De uitvoering van het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid : de persoonlijke ervaringen van de uitvoerders in een interdisciplinair team

De uitvoering van het nieuwe

gedecentraliseerde zorgbeleid;

De persoonlijke ervaringen van de uitvoerders in

een interdisciplinair team.

Bachelor scriptie ASW Universiteit van Amsterdam Naam: Charley Sonius Studentnummer:10446524 Begeleider: Debby Gerritsen Tweede lezer: Dorien Greshof Datum: 24-01-2015 Woorden aantal: 12896

2

Voorwoord

Nog geen 5 maanden geleden begon ik met een breed onderwerp over deze scriptie. Door de vele gesprekken die ik gehouden heb met vrienden, familie en studiegenoten is dit abstracte idee gevormd tot een volwaardige scriptie Dit proces had ik niet kunnen doorlopen zonder mijn scriptie begeleider Debby Gerritsen, met haar motiverende woorden en gedegen

feedback. Daarnaast wil ik tevens mijn tweede lezer Dorien Greshof bedanken voor haar zeer bruikbare aan- en opmerkingen. Tot slot ben ik mijn respondenten zeer dankbaar. Zij hebben zich bovenmatig ingespannen om mijn scriptie een succes te maken. Zonder de inspanning en toewijding van de respondenten had het onderzoek niet plaats kunnen vinden. In bijzonder wil ik een aantal respondenten bedanken, die zich buitengewoon hebben ingezet voor deze

3

Inhoudsopgave

Overkoepelde structuren en werk gerelateerde processen ... 7

De positie binnen het systeem ... 10

Het individu in zijn werkomgeving ... 12

Verschillende actoren en zienswijze ... 13

Conclusie ... 14

Probleemstelling ... 14

Doelstelling ... 14

Hoofdvraag & Deelvragen ... 15

Relevantie ... 16 Methoden ... 17 Onderzoeksstrategie ... 17 Onderzoeksdesign ... 17 Onderzoekmethode ... 18 Operationalisering ... 18 Populatie en sampling ... 19 Ethische verantwoording ... 19 Resultaten ... 20 Inleiding ... 20 Onderzoeksproces ... 20 Dynamische werkplek ... 20

Wij zijn professionals ... 24

4 Conclusie ... 30 Discussie ... 35 Evaluatie ... 36 Literatuurlijst ... 38 Bijlage ... 40 Operationaliseringschema ... 40 Instrumenten ... 42 Citaten ... 43 Transcripties ... 48

5

Samenvatting

In dit kwalitatieve onderzoek staan de ervaringen van de uitvoerder over de invloed van zijn functioneren op het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid centraal. De uitvoeders werken bij een gemeente in Nederland, binnen een project waar de zorg in een interdisciplinair team wordt geregeld. Dit interdisciplinaire team bestaat uit gedetacheerde uitvoerders vanuit verschillende zorg- en welzijnsorganisaties. Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van semigestructureerde interviews met tien uitvoerders, een specialist en de projectleider. Binnen deze interviews gaven de respondenten aan dat ze veel invloed hebben op de uitvoering van het beleid in de praktijk. In de dagelijkse werkzaamheden hebben zij veel mogelijkheden om naar eigen inzicht en ervaring, de zorg voor de cliënten vorm te geven. Het interdisciplinaire team heeft binnen deze mogelijkheden een belangrijke rol. De individuele respondent door de uitwisseling van kennis en kunde verkrijgt de expertise om de cliënten te ondersteunen. De respondenten ervaren wel veel stress door de werkdruk en de instabiliteit van de moederorganisatie die een kwetsbare financiële positie heeft, vanwege de verandering van New Public Management naar het participatiebeleid. De meeste respondenten kunnen door de ondersteuning van collega’s en het gebruiken van de discretionaire ruimte om creatieve oplossingen te bedenken, lastige en complexe casussen aanpakken.

De discretionaire ruimte van de respondenten wordt wel door de formele wetgeving, zoals privacy wetgeving, gelimiteerd. Deze limitatie wordt als vanzelf

geaccepteerd door de respondenten, omdat deze wetgeving ook zwaardere beslissingen kan legitimeren. Organisatorische regels waren minder aanwezig binnen het project. Aan

informele regels die aanwezig waren, werd vaak persoonlijke invulling gegeven waardoor de uitvoerders de discretionaire ruimte behielden. Zo krijgen de respondenten een zwaarwegend maar niet bindend advies van een specialist. Dit advies werd door respondenten zelf echter veelal als bindend ervaren. Wanneer de organisatorische regels volgens de respondenten ongegrond of onnodig waren kon dit aangegeven worden binnen het project. De respondenten twijfelden echter aan de invloed van deze feedback op de politieke realiteit.

6

Inleiding

Het aantal rechtszaken over de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) is in de eerste helft van 2015 met ongeveer tachtig procent toegenomen. Duizend cliënten hebben in deze periode een rechtszaak aangespannen. Deze cliënten waren het in deze zaken niet eens met de besluiten omtrent de WMO (Rechtspraak, 2015). De WMO is deel van een nieuw

gedecentraliseerde zorgbeleid waarin de zorg van hulpbehoevenden wordt geherstructureerd. De zorg moet individueler afgestemd worden op de behoeftes en mogelijkheden van de hulpbehoevende. De hulpbehoevende wordt gestimuleerd om zijn persoonlijke contacten aan te spreken.

De gemeenten zullen verantwoordelijk zijn voor de specifieke uitvoering van de nieuwe wet. Elke gemeente heeft de mogelijkheid zijn beleid te schrijven, zodat het aansluit bij de wensen en doelen van de gemeente. Deze personifiëring moet de efficiëntie en de kwaliteit van de zorg verhogen (Sijtema, 2007). Door personifiëring van de zorg moeten de zorg- en welzijnsorganisaties herstructureren. De herstructurering gaat gepaard met een aanzienlijke bezuiniging. Het kortingspercentage ligt landelijk op een gemiddelde van zeventien procent (Koster, 2015). De voor- en nadelen van het nieuwe gedecentraliseerde beleid zijn in de samenleving uitvoerig besproken. De nadruk in de discussies ligt vaak op het politieke niveau (Steenbergen & Vriesema, 2015).

In dit onderzoek zal een andere schakel in het proces behandeld worden. De

uitvoerders van het beleid zijn in de media in mindere mate aanwezig, maar ook zij maken deel uit van de decentralisatie. De uitvoerders van het beleid zijn de zorg- en

welzijnsmedewerkers, die direct contact hebben met de cliënten. In dit onderzoek zullen de respondenten aangeduid worden als street- level bureaucrats, medewerkers of uitvoerders. Het is van belang om de invloed van deze uitvoerders te analyseren, om de mogelijkheden en beperkingen van de in- en uitvoering van het gedecentraliseerde beleid beter te begrijpen. Het specifieke project waarin de respondenten van dit onderzoek deelnemen, wil door een

interdisciplinaire aanpak de zorg verbeteren. De respondenten zijn vanuit verschillende welzijns- en zorgorganisaties gedetacheerd naar dit interdisciplinaire team. In dit onderzoek zal de invloed van de werknemer tijdens de uitvoering van de nieuwe, gedecentraliseerde zorgwetgeving uiteengezet en onderzocht worden, door middel van een kwalitatieve case study.

7 invloed tijdens de uitvoering van het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid. Ze zullen het eigen functioneren naast de uitvoering van het beleid zetten. Het accent van het onderzoek ligt dus op de eigen mening van de uitvoerders over het persoonlijk functioneren. Door middel van semigestructureerde diepte interviews zal deze mening verder onderzocht worden. Verschillende elementen die het functioneren van de werknemers beïnvloeden zullen

uiteengezet worden. Deze elementen zullen vanuit de politicologie, economie (management) en psychologie bekeken worden. Door deze interdisciplinaire aanpak en het gebruik van de specifieke casus kan het onderzoek nieuwe wetenschappelijk inzichten creëren. Hiernaast geeft de nadruk op de ervaringen van de werknemers en bijvoorbeeld niet op meetbare output van evaluaties dit onderzoek een uniek karakter.

Theoretisch Kader

Inleiding

Het onderwerp dat besproken gaat worden in het onderzoek is het functioneren van de zorg- en welzijnswerker ten opzichte van het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid. De nieuwe zorgwetgeving geeft meer beleidsruimte aan gemeenten. De gemeenten moeten tegelijkertijd bezuinigingen doorvoeren. De burger moet meer participeren in de samenleving en de zorg moet flexibeler worden (Sociaal Cultureel Planbureau, 2010). De discussie over de

verzorgingsstaat en zijn haalbaarheid is door deze nieuwe ontwikkeling heel actueel maar niet vanzelfsprekend vernieuwend. Verschillende klassieke en moderne denkers hadden al diverse discussies over het vormgeven van een staat en de positie van de uitvoerende ambtenaren. De positie en het functioneren van deze uitvoerende ambtenaren zullen centraal staan in dit onderzoek.

Eerst worden de theorieën over het gewenste gedrag van werknemers in de publieke sector vanuit verschillende politieke systemen uiteengezet. Als tweede zal de discretionaire ruimte van de uitvoerder binnen het systeem besproken worden. De mogelijkheden van het individu om de discretionaire ruimte te gebruiken zal daarna besproken worden in het theoretisch kader. Als laatste zal complexiteit van de publieke sector en het belang van een interdisciplinaire aanpak besproken worden. Deze verschillende onderwerpen zullen allemaal gerelateerd worden aan uitvoering van de nieuwe gedecentraliseerde zorgwetgeving.

Overkoepelde structuren en werk gerelateerde processen

Zowel de klassieke als de moderne denkers waren gericht op het vinden van een ideale manier om de samenleving te besturen. De meningen over de verschillende vormen van bestuur lopen

8 echter uiteen. Zo stelt Weber (1922, aangehaald in Calhoun et al., 2012, p. 328-329) in zijn theorieën over de bureaucratie dat een scheiding tussen het uitvoerend ambtelijk apparaat en de politieke beleidsmakers wenselijk is. In deze ideaal typische theorie moeten de ambtenaren zich tot in detail houden aan de regels van de beleidsmakers. Het gezag is in dit

bureaucratische systeem legaal-rationeel. Alle regels zouden ongeacht de situatie voor elke Nederlander op eenzelfde manier toegepast moeten worden. De macht moet centraal geregeld zijn om willekeur uit te sluiten. Een groot ambtelijk apparaat is noodzakelijk om de

tweedeling tussen de ambtenaren en de beleidsmakers te ondersteunen (Ritzer & Jeffrey, 2014 , p.131-132).

In de loop van 1970 kreeg deze ideaaltypische theorie echter steeds minder aanhang (Chandler, 2002). De maatschappij zou dermate complex zijn geworden dat centraal gezag en beleid niet meer afdoende was. Het ambtelijk apparaat is volgens het ideaaltype van Webers bureaucratie zeer uitgebreid en groot omdat er veel regels en ambtenaren nodig zijn om het systeem te ondersteunen. De tegenstanders van Weber waren van mening dat een groot ambtelijk apparaat niet wenselijk was. Het bureaucratisch systeem zou te log zijn om de maatschappij met een zekere efficiëntie te besturen. Zij vonden dat New Public Management (NPM) de juiste manier was om de publieke sector te organiseren. Het NPM wil onder andere de zorg efficiënter maken door het gebruik van marktwerking. Door het gebruik van

marktwerking hoopt het NPM competitie te ontwikkelen tussen verschillende organisatie om zo de efficiëntie te vergroten. De economie zou volgens deze stroming een belangrijke rol kunnen spelen in de publieke sector. De verschillende ambtelijke organisaties zouden opgesplitst moeten worden. Deze afzonderlijke organisaties moesten zich in zekere mate distantiëren van de overheid. De organisaties kunnen dan competitief ten opzichte van elkaar functioneren. Deze competitie stimuleert de uitvoerende ambtenaren efficiënter te werken (Osborne, 2006).

Habermas was echter van mening dat een combinatie van marktwerking en het staatsapparaat geen stand kan houden. De economie en het staatsapparaat zijn steeds

complexer geworden. De overheid heeft door de toenemende complexiteit in de samenleving aanvullende verzorgende taken toegekend gekregen. Om deze taken uit te voeren heeft de overheid meer subsystemen en meer organisatie nodig. Door deze complexiteit is de kans op

dysfunctie groter. Een effect van dysfunctie in het NPM systeem kan ontkoppeling zijn. Het

zou dan gaan om de ontkoppeling van de leefwereld. Het economisch en bureaucratisch systeem zouden een vanzelfsprekende identiteit kunnen vormen. Het nadeel hiervan is dat deze systemen dan niet meer in twijfel getrokken kunnen worden door de mensen die erin

9 leven en werken. Het gaat dan niet meer om wat de mensen willen, kunnen of ambiëren (Jager-Vreugdenhil, 2013).

In het artikel van Siltala (2013) worden de effecten van de NPM op de uitvoerende werknemers beschreven. Zij bevestigt de theorie van Habermas dat de combinatie van

staatsapparaat en marktwerking niet altijd de verwachte uitkomsten geeft. Zij stelt dan ook dat de NPM de creativiteit onder de werknemers van overheidsinstanties vermindert.

De controle en evaluatie van de publieke medewerkers zou in het NPM zelfs de bureaucratie kunnen vergroten. Bij de invoering van NPM zijn er verschillende methodes toegepast vanwege bijvoorbeeld bezuinigingen. Deze methodes worden allemaal individueel geëvalueerd. Zo ontstaat een rigide vorm van het idealistisch beeld van het NPM (Siltala, 2013). Een standaard belonings- en strafsysteem is in mindere mate toepasbaar in de publieke sector. De prestaties van de werknemers kunnen namelijk niet of nauwelijks gemeten worden in de publieke sector (Lipsky, 2013, p.48)

Het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid is gebaseerd op het begrip

participatiesamenleving. Binnen de participatiesamenleving dient de overheid slechts een

faciliterende functie te hebben. De zorgbehoevenden dienen het persoonlijke netwerk aan te halen voor de zorg. Zo zouden kinderen, buren en vrienden zorgtaken over moeten nemen van de overheid. De overheid moet de zorgbehoevende alleen ondersteunen als hij of zij het eigen netwerk niet kan aanspreken. De professionele zorgmedewerkers krijgen door de

participatiesamenleving een andere rol. De zorg zou namelijk overgenomen moeten worden door naasten, en in mindere mate door professionals. De welzijnsmedewerkers krijgen een faciliterende rol tussen de behoeftes van de cliënten en de terughoudende positie van de overheid (Der Linden, 2014).

Het belang van de politieke omgeving van de respondent wordt onder andere

besproken in het boek van Spector (1997, p .30). Hij kijkt naar de effecten van job satisfaction op het functioneren van werknemers. Tussen de tevredenheid en de mate van functioneren blijkt een correlatie te bestaan. Het is niet gezegd welke kant deze relatie opgaat. Het zou kunnen dat een werknemer beter functioneert als hij tevreden is binnen zijn beroep. In het boek wordt job satisfaction in verschillende categorieën opgedeeld. De eerste categorie kijkt voornamelijk naar de omgeving waarin iemand zijn werkzaamheden verricht. Deze omgeving kan gedefinieerd worden als het soort baan, aanwezigheid van collega’s maar ook het

overkoepelende beleid. Naast het beleid zijn ook de relatie met het management (dat ter sprake zal komen in het volgende hoofdstuk) en de persoonlijke eigenschappen van de werknemer belangrijke elementen voor het meten van job satisfaction.

10

De positie binnen het systeem

De uitvoerende werknemers in de publieke sector zijn gepositioneerd tussen het management en de cliënten. Deze situatie wordt in het boek van Lipsky (2013) ook wel het beleidsbroodje genoemd. In het beleidsbroodje zijn de uitvoerende werknemers in de publieke sector

gedefinieerd als street-level bureaucrats. Deze street-level bureaucrats zijn afhankelijk van de beleidsmakers en managers in hogere segmenten. De managers en beleidsmakers bepalen de regels en structuren waarin de street-level bureaucrats moeten werken. Zij moeten de

regelgeving van het management uitvoeren. Tegelijkertijd voelt de street-level bureaucrat compassie tegenover de cliënten. De street-level bureaucrat wil de cliënt vanuit moreel oogpunt zoveel mogelijk ondersteunen. Hij is alleen verplicht om zich aan het budget en de regelgeving van het management te houden. De street-level bureaucrats bevinden zich dus tussen de conflicterende belangen van het management en de cliënten.

De mogelijkheden van de street-level bureaucrats in deze positie zijn door

verschillende auteurs besproken. De street-level bureaucrat zou gebruik kunnen maken van zijn discretionaire ruimte. Het beleid van de managers dekt de gehele werkelijkheid namelijk niet altijd. Bepaalde situaties zijn niet herleidbaar naar regels of beleid. De street-level bureaucrat gebruikt zijn discretionaire ruimte om hier zelf beleid voor te bepalen (Lipsky, 2013, p. 13 & 159).

In het bureaucratisch systeem van Weber mogen de street-level bureaucrats geen gebruik maken van hun discretionaire ruimte. Bij NPM moeten street-level bureaucrats de discretionaire ruimte gebruiken om competitie tussen de verschillende organisaties te veroorzaken.

Elk systeem verwacht ander gedrag van de street-level bureaucrats (Lipsky, 2013, p.13 &159). De grotere politieke structuren hebben dus een duidelijke invloed op de discretionaire ruimte van een street-level bureaucrat. Zowel de discretionaire ruimte als de grote politieke structuren bepalen het functioneren van de street-level bureaucrat op de werkvloer. Het definiëren en meetbaar maken van het functioneren van street-level bureaucrat is echter complex, zoals al eerder aangegeven door Siltala (2013). Verschillende modellen proberen echter het perfecte evaluatie model te ontwerpen waardoor de werknemers beter zullen functioneren.

Zo begon Taylor (1911) al met het meetbaar maken van de werkzaamheden van werknemers. Door het standaardiseren van de werkzaamheden op een efficiënte basis was Taylor van mening de effectiviteit van werknemers te optimaliseren. Werknemers met een hoge productiviteit kregen een bonus. Deze management methode wordt ook wel scientific

11

management genoemd (Koumparoulis & Solomos, 2012). De achterliggende gedachte is dat

een werknemer harder gaat werken als zijn beloningen gelijk liggen aan de doelen van het bedrijf of management. De werknemer krijgt dan betaald in verhouding tot zijn bijdrage aan het doel van de organisatie of het bedrijf.

Volgens Heinrich en Marschke (2010) is deze methode niet meer toereikend in de complexe realiteit van de publieke sector. De werkzaamheden van een street-level bureaucrat zijn vaak niet meetbaar in eenheden. De kosten van het meetbaar maken van alle

werkzaamheden zouden zeer hoog zijn (Heinrich & Marschke, 2010). Het is relatief ingewikkeld om de werkzaamheden van de street-level bureaucrat te standaardiseren en de beloningen af te stemmen op de doelen van de beleidsmakers. In de praktijk blijkt dat de werknemers zich door beperkte en gestandaardiseerde meeteenheden limiteren tot specifieke werkzaamheden. De andere, niet gestandaardiseerde en gecontroleerde werkzaamheden, worden in mindere mate relevant voor de werknemer. Hij krijgt geen bonus voor de niet gecontroleerde werkzaamheden waardoor de andere werkzaamheden prioriteiten krijgen. Deze niet gecontroleerde werkzaamheden kunnen in de praktijk echter zeer belangrijk zijn. Het wegvallen van deze werkzaamheden zou zeer negatieve invloed kunnen hebben op de maatschappij (Burgess & Rotta, 2003).

Moynihan (2008) gaat zelfs zover door te stellen dat we de toekomst van de publieke sector laten sturen door deze gestandaardiseerde meeteenheden. Hij vindt standaardisatie kwetsbaar, omdat de gestandaardiseerde meeteenheden niet toereikend genoeg zijn voor de publieke sector. Moynihan (2008) is een voorstander van het interactive dialogue model. Dit model probeert het gebruik van gestandaardiseerde meeteenheden te voorkomen. De

assumptie van dit model is dat alle meetbare prestaties onvolledig en afhankelijk zijn van de context. Hij stelt dat zowel de beleidsmakers als uitvoerders het evalueren van

werkzaamheden anders moeten bekijken. De evaluatie methodes zouden niet een doel maar het middel moeten zijn. Deze methodes zouden het maken van beleidsverandering kunnen faciliteren.

Heinrich en Marschke (2010) bespreken een ander model over het beïnvloeden en evalueren van de werkzaamheden van medewerkers in de publieke sector. Dit model,

genaamd principle agent model, wordt veelal gebruikt in de publieke sector. Dit model heeft een andere basisassumptie dan die van Taylors scientific management. Heinrich en Marschke (2010) trekken de vanzelfsprekende effectiviteit van een beloning als stimulus voor betere werkzaamheden in twijfel. De publieke sector zou, in lijn met de gedachte van Moynihan (2008), zeer context afhankelijk zijn. De effectiviteit van werknemers is namelijk afhankelijk

12 van de balans tussen de agent en de principle. De agent is de uitvoerder en de principle is het management (Heinrick & Marschke, 2010).

Als een principle hoge compensaties geeft voor bepaalde werkzaamheden, creëert dit risico’s voor de agent. Het halen van een bepaalde doelstelling is namelijk afhankelijk van verschillende factoren. Zo kunnen externe elementen de werknemer limiteren in zijn

mogelijkheden. Een werkgever kan bijvoorbeeld de doelstelling hebben om zoveel mogelijk casussen te behandelen. De werknemer wordt dan beoordeeld op de hoeveelheid casussen die hij afsluit, zonder de nuancering over de grote van de casussen. Een werknemer met grote complexe casussen heeft dan een ongefundeerde achterstand, waardoor de werknemer de bonus minder snel zal ontvangen. De werknemer moet dus de discretionaire ruimte hebben om de bonussen te kunnen ontvangen, anders zal hij structureel minder salaris ontvangen (Baker, 1992).

Het individu in zijn werkomgeving

Het meetbaar maken van het functioneren van street-level bureaucrats is dus een

ingewikkelde en complexe opgave. Het verbinden van bonussen aan deze meetbaar gemaakte eenheden, verbetert het functioneren van de werknemers niet vanzelfsprekend. Medewerkers in de publieke sector hebben namelijk verschillende manieren om met de discretionaire ruimte om te gaan.

Zo kijkt Evans (2013) bijvoorbeeld naar de manieren waarop werknemers in de publieke sector omgaan met de regels en structuren. De uitvoerders zouden in de praktijk regels kunnen omzeilen of juist op detail kunnen volgen.

Kirchhoff & Karlssonn (2011) geven aan dat er een onderscheidt is tussen formele wetgeving en organisatorische regels. De werknemers in de publieke sector vinden dat deze formele wetgeving absoluut is. De discretionaire ruimte wordt zonder discussie of protesten gelimiteerd door deze formele wetgeving. De organisatorische regels zijn echter onderworpen aan de opvattingen van de individuele medewerkers in de publieke sector. Organisatorische regels zijn geldig binnen een organisatie, zoals bijvoorbeeld regels omtrent het halen van een bepaalde doel. De medewerkers zouden deze organisatorische regels wel bekritiseren als zij deze onnodig achtte.

Het belang van regels als concept was wel duidelijk voor de respondenten volgens Robinson (2003). Door deze regels is bijvoorbeeld duidelijk waar de verantwoordelijkheid ligt. Evans (2013) gaf aan dat zijn respondenten het onderling vaak niet eens waren over de specifieke inhoud van de organisatorische regels. Als de organisatie zeer weinig regels heeft,

13 hebben de uitvoerders meer discretionaire ruimte om voor elke afzonderlijke casus andere zorg aan te bieden. De cliënten moeten alleen verzekerd zijn dat ze eenzelfde behandeling krijgen als de buurman in naam van het gelijkheidsbeginsel (de Blois, 2012, p.128).

Werknemers hebben alleen verschillende coping strategies, die ze gebruiken bij een baan waarbij ze toch veel stress ervaren. Dit coping mechanisme kan in twee categorieën opgedeeld worden. Deze twee categorieën zijn problem-focused coping en emotional-focused coping. Bij problem-focused coping gaat het om de strategieën om de stressvolle elementen te limiteren. De emotional-focused coping zijn strategieën van iemands geestelijke

mogelijkheden om de stress te verlichten. Waar problem-focused strategie naar buiten kijkt voor de oplossing, kijkt de emotional-focused strategie naar binnen.

Als een persoon dermate veel stress ervaart kan dit de coping strategies ondermijnen. De personen zouden dan geen handelingen meer kunnen verrichten om de stressvolle

elementen aan te pakken (Zyl, Eeden & Rothmann, 2013). Als meerdere werknemers in een organisatie veel stress ervaren, limiteert de organisatie zijn eigen handelen. De capaciteit van de organisaties kan dan beperkt worden. In de publieke sector betekent deze limitatie vaak lange wachtrijen. Ondanks de formele doelstellingen zijn in de praktijk een beperking van middelen noodzakelijk om de diensten in de toekomst voort te zetten. De werknemer en de organisatie kunnen anders overbelast raken (Lipsky, 2013, p.105-106).

Verschillende actoren en zienswijze

Het functioneren van een street-level bureaucrat is dus afhankelijk van verschillende elementen en actoren. Diverse organisaties en mensen hebben een belang bij de uitvoering van het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid. Deze belangen van de actoren zijn vaak tegenstrijdig. De actoren hebben verschillende frames over de uitvoering van het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid. De actoren zijn namelijk gepositioneerd op verschillende niveaus, van beleidsmakers tot cliënten.

De verschillende actoren en frames maken de uitvoering van het nieuwe

gedecentraliseerde zorgbeleid tot een wicked problem. Een wicked problem definieert zich door zijn onoplosbaarheid. De oplossing van een aspect van het probleem veroorzaakt binnen een wicked problem vaak een ander probleem. Het oplossen van één aspect van een wicked problem is dus niet toereikend, verschillende aspecten van het probleem dienen dan ook gelijktijdig geanalyseerd te worden (Logue, 2009).

Door het gebruik van verschillende disciplines kunnen de belangen en invloeden van de actoren uiteengezet worden. Zo zijn de bevoegdheden van een street-level bureaucrat

14 voornamelijk door de politicologie uitgewerkt. Zij gebruiken diverse theorieën om de

spanningen omtrent de gewenste positie van de street-level bureaucrat te analyseren (Lipsky, 2010, p.105-106). In economisch management kijken ze naar individuen binnen het systeem. De werkzaamheden van deze individuen kunnen door middel van management theorieën meetbaar gemaakt worden. Deze meetbaarheid zou de output van de street-level bureaucrat negatief of positief kunnen beïnvloeden. De psychologie kijkt naar de emotionele

gemoedstoestand van de street-level bureaucrat bij zijn werkzaamheden. De effecten van de emotionele dillema’s en conflicten worden gerelateerd aan de positie van de street-level bureaucrat als werknemer. Zo gebruiken werknemers verschillende coping mechanisms om eventuele moeilijkheden op de werkvloer te hanteren (Lernihan & Sweeney, 2010).

Conclusie

De uiteenlopende zienswijzen van de disciplines zijn dus verschillend van aard, desondanks kunnen ze elkaar juist aanvullen. Zo wordt de discretionaire ruimte van een street-level bureaucrat bepaald door het politieke systeem. Deze discretionaire ruimte heeft echter invloed op de effecten van evaluatie methodes. Het gebruik van deze evaluatie methodes heeft

uiteindelijk weer invloed op de job satisfaction. Zonder de integratie van de verschillende disciplines zou slechts een gedeelte van de werkelijkheid geanalyseerd kunnen worden.

Probleemstelling

Doelstelling

Het doel van het onderzoek is het analyseren van de ervaringen van de street-level bureaucrat in het nieuwe zorgstelsel. Ervaringen rond de discretionaire ruimte van de street-level

bureaucrats zal de rode draad vormen binnen het onderzoek. De effecten van deze

discretionaire ruimte op de uitvoering van het beleid zal specifiek behandeld worden, zodat het duidelijk is hoe de street-level bureaucrat denkt dat hij het beleid in de praktijk kan sturen. De inzichten over het persoonlijk functioneren van de street-level bureaucrats ten opzichte van het nieuwe zorgstelsel zal centraal staan in het onderzoek.

De street-level bureaucrat in dit onderzoek is werkzaam in de zorg- en welzijnssector. De werkzaamheden van street-level bureaucrats zijn dus gerelateerd aan de uitvoering van het gedecentraliseerde zorgbeleid. Het zal dan gaan om specifieke werkzaamheden omtrent het bepalen van een zorgindicatie of zorgbehoefte. De werknemers uit het onderzoek komen uit één project waar zorg aanvragen verwerkt en behandeld worden. Dit project bestaat uit een interdisciplinair team met uitvoerders die gedetacheerd zijn vanuit verschillende zorg- en

15 welzijnsorganisaties. Het project is in 2014 opgezet om de samenwerking tussen zorg- en welzijnsorganisaties te verbeteren en de zorg lokaal en overzichtelijk te maken. De cliënten krijgen binnen het project één contactpersoon, die zo nodig verdere hulp kan inschakelen. Om de anonimiteit van de respondenten en de organisaties te waarborgen, zal de naam van het project anoniem blijven. Het functioneren van de street-level bureaucrat zal interdisciplinair geanalyseerd worden. De mate waarin de street-level bureaucrat functioneert is afhankelijk van het politieke systeem maar ook van iemands persoonlijke coping mechanisme.

Hoofdvraag & Deelvragen

Om te achterhalen hoe de street-level bureaucrat de uitvoering van het nieuwe

gedecentraliseerde zorgbeleid beïnvloedt zal hij daarover zelf bevraagd worden. De street-level bureaucrats hebben de meeste inzichten over hun eigen handelen ten opzichte van de uitvoering van het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid. In het dagelijks leven worden zij geconfronteerd met belemmeringen of mogelijkheden van het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid. Om deze mogelijkheden en belemmeringen te onderzoeken zal de volgende hoofdvraag beantwoord worden: ‘In hoeverre ervaart de street-level bureaucrat dat zijn

functioneren een uitwerking heeft tijdens de uitvoering van het nieuwe, gedecentraliseerde zorg beleid?’. Deze hoofdvraag zal behandeld worden aan de hand van drie verschillende

deelvragen:

1. Welke werk gerelateerde processen ervaart de street-level bureaucrat als bepalende

factoren voor zijn functioneren?

In deze deelvraag zullen de factoren, die in de ogen van de street-level bureaucrats bepalend zijn, opgedeeld worden in verschillende concepten. Zo zal de invloed van collega’s, het interdisciplinaire team en de persoonlijke werkachtergrond op het functioneren van de respondenten besproken worden. Daarnaast zullen de

verhoudingen tussen de verschillende organisaties die samenwerken binnen het project uiteengezet worden.

2. In hoeverre ervaren de street-level bureaucrats dat zij discretionaire ruimte bezitten? In deze deelvraag zal de discretionaire ruimte van de street-level bureaucrat besproken worden. Deze discretionaire ruimte kan op verschillende manieren gedefinieerd worden. De positie van zowel de cliënten als het management staat in deze deelvraag centraal.

16 3. Hoe maakt de street-level bureaucrat binnen zijn functie gebruik van de discretionaire

ruimte?

In deze deelvraag zullen eerst de ervaringen van de respondenten ten opzichte van het gebruik van de discretionaire ruimte in de praktijk besproken worden. Zo kan de street-level bureaucrat in de praktijk veel discretionaire ruimte bezitten, maar officieel zeer gelimiteerd zijn. Het verschil tussen formele wetgeving en organisatorische regels zal daarnaast in deze deelvraag behandeld worden. Daarna zullen de ervaringen over het omgaan met stress uiteengezet worden. Als laatst zullen de ervaringen met het beïnvloeden van het formele beleid besproken worden.

Relevantie

De uitvoering van een nieuw, gedecentraliseerd zorgbeleid kan tot veel onrust in de

samenleving leiden. De gemeentes en zorginstanties zijn gedwongen om te bezuinigen en te hervormen. De effecten van deze bezuinigingen worden gevoeld door een grote groep

zorgbehoevenden. Deze zorgbehoevenden hebben verschillende middelen gebruikt om aan te geven dat het beleid niet altijd efficiënt en naar hun inzien wettelijk is. Zo hebben

verschillende hulpbehoevenden de rechtelijke macht ingeroepen om hun onvrede te uiten (De Rechtspraak, 2015). Het onderzoek naar het gedecentraliseerde zorgbeleid en zijn

mogelijkheden en knelpunten is dus maatschappelijk relevant. Binnen het publieke debat zijn de maatschappelijke effecten van het geschreven beleid van de gemeenten uitvoerig

behandeld (Steenbergen & Vriesema, 2015). Tussen de beleidsmakers en de burgers bevindt zich echter nog een speler; de uitvoerder. Deze uitvoerder is minder aanwezig in het publieke debat.

Door de nadruk te leggen op de ervaringen van de street-level bureaucrat in een het systeem kunnen er nieuwe inzichten gecreëerd worden ten opzichte van de huidige literatuur. Het functioneren van de street-level bureaucrat kan zowel met een psychologische,

economische als politicologische zienswijzen geanalyseerd worden. Door deze specifieke casus interdisciplinair te onderzoeken kan dit onderzoek nieuwe inzichten opleveren over het gebruik van de discretionaire ruimte binnen een publieke sector, waardoor het onderzoek wetenschappelijk van belang is. Elke gemeente heeft namelijk een ander beleid en het beleid is nog in ontwikkeling. Deze specifieke casus is nog niet eerder onderzocht, vanwege de verandering van de politieke structuur. Daarbij stelde Evans & Harris (2004) dat onderzoek naar discretionaire ruimte altijd casus gebonden is. De specifieke situatie van de respondenten

17 is afhankelijk van te veel variabelen en stakeholders, waardoor zeker in de publieke sector het lastig is om resultaten te generaliseren. Het is dan ook interessant om deze casus, met zijn specifieke context te analyseren.

Methoden

Onderzoeksstrategie

In dit onderzoek zullen de ervaringen van de respondenten over het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid centraal staan. De ervaringen en meningen zijn subjectief van aard omdat ze afhankelijk zijn van de zienswijze van de respondent. De epistemologie van dit onderzoek is dan ook interpretatief. Daarnaast zal een constructieve ontologie van toepassing zijn bij dit onderzoek. Het onderzoek gaat namelijk specifiek over hoe de respondenten de invloed van het eigen functioneren op het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid beoordeelt en ervaart. De respondenten geven invulling aan een sociaal fenomeen zoals het eigen functioneren. Het functioneren is zoals aangegeven door Heinrich en Marscke (2010) een subjectief proces dat afhankelijk is van meningen en externe factoren. Een objectieve en uitputtende theorie om functioneren te definiëren en te evalueren is nog niet ontwikkeld. Het gewenste functioneren van een street-level bureaucrat is afhankelijk van de specifiek context.

Het onderzoek zal voornamelijk inductief aangepakt worden, vanwege het belang van deze context (Bryman, 2012, p.24). Er zijn geen vanzelfsprekende indicatoren die alle aspecten van goed functioneren of de invloed van het functioneren op het nieuwe gedecentraliseerde

zorgbeleid definiëren voor een specifieke casus. De respondenten zullen dan ook

voornamelijk zelf de aspecten van functioneren definiëren. De theorieën zullen echter wel de leidraad vormen van het onderzoek.

Door de inductieve en subjectieve nadruk van het onderzoek is een kwalitatieve onderzoeksstrategie gewenst. De ervaringen die een betekenis geven aan een sociaal verschijnsel staan namelijk centraal in dit onderzoek.

Onderzoeksdesign

Het onderzoeksdesign van dit onderzoek is een case study. In het onderzoek zal één casus uitvoerig behandeld worden, namelijk de invloed van het functioneren van de street-level bureaucrats tijdens de uitvoering van het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid. Het onderzoek richt zich op hoe de street-level bureaucrats vinden dat het functioneren de uitvoering van het gedecentraliseerde zorgbeleid beïnvloedt. Het onderzoek zal zich richten op de meningen van één specifieke groep respondenten, die zelf het eigen functioneren

18 relateren aan het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid.

De populatie bestaat uit werknemers binnen één specifieke gemeente. Deze gemeente wordt als casus aangehaald omdat daar gewerkt wordt met het plan Zorg Nieuwe Stijl en interdisciplinaire teams op gedetacheerde basis. De casus is een unique case omdat het werken met een interdisciplinair team op een gedetacheerde basis geen gangbare methode is om de zorg vorm te geven (Bryman, 2012, p.70).

Onderzoekmethode

Om de ervaringen van de street-level bureaucrat te achterhalen zullen verschillende diepte interviews afgenomen worden. Deze diepte interviews sluiten aan bij het kwalitatieve karakter van dit onderzoek. In een diepte interview zal de zienswijze van de street-level bureaucrat ten opzichte van zichzelf en het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid uitgebreid behandeld worden. Het diepte interview zal semigestructureerd zijn. Door het gebruik van een

semigestructureerd diepte interview worden de respondenten in mindere mate gestuurd in hun antwoorden. Hierdoor is het mogelijk om zowel gedetailleerde, als persoonlijke meningen en achterliggende gedachten te analyseren (Bryman, 2012, p. 470).

Brede, theoretische onderwerpen zullen de rode draad vormen. Deze theoretische onderwerpen komen voort uit verschillende disciplines, waardoor het complexe begrip discretionaire ruimte in een dynamische casus zo uitputtend mogelijk geanalyseerd kan worden. Het is echter aan de respondent om aan de onderwerpen richting te geven.

Operationalisering

Om de interviews met de respondenten te structureren en te analyseren zal er gebruikt gemaakt worden van vier onderdelen. Deze vier onderdelen zijn aan de hand van de theorie gekozen en zullen aangevuld worden door de respondenten. Binnen de interviews zal een inductieve handelswijze aangewend worden om de indicatoren verder te specificeren. De interviews met de respondenten kunnen namelijk nieuwe inzichten genereren, die relevant zijn voor het onderzoek.

Zo zullen de werk gerelateerde processen, die bepalend zijn voor het functioneren van de street-level bureaucrat besproken worden. Algemene vragen over de werkzaamheden van de respondenten zullen centraal staan in dit onderdeel. De positie van de street-level

bureaucrat binnen het systeem zal geanalyseerd worden in een ander onderdeel. De theorie over discretionaire ruimte zal hier centraal staan. De interviewvragen die binnen het derde onderdeel vallen, richten zich op het gebruik van de discretionaire ruimte. In de interviews zijn deze drie onderdelen niet in een vaste volgorde of vorm behandeld. De formulering van

19 de interviewvragen is afhankelijk van de voorgaande antwoorden van de respondenten. Het interview eindigde meestal met de vraag of de respondenten nog andere inzichten hebben, die bruikbaar kunnen zijn voor het onderzoek. De respondent heeft door deze vraag nog meer mogelijkheden om nieuwe inzichten te genereren. In de bijlage is een onderwerpenlijst met een aantal mogelijke vragen samengesteld.

Populatie en sampling

De populatie bestaat uit de werknemers van zorg- en welzijnsorganisaties in een middelgrote gemeente. De werknemers zijn onder andere uitvoerders van het gedecentraliseerde

zorgbeleid, waardoor ze de mogelijkheid hebben om hun eigen functioneren ten opzichte van de uitvoering van het nieuwe, gedecentraliseerde zorgsysteem te bespreken. De medewerkers dienen niet van een bepaalde leeftijd te zijn. Ze moeten echter wel werkzaamheden verrichten die met de uitvoering van het nieuwe zorgbeleid te maken hebben.

De doelgroep is bereikt door het gebruik van een sleutelpersoon, waarna de andere respondenten bereikt werden door middel van zogenaamde sampling. Bij snowball-sampling worden de potentiële respondenten door de sleutelpersoon voorgesteld. Doordat sleutelpersoon deze potentiële respondenten kiest, maakt het onderzoek gebruik van een convenience-sampling (Bryman, 2012, p.184).

In dit onderzoek zijn twaalf personen geïnterviewd, die werkzaam zijn binnen het project. Tien van deze twaalf personen waren casemanagers en zij staan dus in direct contact met de cliënten. Daarnaast zijn er in dit onderzoek ook een specialist en een projectleider geïnterviewd.

Ethische verantwoording

In dit onderzoek zal de street-level bureaucrats gevraagd worden naar de mening over het eigen functioneren. Het zou naar voren kunnen komen dat de street-level bureaucrat niet goed kan functioneren vanwege verschillende factoren. De street-level bureaucrat zou bijvoorbeeld het beleid van de overheid of de organisatie niet kunnen appreciëren. Het bekend maken van deze informatie kan de positie van de street-level bureaucrat ten opzichte van het management verslechteren. Om dit zoveel mogelijk te voorkomen zal er zeer zorgvuldig gelet worden op de privacy van de respondenten. De data zal zo verwerkt worden dat het niet mogelijk is om deze data te herleiden naar de werknemer. Dit betekent dat de namen van werkplekken of locaties niet genoemd zullen worden in het onderzoek. Daarnaast zullen de meeste

organisaties en gemeente tevens geanonimiseerd worden met de ggd en de ggz. Het beleid van de verschillende gemeentes over de gedecentraliseerde zorg wordt sterk bekritiseerd in het

20 maatschappelijk debat (Steenbergen & Vriesema, 2015). De medewerking van de gemeente en gelieerde organisaties kon niet gewaarborgd worden zonder de gehele gemeente te anonimiseren. Het anonimiseren van de gemeente en organisatie leidt tot minder politieke inmenging binnen het onderzoek. De antwoorden van de respondenten kunnen daardoor minder politiek getint zijn.

Resultaten

Inleiding

In dit hoofdstuk zullen de resultaten van het onderzoek besproken worden. Het

onderzoeksproces zal als eerste beschreven worden om de vormgeving van de interviews inzichtelijk te maken. Daarna zullen de resultaten in drie gedeeltes uiteengezet worden. In het eerste deel zullen randvoorwaarden voor het functioneren van de respondenten behandeld worden. Het bespreken van deze randvoorwaarden is noodzakelijk vanwege de complexe context. In het tweede deel zal er gekeken worden hoe de respondenten bepaalde

discretionaire ruimte ervaren. De mogelijkheden en beperkingen van de discretionaire ruimte zullen tot slot behandeld worden.

Onderzoeksproces

Binnen het onderzoek zijn in totaal 12 medewerkers binnen het project van de gemeente geïnterviewd. Drie van deze twaalf respondenten waren mannen en de overige negen respondenten waren vrouwen. De interviews vonden plaats op de werkplek van de

respondenten. De gemiddelde lengte van een interview was ruim dertig minuten. Het kortste interview duurde 19 minuten terwijl het langste interview 45 minuten duurde. De interviews hebben plaats gevonden in de maanden november en december in 2015. De respondenten krijgen allemaal een willekeurig nummer toegewezen en zullen zodanig in de resultaten aangehaald worden.

Dynamische werkplek

Ieder interview werd geopend met de vraag; ‘Wat voor werkzaamheden verricht u binnen het

project?’. Deze ogenschijnlijke simpele vraag leverde een veelheid aan antwoorden op. De

meeste respondenten begonnen over de eerdere werkzaamheden en opleidingen. Deze eerdere werkzaamheden en opleidingen varieerden aanzienlijk. Zo kan een respondent een sociaal wetenschappelijke opleiding of een specifieke zorgopleiding afgerond hebben. Het verschil

21 tussen de respondenten eindigt niet bij het type opleiding. De respondenten hebben

verschillende carrières doorlopen voordat ze in het project terecht kwamen. Zo werkten een aantal respondenten bij zorgorganisaties waardoor ze, naar eigen zeggen, een bepaalde zienswijze hebben binnen het project. Dit geldt tevens voor de respondenten vanuit

welzijnsorganisaties, ook zij vonden dat ze een specifieke toevoeging gaven aan het project. De achtergrond van de respondenten is alleen niet direct bepalend voor de

werkzaamheden van de respondenten. De meeste respondenten zijn casemanagers. Deze casemanagers krijgen een aantal casussen. De casussen bestaan uit cliënten met een bepaalde zorgvraag. De zorgvraag kan simpel maar ook zeer complex zijn. Zo kan een cliënt een rolstoelaanvraag doen, deze aanvraag wordt vaak ervaren als zijnde een lichte casus. Bij een complexe of zware zorgvraag spelen verschillende problemen binnen één casus een rol. De zorgaanvraag wordt gedaan door middel van een formulier. Het formulier kan een potentiele cliënt zelf invullen, of de cliënt kan door middel van een keukentafelgesprek samen met de respondent tot een aanvraag komen. Een keukentafelgesprek houdt in dat een street-level bureaucrat een persoonlijk gesprek heeft met een cliënt. De cliënten kunnen op bepaalde tijden naar een open spreekuur gaan, zodat de aanmelding zeer laagdrempelig blijft. Zodra deze aanvragen binnenkomen worden ze verdeeld op basis van de leeftijd van de

zorgaanvrager. Wanneer het om een minderjarige zorgaanvrager gaat zal de vraag behandeld worden door Team Jeugd. Als de zorgaanvrager boven de 18 is, zal de vraag naar Team Sociaal gaan. Hier speelt de achtergrond van de respondent wel degelijk een rol.

Respondenten met een achtergrond in de jeugd sector zullen eerder ingezet worden in het Team Jeugd. De andere respondenten worden eerder ingezet bij Team Sociaal. De casussen worden niet alleen opgedeeld naar specialisatie in Team Jeugd of Team Sociaal maar ook op basis van de locatie. Binnen het project zijn er drie verschillende wijkteams. Naast de

casemanagers zijn er ook nog specialisten binnen het project aanwezig. Deze specialisten adviseren en ondersteunen de casemanagers in specifieke casussen.

De street-level bureaucrats binnen het project hebben dus verschillende achtergronden en specialisaties. De verschillen in achtergrond en specialisatie worden door het project gestimuleerd. De street- level bureaucrats zijn meestal in dienst van hun moederorganisatie omdat ze gedetacheerd worden naar het project. De respondent heeft oorspronkelijk een duidelijk achtergrond en actuele kennis in een bepaalde richting. Doordat de respondenten gedetacheerd worden naar het project behouden ze de disciplinaire kennis van de

moederorganisatie omdat zij daar bijvoorbeeld cursussen kunnen blijven volgen. De

22 essentieel is voor het eigen specialisme en functioneren. Zo beschreef respondent 9 waarom de relatie met de moederorganisatie essentieel is; ‘We hebben binding met onze

moederorganisatie en we halen voeding uit onze moederorganisaties.’

Verschillende respondenten uitten ook enkele zorgen over de positie van de moederorganisatie. De positie van de moederorganisatie is afhankelijk van de politieke structuren binnen de gemeente. Zij bepalen welke organisaties specialisten en casemanagers leveren aan het project. Zo stelde respondent 11 dat de onzekere financiële situatie van de moederorganisatie, zichzelf, het team en daarmee de cliënt, beïnvloedt; ‘Ik weet pas sinds

vorige week dat ik werk heb. Dus het geeft mensen die hier zitten een heel onplezierig gevoel dat ze niet weten of ik volgend jaar nog terugkom terwijl ze al op vakantie gaan.’ Deze

onzekere financiële situatie komt door onzekerheid over de jaarlijkse aanbestedingen. Respondent 12 verwoorde dat als volgt;

‘Dat is een jaarlijks terugkomend onzeker punt. Want de zorgaanbieders weten niet of ze ingekocht gaan worden door de gemeente. Maar de zorgaanbieders zijn ook onze

moederorganisaties. Dus waaruit wij uit gedetacheerd worden. Stel dat er honderd trajecten zijn ingekocht. En dat worden er vijftig, dan betekend het toch dat er 50% minder binnen komt en dat heeft dan weer effect op mij. En dat weer op het wijkteam en dat weer op de wijk.’.

Geen van de respondenten willen het contact of de officiële verbintenis met de

moederorganisatie verbreken. Zo haalde respondent 9 het volgende mogelijk negatieve effect van een afsplitsing van haar moederorganisatie aan;

‘En [een nieuwe organisatie van de gemeente] is natuurlijk ook een geweldig concept. Maar wat daar dus spannend is of je met ze allen een eenheidsworst gaat worden. Ga je dan met ze allen die generalist zijn. Ga je dan allemaal hetzelfde doen waardoor die specialistische kennis langzaam gaat verdwijnen?’.

De respondenten en het project vinden de specialisatie dus een essentiële voorwaarde voor efficiënte en kwalitatief goede zorg. Om deze kwalitatief goede zorg te kunnen bieden, wil het project dat de cliënt één contactpersoon heeft voor zijn zorgvraag. Verschillende respondenten gaven aan dat in het verleden meerdere zorgorganisaties contact hadden met één cliënt. Zowel de cliënten als de uitvoerders konden in dit uitgebreide netwerk en structuur het overzicht niet meer bewaren. De verschillende welzijns- en zorgorganisatie hebben in het verleden langs elkaar gepraat. Door het gebrek aan overzicht en communicatie konden de

23 respondenten niet optimaal functioneren.

De individuele uitvoerder in het huidige systeem heeft echter niet alle kennis om elke cliënt met alleen zijn of haar eigen specialisme optimaal te ondersteunen. Om het gebrek aan kennis bij elke individuele uitvoerder te compenseren maken ze gebruik van elkaars kunde. Eén respondent voert dus gesprekken met een cliënt, terwijl de andere uitvoerders hun kennis kunnen overdragen in de vergaderingen. In dit proces spelen ook de specialisten een

invloedrijke rol. Zij kunnen door de casemanagers aangesproken worden op hun kennis en vaardigheden. De casemanagers zouden met deze kennis beter in staat worden gesteld om de complexe casussen succesvol af te ronden. Zo kan de specialist met de casemanager mee gaan op huisbezoek.

De verschillende casemanagers en specialisten werken dus samen om kwalitatief goede zorg te kunnen leveren. Deze samenwerking tussen de verschillende zorginstanties en de medewerkers is de basis van het project. Door de uiteenlopende achtergronden van de uitvoerders ontstaat er een interdisciplinair team. Dit interdisciplinaire team gaat verder dan het inzetten van verschillende professies op één casus. De doelstelling is dat elke uitvoerder een generalist wordt maar met een specialisatie. Deze uitvoerder zou de kennis van de andere teamleden kunnen gebruiken om een generalistische blik te ontwikkelen. Respondent 5 verwoorde het als volgt; ‘Dit is interdisciplinair. Je wilt dat kennis ook wordt overgedragen

en dat mensen daar stukjes van meepakken en dat dan net op een andere manier gaan doen.’

Tijdens de interviews werd deze interdisciplinaire aanpak zeer veel besproken. Volgens de uitvoerders had de aanpak grote invloed op de dagelijkse werkzaamheden.

De samenwerking tussen de verschillende uitvoerders en specialisten werd over het algemeen als zeer fijn ervaren. Zo is dat zichtbaar in de volgende quote uit interview 2;

‘Nou een voorbeeld is dat ik laatst een collega mee heb gevraagd bij een gezin, omdat ik het gevoel kreeg dat ik daar geen ingang kreeg. En toen heb ik aan een collega gevraagd; ga je nou even mee om te kijken wat ik anders zou kunnen doen of hoe mijn gesprek anders zou moeten gaan. Zij is toen mee gegaan. In dat gesprek heeft ze zulke mooie dingen uitgelegd, die ik wel wilde zeggen maar wat zij op een andere manier er in gooide. En toen werd het wel begrepen.’.

Of zoals respondent 3 in het interview aangaf; ‘[De dynamiek] vind ik wel leuk van

zo’n gebiedsteam. Dat je elkaar heel goed kan aanvullen. Je kijkt heel anders.’. Door de

samenwerking hadden de meeste respondenten het gevoel dat ze de cliënten beter konden ondersteunen. Respondent 4 gaf aan dat het nog wel een transitie is, die langzaam verandert.

24

‘Nou, ik voel me nu nog een beetje een eenling in het team qua denkwijze, want soms kijken ze me aan en dan denken ze wat zegt die gekke dingen. Maar dan moet het kwartje ook nog even vallen.’.

De respondenten hebben dus allemaal een andere achtergrond en beroepsspecialisatie. Deze beroepsspecialisatie moet in stand worden gehouden door de contacten met de

moederorganisatie. De stabiliteit van de moederorganisatie kan invloed hebben op de

respondenten en de teams binnen het project. De moederorganisatie is echter gebonden aan de politieke doelen en het beleid. De disciplinaire kennis is volgens de respondenten een

onmisbaar element om het project succesvol te maken. In de interdisciplinaire teams bundelen de respondenten de specifieke kennis om de cliënten zo goed mogelijk te ondersteunen. Binnen deze interdisciplinaire teams kunnen de respondenten op eigen initiatief van elkaars kennis en kunde gebruik maken.

Dit is niet de enige vorm van vrijheid die de respondenten binnen de werkzaamheden ervaren. In het volgende hoofdstuk zullen deze vrijheden en de limitatie verder besproken worden.

Wij zijn professionals

De meeste respondenten vinden dat ze zeer veel ruimte hebben om hun werkzaamheden uit te voeren. Deze discretionaire ruimte werd als belangrijk ervaren binnen het beleid van het project. De achterliggende gedachte bij het project is dat de uitvoerders een professionele inschatting kunnen maken. De discretionaire vrijheid kwam in verschillende interviewvragen naar voren. Drie verschillende elementen bleken invloed te hebben op de discretionaire ruimte volgens de respondenten. Als eerste de overtuiging dat zij, met het interdisciplinaire team, de cliënt goed konden ondersteunen als professionals met een aanzienlijke hoeveelheid

discretionaire ruimte. Daarnaast wordt de bewegingsruimte van de respondenten beïnvloedt door de cliënten en het management. En uiteindelijk heeft gebrek aan tijd en middelen ook invloed op de discretionaire ruimte die de respondenten ervaren.

In de dagelijkse werkzaamheden mogen de respondenten veel zelf bepalen. Door deze vrijheid stelden alle respondenten dat ze de cliënten beter konden ondersteunen. Ze gaven aan professionals te zijn, waardoor ze zelf de kennis en kunde bezitten om de juiste invulling te geven aan de discretionaire ruimte. Meerdere respondenten gaven aan dat zij de keuze voor een bepaald plan van aanpak op basis van ervaring opstelden. Zoals respondent 9 beschrijft; ‘Ik schat in op basis van ervaring. Soms vraag ik me af of ik gewoon over deze casus praat of

25

over gepraat hebben dan een keer te weinig. Omdat je niet weet wat de gevolgen kunnen zijn. Ik ga links- of rechtsom voor een goede afloop.’.

Het merendeel van de respondenten haalden voldoening uit zijn of haar werkzaamheden. Deze voldoening kwam voort uit de overtuiging dat de respondenten cliënten konden ondersteunen in het huidige project. De voldoening en motivatie komt veelal uit een interne drive. Zoals naar voren komt in het volgende fragment uit interview 8 ;‘En dat geeft mij

uiteindelijk ook wel de voldoening, dat ik er echt voor de mensen kan zijn.’. De respondenten

halen dus voldoening uit het ondersteunen van de cliënten. De motivatie om het werk uit te voeren kwam dus vanuit een interne drive. Twee respondenten werden ook van buitenaf gestimuleerd om zich in te zetten voor project. Zo was een respondent gestimuleerd door de officiële werkgever om mee te werken aan het project. Respondent 1 beschreef deze externe motivatie factor; ‘Het is natuurlijk ook een beetje gedwongen. Want vanuit [een

moederorganisatie] werd ik aangewezen om te solliciteren. Er werden er drie aangewezen, daar was ik ook een uitverkorenen van. Dat doe je ook met een ander belang; dat [de moederorganisatie] wil blijven bestaan. Daarom is het een beetje gedwongen.’.

Een respondent gaf aan dat de kosten van de zorg eerder genoemd worden dan in het verleden. Zeker in de aanvragen rond een persoons gebonden budget of zeer dure

zorgtrajecten. Zo gaf respondent 7 het volgende aan; ‘De hulp is ingekocht door de gemeente

dus je kunt niet zomaar helemaal out of the box denken en ik ga het op deze manier oplossen. Want het moet uiteindelijk betaald worden maar er is wel heel veel mogelijk.’. De gemeente

heeft volgens deze respondent dus wel invloed op zijn handelsvrijheid.

De verhoudingen tussen de gemeente, die projectleider is, en de respondenten is niet direct hiërarchisch. De formele leidinggevenden van de respondenten zijn de

moederorganisaties waar de uitvoerders in dienst zijn. Met deze organisaties hebben de respondenten de functionerings- en voortgangsgesprekken. Binnen het project bespreken de respondenten dus niet persoonlijke doelen in een functioneringsgesprek. De leidinggevende van het project hebben een gesprek met de leidinggevende van de moederorganisatie. Zo kunnen toch brede doelen geventileerd worden naar de respondenten. Het management van het project en de moederorganisatie zijn dus allebei beide leidinggevende van de uitvoerder. Respondent nummer 1 gaf daar het volgende over aan; ‘Ja, [grenzen aangeven] bij de

cliënten is geen probleem. Bij het werk, omdat je allemaal verschillende bazen hebt, is het moeilijker.’

26 de limitatie van zorgbudget, de belangen van de organisaties en de gemeente, is de

hoeveelheid zorg ook gebonden aan de mogelijkheden van de respondenten zelf.

Verschillende respondenten gaven namelijk aan dat de werkdruk hoog ligt. De mogelijkheden en kansen van de respondenten zijn afhankelijk van het aantal casussen die hij of zij moet behandelen. Zo beschreven respondent 2 en 6 de limiterende werking van deze druk.

Respondent 2 gaf aan dat drukte ten koste ging van de preventieve zorg; ‘Omdat je gewoon zo

vol zit met je gezinnen, waar je heel veel dingen voor moet doen en voor moet regelen. Dat je voor dat soort dingen geen tijd hebt. Eigenlijk willen we het liefst elke week wel een keer op een school aanwezig te zijn.’ Respondent 6 gaf aan dat het onder andere ten koste ging van de

innovatie;

‘Kijk, je moet met zijn allen iets neerzetten maar daarnaast blijven de casussen altijd komen.

De problematiek staat niet stil. Er is niet echt veel ruimte om je heel erg te innoveren of elkaar in te werken. Het blijft gewoon doorgaan. Als er iemand wegvalt dan moet je dat opvangen. Je kan niet zeggen; ‘Sorry, mijn collega is drie weken ziek. U wordt over 4 weken geholpen. Dat gaat gewoon niet.’.

De respondenten gaven daarnaast aan dat de cliënten invloed hebben op het inrichten van de eigen zorg. De respondenten werken vanuit een vrijwillig kader. De cliënten moeten, met uitzondering van zeer risicovolle casussen, vrijwillig mee willen werken aan het

hulptraject. Zonder deze medewerking kunnen de respondenten niet interveniëren. Binnen het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid worden de cliënten ook gestimuleerd om te

participeren. De respondenten gaven aan dat de verhoudingen met de cliënten veranderd is ten opzichte van eerder beleid. De cliënten worden actief betrokken bij het beantwoorden van de eigen hulpvraag. De cliënten worden gestimuleerd om het eigen netwerk aan te spreken. De respondenten hadden binnen de hulpaanvraag een faciliterende en ondersteunende rol.

Verschillende respondenten gaven aan dat ze zonder de inzet van de cliënten geen goede zorg konden geven. Zij vonden dat de cliënt het meeste inzicht heeft in zijn eigen mogelijkheden en beperkingen. Dat komt terug in het volgende fragment uit interview 10; ‘Ja,

[keuzes worden gemaakt] in gesprek met de cliënt. Die weet in het algemeen het beste zelf wat ze nodig hebben en daarin kan je wel een beetje sturing geven of meedenken of af en toe ook een bepaalde richting op sturen als er echt intensievere zorg nodig is’.

De respondenten hebben dus eigenlijk twee leidinggevenden, met beide een eigen agenda en doelen. Veel respondenten hebben ondanks dat ze in twee organisaties werken, het gevoel dat ze veel ruimte bezitten om invulling te geven aan de eigen werkzaamheden. Deze

27 vrijheid heeft volgens de respondenten wel een limiet. Dit limiet is gebonden aan aanwezige capaciteiten, richtlijnen en overheidsbeleid. De respondenten hebben dus een interne drive om de cliënten zo goed mogelijk te ondersteunen. Ze gaven aan dat sommige zorgvragen niet direct vervuld konden worden vanwege de beperkte capaciteit en positie. De vragen vielen dan niet binnen de verantwoordelijkheden van het project. Het project heeft echter als streven dat niemand tussen wal en schip terecht mag komen. De respondenten moesten dus met creatieve oplossingen komen om deze groep op te vangen. Door de discretionaire ruimte hebben de respondenten in verschillende situaties wel de mogelijkheid om nieuwe creatieve oplossingen te vinden.

Invulling en de mogelijke effecten

De respondenten gaven aan dat ze op verschillende manieren invulling en kunnen geven aan de discretionaire ruimte. Door het gebruik van de discretionaire ruimte van de respondenten worden niet alle casussen op dezelfde manier behandeld zoals respondent 7 aangeeft; ‘Het is

dus ook voor een bewoner een beetje mazzel of pech, wie je krijgt. Ik beoordeel een aanvraag anders dan een collega.’

Sommige respondenten stelden dat ze door discretionaire ruimte wel beter om konden gaan met hulpvragen, die niet direct bij het project horen. Door de flexibiliteit van de

respondenten konden de cliënten soms verder geholpen worden. De verschillende casussen, die respondenten beschreven waren succesvol vanwege de creatieve oplossingen van de respondenten. In de bijlage genaamd citaten staan een tweetal casussen waarin het gebruik van de discretionaire ruimte binnen de nieuwe ontwikkelingen van het beleid een belangrijke rol speelt. In deze casussen is het verband tussen het nieuwe zorgbeleid en de mogelijkheden van de discretionaire ruimte zichtbaar.

Naast de kansen en mogelijkheden van veel discretionaire ruimte, brengt het ook veel verantwoordelijkheid met zich mee. Zo gaf respondent 7 aan dat de regels de

verantwoordelijkheden en risico’s konden limiteren;’ Er zouden misschien iets meer

richtlijnen gegeven mogen worden. Want in deze [zware] gevallen moet je gewoon

zelfredzaamheid matrix invullen. Daar is een risico.’. Of zoals respondent 9 zei; ‘Ik zou niet dit soort casussen willen hebben zonder team. Of zonder supervisie omdat het ook prettig is om te weten of je nog op de goede lijn zit. Zie ik het nog helder genoeg?.’ De respondenten

gaven wel aan dat er een verschil is tussen formele wetgeving en organisatorische regels. De formele wetgeving bestaat onder andere uit privacy wetgeving en een zorgplicht.

28 De respondenten gaven aan de formele wetgeving te accepteren en zij begrepen de noodzaak van de wetgeving. Het werd vaak ook als vanzelfsprekend gezien door respondenten. De formele wetgeving kan soms de mogelijkheden van de respondent verminderen. In het volgende citaat beschrijft respondent 4 de ervaringen met deze wetgeving terwijl zij met een kritieke hulpvraag te maken kreeg;‘ Het was vrijdagmiddag. Dan wil je de verantwoordelijk

ergens neerleggen. Dan in verband met privacy, komt de ggz, probeer je te overleggen maar ik heb beroepsgeheim. Hij heeft beroepsgeheim. Ja, dat is dan wel zoeken.’.

De uitvoerders zijn dus gebonden aan deze wetgeving. De respondenten kwamen deze wetgeving tijdens het uitvoeren van de werkzaamheden tegen. De communicatie tussen de verschillende organisaties werd dus door deze wetgeving beïnvloed. Zo mag er niet zomaar informatie uitgewisseld worden over cliënten. De communicatie binnen het project is in redelijke mate opengesteld. Zodra de uitvoerder te veel vanuit zijn eigen organisatie gaat handelen, kan dit een spanningsveld opleveren, ook voor de gemeente. Respondent 5 verwoordde dat als volgt;

‘We hebben een convenant. Daar hebben we een privacy protocol in af gesproken. Dus binnen [het project] praat je met elkaar over dat soort dingen. Dat kan. Wordt wel

ingewikkeld als jij een beeldschermpje voor je hebt en je bent aan het werk maar je werkt ook bij de ggd en je werkt op die laptop en je kan je oog op ons systeem houden en daarnaast op systeem van de ggd. En je denkt van he, volgens mij heb ik dat gezin wel eerder gezien bij spreekuur van de jeugdarts.’.

Naast deze formele voorschriften zijn er ook nog organisatorische regels. In deze

organisatorische regels is een onderscheid te maken in brede doelstellingen en specifieke richtlijnen. De brede doelstellingen, zoals de interdisciplinaire teams, werden vaak genoemd tijdens de interviews. De overkoepelende doelen van het project en de gemeente waren dan ook redelijk duidelijk voor de respondenten. De respondenten waren niet altijd op de hoogte van specifieke organisatorische regels. Het merendeel van de respondenten keek enigszins verschrikt bij deze vraag. Het blijkt dat de respondenten zeer veel vrijheid hebben om hun eigen werkzaamheden in te richten. De dagelijkse handelingen worden in mindere mate bepaald door het beleid. Zo moet er wel een plan van aanpak opgesteld worden, maar de precieze invulling mag door de respondenten zelf gegeven worden. De respondenten hebben dus geen precieze inhoudelijke handleiding voor de werkzaamheden. Zoals respondent 2 aangeeft; ‘De richtlijnen die er zijn, vooral bureaucratisch, dus vooral vastlegging in het

29 een zwaarwegend maar niet bindend advies. De inhoud van dit advies kan uiteenlopend zijn maar het merendeel van de respondenten hechtte veel waarde aan dit advies. De uiteindelijke invulling van de organisatorische regels kwam dan ook vanuit de respondenten zelf.

Een respondent gaf aan dat door een gebrek aan vaste structuren en protocollen soms simpele administratieve fouten worden gemaakt. Een andere respondent gaf aan dat ze in zwaardere casussen de aanwezigheid van meer handvatten zou appreciëren. Zeker bij casussen die gelieerd zijn aan kindermisbruik ervaren respondenten veel

verantwoordelijkheid. Veel respondenten hadden echter een persoonlijke methode gevonden om met eventuele problemen of stress rond de zwaardere casussen om te gaan. Zo stelde respondent 1 dat ze het fijn vond om na een zware werkdag nog een stuk te rijden. Op die manier kon de respondent emotioneel zware casussen verwerken. Terwijl respondent 11 juist contact zocht met collega’s. ‘Ja [ik moet contact hebben met collega’s], ik heb lang genoeg in

de crisis dienst van jeugdzorg gewerkt om te weten dat je niet na een moeilijke situatie gewoon naar huis kunt gaan. Dat werkt niet. Dan neem je het mee naar huis en dan zit je er alleen mee thuis. Dat kan niet.’. Andere respondenten gaven aan dat ze de zwaardere casussen

aankonden vanwege al behaalde succesvolle casussen. Deze succesvolle casussen gaven sommige respondenten dermate veel energie dat ze de zwaardere casussen konden verwerken.

De respondenten ervaren ook vrijheid in het melden van mogelijkheden en

beperkingen. Zo gaven vier respondenten aan dat ze zich gestimuleerd voelden om feedback over het project te geven. De overige respondenten hebben het gevoel dat zijn of haar opmerkingen wel degelijk serieus genomen worden. De respondenten konden deze feedback geven aan teamleiders of zelfs aan de projectleider. Een respondent keek met een hele andere blik naar de feedback mogelijkheden binnen het project. De gemeente heeft volgens de respondent geen enkele kennis over specifieke zorg. Alle kennis die de gemeente nodig heeft moet vanuit de respondenten komen. Volgens deze respondent geven de uitvoerders vorm aan het project. Zo gaf respondent 11 het volgende aan;

‘Nee, eigenlijk is het meer andersom. De organisatie maakt gebruik van mijn vaardigheden om dit te organiseren. Dat is eigenlijk nieuwe manier van er in staan. Eigenlijk hebben ze nog geen ervaring als gemeente hoe dit moet. Ik wel. Eigenlijk hebben we het omgedraaid. Dat ik dit stuk inbreng in de gemeente.’.

Respondent 2 vindt dat de gemeente mee gaat in de kennis van de uitvoerder;‘Ik vind dat de

gemeente het gewoon heel goed doet. Omdat ze open staan voor verandering, voor de ontwikkeling en dat geven ze ook aan. Ik zie gewoon dat er keihard gewerkt wordt.’.

30

Een gedeelte van de respondenten twijfelt echter of de feedback ook werkelijk invloed heeft

op het beleid in de politieke context. De politieke mogelijkheden binnen de gemeente zouden het implementeren van de feedback soms hinderen. Zoals naar voren komt in interview 10;

‘Ik denk dat ze het allemaal wel begrijpen zien en horen maar ook boven hun staat weer iemand. Voordat daar echt verandering in komt. Als er al verandering in komt. Dan ben je echt een hele tijd verder denk ik. Dus in die zin kan je het wel bespreekbaar maken maar of het werkelijk echt iets veranderd. In ieder geval op de korte termijn denk ik niet.’.

Sommige respondenten gaven aan dat er misschien wel helemaal geen perfecte vorm zou zijn voor het project is. Respondent 2 geeft het volgende aan over de sector van de project;

‘Hulpverlening is ook nooit af’. Daarbij stelde respondent 5 dat het project nog in een transitie zit; ‘Jawel, deze structuur is voor twee jaar zo in gericht en ja daar gaan we eind volgend

jaar of begin dit jaar kijken naar de structuren in 2017. En daar gaan wel een aantal dingen in veranderen. Zoals ik het begin zei; je staat nooit stil, je blijft veranderen.’.

Conclusie

Het doel van het onderzoek is het analyseren van de ervaringen van street- level bureaucrats over de mogelijke uitwerking van hun functioneren tijdens de uitvoering van het nieuwe gedecentraliseerde zorgbeleid. Deze ervaring is op basis van drie deelvragen uiteengezet. De eerste deelvraag is als volgt geformuleerd; ‘Welke werk-gerelateerde processen ervaart de

street- level bureaucrat als bepalende factoren voor zijn functioneren?’. De respondenten

ervaarden dat verschillende processen bepalend waren voor het functioneren. Het werken binnen een interdisciplinair team van professionals is volgens veel respondenten een

belangrijke factor. Dit interdisciplinaire team heeft veel invloed op de werkzaamheden van de street-level bureaucrat vanwege de samenwerking tussen organisaties, medewerkers en specialisten. De medewerkers binnen de organisaties kunnen elkaar in het project ondersteunen, ondanks de verschillende belangen. De respondenten vonden dat de

aanwezigheid van medewerkers van andere organisaties binnen het interdisciplinaire team de communicatie verbeterde tussen zowel de organisatie als de uitvoerders. De respondenten haalde veel voldoening uit de baan omdat deze samenwerking tussen collega’s en organisaties verbeterd was. De aanwezigheid van collega’s beïnvloeden de job satisfaction in lijn met wat Spector (1997, p .30) stelde. De job satisfaction beruste namelijk heel erg op het contact