4. Case study: Het voorstel van de Europese Commissie tot het instellen van een Europees openbaar ministerie
4.1 Het voorstel tot een Europees Openbaar Ministerie
Op 17 juli 2013 kwam de Europese Commissie met het voorstel om een Europees openbaar
ministerie (EOM) in te stellen om fraude met EU-geld effectief te bestrijden.107 Volgens de Commissie is er in de drie jaren voorafgaand aan het voorstel elk jaar vermoedelijk 500 miljoen euro aan fraude met EU-geld gepleegd in de lidstaten, waarbij het werkelijke bedrag waarschijnlijk nog aanzienlijk hoger ligt. Volgens de Commissie is er een behoefte aan een EOM omdat de financiële belangen van de Europese Unie op dit punt op dit moment nog onvoldoende worden beschermd om voornamelijk drie redenen.108
Allereerst zijn de huidige EU-organen die een rol spelen in de fraudebestrijding niet bevoegd om strafrechtelijk onderzoek uit te voeren en fraudezaken te vervolgen. Het betreft hier de organen OLAF (het EU-Bureau voor fraudebestrijding), Eurojust (het EU-Agentschap voor strafrechtelijke samenwerking) en Europol (de Europese Politiedienst).
Bovendien spannen, aldus de Commissie, de lidstaten zich niet gelijkelijk in voor de
wetshandhaving op dit terrein. Ze nemen niet altijd de benodigde maatregelen om strafbare feiten omtrent fraude met EU-geld (effectief) aan te pakken.
Ten slotte wordt door het kleine aantal succesvolle vervolgingen slechts een klein percentage van het geld verkregen door fraude met EU-geld teruggewonnen, waardoor criminelen bovendien ook niet worden ontmoedigd om fraude met EU-geld te plegen.
In het voorstel krijgt het EOM een decentrale structuur (artikel 3 lid 1), waarin gedelegeerde
Europese aanklagers werken binnen nationale openbaar ministeries, maar worden aangestuurd door en onder exclusief gezag staan van één Europese hoofdaanklager (‘de Europese openbare
aanklager’) die aan het hoofd van het EOM staat (artikel 6). Het Europees openbaar ministerie zou de exclusieve bevoegdheid tot het onderzoeken, vervolgen en voor het gerecht brengen van strafbare feiten die de financiële belangen van de EU schaden (artikel 11 lid 4). Die strafbare feiten betreffen dus niet alleen EU-fraudedelicten, maar ook delicten die daarmee sterk verweven en daaraan ondergeschikt zijn. Het eerste lid van artikel 18 stelt dat de Europese openbare aanklager dan elke
107 Com (2013) 534 final. Vindplaats: http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013PC0534&qid=1430130177752&from=EN
108 Europese Commissie Nota ‘Iedere euro telt – Veelgestelde vragen over het Europees openbaar ministerie.’, 17 juli 2013. Vindplaats: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-693_nl.htm
41
lidstaat kan verplichten om binnen het eigen rechtssysteem een onderzoek te starten. Op basis van de leden 2 tot en met 4 van artikel 18 zullen complexe grensoverschrijdende zaken door het Europees openbaar ministerie worden gecoördineerd en behandeld. De Europese openbare
aanklager, of de gedelegeerde Europese aanklagers namens hem, stellen de opsporing (artikel 16 lid 1) en de vervolging in (artikel 27 lid 2). De nationale instanties hebben zoals gezegd een
medewerkingsplicht en het EOM bepaalt eenzijdig de behoefte aan opsporings- en zittingscapaciteit in de lidstaten (artikel 11 lid 7). De Europese openbare aanklager heeft bij de vervolging en voor het gerecht brengen bij de nationale rechter dezelfde bevoegdheden als nationale openbare aanklagers (artikel 27 lid 1) en stelt de bevoegde nationale autoriteiten slechts in kennis van de tenlastelegging ‘indien dit nodig is voor de invordering, de administratieve follow-up of het toezicht’ (artikel 27 lid 5). Het is wel mogelijk om een beroep in te stellen tegen handelingen van het EOM bij nationale
rechtbanken (artikel 36 lid 1). Het EOM is voorts volledig onafhankelijk (artikel 5 lid 1) en de actoren ervan zijn niet onderhevig aan instructies van wie of wat dan ook (artikel 5 lid 2). De Europese openbare aanklager legt verantwoording af aan het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie voor de algemene activiteiten van het EOM, met name door middel van een jaarverslag (artikel 5 lid 3).109
De mogelijkheid tot het instellen van zo een Europees openbaar ministerie vindt zijn rechtsgrondslag in artikel 86 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). In dit artikel wordt bepaald dat de Raad met eenparigheid van stemmen, en na goedkeuring van het Europees Parlement, tot de instelling van een Europees openbaar ministerie kan besluiten ter bestrijding van strafbare feiten die de financiële belangen van de Europese Unie schaden. Elke lidstaat, dus ook Nederland, heeft dus een vetorecht binnen de Raad; indien een of meerdere lidstaten niet
instemmen met het voorstel komt het niet tot stand. Wel bestaat er dan nog altijd de mogelijkheid tot nauwere samenwerking: een groep van ten minste negen lidstaten kan besluiten samen met het plan door te gaan. Het EOM heeft dan alleen bevoegdheden binnen deze groep van lidstaten.
Inhoudelijke kritiek
Het voorstel van de Commissie viel bepaald niet overal in goede aarde. Zo gaven de Nederlandse, Cypriotische, Franse, Hongaarse, Ierse, Maltese, Roemeense, Sloveense, Tsjechische, Britse en Zweedse parlementen aan dat zij vinden dat het voorstel van de Commissie de bevoegdheden van de EU onnodig oprekt.110 Zij stellen dat opsporing, vervolging en het voor het gerecht brengen van
109 Com(2013) 534 final. Vindplaats: http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013PC0534&qid=1430130177752&from=EN 110 http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/home/home.do
42
strafbare feiten een nationale aangelegenheid is en behoort te zijn en het overdragen van deze bevoegdheden zou een aantasting van de soevereiniteit zijn en in strijd met het
subsidiariteitsbeginsel. Ook stelde bijvoorbeeld de Nederlandse Tweede Kamer o.a. dat het voorstel te vaag geformuleerd is en daarmee in strijd met het legaliteitsbeginsel en dat de bevoegdheid tot opsporing en vervolging democratisch gecontroleerd dient te kunnen worden, een eis waaraan met de voorgestelde beoordeling door het Europees Parlement op basis van een jaarverslag onvoldoende aan voldaan is.111
Omdat een voldoende aantal kamers van nationale parlementen de bezwaren omtrent de subsidiariteit deelde en zulks duidelijk heeft gemaakt aan de Europese Commissie is er volgens Protocol nr. 2 een gele kaart procedure in gang gezet. In deze kwestie was overigens een vierde van het totale aantal stemmen toekomend aan de nationale parlementen genoeg, vergelijk het tweede deel van lid 2 van artikel 7 van het Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
De Tweede Kamer achtte het EOM-voorstel van bijzonder politiek belang en plaatste een parlementair voorbehoud op het voorstel.112 De inhoud van de afspraken op basis van het behandelvoorbehoud en de werking ervan komen in paragraaf 4.3 bij de beoordeling van het
nationale aspect van de betrokkenheid van het Nederlandse parlement inzake het EOM-voorstel naar voren.
Tevens kwam de Tweede Kamer ook met een alternatief voorstel voor een Europees openbaar ministerie waarmee volgens haar aan de subsidiariteitsbezwaren van de nationale
parlementen zou worden tegemoetgekomen en het doel van een Europees openbaar ministerie toch zou worden bereikt. De opsporing en vervolging zouden in dit voorstel primair een taak van de lidstaten blijven. Een Europees openbaar ministerie zou een meerwaarde kunnen hebben als toezichthouder op opsporing en vervolging in lidstaten en gevraagd en ongevraagd advies kunnen geven. Het Europees openbaar ministerie zou opsporing en vervolging alleen moeten kunnen overnemen als een lidstaat in gebreke blijft de opsporing ter hand te nemen of daarbij onvoldoende actief is. Bovendien zou de exclusiviteit van het Europees openbaar ministerie alleen moeten gelden bij wanprestatie door de nationale overheden. De lidstaten kunnen deze exclusiviteit dan voorkomen door te doen wat zij behoren te doen: fraude met EU-geld streng aanpakken.113
111 Position paper van de rapporteur Europees Openbaar Ministerie, 2014D12161 112 Kamerstukken II 2013-2014, 22 112, nr. 1766
43
Standpunt Nederlandse regering
De Nederlandse regering was gematigd positief over het Commissievoorstel tot een EOM. In het fiche ‘Verordening tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie’ stelt zij dat de oprichting van een EOM kan bijdragen aan een adequate en een voor de lidstaten geharmoniseerde bestrijding van fraude met EU-geld. Zo een EOM dient exclusief te worden belast met de opsporing van EU-
fraudedelicten in de lidstaten binnen de nationale structuren en in samenwerking met lokale
opsporingsautoriteiten en met de vervolging bij de nationale rechters. Het EOM dient zich echter wel te beperken tot de bestrijding van fraude met EU-geld, aldus de regering. De in het voorstel
neergelegde werkwijze, waarbij het EOM ook andere delicten die sterk verweven zijn met en ondergeschikt aan die fraudedelicten mag vervolgen, overschrijdt de grens gesteld in het eerste lid van artikel 86 VWEU.114
De regering is tevens van mening dat aan het subsidiariteitsbeginsel is voldaan, als alle lidstaten verbonden aan de ruimte van veiligheid, vrijheid en recht zullen deelnemen in het EOM zodat daarmee een vergelijkbaar niveau van strafrechtelijke bestrijding van fraude in de lidstaten kan worden bereikt; iets wat in de huidige situatie niet zo is.
Voorts is de regering tevreden over de gedecentraliseerde structuur van het EOM en accepteert het de exclusieve bevoegdheid van het EOM inzake EU-fraudedelicten zolang het EOM zich beperkt tot déze bevoegdheid en zich daarmee houdt aan de heldere afbakening van
bevoegdheden van de openbaar ministeries in de lidstaten.
De regering wil echter dat de centrale sturing van het EOM meer is gericht op coördinatie van zaken die in meer dan een lidstaat spelen. Bovendien acht zij het niet proportioneel dat het EOM op basis van het zevende lid van artikel 11 van het voorstel eenzijdig de behoefte aan opsporings- en zittingscapaciteit in een lidstaat, in het kader van de medewerkingsplicht die nationale instanties hebben, kan bepalen. 115
De regering waagt zich niet aan een beoordeling van het trekken van de gele kaart door het
Nederlandse parlement en de andere nationale parlementen. Het inzetten van deze procedure valt binnen de soevereiniteit van deze parlementen en de regering laat het dus aan hen.