kamer een groot toezichts- en verantwoordingsinstrumentarium in het vooruitzicht gesteld. Na enige tijd, wanneer duidelijk is hoe gemeenten de overgedragen taken uitvoeren en de beleidsaanpassingen zijn doorgevoerd, ontstaat er meer vertrouwen in het lokaal bestuur. Toezicht en verantwoording worden dan versoepeld (Boogers et al. 2008: 34).
3.2 Decentralisatie als impuls voor bestuurskracht
Gemeenten ervaren dat decentralisaties een toenemende druk op hen legt. Negentig procent van de respondenten geeft aan dat de afgelopen tien jaar de druk op gemeenten is toegenomen als gevolg van decentralisatie-impulsen (Boogers et al. 2008: 34-35).
Uit de studie van Boogers et al. blijkt dat gemeenten niet overbelast zijn geraakt. Het lokaal bestuur heeft bij de toegenomen decentralisatiedruk laten zien dat er door middel van creatief op zoek gaan naar mogelijkheden, de overgedragen taken naar behoren uitgevoerd kunnen worden. Er wordt gebruik gemaakt van outsourcing naar grotere gemeenten en het inhuren van externe adviseurs. Daarnaast wordt er vooral gebruik gemaakt van een verbreding van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Een meerderheid van de respondenten in het
17 onderzoek geeft aan dat de overweging om samen te werken, vooral komt door decentralisaties. In kleine gemeenten geeft bijna twintig procent van de respondenten aan dat er door decentralisaties aan een gemeentelijke herindeling wordt gedacht. Decentralisaties geven dus op verschillende manieren een impuls aan de versterking van de gemeentelijke bestuurskracht (Boogers et al. 2008: 35).
3.3 Analyse en conclusie
De vragen die centraal stonden in het evaluatieonderzoek van Boogers et al. (2008) is of gemeenten in staat zijn om gedecentraliseerde taken naar behoren uit te voeren en of het Rijk hen hiertoe in voldoende mate in staat heeft gesteld.
3.3.1 Analyse uitvoeringscapaciteit
Op de vraag in welke mate gemeenten in staat waren nieuwe taken uit te voeren, komt vooral het gebrek aan kennis en kunde om de gedecentraliseerde taken uit te voeren naar voren. Bijna vijfenzeventig procent van de respondenten in het onderzoek gaf dit als antwoord. Vooral kleinere gemeenten hadden hier last van, maar ook grote gemeenten hadden niet in alle gevallen voldoende kennis en kunde in huis. Daarnaast ervaarde tachtig procent van de gemeenten die zijn ondervraagd een gebrek aan ambtelijke capaciteit te hebben ervaren (Boogers et al. 2008: 38).
Om tegemoet te komen aan de gewenste uitvoeringscapaciteit, blijken gemeenten creatief genoeg om het gebruik aan kennis en kunde op te vangen. Slechts in enkele gevallen worden de gedecentraliseerde taken niet naar behoren uitgevoerd. Meestal kiezen gemeenten voor het uitbesteden van de taken aan andere gemeenten of aan publieke of private partijen. Wat gemeenten ook doen, is het inzetten van extra middelen die gehaald worden uit andere beleidsterreinen (Boogers et al. 2008: 38).
Bij decentralisaties heeft het Rijk middelen beschikbaar gesteld om de decentralisatie goed te laten verlopen Meer dan tachtig procent van de onderzochte gemeenten gaf aan dat deze middelen niet altijd voldoende waren. Vooral op financieel gebied beschikten gemeenten vaak niet over de benodigde middelen om gedecentraliseerde taken uit te voeren. Eerdere decentralisatie-evaluaties geven hetzelfde beeld weer. Het gebrek aan middelen en het gevolg dat middelen uit andere beleidsterreinen worden gehaald, leidden wel tot een verbetering van de integratie tussen de beleidsterreinen (Boogers et al. 2008: 38).
18 Als er naar verschillen tussen grote en kleine gemeenten op het gebied van uitvoeringscapaciteit wordt gekeken, blijken de verschillen niet groot te zijn. Grote gemeenten zijn sneller dan kleine gemeenten geneigd om gedecentraliseerde taken te implementeren. Daar staat tegenover dat waar zich knelpunten voordoen, zoals het gebrek aan capaciteit, dit juist geldt voor grote gemeenten. Kleine gemeenten hebben vaker last van een gebrek aan kennis, kunde en financiële middelen. Toch blijken kleine gemeenten over het algemeen goed in staat om met intergemeentelijke samenwerking, uitbesteding en het inhuren van externe adviseurs de overgedragen taken naar behoren uit te voeren. Daarnaast hangt bestuurskracht veel minder samen met de schaalgrootte van gemeenten, in tegenstelling tot wel eens wordt gedacht. Organisatie- en bestuurscultuur, doorzettingsvermogen, deskundigheid en ambities van personen binnen de organisatie zijn veel meer van belang. Deze zaken zijn niet afhankelijk van een hoog inwonertal (Boogers et al. 2008: 39).
Al met al blijken gemeenten, ondanks een eventueel gebrek aan middelen en capaciteit, in staat om uitvoeringsproblemen op te lossen. Wel is het de vraag of de oplossingen die gemeenten gebruiken, op gespannen voet staan met de uiteindelijke decentralisatie-doelstellingen (Boogers et al. 2008: 39).
3.3.2 Analyse besliscapaciteit
In het onderzoek van Boogers et al. (2008), werd onderzocht of gemeenten ervaren dat zij voldoende mogelijkheden hebben om gedecentraliseerd beleid op lokale omstandigheden af te stemmen en welke factoren daarbij van belang worden geacht. Hier komt een merkwaardig resultaat uit en is er een spanning waar te nemen tussen dat wat de respondenten aangeven en dat wat eerdere evaluatiestudies naar afzonderlijke decentralisaties aan wijzen. Gemeenten ervaren dat zij voldoende mogelijkheden hebben om de doelen die door het Rijk worden opgesteld op lokale omstandigheden af te stemmen. Een derde van de respondenten vond dat hiervoor te weinig mogelijkheden zijn. Uit eerdere evaluatiestudies bleek dat grote en kleine gemeenten er meestal niet in slagen om zelf beleid te formuleren voor decentralisaties die ze opgelegd krijgen (Boogers et al 2008:39). In plaats van het zelf formuleren van beleid, werd in veel gevallen gebruik gemaakt van modelverordeningen van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (verder: VNG). Hier zijn verschillende verklaringen voor:
een te grote oriëntatie op de aspecten van de uitvoering;
een lage betrokkenheid van de gemeenteraad en de lokale neigingen tot depolitisering;
19
een sterk ontwikkeld landelijk gelijkheidsstreven.
In sommige gevallen was er sprake dat decentralisaties ertoe hebben geleid dat er een daadwerkelijke beëindiging was van de taakuitoefening bij centrale departementen. Het is wel zo dat het Rijk over het algemeen ook na decentralisaties een rol blijft spelen. Er wordt in studies vaak gewezen op deze aanvullende sturing en het verregaande toezicht door het Rijk, nadat decentralisaties hebben plaatsgevonden (Boogers et al. 2008: 39).
Doordat decentralisaties elkaar relatief snel opvolgen, zijn er negatieve gevolgen merkbaar bij gemeenten. Een negatief gevolg is onder andere de minder goede mogelijkheden van gemeenten om eigen beleid te voeren. Dat is vooral het geval wanneer het een decentralisatie betreft op eenzelfde beleidsterrein als van een eerdere decentralisatie (Boogers et al. 2008: 40).
3.3.3 Analyse verantwoordingscapaciteit
Het toezicht op en de verantwoording rond decentralisaties wordt door gemeenten regelmatig als groot ervaren. De verantwoordingsdruk gaat hierdoor weleens ten koste van de inzet die nodig is om een goede invulling te geven aan de andere gevraagde capaciteiten van een decentralisatie. Daarnaast staat de verantwoordingsdruk vaak niet in verhouding met de omvang van de decentralisatie. Ook houden de door het Rijk ingezette toezicht- en verantwoordingsmechanismen onvoldoende rekening met lokale omstandigheden van gemeenten. Volgens Boogers et al. lijkt het er sterk op dat de hoge verantwoordingsdruk voortkomt uit het gebrek aan vertrouwen vanuit het Rijk dat gemeenten daadwerkelijk in staat zijn om de gedecentraliseerde taken op de juiste wijze uit te voeren. Dat wantrouwen wordt vaak ook vanuit de Tweede Kamer gevoed (Boogers et al. 2008: 40).
3.4 Conclusie Boogers et al.: decentralisatie en bestuurskracht
Door decentralisaties ervaren gemeenten een toenemende druk. Deze druk is de afgelopen jaren steeds meer toegenomen. Gemeenten zijn echter niet overbelast geraakt. Door de toegenomen decentralisatiedruk hebben gemeenten een grote veerkracht getoond. Dit door creatieve invulling van de mogelijkheden om de gedecentraliseerde taken naar behoren uit te voeren. Naast outsourcing van taken naar grotere gemeenten, of het in de arm nemen van externe adviseurs, is bij decentralisaties vooral gebruik gemaakt van verbreding van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. In kleine gemeenten (onder 50.000 inwoners)
20 wordt nagedacht over herindeling. Decentralisatieoperaties blijken dus op verschillende manieren een impuls te geven aan de versterking van de bestuurskracht van gemeenten (Boogers et al. 2008: 40).
21
Hoofdstuk 4 Kwaliteit beleidsdocumenten
4.1 Kwaliteit beleidsdocumenten
In dit onderzoek wordt het effect van bestuurskracht op de kwaliteit van de beleidsdocumenten onderzocht. Hoppe et al. (2004) beschrijven een algemeen beeld over de kwaliteit van de beleidsdocumenten. Fleurke et al. gaan specifiek in op gewenste effecten van decentralisaties. Voor het beoordelen van de beleidsdocumenten worden de criteria van Hoppe et al. gebruikt, maar om te weten of deze documenten ook meehelpen om de gewenste effecten van een decentralisatie halen wordt gebruik gemaakt van Fleurke et al.
4.2 Eerder onderzoek Hoppe en Jeliazkova
Uit eerder onderzoek dat Hoppe deed met Jeliazkova (Hoppe et al. 2004: 40), blijkt dat uit beleidsstukken geschreven door ambtenaren, vier duidelijk van elkaar te onderscheiden patronen naar voren komen. Elk van deze patronen is te herleiden tot een idee over de functie van een beleidsdocument. Deze functies zijn:
beleids-analytisch betoog: de functie van een beleids-analytisch betoog is om de besluitvorming doorzichtig te houden en het politieke besluit analytisch te onderbouwen;
politiek pleidooi: het beleidsdocument is bedoeld om de politieke leiding te bedienen in het bereiken van haar doelen;
expert-advies: de hoofdfunctie van het beleidsdocument is een afstandelijke en deugdelijke beschouwing over de oplossing van het beleidsprobleem;
essay: het doel van een essay is het lanceren van nieuwe ideeën en het denken over het beleid op lange termijn te beïnvloeden (Hoppe et al. 2004: 42-43).
4.3 Dimensie
Beleidsdocumenten zijn in een dimensie te plaatsen. Deze dimensie houdt de mate waarbij er gebruikt wordt gemaakt van deugdelijke of handige argumentaties in. Het verschil tussen overtuigen en overhalen (Hoppe et al. 2004: 43-44). Een deugdelijke argumentatie draait om de kracht van het argument. Het gaat om de objectiviteit, de toepasselijkheid en relevantie van argumenten, geldigheid van conclusies en de openheid van het argumentatieproces. Handige argumentatie gaat om het effect van het argument op een bepaald publiek. Met het oog op het publiek wordt een strategie bedacht en vervolgens uitgewerkt met een bepaalde retoriek
22 (Hoppe et al. 2004: 44-45). Een expert-advies bestaat uit deugdelijke argumentatie. Een politiek pleidooi richt zich op overhalen en heeft dus een handige argumentatie. Het beleids-analytisch betoog en essay liggen wat meer in het midden tussen deze argumenten. Een betoog neigt naar deugdelijke argumentatie, terwijl een essay iets meer naar een handige argumentatie neigt (Hoppe et al. 2004: 43). In dit onderzoek zal gekeken worden naar wat de invloed van bestuurskracht op de soort argumentatie is.
4.4 Kwaliteitscriteria
Hoppe et al. stellen dat het bij de voorbereiding van het schrijven van een beleidsstuk belangrijk is om afspraken te maken over de criteria waarop een beleidsstuk wordt beoordeeld (Hoppe et al. 2004: 44). Hoppe et al. hebben zelf ook een checklist in kaart gebracht, waarmee een beleidsdocument beoordeeld kan worden. In dit onderzoek wordt een checklist gebruikt die vrij is naar Hoppe et al. (de originele checklist is te vinden in bijlage 3) en waar de gewenste decentralisatie-effecten van Fleurke et al. aan zijn toegevoegd. Fleurke et al. krijgen een plek onder het beleids-analytische gedeelte van de checklist. De checklist van Hoppe et al. bestaat uit acht onderdelen:
tijdigheid: de tijdigheid omvat op welke termijn het beleidsdocument wordt gevraagd. Omdat niet zichtbaar is op welke termijn het document werd gevraagd is het niet mogelijk om hierop te beoordelen;
vorm: er wordt gekeken naar de vorm van het beleidsdocument. Hierbij is het de vraag of het document correct is. Correctheid houdt spelling grammatica en zinsbouw in. Daarnaast wordt er gekeken of de boodschap overkomt, dus of het document duidelijk is. Andere criteria die onder vorm vallen zijn: aantrekkelijkheid, duidelijkheid, bondigheid, overzichtelijkheid en of er rekening wordt gehouden met de lezer;
procedure: de procedurele criteria omvatten de procedures die voor, tijdens en na het schrijven van een document plaats zouden moeten vinden. Omdat deze procedures niet waarneembaar zijn, is de procedure niet meegenomen in dit onderzoek;
financieel/juridisch: eventuele financiële en juridische aspecten moeten duidelijk terugkomen in een beleidsdocument. Financiën moeten uitgewerkt worden en de recht- of wetmatigheid van het document moet worden aangetoond;
politiek draagvlak: de vraag of het document aanvaardbaar is voor politieke actoren, doelgroepen, uitvoerders en overige belanghebbende omvatten het politieke draagvlak;
23
beleids-analytisch: het analytische gedeelte gaat over de inhoud, wordt beleid consistent geformuleerd en met het juiste gebruik van middelen en het behalen van doelen. Deze zaken kunnen worden gebundeld onder de gewenste decentralisatie-effecten van Fleurke et al.: integraal beleid, maatwerk, slagvaardigheid en democratisering;
deugdelijk argumenteren: argumenten zijn deugdelijk als ze objectief, relevant, logisch en volledig zijn. Zoals eerder beschreven in dit hoofdstuk zijn dit argumenten die de lezer overtuigen;
handig argumenteren: overhalen van de lezer is ook een optie, dat kan met handige argumenten. Handige argumenten zijn afgestemd op plaats, tijd en/of publiek. Daarnaast kunnen er onverbindende uitspraken worden gedaan en worden zaken vaag beschreven.
24
Hoofdstuk 5 Juridisch kader decentralisatie zorg
5.1 AWBZ voor decentralisatie
De Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (verder: AWBZ) bood dekking van medische kosten die werden gemaakt door mensen die langdurige zorg en/of ondersteuning nodig hebben als gevolg van bijvoorbeeld een ziekte of handicap. Deze zorgkosten worden niet door reguliere zorgverzekeringen vergoed, hoewel iedereen die in Nederland woont of werkt verplicht is verzekerd voor de AWBZ. 2
De volgende soorten zorg vielen onder de AWBZ:
begeleiding bij de algemene dagelijkse levensverrichtingen;
hulp bij het herstel van ziekte/handicap;
verpleging (aan huis);
verblijf (kortdurend) in een zorginstelling;
huishoudelijke verzorging. 3
5.2 Context Wmo-decentralisatie 2007
Op 1 januari 2007 trad de Wet Maatschappelijke Ondersteuning in werking. De verantwoordelijkheid voor maatschappelijke ondersteuning ligt sindsdien bij gemeenten. Op basis van het compensatiebeginsel moeten gemeenten beslissen welke diensten in het kader van de Wmo worden aangeboden en wie voor de levering hiervan verantwoordelijk is (Buijsen en Hermans, 2010: 143-144).
De regelingen die de Wmo heeft vervangen zijn:
Wet voorzieningen gehandicapten;
Welzijnswet;
Huishoudelijke verzorging zoals die in de AWBZ was geregeld. 4
Gemeenten weten beter dan de landelijke overheid wat de eigen inwoners nodig hebben. Dit komt doordat gemeenten dicht bij haar eigen burgers staat en haar eigen inwoners kent.
2 http://www.gezondheidsplein.nl/dossiers/zorg-en-hulpmiddelen/wat-is-de-algemene-wet-bijzondere- ziektekosten-awbz/item43438, geraadpleegd op 14.11.2015 3 http://www.gezondheidsplein.nl/dossiers/zorg-en-hulpmiddelen/wat-is-de-algemene-wet-bijzondere- ziektekosten-awbz/item43438, geraadpleegd op 14.11.2015 4 http://www.invoeringwmo.nl/wmo/wmo-het-kort, geraadpleegd op 12.09.2015
25 Daarom is het uitvoeren van de Wmo volgens het Rijk een taak van de gemeente. Samen met inwoners, maken gemeenten plannen voor maatschappelijke ondersteuning. 5
Participatie was de lijfspreuk van deze verandering. Mensen moeten zo lang mogelijk thuis kunnen blijven wonen en participeren in de Nederlandse samenleving. Om dit te kunnen bewerkstelligen worden door gemeenten vooral algemene voorzieningen toegankelijker gemaakt. Doordat gemeenten dicht bij de burger staan, kunnen zij maatwerk ontwikkelen. Zo kan er bij het ontwikkelen van beleid om burgers met een beperking meer te laten participeren in de samenleving, al vroeg rekening worden gehouden met de beperkingen. Zo kunnen kosten mogelijk laag blijven, omdat er geen individueel beleid hoeft te worden ontwikkeld. 6
Mensen zouden zo lang mogelijk thuis moeten kunnen blijven wonen en meedoen in de Nederlandse samenleving. Om dit te bewerkstellingen kunnen zij geholpen worden door vrienden, familie of kennissen. Is dit niet mogelijk, dan kan de gemeente ondersteuning bieden. De gemeente kan bijvoorbeeld zorgen voor vrijwilligers en mantelzorgers. Daarnaast kan er op basis van de Wmo ook hulp in de huishouding worden geregeld. Ook draagt de Wmo zorg voor een goede informatievoorziening aan burgers die ondersteuning kunnen krijgen. 7 Zo ontstaat een samenhangend lokaal beleid voor maatschappelijke ondersteuning. Centraal in dit plan staat de verantwoordelijkheid van gemeenten om hun inwoners mee te laten doen in de samenleving. Gemeenten zorgen hierbij wel voor eigen accenten. 8
In de Wmo is het volgende wettelijk vastgelegd:
de Wmo regelt dat mensen die hulp nodig hebben in het dagelijkse leven, ondersteuning krijgen. Denk aan hulp in de huishouding, de aanschaf van een rolstoel mogelijk maken of woningaanpassingen bieden;
de Wmo ondersteunt mensen die zich inzetten voor hun medemens of buurt, zoals mantelzorgers en vrijwilligers;
de Wmo stimuleert activiteiten die de onderlinge betrokkenheid van burgers in buurten en wijken vergroten; 5 http://www.invoeringwmo.nl/wmo/wmo-het-kort, geraadpleegd op 12.09.2015 6 http://www.invoeringwmo.nl/onderwerpen/inclusief-beleid geraadpleegd op 14.11.2015 7 http://www.invoeringwmo.nl/wmo/wmo-het-kort, geraadpleegd op 12.09.2015 8 http://www.invoeringwmo.nl/wmo/wmo-het-kort, geraadpleegd op 12.09.2015
26
de Wmo probeert te voorkomen dat mensen later zwaardere vormen van hulp nodig hebben. Te denken valt aan het bieden van opvoedingsondersteuning en activiteiten tegen eenzaamheid. 9
Het Rijk stelt dat de Wmo er voor iedereen is. Zowel voor gezonde mensen, als mensen met beperkingen, psychische problemen en ouders die opvoedproblemen hebben. Daarnaast vallen maatschappelijke opvang, verslavingsbeleid en huiselijk geweld binnen de werkingssfeer van de Wmo. Al met al moet de Wmo voor meer samenhang in de ondersteuning van de burger zorgen. Dat komt mede doordat de Wmo bepaalt dat gemeenten de leefbaarheid in wijken en straten moeten vergroten. Hierdoor voelen burgers zich betrokken met elkaar en met hun buurt. Als bewoners contact hebben met elkaar, zijn ze mogelijk sneller geneigd elkaar te helpen of bijvoorbeeld lokale ondernemingen te starten. Hiervoor kan iedereen bij het Wmo-loket van de gemeente terecht. Het Wmo-loket biedt advies, hulp en ondersteuning aan. Vervolgens beoordeelt een specialist of een burger in aanmerking komt voor de gevraagde zorg of ondersteuning. De gemeente betrekt de burger ook bij het ontwikkelen van het Wmo-beleid. Hierdoor kunnen inwoners goed controleren wat de lokale overheid doet. Een voorbeeld hiervan is bekijken of een gemeente hulp in de huishouding wel goed geregeld heeft. Als burgers niet tevreden zijn, kunnen ze dit aan de gemeenteraad duidelijk maken. 10
Het bundelen van een aantal wetten, bestaande uit verantwoordelijkheden op zorggebied van gemeenten en de invoering van de Wmo, heeft ertoe geleid integraal beleid mogelijk te maken. Gemeenten kunnen diensten goed op elkaar afstemmen. Daarnaast leggen gemeenten niet alleen aan het Rijk verantwoording af, maar ook aan burgers. Taak voor gemeenten is dus om groepen goed te betrekken bij het ontwikkelen van beleid.
Door de centrale overheid zijn wel kaders opgesteld en kunnen voor gemeenten als leidraad dienen. Dit zijn de zogenaamde prestatievelden. Deze prestatievelden zijn:
‘’de leefbaarheid en sociale samenhang in dorpen, wijken en buurten bevorderen;
jeugdigen met problemen met opgroeien en ouders met problemen met opvoeden
preventief ondersteunen;
informatie, advies en cliëntondersteuning geven;
mantelzorgers en vrijwilligers ondersteunen;
9
http://www.invoeringwmo.nl/wmo/wmo-het-kort, geraadpleegd op 12.09.2015
27
bevorderen dat mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en
mensen met een psychosociaal probleem deelnemen aan het maatschappelijk verkeer en zelfstandig functioneren;
mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en mensen met een
psychosociaal probleem voorzieningen verlenen om hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer te behouden;
maatschappelijke opvang bieden, waaronder vrouwenopvang;
openbare geestelijke gezondheidszorg bevorderen, met uitzondering van psychosociale hulp bij rampen;
verslavingsbeleid bevorderen.’’ 11
Volgens de Wmo moeten gemeenten hun beleid voor de prestatievelden vastleggen in een beleidsplan. Het beleidsplan wordt eens in de vier jaar opgesteld of herzien.
5.3 ABWZ decentralisatie per 1 januari 2015
Op 1 januari is de AWBZ vervangen in een aantal nieuwe en bestaande wetten. Zo is de nieuwe Wet langdurige zorg (verder: Wlz) ingevoerd, speciaal voor mensen die thuis of in een instelling langdurige intensieve zorg nodig hebben. Het Centrum Indicatiestelling beoordeelt aan de hand van een persoonlijk gesprek en objectief onderzoek of iemand een Wlz-indicatie krijgt. Wordt er een Wlz-indicatie afgegeven, dan worden er met een zorgkantoor nadere afspraken gemaakt over de vorm van de geleverde zorg. Dit kan zijn zorg in een instelling, zorg thuis (als de situatie dit toelaat en de kosten niet hoger zijn dan bij een verblijf in een instelling) of zorg via een Pgb.
5.4 Wmo-decentralisatie per 1 januari 2015
Per 1 januari 2015 hebben gemeenten, mede door het opheffen van de AWBZ, een bredere verantwoordelijkheid voor de deelname van mensen met een beperking of psychische problematiek aan het maatschappelijke verkeer (participatie). Gemeenten moeten passende ondersteuning bieden waardoor de zelfredzaamheid van burger wordt vergroot. 12
Zo zijn gemeenten per 1 januari 2015 verantwoordelijk voor extramurale begeleiding, het aanbieden van begeleiding en zorg- en dienstverlening die verleend wordt buiten
11
http://www.invoeringwmo.nl/content/prestatievelden, geraadpleegd op 12.09.2015
28 ziekenhuizen of zorginstellingen. Deze zorg was hiervoor nog ondergebracht bij de AWBZ. De decentralisatie van bepaalde onderdelen van de AWBZ naar Wmo, biedt gemeenten de kans om op lokaal niveau de ondersteuning dichterbij de burgers te organiseren. Dit komt de participatie en zelfredzaamheid van de burger ten goede. Gemeenten zouden bij deze decentralisatie in staat moeten zijn de eigen kracht van burgers en hun sociale netwerk aan te spreken om zo de gevraagde zorg te realiseren. Hierdoor kan ook maatwerk gerealiseerd worden. Daarnaast kunnen gemeenten verbindingen leggen met andere Wmo-voorzieningen waar de gemeente verantwoordelijk voor is. Voorbeelden hiervan zijn re-integratie, bijstand of woonbeleid. De extramurale begeleiding wordt door decentralisatie doelmatiger en effectiever georganiseerd. 13
De oude prestatievelden die in de Wmo sinds 2007 centraal stonden, komen in de Wmo 2015 niet meer voor. Wel wordt in de wettekst bij de begripsomschrijving van ‘maatschappelijke ondersteuning’ aangegeven waar gemeenten zich mee bezig moeten houden. Hier zijn de oude prestatievelden deels terug in te herkennen. Het begrip ‘maatschappelijke ondersteuning’ omvat:
‘’het bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, als mede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld;
het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een
beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving;
het bieden van beschermd wonen en opvang.’’ 14 5.5 Persoonsgebonden budget op basis van de Wlz
Als de burger een Pgb aanvraagt op basis van een Wlz-indicatie, wordt er met het zorgkantoor een gesprek gehouden om te kijken wat het beste bij de burger past. Dit kan een Pgb of zorg in natura zijn. Met het Pgb kan de burger zorg zelf inkopen. Wanneer er een Pgb wordt aangevraagd, moet er duidelijk worden aangegeven waarom de burger een Pgb wil. Vervolgens kijkt de gemeente of een Pgb bij de burger past. De gemeente beoordeelt ook de kwaliteit van de diensten en de hulpmiddelen die de burger wil inkopen. In sommige gevallen
13
http://www.invoeringwmo.nl/content/decentralisatie-extramurale-begeleiding, geraadpleegd op 12.09.2015
