Het parlementair instemmingsrecht: gemist of
vervangen?
De positie van het Nederlandse parlement inzake Europese besluitvorming na het
verdwijnen van het parlementair instemmingsrecht
Naam: Daley Luppers
Studentnummer: 6089933
Masteropleiding: Publiekrecht: Staats- en bestuursrecht
Begeleider: dhr. mr. dr. J.H. Reestman
Onderwijsinstelling: Universiteit van Amsterdam, Faculteit der Rechtsgeleerdheid
2
Inhoudsopgave
Inleiding 3
Hoofdstuk 1. Het parlementair instemmingsrecht in de goedkeuringswetten
van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst en de EU-verdragen tot aan Lissabon 5
1.1 Vestiging parlementair instemmingsrecht 5
1.2 Continuering van het instemmingsrecht 9
Hoofdstuk 2. Het Verdrag van Lissabon en de afschaffing van het
instemmingsrecht 11
2.1 Het Verdrag van Lissabon 11
2.2 Het parlementair instemmingsrecht verdwenen 12
Hoofdstuk 3. De huidige betrokkenheid van het Nederlandse parlement
bij EU-besluitvorming 21
3.1 Het Europese aspect; het subsidiariteitsprotocol 21
3.2 Het nationale aspect; parlementair stelsel en werkwijze parlement 26
3.3 Het nationale aspect; het parlementair voorbehoud 30
3.4 Analyse 37
Hoofdstuk 4. Case study: Het voorstel van de Europese Commissie tot het
instellen van een Europees openbaar ministerie 40
4.1 Het voorstel tot een Europees Openbaar Ministerie 40
4.2 Het Europese aspect in casu; werking gele kaart procedure 43 4.3 Het nationale aspect in casu; informatievoorziening en invloed 45
Conclusie 52
3
Inleiding
Het Nederlandse parlement heeft een cruciale rol in onze democratische rechtsstaat. Het
vertegenwoordigt het gehele Nederlandse volk (artikel 50 Gw), het is medewetgever (artikel 81 Gw) en het controleert de uitvoerende macht, de regering, op basis van het staatsrechtelijke beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid en kan de regering bij een vertrouwensbreuk naar huis sturen. Wat betreft controle op de uitvoerende macht inzake en invloed op Europese besluitvorming is deze belangrijke rol van het Nederlandse parlement echter allerminst evident.1 Dit is controversieel gezien het grote belang van Europese besluitvorming voor onze nationale rechtsorde en nationale
soevereiniteit2, gezien het feit dat er gesteld kan worden dat er betreffende Europese
besluitvorming sprake is van een verschuiving van de macht van de nationale parlementen naar de nationale regeringen3 en in het licht van de democratische legitimatie.4
Bij de goedkeuring van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst had het Nederlandse parlement zichzelf een parlementair instemmingsrecht verschaft.5 De Nederlandse regering kon zodoende niet instemmen met besluitvorming op het terrein van grensbewaking, visa, migratie, politie en justitie zonder dat het Nederlandse parlement daarmee had ingestemd. In de goedkeuringswetten van de latere EU-verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice werd dit parlementair instemmingsrecht voor het JBZ-terrein behouden.
Sinds het Verdrag van Lissabon is dit instemmingsrecht echter (grotendeels) verdwenen. Een grote meerderheid in de Tweede Kamer was van mening dat het Europees Parlement voor
voldoende democratische legitimering kan zorgen en dat een instemmingsrecht niet nodig is waar het Europees Parlement als volwaardig medewetgever optreedt.6 Er staan het Nederlandse parlement onder andere op basis van het Verdrag van Lissabon –een verdrag dat in bepaalde mate een versterking van de nationale parlementen met zich heeft meegebracht7− en de goedkeuringswet van dit verdrag echter wel andere instrumenten tot beschikking.
De vraag die in deze scriptie centraal staat is of gezien de positie van het Nederlandse parlement wat
1 Zie bijvoorbeeld:
http://www.clingendael.nl/publication/obstacles-strengthened-role-national-parliaments-eu?lang=nl Geraadpleegd op 22 juni 2015.
2 WRR- verkenning 23 ‘Het gezicht van de publieke zaak. Openbaar bestuur onder ogen.’ 3 O. Pintelon, ‘De paradox van het Europees democratisch deficit’, Poliargus, paper nr. 2010/05
4 Raad voor het openbaar bestuur, ‘Europa, burgerschap en democratie. Over de gespannen relatie tussen burgers en Europa en mogelijkheden om die te ontspannen.’, 25 september 2012.
5 Stb. 1993, 138
6 Zie bijvoorbeeld: Handelingen II 2007-2008, 91-6456
7 B. Limonard e.a., Nederland, de EU en het Verdrag van Lissabon, Den Haag: Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael 2008.
4
betreft invloed en controle op Europese besluitvorming het wenselijk is dat het parlementair instemmingsrecht, zoals dat bestond voor het Verdrag van Lissabon, terugkeert.
De opbouw van deze scriptie is als volgt. In het eerste hoofdstuk wordt besproken hoe het parlementair instemmingsrecht werd ingevoerd in de Schengen Uitvoeringsovereenkomst en gecontinueerd in de EU-verdragen tot aan het Verdrag van Lissabon en welke redenen hier aan ten grondslag lagen. In het tweede hoofdstuk worden het Verdrag van Lissabon, de daarmee gepaard gaande afschaffing van het instemmingsrecht en de beweegredenen hiervan behandeld. In hoofdstuk 3 komt de huidige betrokkenheid van het Nederlandse parlement bij Europese besluitvorming na het Verdrag van Lissabon aan bod, waarbij gekeken wordt naar zowel het Europese aspect als de nationale aspecten daarvan. Het subsidiariteitsprotocol gevoegd aan het Verdrag van Lissabon met daarin onder andere de mogelijkheid tot een gele kaart procedure vormt het Europese aspect en het parlementair stelsel en de werkwijze van het parlement ,en het
parlementair voorbehoud vormen de nationale aspecten. In het vierde en laatste hoofdstuk wordt aan de hand van een case study zijnde het Europese wetgevingsvoorstel tot de oprichting van een Europees Openbaar Ministerie bekeken hoe de relevante in hoofdstuk 3 besproken aspecten hun uitwerking vinden en of een parlementair instemmingsrecht wordt gemist.
5
1. Het parlementair instemmingsrecht in de goedkeuringswetten van de
Schengen Uitvoeringsovereenkomst en de EU-verdragen tot aan Lissabon
1.1 Vestiging parlementair instemmingsrecht
In aanvulling op het Verdrag van Schengen werd in 1990 door België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Nederland de Schengen Uitvoeringsovereenkomst (SUO)8 overeengekomen. Het Verdrag van Schengen en bijgevolg ook deze SUO betroffen samenwerking tussen de deelnemende staten op de terreinen politie, justitie, migratie en vrije verkeer van personen (wat bij latere EU- verdragen de zogenoemde ‘derde pijler’ zou worden) en vormden daarmee een versterkte samenwerking tussen dit deel van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen.
Op basis van artikel 131 van de SUO werd er een Uitvoerend Comité ingesteld dat, buiten de bijzondere bevoegdheden die dit orgaan op basis van het Verdrag waren toegekend, de algemene taak had toe te zien op de juiste toepassing van de Uitvoeringsovereenkomst. Het Comité was daarmee dé entiteit waar het om draaide binnen de context van het Schengen-acquis. Elke
verdragspartij had één zetel in dit Uitvoerend Comité en werd vertegenwoordigd door een minister, aldus het eerste lid van artikel 132 SUO. Voorts besliste het Uitvoerend Comité op basis van
unanimiteit krachtens het tweede lid van dit artikel, waardoor elke lidstaat een veto tot zijn beschikking had bij besluitvorming van het orgaan.
Aan het systeem zoals neergelegd in de SUO zaten flink wat rechtstatelijke en democratische haken en ogen. Nederland kent in beginsel een monistisch stelsel met betrekking tot internationaal recht wat betekent dat er geen omzetting in nationale wetgeving diende plaats te vinden; de
besluitvorming van het Uitvoerend Comité zou direct doorwerken in onze nationale rechtsorde op basis van artikel 93 Gw. Bovendien zouden de besluiten van dit orgaan zelfs voorrang hebben op de Nederlandse wet en Grondwet, aangezien deze besluiten als besluiten bedoeld in artikel 94 Gw – besluiten van volkenrechtelijke organisaties – konden worden aangemerkt. Ook was er in de SUO niet voorzien in een rechtsprekend orgaan waardoor er geen rechterlijke toetsing van de besluiten van het Uitvoerend Comité kon plaatsvinden. Tevens was er niet voorzien in een democratisch orgaan, vergelijkbaar met het Europees Parlement binnen de Europese Unie.
De besluiten genomen door het Uitvoerend Comité op basis van de SUO waren dus van grote betekenis en hadden verregaande gevolgen voor de Nederlandse rechtsorde zonder dat er sprake was van een gedegen democratische en rechterlijke controle. Dit leverde hevige discussie op bij de
6
behandeling van de Goedkeuringswet van de SUO over hoe deze bezwaren zo veel mogelijk konden worden weggenomen en daarmee hoe de parlementaire controle vorm moest krijgen.
Opvatting regering
De regering was van mening dat in de Goedkeuringswet van de SUO geen bepalingen opgenomen dienden te worden om de parlementaire controle op ontwerp-besluiten van het Uitvoerend Comité, de voorloper van de Raad van Ministers, expliciet te regelen. Het parlement zou vooraf uitgebreid geïnformeerd worden over voorgenomen ontwerp-besluiten en uiteindelijk de ontwerp-besluiten zelf. Bovendien zou – als het parlement dat zou wensen – voorafgaand aan de samenkomst van het Uitvoerend Comité een gedachtewisseling plaats kunnen vinden tussen regering en parlement over de ontwerp-besluiten en het in het Uitvoerend Comité in te nemen standpunt van de minister. Indien er in deze informatie- en overlegfase naar voren zou komen dat het parlement nog behoefte zou hebben zich met bepaalde ontwerp-besluiten verder te bemoeien, zou in het overleg tussen regering en parlement vast moeten komen te staan hoe deze bemoeienis tot stand zou moeten komen. De minister zou gebruik kunnen maken van de mogelijkheid tot uitstel van de definitieve besluitvorming voor nader overleg op basis artikel 132 lid 3 SUO. Dit zou dan enkel tot vertraging van de
besluitvorming leiden. Maar ook zou, in uitzonderlijke gevallen, kunnen worden gekozen om het verbindend worden van het besluit voor Nederland afhankelijk te maken van een Nederlandse
consent to be bound die op zijn beurt weer afhankelijk zou zijn van een parlementaire goedkeuring
van het besluit.9 Door een dergelijke consent to be bound-clausulering voor Nederland zou het besluit namelijk een verdragskarakter krijgen, waarop dan de voor de goedkeuring van verdragen geldende regels van toepassing zouden zijn (zodat de Staten-Generaal er mee in diende te stemmen), aldus de regering.10 De regering achtte een zogenaamd parlementair instemmingsrecht dus zeker tot de mogelijkheden maar alleen op basis van specifiek overleg tussen regering en parlement. Het was naar de mening van de regering dus niet wenselijk om ter zake een algemene regeling op te nemen in de Goedkeuringswet van de SUO.11
Parlementaire wens voor een instemmingsrecht
De Tweede Kamer daarentegen achtte zo’n algemene in de Goedkeuringswet opgenomen regeling wel wenselijk en pleitte voor een parlementair instemmingsrecht bij ontwerpbesluiten van het Uitvoerend Comité. 12
Allereerst zou zo voorkomen worden dat er verschil van inzicht zou ontstaan over wie waar
9 Kamerstukken II 1991-1992, 22 140, nr. 14, p.4. 10 Kamerstukken II 1991-1992, 22 140, nr. 12, p.7. 11 Kamerstukken II 1990-1991, 22 140, nrs. 1-2
7
aan gehouden is in de procedure. Bovendien kon met een instemmingsrecht een actievere opstelling van de Tweede Kamer omtrent Europese aangelegenheden worden afgedwongen, omdat zij op deze manier indirect een belangrijke functie zouden vervullen in het totstandkomingsproces van
besluitvorming van het Uitvoerend Comité.
Daarnaast wilden de parlementariërs zo een instemmingsrecht om de besluiten democratisch te legitimeren. Dit werd van nog groter belang geacht doordat, zoals hiervoor genoemd, de besluiten van het Uitvoerend Comité direct in onze nationale rechtsorde zouden doorwerken, zelfs voorrang hadden op onze Grondwet en er bovendien geen rechterlijke controle van de besluiten plaats zou vinden omdat er in de SUO niet voorzien was in een rechtsprekend orgaan. Daar kwam bij dat de zaken die de SUO bestreek bij uitstek terreinen betrof waar er sprake is van (mogelijke) beperkingen van grondrechten, zodat het belang van een goede controle en
democratische legitimatie nog groter was.13
Het vereiste van instemming door het parlement voor het tot stand komen van een besluit in het Uitvoerend Comité zou de regering tevens dwingen om het parlement uitgebreid en intensief te informeren. De informatieverschaffing zou daarmee ook niet afhankelijk zijn van het initiatief van de Tweede of Eerste Kamer.
Ten slotte zou een parlementair instemmingsrecht een bruikbaarder instrument zijn dan de politiek zeer zware, en daarom nauwelijks op Europees terrein geschikte, motie van wantrouwen. In de politieke praktijk is de motie van wantrouwen namelijk slechts een ultimum remedium gebleken. In beginsel zal er naar aanleiding van het handelen van de regering op Europees terrein nooit gebruik van worden gemaakt waardoor het parlement feitelijk geen effectieve stok achter de deur zou hebben waar het het Europese beleidsterrein betrof. Een instemmingsrecht is alleen van toepassing op de kwestie waarvoor instemming benodigd is en heeft daarbuiten geen consequenties (zoals het vallen van het kabinet bij een aangenomen motie van wantrouwen). Daardoor zou het
instemmingsrecht een geschikt instrument zijn om dat controlevacuüm op te vullen.
Artikel 2 Goedkeuringswet van de SUO
Uiteindelijk werd het instemmingsrecht op basis van het aangenomen amendement Van Traa-De Hoop Scheffer14 in artikel 2 van de Goedkeuringswet van de SUO15 opgenomen :
13 Zie bijvoorbeeld toelichting: Kamerstukken II 1991-1992, 22 140, nr. 20 14 Kamerstukken II 1991-1992, 22 140, nr. 20
8
Artikel 2
1. Een ontwerp van een besluit dat beoogt het Koninkrijk te binden, wordt, voordat daaromtrent enigerlei besluitvorming door het in titel VII van de Overeenkomst bedoelde Uitvoerend Comité plaatsvindt, terstond nadat de tekst van dat ontwerp tot stand is gekomen, openbaar gemaakt en aan de Staten-Generaal voorgelegd.
2. Een ontwerp-besluit als bedoeld in het eerste lid kan, in afwijking van het bepaalde in dat lid, ter vertrouwelijke kennisneming door de leden van de Staten-Generaal worden voorgelegd indien buitengewone omstandigheden van dwingende aard het bepaald noodzakelijk maken dat het ontwerp een geheim of vertrouwelijk karakter draagt.
3. Instemming van de Staten-Generaal is vereist voordat de vertegenwoordiger van het Koninkrijk zijn medewerking kan verlenen aan het totstandkomen van een besluit als bedoeld in het eerste lid. 4. Stilzwijgende instemming is verleend indien niet binnen vijftien dagen na overlegging van het ontwerp-besluit aan de Staten-Generaal door of namens een van de Kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het ontwerp-besluit de uitdrukkelijke instemming behoeft.
Het parlement diende dus voorafgaande toestemming te verlenen aan de desbetreffende minister alvorens hij of zij kon instemmen met een besluit van het Uitvoerend Comité en het kon deze toestemming ook stilzwijgend verlenen. Het parlement kon dus zelf bepalen of het een ‘issue’ wilde maken van het voorgenomen besluit of niet.
Het interessante aan deze bepaling overigens is dat het sterke gelijkenissen vertoont met de relevante artikelen in de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.16 Dit kan in het licht worden gezien van het feit dat besluiten van het Uitvoerend Comité dezelfde consequenties hadden voor de Nederlandse rechtsorde als verdragen.17
Krachtens artikel 132 lid 3 van de SUO kon een vertegenwoordiger van een lidstaat (een minister) in het Uitvoerend Comité de definitieve besluitvorming over een ontwerp-besluit maximaal twee maanden uitstellen na de beraadslaging over het wetsvoorstel binnen het Uitvoerend Comité. Zodoende kon de desbetreffende minister in overleg treden met het parlement over een concreet ontwerp-besluit. Het parlement kon dan beslissen of het al dan niet in zou stemmen met het ontwerp-besluit.
Gezien het feit dat het Uitvoerend Comité zijn besluiten op basis van unanimiteit nam en het voor de Nederlandse stem vereist was dat het parlement instemde, kreeg het Nederlandse
16 Stb. 1994, 542.
9
parlement een flinke vinger in de pap bij de totstandkoming van Europese besluitvorming op de terreinen die het SUO bestreek. Daarmee werden de hiervoor besproken rechtstatelijke en democratische bezwaren die de SUO met zich meebracht met de vestiging van het parlementair instemmingsrecht voor een groot deel weggenomen.
1.2 Continuering van het instemmingsrecht
Met het Verdrag van Maastricht werd de pijlerstructuur in de Europese Unie geïntroduceerd. De zogenaamde derde pijler bestreek dezelfde materie als het Verdrag van Schengen – die parallel bleef bestaan – grotendeels bestreek. Voor deze derde pijler bestonden exact dezelfde rechtstatelijke en democratische bezwaren als die de SUO met zich meebracht, ware het niet dat de bezwaren gericht tegen het Uitvoerend Comité nu tegen de Raad van Ministers golden. In de Goedkeuringswet van het Verdrag van Maastricht18 werd ook een parlementair instemmingsrecht op basis van een bepaling nagenoeg identiek aan die in de Goedkeuringswet van de SUO gevestigd, na het amendement Van der Linden c.s.19 Dit instemmingsrecht gold − naar analogie van de terreinen die het
instemmingsrecht bestreek in de Goedkeuringswet van de SUO − op het terrein van Justitie en Binnenlandse zaken (het JBZ-terrein), de derde pijler, aangezien het Europees Parlement op dit terrein geen medewetgevende bevoegdheden had. 20 Bovendien was er binnen de derde pijler ook geen rol weggelegd voor het Hof van Justitie. De rol van de nationale parlementen binnen de Europese Unie werd voor het eerst opgenomen in een verklaring verbonden aan het Verdrag21; een mijlpaal, ondanks dat zulke verklaringen juridisch niet bindend zijn.
Het Verdrag van Schengen werd juridisch geïntegreerd in het Verdrag van Amsterdam en werd daarmee onderdeel van de Europese Unie. In de Goedkeuringswet van het Verdrag van Amsterdam22 werd, na het amendement Van der Akker c.s.23, opnieuw een parlementair
instemmingsrecht opgenomen. Dit instemmingsrecht werd zelfs tijdelijk enigszins uitgebreid naar besluiten op het gebied van asiel, immigratie en justitiële samenwerking die in het Verdrag van de derde pijler naar de eerste pijler overgeheveld werden. De volledige communautarisering van deze beleidsterreinen zou pas na vijf jaar plaatsvinden en tot die tijd zou het Europees Parlement dus geen medewetgevende bevoegdheid hebben, wat de wens van de Tweede Kamer tot de uitbreiding van
18 Stb. 1992, 692.
19 Kamerstukken II 1992-1993, 22 647, nr. 20
20 Zie bijvoorbeeld: Kamerstukken II 1991-1992, 22 140, nr. 6
21 ‘Verklaring betreffende de rol van de Nationale Parlementen in de Europese Unie’ in het Verdrag betreffende
de Europese Unie, Trb. 1992, 74.
22 Stb. 1998, 737.
10
het instemmingsrecht op deze terreinen tot gevolg had.24 De rol van de nationale parlementen binnen de Europese Unie werd voor het eerst expliciet opgenomen in de Europese wetgeving: aan het Verdrag van Amsterdam werd een ‘Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie’ toegevoegd.25 Inhoudelijk bracht dit protocol echter niet veel nieuws, waardoor de rol van de nationale parlementen binnen de Europese Unie zelf nog steeds erg beperkt bleef. Ook in de Goedkeuringswet van het Verdrag van Nice26 werd een parlementair
instemmingsrecht opgenomen in de lijn met de gedachte achter de opneming van het
instemmingsrecht in de goedkeuringswetten van de eerdere Verdragen. Behalve een ‘Verklaring betreffende de toekomst van de Europese Unie’ verbonden aan het Verdrag,27 waarin de nationale parlementen voor het eerst werden opgeroepen een actieve bijdrage te leveren aan de vorming van de toekomst van de Europese Unie, betekende het Verdrag van Nice niet veel nieuws voor de rol van de nationale parlementen binnen de Unie zelf.
24 B. van Mourik, Parlementaire controle op Europese besluitvorming, Nijmegen: Wolf Legal Publishers, 2012. p. 51.
25 Trb. 1998, 11. 26 Stb. 2001, 677. 27 Trb. 2001, 47.
11
2. Het Verdrag van Lissabon en de afschaffing van het instemmingsrecht
2.1 Het Verdrag van Lissabon
Met het Verdrag van Nice bleven belangrijke vraagstukken bestaan waarop de lidstaten nog steeds een antwoord moesten vinden: onder andere de afbakening van bevoegdheden, het vereenvoudigen van de verdragen, het al dan niet opnemen van het Handvest van de Grondrechten, de rol van de nationale parlementen binnen de EU en de behoefte aan meer efficiëntie, democratie en
transparantie. In een poging om onder andere deze vraagstukken op te lossen bereikte de Europese Raad in 2004 een akkoord over de zogeheten Europese Grondwet. Als nieuw verdrag diende de Europese Grondwet geratificeerd te worden door middel van goedkeuring door de nationale parlementen. In verschillende lidstaten werden referenda – al dan niet bindend – over het voorstel voor de Europese Grondwet gehouden. In zowel Nederland als Frankrijk stemde een meerderheid tegen het voorstel, in Nederland was dit zelfs een meerderheid van 61,6 procent tegenover 38,5 procent bij een opkomst van 61,3 procent.28 Alhoewel dit referendum in Nederland niet bindend was, in tegenstelling tot dat in Frankrijk, besloot het kabinet het goedkeuringswetsvoorstel in te trekken. De Europese Grondwet kwam er niet.
Met de hiervoor genoemde vraagstukken nog steeds op tafel werd een nieuwe verdragswijziging een van de belangrijkste onderwerpen op de agenda van het toenmalige Duitse voorzitterschap.29 Die verdragswijziging kwam er met het befaamde Verdrag van Lissabon.30 Dit verdrag vereenvoudigt de structuur van de Europese Unie en brengt grote wijzigingen ten opzichte van de eerdere verdragen met zich mee. Zo is bijvoorbeeld de pijlerstructuur nagenoeg verdwenen en heeft de Europese Unie rechtspersoonlijkheid gekregen.
Bovendien is de positie van het Europees Parlement in het Verdrag van Lissabon verbeterd. Het EP is op ongeveer veertig nieuwe terreinen medewetgever geworden, zoals bijvoorbeeld op het terrein van de landbouw(artikel 43 lid 2 VWEU) en structuurfondsen(bv. artikel 164 VWEU m.b.t. het Europees Sociaal Fonds). Daarbij is in het Verdrag ook in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht de gewone wetgevingsprocedure de regel geworden. Bij slechts een paar artikelen (artikel 77 lid 3, artikel 87 lid 3 en artikel 89 VWEU) wordt nog de bijzondere wetgevingsprocedure gehanteerd en het Europees Parlement alleen geraadpleegd. Ook op delen van het gebied van justitie,veiligheid en vrijheid voorheen vallend onder de derde pijler, heeft het EP medewetgevende bevoegdheid gekregen. Op deze terreinen neemt het Europees Parlement dus samen met de Raad van Ministers
28 http://www.parlement.com/id/vhnnmt7kvzzb/uitslag_referendum_europese_grondwet#p1 29 Kamerstukken II 2006-2007, 21 501-20, nr. 344, p. 3.
12
de besluiten. Daarnaast is op deze terreinen het beslissen bij unanimiteit in de Raad van Ministers veelal verdwenen en kunnen besluiten op basis van gekwalificeerde meerderheid worden genomen. Lidstaten hebben ook hier zodoende meestal geen veto meer tot hun beschikking.
Door de overheveling van de voormalige JBZ-bepalingen naar de bepalingen van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is bovendien de jurisdictie van het Hof van Justitie uitgebreid tot deze gehele ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Een uitzondering daarop vormen operaties van de politie of van andere instanties van een lidstaat belast met wetshandhaving of de uitoefening van de verantwoordelijkheden van de lidstaten ten aanzien van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid, aldus artikel 276 VWEU. Deze uitzondering gold echter ook al in de voorgaande verdragen. Niettegenstaande deze uitzondering vormt de genoemde uitbreiding van de rechtsmacht van het Hof een flinke versterking van zijn positie.
Voorts wordt er in het Verdrag in het tweede lid van artikel 10 VEU een onderscheid tussen Europese democratische legitimatie en nationale democratische legitimatie gemaakt. De burgers worden op het niveau van de Unie rechtstreeks vertegenwoordigd door het Europees Parlement terwijl zij in de Europese Raad en de Raad vertegenwoordigd worden door hun regering(sleider) die democratische verantwoording schuldig is aan het nationale parlement ,in een parlementair stelsel, of rechtstreeks aan de burgers, in een (semi-)presidentieel stelsel.
De nationale parlementen hebben expliciet een actievere rol in de goede werking van de EU en bijbehorende bevoegdheden om deze rol te vervullen toebedeeld gekregen in artikel 12 VEU. Zo dienen de nationale parlementen er bijvoorbeeld op toe te zien dat het beginsel van subsidiariteit en evenredigheid wordt geëerbiedigd overeenkomstig de procedures die de nationale parlementen tot hun beschikking staan op basis van Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid (nader te bespreken in hoofdstuk 3), aldus onderdeel b van het artikel.
2.2 Het parlementair instemmingsrecht verdwenen
Advies Raad van State: schaf het instemmingsrecht af
De Raad van State (RvS) gaf in zijn advies over de Goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon aan dat het naar zijn mening niet voor de hand lag om het instemmingsrecht zoals dat was vormgegeven in de goedkeuringswetten van de Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice in de
Goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon te handhaven.31 De RvS gaf daarvoor verschillende argumenten.
Allereerst had het instemmingsrecht bij de goedkeuringswetten van de eerdere Europese
13
verdragen het doel te voorzien in een aanvullende parlementaire betrokkenheid, omdat het Europees Parlement slechts een geringe betrokkenheid kende en geen beslissingsmacht had bij besluiten vallend onder de oude Titel VI van het EU-Verdrag(de derde pijler-besluiten). Al in een eerder advies concludeerde de Raad van State: “Indien voldoende betrokkenheid van het Europees
Parlement bij de besluitvorming op deze terreinen zal worden gerealiseerd, wordt het hanteren van deze procedure overbodig en ook onwenselijk, gelet op het doel waarvoor deze is ingevoerd.”32 Omdat het Verdrag van Lissabon erin voorziet dat het Europees Parlement bij de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht als volwaardig medewetgever optreedt, kon het instemmingrecht komen te vervallen, aldus de Raad.
Weliswaar achtte de Raad van State het van groot belang dat de politieke controle door het parlement op de Nederlandse inbreng in de verschillende fasen van het Europese
besluitvormingsproces zou worden versterkt, onder meer door Europese wetgevingsinitiatieven te behandelen als ware het nationale wetsvoorstellen. Maar een instemmingsrecht zou volgens de RvS
te laat komen in de hele besluitvormingsprocedure, namelijk vlak voorafgaand aan besluitvorming
die het Koninkrijk kan binden. Een actieve opstelling van de Kamers moet om effectief te zijn, in een eerder stadium plaatsvinden.
Ten slotte vindt er op basis van het Verdrag van Lissabon in de Raad van Ministers bijna altijd besluitvorming plaats op basis van een versterkte meerderheid. Zodoende heeft Nederland op al die terreinen geen vetorecht meer waardoor het nut van een instemmingsrecht verwaarloosbaar is, naar de mening van de RvS.
Het instemmingsrecht zo slecht nog niet?
Met dit advies van de Raad van State om het instemmingsrecht af te schaffen was bij lange na niet iedereen het eens. Over de wenselijkheid van het instemmingsrecht was grote discussie, binnen en buiten het parlement. Uit onder andere deze discussies kwamen verschillende argumenten naar voren voor het behoud van het instemmingsrecht.
Zo is betoogd dat het instemmingsrecht een formeel concreet en dwingend instrument van het parlement is; het is de spreekwoordelijke stok achter de deur. Zonder een instemming kan een minister in de Raad van Ministers simpelweg niet instemmen met een besluit dat het Koninkrijk bindt.
Daar komt bij dat het instemmingsrecht het parlement een geschikter wapen geeft dan de motie van wantrouwen op basis van de hiervoor besproken ministeriële verantwoordelijkheid en de
14
vertrouwensregel, zo werd gesteld. De motie van wantrouwen is natuurlijk altijd een mogelijkheid, maar er kleven twee bezwaren aan. Ten eerste is ze politiek een te zwaar wapen en zal daarmee in de praktijk (bijna) nooit worden ingezet op een Europees dossier. Bovendien komt ze te laat, want een motie van wantrouwen komt nadat een minister in de Raad naar de mening van de Tweede Kamer iets fout heeft gedaan, terwijl men juist wil voorkomen dat de minister ergens mee instemt waar de Kamer het niet mee eens is.33 Met een instemmingsrecht kan je zo gezien ook
bewerkstelligen dat wanneer een regering en een parlement van mening verschillen, dit niet per se onmiddellijk tot een crisis hoeft te leiden, wat in het geval van een motie van wantrouwen natuurlijk wel zo is.34 Kort gezegd vormt het instemmingsrecht een reële sanctioneringsmogelijkheid om de regering rekening en verantwoording te laten afleggen voor haar gedragingen binnen de Raad (en voor de gedragingen van haar ambtenaren op dit vlak), naar de opvatting van de voorstanders.35 Bovendien stelden voorstanders van het instemmingsrecht dat enkel de mogelijkheid op zich om het instemmingsrecht te kunnen gebruiken vaak al genoeg is; het vaak impliciete effect van het instemmingsrecht is dat dreigen al genoeg kan zijn, al effect kan hebben. Het parlement heeft in de praktijk meestal vermeden om uiteindelijk niet in te stemmen met een voorstel en daarmee de regering tot een veto in de Raad te dwingen. Echter, de enkele dreiging van het instemmingsrecht maakt dat deze effectief is geweest doordat het onthouden van instemming invloed op de
onderhandelingen binnen de Raad zou hebben. De dreiging van het onthouden van instemming geeft zodoende extra gewicht aan de gedachtewisselingen tussen regering en parlement, het parlement kan voorwaarden aan die instemming verbinden en het standpunt van het parlement kan
doorwerking vinden in de handelingen van de regering binnen de Raad waardoor dan ook uiteindelijk de door het parlement gewenste besluitvorming kan plaatsvinden. Dit is verschillende malen
gebleken.36
Een goed voorbeeld hiervan is de discussie in de Eerste Kamer over het ontwerp voor de Gezinsherenigingsrichtlijn 2003/86.37 De Eerste Kamer gaf aan dat een langdurige opschorting van haar instemming pas zou worden opgeheven als de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie zou toezeggen een verklaring af te leggen bij de Raad over de inachtneming van het recht op
gezinsleven.38 De Minister zegde toe en legde de verklaring af bij de Raad.39 Het Hof van Justitie heeft
33 Kamerstukken II 2007-2008, 31 384, nr. 26, p. 8. 34 Kamerstukken II 2007-2008, 31 384, nr. 26, p. 5-6.
35 L.F.M. Besselink, D.M. Curtin en J.H. Reestman, ‘Instemmingsvereiste én behandelingsvoorbehoud voor EU-besluiten!’, Nederlands Juristenblad 2008, afl. 22.
36 Commissie Meijers ‘Notitie parlementair instemmingsrecht’, CM08001-I, p. 3-4. 37 Zie bijvoorbeeld: Kamerstukken I 2002-2003, 23 490, nr. 8w
38 Kamerstukken I 2002-2003, 27 841, nr. 27, p. 3. 39 Zie voor de volledige verklaring:
15
het belang van de inachtneming van het recht op gezinsleven later ook onderstreept.40 Dit en andere voorbeelden laten zien dat het instemmingsrecht wel degelijk effectief is en dat het niet ingezet hoeft te worden om effectief te zijn; het parlement laat zijn tanden zien en hoeft daarom niet te bijten.
Het instemmingsrecht kan bovendien wel degelijk effect hebben bij besluitvorming binnen de Raad bij gekwalificeerde meerderheid (of bij codecisie), zoals in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in het Verdrag van Lissabon vrijwel altijd het geval is. Het stemgedrag van de Nederlandse regering wordt, wanneer er sprake is van een instemmingsrecht, immers aan instructies gebonden ook als daarmee de besluitvorming binnen de Raad op zich niet wordt geblokkeerd. Het parlement zou zelfs een minder terughoudende opstelling kunnen innemen als een dergelijke instructie geen veto meer tot gevolg heeft; het parlement hoeft namelijk dan niet te overwegen om met tegenzin toch maar met een besluit in te stemmen omdat de consequentie van niet instemmen gelijk een totale blokkade van de besluitvorming inhoudt. De Nederlandse onderhandelingsdelegatie kan dan ten aanzien van bepaalde punten een parlementair goedkeuringsvoorbehoud maken, waardoor het ingenomen standpunt binnen de onderhandelingen aan gewicht kan winnen, aldus voorstanders.41 Dit gaat dus in tegen het standpunt van de Raad van State dat het instemmingsrecht nauwelijks nut heeft wanneer er geen sprake is van een vetorecht.
Ook wordt geargumenteerd dat het een minister goed kan uitkomen tijdens
onderhandelingen in de Raad van Ministers te kunnen zeggen dat zijn parlement grote moeite heeft of zou hebben met (een deel van) een voorstel, om zo zijn argumenten kracht bij te zetten en zijn onderhandelingspositie te versterken.42 Hij schuift daarmee de verantwoordelijkheid van het (nog) niet instemmen met (een deel van) het voorstel af waardoor de minister er niet persoonlijk op wordt aangekeken en creëert meer begrip bij de andere onderhandelaars voor het ingenomen standpunt. De mogelijkheid van het parlement om instemming te onthouden waardoor de regering zich
gedwongen zou zien niet in te stemmen met het desbetreffende besluit in de Raad, is daarnaast ook gunstig voor de informatiepositie van het parlement, volgens de voorstanders. Wanneer de regering enkel het uit onderhandelde voorstel aan het parlement voorlegt, bestaat er een aanzienlijk risico dat het parlement niet instemt met het voorstel. Hetzelfde geldt wanneer het parlement niet tevreden is over de informatievoorziening zelf door de regering. De regering is dus gebaat bij intensief overleg met het parlement; zij wordt als het ware gedwongen periodiek informatie te verschaffen over de stand van de onderhandelingen, over de Raadsdocumenten en over het
40 HvJ EG 27 juni 2006, 540/03.
41 Commissie Meijers ‘Notitie parlementair instemmingsrecht’, CM08001-I, p. 3. 42 Kamerstukken II 2007-2008, 31 384, nr. 26, p. 8.
16
Nederlandse standpunt op dat moment. Daarmee is de informatieverschaffing dus ook niet
afhankelijk van initiatief van de Tweede of Eerste Kamer, wat de informatiepositie van het parlement ten goede komt.43
Tevens is gewezen op het probleem van de democratische legitimatie van de Europese Unie.
Allereerst zijn het de lidstaten zelf die, behoudens op een klein aantal terreinen, het EU-recht dienen uit te voeren en toe te passen. Echter de democratische legitimatie van de Europese Unie wordt voor een groot deel bewerkstelligd middels het Europees Parlement. Dit wringt omdat het Europees Parlement geen controlefunctie tegenover de individuele lidstaten, de uitvoerders, heeft. Bovendien is erop gewezen dat het onzinnig is te zeggen dat er geen democratisch tekort meer bestaat binnen het stelsel van de EU; gezien de zeer lage opkomst bij de verkiezingen voor het Europees Parlement kan je toch niet echt spreken van een volledige Europese democratische legitimatie.44
Hierbij komt dat er onderscheid gemaakt moet worden tussen democratische legitimiteit van het Europees Parlement en het handelen van de lidstaten door vertegenwoordigers van de
individuele lidstaten dat nationale democratische legitimiteit vergt. Artikel 10 lid 2 VEU maakt, zoals eerder gezegd, dit onderscheid tussen democratische legitimatie in de verhouding burgers-Europees parlement, dat wat ik noem de directe Europese democratische legitimatie, en de nationale
democratische legitimatie in de verhouding nationaal parlement of burgers-minister in de Raad van Ministers, de indirecte democratische legitimatie. Hierbinnen past het dan niet om bevoegdheden bij het Nederlandse parlement weg te halen, waar het verdwijnen van het instemmingsrecht in het Goedkeuringsverdrag van het Verdrag van Lissabon feitelijk op neerkomt. De nationale
democratische legitimatie, van het handelen van de Nederlandse vertegenwoordigers in de Raad voor zover zij daar een Nederlands standpunt innemen, verdwijnt zodoende samen met het instemmingsrecht.
De positie van de regering inzake het instemmingsrecht
In antwoorden op vragen over het instemmingsrecht van voornamelijk de fracties van de VVD, de SP, het CDA en de Christen Unie in de vaste commissie voor Europese Zaken gaf het kabinet Balkenende IV aan dat het kabinet het met de Raad van State eens was dat het instemmingsrecht niet
gehandhaafd moest blijven.45 Ook het kabinet wees op het gegeven dat het Europees Parlement in het Verdrag van Lissabon een volwaardige medewetgever is geworden. Zoals hiervoor reeds besproken is in het Verdrag op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, zoals voor
43 Kamerstukken II 2007-2008, 31 384, nr. 26, p. 8. 44 Kamerstukken II 2007-2008, 31 384, nr. 26, p. 5. 45 Kamerstukken II 2007-2008, 31 384, nr. 7
17
de meeste andere beleidsterreinen, de gewone wetgevingsprocedure de regel geworden. In slechts een aantal gevallen (artikel 77 lid 3, artikel 87 lid 3 en artikel 89 VWEU) wordt nog de bijzondere wetgevingsprocedure gehanteerd en het Europees Parlement alleen geraadpleegd. Voor elk van deze artikelen zijn afzonderlijke redenen waarom dit geen bezwaar is, aldus de regering.
In een reactie op de stelling van de VVD-fractie dat Europees beleid een verlengstuk is van nationaal beleid, gaf de regering aan het hiermee eens te zijn maar hieruit vloeide naar haar mening niet voort dat het instemmingsrecht gehandhaafd diende te blijven. De regering vond het afdoende dat in het besluitvormingsproces omtrent EU-wetgeving een centrale rol is toegekend aan zowel de regeringen van de lidstaten, die onderhevig zijn aan controle door de nationale parlementen, als aan het Europees Parlement waarin politici uit alle lidstaten vertegenwoordigd zijn. Bovendien is er in het Verdrag van Lissabon een versterkte subsidiariteitstoets opgenomen (zie de hieronder te bespreken gele kaart procedure).
In antwoord op verdere vragen van de VVD-fractie, naar aanleiding van de Notitie
parlementair instemmingsrecht van de Commissie Meijers46, alsook de Christen Unie-fractie naar het precieze standpunt van de regering over het instemmingsrecht reageerde het kabinet:
“De regering is het eens met de stelling van de commissie Meijers dat nationale parlementen een rol dienen te spelen bij de Europese besluitvorming. Het is met succes het streven van de regering geweest om de positie van de nationale parlementen in het Verdrag van Lissabon te versterken. De specifieke gronden die voorheen aanleiding gaven tot de instelling van het parlementaire instemmingrecht zijn echter vervallen. De regering is het niet eens met de visie van de commissie Meijers dat een Europees orgaan niet kan beoordelen of Europese
regelgeving uit het nationale perspectief gewenst is. De institutionele opzet in de Unie kent immers een centrale plaats toe aan de Raad, waarin de lidstaten vertegenwoordigd zijn. De regering onderschrijft de visie van de commissie Meijers dat voeding van Europese
parlementsleden met «inhoudelijke gedachten van hun nationale collega’s» tot intensivering van de parlementaire controle kan leiden. Hiervoor is echter het instemmingrecht niet
benodigd. Dit is een verantwoordelijkheid waaraan parlementariërs via de fracties van het EP en van de nationale parlementen, nu reeds invulling kunnen geven. De regering is evenmin van mening dat het instemmingsrecht de onderhandelingspositie in de Raad versterkt. Vooral in gevallen waarbij er sprake is van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid heeft het inroepen van een voorbehoud met een verwijzing naar het instemmingsrecht in feite weinig effect. In het algemeen komt de instemmingsprocedure te laat. De regering deelt de visie van
18
de Raad van State dat een actieve opstelling van de Kamers – om effectief te zijn – beter in een eerder stadium van de besluitvorming moet plaatsvinden.”
De positie van de Tweede Kamer inzake het instemmingsrecht
In de Handelingen over de Goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon is een
gemeenschappelijke deler waar te nemen binnen de standpunten van de verschillende fracties. Bijna alle fracties – en daarmee een grote Kamermeerderheid – waren van mening dat het Europees Parlement een goede democratische legitimering vormt en dat een instemmingsrecht niet nodig is waar het Europees Parlement als volwaardig medewetgever optreedt.47 Alleen de SP vond dat er
überhaupt sprake dient te zijn van nationale controle door middel van een parlementair
instemmingsrecht, ook in het geval het Europees Parlement een grote rol speelt. De SP wees op het verschil in democratische legitimatie op Europees niveau door middel van het Europees Parlement en democratische legitimatie op nationaal niveau en op de garantie die een instemmingsrecht geeft op een vroege betrokkenheid van de Kamer.
Er komt echter toch ruwweg een tweedeling in de Tweede Kamer naar voren waar het om de precieze reikwijdte van het instemmingsrecht gaat.48 Enerzijds zijn er partijen als de PvdA en het CDA(de regeringsfracties) die van mening waren dat het instemmingsrecht kan verdwijnen op de onderdelen waar het Europees Parlement mede-besluitvormingsbevoegdheid heeft gekregen, ongeacht of de besluitvorming binnen de Raad op basis van unanimiteit of gekwalificeerde meerderheid plaatsvindt. Slechts op een zeer klein aantal terreinen zou er dan nog een instemmingsrecht nodig zijn.
Anderzijds zijn er de andere partijen, zoals in het bijzonder de VVD en GroenLinks, die pleitten voor een uitgebreider instemmingsrecht dan wat de PvdA en het CDA voorstonden. VVD-Kamerlid Ten Broeke stelde dat er een instemmingsrecht dient te gelden waar democratische controle volgens hem tekortschiet om zo tot een betere democratische legitimering te komen: “Het Europees Parlement heeft geen invloed op de bijzondere procedures, operationele samenwerking, politiesamenwerking, optreden op elkaars grondgebied en zo zijn er nog een paar. Op die punten moet instemmingsrecht gelden voor beide Kamers. Dat moet ook gelden als unanimiteit nog wel een vereiste is, zoals bij buitenlands beleid en defensiebeleid. Dit geldt zeker als het uitvoeringsbesluiten betreft, die weer wel onder de meerderheidsbesluitvorming kunnen vallen. Dat geldt bijvoorbeeld voor besluiten over het opleggen van sancties.”
47 Zie bijvoorbeeld: Handelingen II 2007-2008, 91-6456 48 Kamerstukken II 2007-2008, 31 384, nr. 91
19
Hij wees daarbij ook op het feit dat een parlementair instemmingsrecht een actievere houding van de Kamer wat betreft EU-aangelegenheden tot gevolg heeft omdat de Kamer hiertoe simpelweg gedwongen wordt. Ook gaf hij aan dat de Tweede Kamer er ervaring mee heeft dat de BNC-fiches te laat komen om nog invloed te kunnen uitoefenen. Soms worden de fiches zelfs pas toegestuurd na dat de besluitvorming heeft plaatsgevonden. Bij echte binnenlandse besluitvorming zou dat niet geaccepteerd worden door de Kamer, aldus Ten Broeke.49 Een instemmingsrecht kan deze praktijk verhelpen. Bovendien stelde Ten Broeke dat een instemmingsrecht voorkomt dat er ‘vervelende moties’ nodig zijn en dat het instemmingsrecht zodoende in het belang van de regering is. De GroenLinks-fractie was van mening dat er wel degelijk nog steeds sprake was van een aanzienlijk democratisch deficit na het Verdrag van Lissabon en dat de terreinen waarvoor het instemmingsrecht in de eerdere Verdragen gold fundamentele grondrechten raken, meebrengende dat de regering op deze terreinen gecontroleerd moet kunnen blijven worden door het parlement met behulp van een instemmingsrecht. Bovendien stelde GroenLinks dat er sprake was van een grote kloof tussen de Nederlandse bevolking en Europa en dat inbreng, controle en een actief debat, gestimuleerd door een stok achter de deur van het nationale parlement de juiste manier is om deze kloof te verkleinen. Het Europees Parlement, mede gezien de lage opkomst bij Europese
verkiezingen, is dit niet. Voorts was GroenLinks van mening dat het instemmingsrecht transparantie bevordert en dat artikel 68 Grondwet hiervoor niet voldoende is. Ten slotte gaf zij aan dat veel lidstaten een (vorm van)parlementair instemmingsrecht kennen en dat het daar prima werkt.
Geen uitgebreid instemmingsrecht in de Goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon
Het instemmingsrecht zoals dat bestond in de goedkeuringswetten van de eerdere EU-verdragen werd uiteindelijk niet in de Goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon50 opgenomen en artikel 3 van de goedkeuringswetten van de Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice werd in het wetsvoorstel houdende de goedkeuring van Lissabon ingetrokken. Via het amendement Ormel c.s.51 werd het instemmingsrecht echter wel voor een gering aantal terreinen behouden: bepalingen inzake paspoorten en identiteitskaarten (artikel 77 lid 3 VWEU), maatregelen betreffende operationele samenwerking bij politiële samenwerking (artikel 87 lid 3 VWEU), voorwaarden en beperkingen waarbinnen in het kader van politiële samenwerking optreden op het grondgebied van een andere lidstaat mag plaatshebben (artikel 89 VWEU) en op het gebied van familierecht, totdat de gewone wetgevingsprocedure op dit gebied gaat gelden (artikel 81 lid 3 VWEU). Op deze terreinen is het Europees Parlement niet volledig of niet betrokken als medewetgever, waarmee op deze
49 Kamerstukken II 2007-2008, 31 384, nr. 26, p.27. 50 Stb. 2008, 301.
20
terreinen sprake is van een democratisch tekort, aldus de indieners van het amendement. Dit zeer beperkte instemmingsrecht – afgezet tegen het instemmingsrecht in de goedkeuringswetten van de eerdere EU-verdragen – is terug te vinden in artikel 3 (en artikel 4 waar het artikel 81 lid 3 VWEU betreft) van de Goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon.
21
3. De huidige betrokkenheid van het Nederlandse parlement bij
EU-besluitvorming
Met het wegvallen van het instemmingsrecht na het Verdrag van Lissabon heeft het Nederlandse parlement een belangrijk instrument verloren om invloed en controle op EU-besluitvorming te kunnen uitoefenen. Maar welke betrokkenheid kent het Nederlandse parlement nog wel bij EU-besluitvorming na Lissabon? Men kan daarin twee aspecten onderscheiden: het Europese en het nationale aspect.
3.1 Het Europese aspect; het subsidiariteitsprotocol
Een belangrijk uitgangspunt voor ‘waar Brussel over gaat’ is het beginsel van de specifieke
bevoegdheidstoedeling: de EU mag alleen handelen op basis van bevoegdheden die de lidstaten in de Verdragen aan de EU hebben toebedeeld. Bevoegdheden die niet in de Verdragen aan de EU zijn toebedeeld behoren automatisch toe aan de lidstaten. De uitoefening van de aan de EU toebedeelde bevoegdheden wordt op zijn beurt beheerst door de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid; dit alles is vastgelegd in artikel 5 VEU. Lid 3 van dit artikel maakt duidelijk wat het
subsidiariteitsbeginsel precies inhoudt: op de terreinen waar de EU geen exclusieve bevoegdheid heeft, treedt zij slechts op indien dat doeltreffender is om de doelstellingen van het optreden te bereiken dan dat de lidstaten dat zelf doen op centraal, regionaal of lokaal niveau. In beginsel dienen besluiten en maatregelen, die niet binnen de terreinen waar de EU exclusieve bevoegdheid bezit vallen, dus ‘zo dicht mogelijk bij de burger’ genomen te worden; door de lidstaten zelf, of op regionaal of lokaal niveau.
Als antwoord op de vraag welke voorwaarden er aan de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid moeten worden gesteld en hoe er toezicht op deze beginselen moet worden gehouden is er een protocol dat deze materie bestrijkt aan het Verdrag van Lissabon toegevoegd: Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Dit Protocol was overigens in enigszins andere vorm ook al gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Grondwet.
Dit protocol brengt bevoegdheden mee voor de nationale parlementen. Zo kan een nationaal
parlement van een lidstaat, of kamer daarvan, evenals een lidstaat op basis van artikel 8 naar het Hof van Justitie van de Europese Unie in Luxemburg stappen indien het van mening is dat de inhoud van een vastgestelde wetgevingshandeling in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel; dus op nationaal niveau geregeld kan worden en een Europese aanpak geen toegevoegde waarde heeft. Vastgestelde
22
wetgevingshandelingen betreffen alle handelingen die tot stand komen door een gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure (artikel 289 VWEU). Het beroep wordt door de regering, al dan niet namens het parlement ingediend. Ook wordt het parlement in de procedure vertegenwoordigd door de regering, maar het bepaalt wel zelfstandig de inhoud van het beroepschrift. Een geslaagd beroep kan tot nietigverklaring van de vastgestelde wetgevingshandeling leiden. Deze bevoegdheid dient als een laatste mogelijkheid om te ageren tegen een schending van het subsidiariteitsbeginsel te worden gezien.52
Het merkwaardige is overigens dat er geen bepalingen omtrent deze procedure in de Nederlandse goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon zijn opgenomen. Alhoewel een verzoek van (een van de kamers van) het parlement aan de regering om het beroep in te stellen wellicht als politiek bindend kan worden gezien, is zo een verzoek dus niet wettelijk bindend waardoor het parlement afhankelijk is van de bereidheid van de regering.53
Belangrijker is de mogelijkheid die het protocol de nationale parlementen geeft een zogenoemde gele kaart, of een verzwaarde ‘oranje kaart’, aan de indiener van een EU-wetgevingsvoorstel uit te delen. Waar de mogelijkheid om een beroep in te stellen bij het Hof van Justitie als absolute laatste mogelijkheid dient te worden beschouwd ná-dat de wetgevingshandeling is vastgesteld om zo de wetgevingshandeling nietig te laten verklaren, geeft de gele − of eventueel oranje − kaart procedure de nationale parlementen een belangrijke mogelijkheid om tíjdens het wetgevingsproces de
subsidiariteitsbezwaren te doen laten gelden. Deze procedure is dan ook van groter praktisch belang voor de nationale parlementen.
De gele kaart procedure
Nationale parlementen kunnen binnen acht weken na de indiening van een EU-wetgevingsvoorstel (voorstellen worden o.b.v. artikel 4 van Protocol nr. 2 door de Commissie rechtstreeks aan de nationale parlementen toegezonden) bezwaar maken wanneer zij menen dat het onderwerp waarover het voorstel gaat niet op Europees niveau maar op nationaal, regionaal of gemeentelijk niveau geregeld behoort te worden. Aan elk nationaal parlement zijn twee stemmen toegekend, in een nationaal parlementair stelsel met twee kamers heeft elke kamer een stem (artikel 7 lid 1 Protocol nr. 2). Wanneer een aantal nationale parlementen corresponderend met een derde van de stemmen die aan de nationale parlementen zijn toegekend het voorstel in strijd acht met het subsidiariteitsbeginsel, het bezwaar dus deelt, dient de initiatiefnemer van het wetgevingsvoorstel,
52 Kamerstukken II 2009-2010, 30 389, nr. 7
53 L.F.M. Besselink en B. Van Mourik, ‘The Parliamentary Legitimacy of the European Union: The Role of the States General within the European Union’, Utrecht Law Review 2012, nr. 8(1), p. 47.
23
meestal de Europese Commissie, het voorstel te heroverwegen op basis van lid 2 van artikel 7 van het Protocol. Indien het een wetgevingsvoorstel is gegrond op artikel 76 VWEU, betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is een vierde van het totale aantal bovengenoemde stemmen genoeg. Op grond van de heroverweging kan de initiatiefnemer van het wetgevingsvoorstel dan besluiten het voorstel te handhaven, te wijzigen of in te trekken. Dit besluit dient te worden gemotiveerd. Deze hele procedure wordt de gele kaart procedure genoemd.
Ook kent het protocol een, zwaardere, oranje kaart procedure. Wanneer een aantal nationale parlementen corresponderend met ten minste een meerderheid van het totale aantal kamers van nationale parlementen van mening is dat het voorstel in strijd is met het
subsidiariteitsbeginsel dient de Commissie het voorstel te heroverwegen waarna zij moet besluiten of zij het voorstel handhaaft, wijzigt of intrekt, aldus lid 3 van artikel 7 van het Protocol. Wanneer de Commissie besluit het voorstel te handhaven maar 55% van de leden van Raad van Ministers of een meerderheid (van de uitgebrachte stemmen) van het Europees Parlement van oordeel is dat het voorstel niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel wordt het voorstel niet verder behandeld (lid 3 sub b van artikel 7 van het Protocol). Hier is de Europese wetgever dus een mogelijkheid gegeven om alsnog aan de noodrem te trekken. Dit in tegenstelling tot wanneer er sprake is van een gele kaart: de Raad en het Europees Parlement moeten het wetgevingsvoorstel ‘gewoon’ behandelen indien de Commissie besluit het voorstel te handhaven in het geval van een gele kaart.
Hieronder is de procedure vereenvoudigd schematisch weergegeven (Met het toetreden van Kroatië tot de EU bestaat de Raad nu overigens uit 28 en niet 27 landen).54
54 Vindplaats: http://www.tweedekamer.nl/kamerleden/commissies/europese-zaken/bovenop-europa#TitleLink2
24
Het is voor het goed functioneren van de gele kaart procedure van cruciaal belang dat de verschillende nationale parlementen goed samenwerken en overleggen, zoals onderzoek heeft aangetoond.55 Daartoe dient bijvoorbeeld een Conferentie van Parlementaire Commissies voor Europese Zaken (COSAC). Zulke COSAC-bijeenkomsten vinden tweemaal per jaar plaats en worden georganiseerd en voorgezeten door het parlement van de lidstaat die voorzitter van de EU is. Elk nationaal parlement stuurt een delegatie van zes leden, evenals het Europees Parlement. Vaak worden er ook nog gastsprekers uitgenodigd zoals bijvoorbeeld Eurocommissarissen.56 Volgens artikel 10 van Protocol nr. 1 betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie behorende bij het Verdrag van Lissabon kan COSAC
“(..) iedere door haar passend geachte bijdrage ter attentie van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie leveren. Deze conferentie bevordert voorts de uitwisseling van
informatie en beste praktijken tussen de nationale parlementen en het Europees Parlement, alsook tussen hun respectieve gespecialiseerde commissies. Zij kan ook interparlementaire conferenties over specifieke onderwerpen organiseren, met name om vraagstukken op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, waaronder het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, te bespreken. De bijdragen van de conferentie binden de nationale parlementen niet en laten hun standpunt onverlet.” Alhoewel COSAC geen directe rol kent in de subsidiariteitsprocedure kan het een uitstekend
platform vormen voor de nationale parlementen om te overleggen en om tot een (deels) gezamenlijk standpunt te komen in het licht van deze procedure.
Bovendien is bij lidstaten met een tweekamerstelsel, zoals Nederland, samenwerking en overleg tussen de twee kamers belangrijk. In de meeste lidstaten met een tweekamerstelsel is die samenwerking tussen de twee kamers informeel en niet-dwingend. Uitzonderingen hierop zijn de parlementen van Ierland en Spanje, die formele instrumenten voor deze samenwerking kennen. In Nederland is de samenwerking tussen de Eerste en Tweede Kamer ook informeel en niet dwingend en wisselen de twee kamers bijvoorbeeld informeel informatie uit.57
55 Zie bijvoorbeeld C. Neuhold, ‘Late Wake-up Call or Early Warning?: Parliamentary Participation and Cooperation in Light of the Lisbon Treaty’, Paper voor de UACES Conference ‘The Lisbon Treaty Evaluated: Impact and Consequences’, 31 januari - 1 februari 2011, Londen.
56 http://www.cosac.eu/
57 N. Dörrenbächer e.a., Bestuurlijk rapport ‘Gericht op Europa. Nationale parlementaire controle op Europese
25
Voorstellen tot verbetering
De Tweede Kamer, die de ambitie heeft om een pionierspositie in de EU in te nemen op het gebied van de gele kaart procedure,58 is overigens niet erg tevreden met hoe de gele kaart procedure is ingericht en heeft daarom verschillende aanbevelingen gedaan om deze procedure te verbeteren. Deze aanbevelingen houden onder andere in: betere inhoudelijke reacties van de Europese Commissie bij een getrokken gele kaart en daarmee bij de heroverweging van haar voorstel,
verlenging van de deadline voor de nationale parlementen om een subsidiariteitsbezwaar te maken van acht naar twaalf weken, verlaging van de drempel van het totale aantal kamers van nationale parlementen die nodig zijn voor de gele kaart procedure en verbreding van de subsidiariteitstoets naar proportionaliteit en legaliteit.59
Ook in de literatuur worden enkele belangrijke kanttekeningen geplaatst. Zo wordt de vraag gesteld wat de procedure aan de politieke realiteit toevoegt wanneer de gele kaart is getrokken, aangezien de Europese Commissie in principe eenvoudigweg het voorstel kan handhaven en in de procedure het laatste woord ligt bij het Europees Parlement en de Raad van Ministers (die overigens natuurlijk wel in een nationale verantwoordingsverhouding staan tot hun parlementen).60 Zou de gele kaart procedure eigenlijk geen rode kaart procedure moeten zijn? 61
Ook zou de gele kaart procedure zoals deze nu is ingericht en wordt opgevat nationale parlementen ertoe verleiden hun rol binnen de Europese Unie beperkt op te vatten, zoals het geval lijkt bij het Nederlandse parlement.62
Anderen zijn positiever over de procedure. Zo stellen zij bijvoorbeeld dat door de optie tot het instellen van een gele kaart procedure de Commissie voorstellen uitgebreider motiveert en zich meer open stelt naar nationale parlementen toe, bij voorkeur vroeg in het besluitvormingsproces. Tevens zou de invoering van de gele kaart procedure in verschillende parlementen juist een
katalyserende rol hebben gespeeld en zowel geleid tot een meer inhoudelijke toetsing van Europese wetgevingsvoorstellen als tot meer bewustzijn en een actievere houding ten aanzien van Europese besluitvorming.63
Bovendien wordt betoogd dat, gezien de grotere rol die nationale parlementen dienen te
58Idem, p. 12.
59 ‘Bovenop Europa: Evaluatie van de versterkte EU-ondersteuning van de Tweede Kamer 2007-2011.’ Den Haag: Tweede Kamer 2011
60 B. Limonard e.a., Nederland, de EU en het Verdrag van Lissabon, Den Haag: Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael 2008.
61 F. Bruinsma, ‘Project Europa in het slop’, Nederlands Juristenblad 4 november 2005, afl. 39, p. 4.
62 L.F.M. Besselink en B. Van Mourik, ‘The Parliamentary Legitimacy of the European Union: The Role of the States General within the European Union’, Utrecht Law Review 2012, nr. 8(1), p. 46.
63 N. Dörrenbächer e.a., Bestuurlijk rapport ‘Gericht op Europa. Nationale parlementaire controle op Europese
26
spelen in de EU als geheel, zij de koppeling van hun inbreng aan elkaar sterk dienen te verbeteren en dat de gele kaart procedure een belangrijke stimulans voor zulke interparlementaire coördinatie vormt.64 Dit kan echter ook als een kanttekening bij de gele kaart procedure worden opgevat, omdat voor het goed functioneren van de gele kaart procedure, zoals hierboven besproken, goede
interparlementaire samenwerking en coördinatie nou juist van cruciaal belang is.
3.2 Het nationale aspect; parlementair stelsel en werkwijze parlement
Wanneer men kijkt naar de betrokkenheid van het Nederlandse parlement bij EU-besluitvorming is het voorts ook belangrijk na te gaan welke staatsrechtelijke beginselen aan ons parlementair stelsel ten grondslag liggen. Deze beginselen bepalen namelijk de verhouding tussen parlement en de regering en daarmee de invloed en controle die het parlement op besluitvorming van allerlei aard kan uitoefenen, dus ook op EU-besluitvorming waar het het handelen van de regering omtrent die besluitvorming betreft. Tevens is de wijze van informeren en de werkwijze van het parlement inzake Europese besluitvorming op dit moment hiervoor van belang.
Ministeriële verantwoordelijkheid en vertrouwensregel
Van essentieel belang in ons parlementair stelsel is het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid en de daarmee samenhangende vertrouwensregel. De ministeriële verantwoordelijkheid wordt door de Raad van State omschreven als:
“(..)het staatsrechtelijk uitgangspunt dat de ministers −gezamenlijk en afzonderlijk −
aanspreekbaar zijn op het doen en laten van de regering bij de behartiging van het algemeen belang en bij de vervulling van de taken die aan het ambt van minister zijn verbonden.”65 Dit staatsrechtelijk uitgangspunt ligt besloten in drie bepalingen van de Grondwet. Allereerst bepaalt artikel 42 lid 1 dat de regering wordt gevormd door de Koning en de ministers en lid 2 dat de Koning onschendbaar is; de ministers zijn verantwoordelijk. Voorts bepaalt artikel 44 lid 1 dat de ministeries onder leiding van een minister staan, waardoor een minister volledig en individueel verantwoordelijk is voor zijn ministerie en zijn ambtenaren werkzaam op dit ministerie. Ten slotte is artikel 68 van belang waarin de informatieplicht van ministers en staatssecretarissen is opgenomen. Dit artikel bepaalt dat ministers en staatssecretarissen de verlangde inlichtingen dienen te verschaffen aan de Eerste en Tweede Kamer waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.
64 Raad voor het openbaar bestuur, ‘Europa, burgerschap en democratie. Over de gespannen relatie tussen burgers en Europa en mogelijkheden om die te ontspannen.’, 25 september 2012, p. 116
27
Bovendien vormt artikel 45 Gw de basis voor de collectieve ministeriële verantwoordelijkheid; in lid 1 is bepaald dat de ministers gezamenlijk de ministerraad vormen en in lid 3 dat de ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid. Hier kom ik nader op terug.
Daarbij komt het leerstuk van de vertrouwensregel, die tot het ongeschreven staatsrecht behoort. Deze vertrouwensregel houdt in dat een minister of staatssecretaris – of het kabinet als geheel – die niet langer het vertrouwen geniet van een meerderheid van in ieder geval de Tweede Kamer (of er ook een vertrouwensregel inzake de Eerste Kamer bestaat is omstreden66) dient op te stappen.67 Het verlies van vertrouwen van een meerderheid van de Tweede Kamer kan tot uitdrukking komen door een aangenomen motie van wantrouwen, maar vaak is het (dreigende) verlies van vertrouwen reeds op andere wijze duidelijk geworden bij de minister, staatssecretaris of regering waardoor er vanuit eigen beweging wordt opgestapt.68
Alhoewel de ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel in principe twee op zichzelf staande leerstukken vormen, staan zij natuurlijk in nauw verband tot elkaar. De
vertrouwensregel vormt immers een uiterste sanctiemogelijkheid voor de Tweede Kamer om zo de ministeriële verantwoordelijkheid ‘te gelde’ te maken indien een minister, staatssecretaris of het gehele kabinet de verantwoordelijkheid heeft geschonden. Zonder de vertrouwensregel zou de ministeriële verantwoordelijkheid dus weinig vergaande consequenties hebben.69
Collectieve ministeriële verantwoordelijkheid
Zoals het citaat van de Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid al aangaf zijn er twee aspecten van de ministeriële verantwoordelijkheid te onderscheiden: de individuele ministeriële verantwoordelijkheid en de collectieve ministeriële verantwoordelijkheid. Vooral de collectieve ministeriële verantwoordelijkheid is van bijzonder belang voor de relatie tussen parlement en regering inzake EU-besluitvorming.
Iedere minister is mededrager van de collectieve verantwoordelijkheid voor het algemene regeringsbeleid. De ministerraad is het orgaan dat beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid, vergelijk het derde lid van artikel 45 Gw, en waar dus die collectieve
verantwoordelijkheid vorm krijgt.70 Daarbij geldt “dat de ministerraad een zelfstandig orgaan is dat
66 Zie over de discussie bijvoorbeeld:
http://www.publiekrechtenpolitiek.nl/het-arsenaal-van-de-senaat-motie-van-wantrouwen/ Geraadpleegd op 28 mei 2015. 67 Raad van State, Jaarverslag 1999, p. 15
68 E.J. Janse de Jonge, ‘Hoofdstuk 4 – Adviesorganen’ in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.),
Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2014 (www.nederlandrechtsstaat.nl).
69 Idem.
70 R.K. Visser, In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair
28
naar buiten collectief verantwoordelijk is en dat een eigen competentie heeft tegenover de individuele ministers.”71
Het handelen van de Nederlandse regering binnen de context van de EU geschiedt nooit door een minister ‘op eigen houtje’. Als een minister in de Raad of de minister-president in de Europese Raad zijn medewerking aan Europese besluitvorming verleent doet hij dit namens de gehele regering en op basis van afstemming binnen de ministerraad, zie lid 2 sub i van artikel 4 van het Reglement van Orde voor de Ministerraad; het is dus als zodanig in beginsel altijd een collectief handelen. Dit komt onder andere door het grote belang van Europese besluitvorming voor de Nederlandse rechtsorde en het nationale algemene regeringsbeleid en het feit dat Nederland als geheel
vertegenwoordigd wordt door de minister of minister-president. In beginsel is dus altijd de gehele regering verantwoordelijk voor het handelen van ministers en staatssecretarissen in EU-verband en richten de controle en de vertrouwensregel van de Tweede Kamer zich inzake EU-besluitvorming dus tot de regering als geheel. Een sterke afkeuring van het handelen van de regering inzake
EU-besluitvorming zou daarmee tot een motie van wantrouwen tegenover het gehele kabinet kunnen leiden en daarmee tot de val van het kabinet. Zoals eerder in paragraaf 1.1 en 2.2 naar voren kwam is dit echter niet erg reëel.
Wijze van informeren door de regering
Sinds de jaren 90 van de vorige eeuw stuurt de Nederlandse regering haar beoordeling van nieuwe Commissievoorstellen in de vorm van zogenaamde BNC-fiches naar het parlement. Deze
documenten vatten het voorstel van de Europese Commissie samen en geven de positie van de regering over het voorstel weer. Hoewel deze fiches in de jaren 90 de start waren voor parlementaire betrokkenheid bij Europese besluitvorming, is dit niet langer het geval: de Tweede Kamer neemt steeds meer eigen initiatief in het agenderen en bespreken van Europese besluitvorming.72 Ook een belangrijke mogelijkheid om de informatiepositie van de Tweede Kamer te verbeteren is het houden van een algemeen overleg (AO) van de Tweede Kamer met de
desbetreffende minister voor de vergadering van de relevante Raad van Ministers. Ter voorbereiding van dit AO stuurt de minister zijn/haar positie voor de aankomende Raadsvergadering -een
zogenaamde geannoteerde agenda- naar de Tweede Kamer. Hoewel AO’s formeel geen
mandaterend karakter hebben, kan een AO een vervolg krijgen in een plenaire vergadering van de Tweede Kamer waarin dan ook bijvoorbeeld moties kunnen worden aangenomen om te proberen de regering een bepaalde kant op te bewegen. Daarnaast rapporteren ministers normaal gesproken ook
71 Kamerstukken II 1979-1980, 16 036, nr. 3, p.1.
72 N. Dörrenbächer e.a., Bestuurlijk rapport ‘Gericht op Europa. Nationale parlementaire controle op Europese
29 na Raadsvergaderingen.73
Wijze van informeren door de Europese Commissie
Voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon was het ministerie van Buitenlandse Zaken het contactpunt van de Europese Commissie voor het parlement. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon stuurt de Europese Commissie al haar nieuwe voorstellen direct naar nationale parlementen op basis van artikel 4 van Protocol nr. 2, via het gezamenlijke informatiesysteem van de nationale parlementen van de lidstaten van de Europese Unie IPEX. Op deze manier zijn de Kamers wat betreft hun informatievoorziening minder afhankelijk van de regering.74 Bovendien zou bij een terugkeren van het instemmingsrecht – los van de wenselijkheid hiervan – daarom het eerste lid van de artikelen 3 van de goedkeuringsverdragen van de Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice, waarin de openbaarmaking van Europese ontwerpbesluiten werd vastgelegd sowieso overbodig zijn. Het evidente belang van een goede informatievoorziening wordt overigens nog eens versterkt in het licht van de hierboven besproken gele kaart procedure omdat alhoewel, zoals genoemd in paragraaf 3.1 wetgevingsvoorstellen aan de nationale parlementen worden toegezonden en hen betreffende deze voorstellen een gele kaart procedure openstaat, de Raad en meestal het Europees Parlement deze voorstellen kunnen wijzigen. De nationale parlementen krijgen ook deze gewijzigde
wetgevingsvoorstellen toegezonden, o.b.v. artikel 4 van Protocol nr. 2, maar zij kunnen geen gele kaart procedure meer instellen tegen deze gewijzigde voorstellen. Het parlement kan uiteraard wel de minister ter verantwoording roepen voor zijn handelen binnen de Raad maar dit is achteraf en dus veelal te laat. In het geval van een goede vroegtijdige informatievoorziening kan het parlement via de minister in ieder geval nog proberen het onderhandelingsproces in de Raad te beïnvloeden.
Werkwijze Tweede Kamer
Het uitgangspunt van de Tweede Kamer is dat EU-wetgeving(svoorstellen) net zo behandeld moeten worden als nationale wetgeving(svoorstellen). In beginsel zijn de verschillende vakcommissies verantwoordelijk voor de behandeling van Europese wetsvoorstellen. De Tweede Kamer is een van de weinige parlementen met zo een sterke betrokkenheid van vakcommissies bij Europese
wetgevingsvoorstellen binnen het nationale systeem.75
73 N. Dörrenbächer e.a., Bestuurlijk rapport ‘Gericht op Europa. Nationale parlementaire controle op Europese
besluitvorming na het Verdrag van Lissabon.’, Nijmegen: Radboud Universiteit Nijmegen 2014. p. 8-9.
74 Idem, p. 8.
75 K. Gattermann, A.L. Högenauer en A. Huff (2013) ‘National Parliaments After Lisbon: Towards Mainstreaming of EU Affairs?’ OPAL Online Paper Series, No. 13. Vindplaats:
