Sturen op resultaten bij een Baten‐Lastendienst : performance management bij de Rijksgebouwendienst

Sturen op resultaten bij een Baten‐Lastendienst 

“performance management bij de Rijksgebouwendienst” 

“http://www.nieuwbouwjubi.nl/hetproject/heteindresultaat” 

Drs. D. Wiggemansen 

Amsterdam Business School 

Excecutive Master of Finance & Control  

Februari 2015 

Scriptiebegeleider: Prof. A. Verberk RA 

Inhoud

Inleiding ... 3 

Hoofdstuk 1 De missie en de doelstellingen van de Rijksgebouwendienst ... 4 

1.1 Vraagstelling en onderzoeksopzet ... 4 

1.2 De Rijkgebouwendienst in historisch perspectief ... 5 

1.3 Missie van de Rijksgebouwendienst ... 5 

1.4 Doelstellingen van de Rijksgebouwendienst ... 6 

1.5 Taak van de Rijksgebouwendienst ... 8 

1.6 De Rijksgebouwendienst als Agentschap ... 8 

1.7 Conclusie ... 10 

Hoofdstuk 2 New Public Management ... 11 

2.1 Conclusie ... 12 

Hoofdstuk 3 Prestatie indicatoren 2013 ... 13 

3.1 Prestatie indicatoren 2013 ... 13 

3.2 Achtergrond en bepaling van de prestatie indicatoren ... 14 

3.3 Vaststelling van het managementcontract ... 14 

3.4 Conclusie ... 15 

Hoofdstuk 4 Theoretisch kader Performance Management ... 16 

4.1 Theoretisch kader ... 17 

Hoofdstuk 5 Toetsing van de prestatie indicatoren ... 20 

5.1 Toetsing aan de Balanced ScoreCard ... 20 

5.2 Categorisering van de indicatoren naar de perspectieven van de Balanced

ScoreCard ... 20 

5.3 Categorisering van prestatie indicatoren naar dimensies ... 22 

5.4 Categorisering van prestatie indicatoren naar perspectieven en dimensies ... 23 

5.5 Veel gebruikte prestatie indicatoren ... 24 

5.6 Toetsing aan de 7 uitdagingen van De Waal ... 25 

5.7 Conclusie ... 29 

Hoofdstuk 6 Discussie ... 30 

I

NLEIDING

In deze scriptie ga ik in op de vraag of de huidige prestatie indicatoren, zoals bepaald binnen de

Rijksgebouwendienst, ervoor zorgen dat de Rijksgebouwendienst zijn missie realiseert en/of deze leiden tot de benodigde bijsturingsmaatregelen. Kortom of er resultaatgericht wordt gestuurd.

In de scriptie ga ik in op de huidige missie en doelstellingen van de Rijksgebouwendienst (hoofdstuk 1), geef ik een theoretisch kader over de vorming van Agentschappen (hoofdstuk 2), dit omdat de Rijksgebouwendienst sinds 1 januari 1999 een agentschap is. Ik ga daarna verder in op de huidig benoemde prestatie indicatoren (hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 beschrijf ik de theorie op welke wijze prestatie indicatoren kunnen worden bepaald als onderdeel van een “Performance management” systeem. In hoofdstuk 5 beschrijf ik hoe de theorie zich verhoudt tot de benoemde prestatie indicatoren van de Rijksgebouwendienst, zoals beschreven in hoofdstuk 3. Tot slot kom ik tot een aantal aanbevelingen. Vooraf wil ik de lezer meegeven dat het benoemen van prestatie indicatoren niet automatisch leidt tot het realiseren van de missie (doelen). Organisatorische maatregelen moeten worden getroffen om onder andere de focus op deze doelen te houden. De concretisering van strategie naar doelen en van doelen naar prestatie indicatoren is de eerste en veelal de meest eenvoudige stap. Het

doorvertalen van de indicatoren naar de lagere organisatieniveaus is een grotere uitdaging. De afgeleide prestatie indicatoren en doelen zijn nog lastiger te formuleren. Ook bij de Rijksgebouwendienst is het een uitdaging om de juiste prestatie indicatoren op het juiste niveau te benoemen. Wanneer dit niet gebeurt is er te weinig cohesie, waardoor het risico ontstaat dat niet iedereen zich bewust is wat moet gebeuren om de doelen te realiseren. Het hebben van een performance management systeem wil nog niet

zeggen dat dit efficiënt en effectief werkt. Een voorwaarde voor een efficiënt en effectief werkend systeem van performance management is dat het management concrete doelen benoemt. Zonder dit kader is het onmogelijk een efficiënt en effectief werkend performance management systeem te krijgen. Vaak blijven de prestatie indicatoren te vaag waardoor het niet duidelijk is wat deze bijdragen aan het realiseren van de missie/strategie (gebrekkige causaliteit). Het implementeren van een effectief en efficiënt werkend

performance management systeem is niet eenvoudig. Vanuit de contingentietheorie wordt gesteld dat wat bij één organisatie werkt niet noodzakelijkerwijs werkt bij een andere organisatie. De contingentietheorie benadrukt het belang van de aard van de organisatie ten opzichte van de organisatievorm en de gehanteerde sturingsprincipes. William Richard Scott (2003) omschreef contingentietheorie als volgt: "De beste organisatievorm is afhankelijk van de omgeving waarin de organisatie opereert.” Daarom is het noodzakelijk om te weten wat de aard van de organisatie is en welke doelen zij nastreeft. Het management heeft een actieve rol bij het vaststellen van deze doelen. Bij de Rijksgebouwendienst zijn de doelen voor een belangrijk deel vastgelegd in haar Statuut. Het management van de Rijksgebouwendienst heeft vooral de taak deze door te vertalen en indien nodig aanvullende doelen te stellen. De missie is de verwoording van het meest strategische doel en daarmee de “kapstok” waaraan alle overige doelen zouden moeten worden opgehangen.

In deze scriptie geef ik meer inzicht in de problematiek rondom het benoemen en het blijven monitoren van de prestatie indicatoren. Hiermee maak ik duidelijk dat het realiseren van de gestelde doelen afhankelijk is van meer dan alleen het bedenken van de "juiste" prestatie indicatoren.

H

OOFDSTUK

1

D

E MISSIE EN DE DOELSTELLINGEN VAN DE

R

IJKSGEBOUWENDIENST

In het eerste hoofdstuk van deze scriptie ga ik in op de missie en de doelstellingen van de Rijksgebouwendienst en hun achtergrond. De missie en doelstellingen zijn van belang, omdat deze worden vertaald naar prestatie indicatoren. Het onderstaande plaatje verduidelijkt het belang om de missie en de doelstellingen te beschrijven en geeft de relatie weer tussen de missie en de prestatie indicatoren (strategic outcomes).

In hoofdstuk 2 ga ik in op de theoretische achtergrond waarom de Rijksgebouwendienst juist deze doelstellingen heeft gekregen en waarom de Rijksgebouwendienst een agentschap is geworden. In hoofdstuk 3 beschrijf ik de vastgestelde prestatie indicatoren voor 2013 en hoe deze tot stand zijn gekomen. Om een kader te schetsen wat de Rijksgebouwendienst moet bereiken, wordt in dit hoofdstuk de missie, het Statuut en de Regeling

Agentschappen besproken. Door inzicht te geven in deze drie aspecten, kan er eigenstandig een beeld worden gevormd over de te verwachten prestatie indicatoren.

Voordat ik in ga op de missie en de doelstellingen, beschrijf ik eerst mijn onderzoeksopzet en probleemstelling. Daarna schets ik kort de ontwikkeling van de Rijksgebouwdienst van een dienst met een kas-verplichtingenstelsel naar een agentschap.

1.1

V

RAAGSTELLING EN ONDERZOEKSOPZET

Jaarlijks worden de managementcontracten tussen de directeuren en de Directeur Generaal van de

Rijksgebouwendienst opgesteld. De in de managementcontracten opgenomen kritische prestatie indicatoren (KPI’s) zouden moeten bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen van de Rijksgebouwendienst. Op basis van deze constatering kom ik tot de volgende vraagstelling:

“Dragen de geformuleerde kritische prestatie indicatoren bij aan het realiseren van de doelstellingen van de Rijksgebouwendienst”.

De vraagstelling van het onderzoek omvat 4 deelvragen:

1. Wat zijn de doelstellingen van de Rijksgebouwendienst?; 2. Wat zijn de prestatie indicatoren van de Rijksgebouwendienst?; 3. Welke relatie is er tussen de prestatie indicatoren en de doelstellingen?;

4. Welke theorie voor het bepalen van prestatie indicatoren is bruikbaar, welke veel gebruikte prestatie indicatoren zijn er en wordt er voldaan de omgevingseisen (structuur/cultuur)?.

Voor de beantwoording van de vraagstelling en de deelvragen maak ik gebruik van 2 onderzoeksmethoden: literatuuronderzoek en het houden van interviews. Het geheel betreft een kwalitatief onderzoek. Voor de

beantwoording van de eerste 3 deelvragen maak ik gebruik van literatuuronderzoek. Voor de beantwoording van deelvraag 4 maak ik, naast literatuuronderzoek gebruik van interviews.

De basis van mijn literatuuronderzoek bestaat uit boeken en artikelen gerelateerd aan performance

managementsystemen.Daarnaast gebruik ik diverse (openbare) bronnen, de besluiten die hebben geleid tot oprichting van de Rijksgebouwendienst als baten-lastendienst en regelgeving van het ministerie van Financiën. De doelstellingen van de Rijksgebouwendienst stel ik vast door de missie, de taak en de achtergrond bij de oprichting van de Rijksgebouwendienst te analyseren. Om inzicht te krijgen in de taak van de

Rijksgebouwendienst maak ik gebruik het Besluit Instelling Agentschap Rijksgebouwendienst 1999. De achtergond van de doelstellingen wordt gevormd door de Regeling Baten-Lastendienst 2011. De Regeling Baten- Lastendienst beschrijft de doelstellingen van een baten- lastendienst zoals deze zijn bepaald door het ministerie van Financien.

In de managementcontracten 2013 zijn de prestatie indicatoren van de Rijksgbouwendienst vastgelegt. Door de prestatie indicatoren te relateren aan de doelstellingen van de Rijksgebouwendienst concludeer ik welke prestatie indicator bijdraagt aan welke doelstelling.

Vervolgens vergelijk ik de presatie indicatoren van de Rijksgebouwendienst met de Balanced Scorecard. De Balanced Scorecard is, in deze sciptie, het theoretisch model waaraan ik de benoemde prestatie indicatoren toets. Hierdoor stel ik vast of de presatie inidcatoren voldoen aan deze theoretische aspecten. Daarnaast beschrijf ik welke prestatie indicatoren veelvuldig worden gebruikt en welke daarvan toegepast worden of bruikbaar zijn voor de Rijksgebouwendienst. Naast het vaststellen welke prestatie indicatoren toegepast kunnen worden, besteed ik aandacht aan de omgeving waardoor de werking van het performance managementsysteem word beïnvloed (structuur/cultuur). Dit doe ik aan de hand van een onderzoek van De Waal die hierin 7

uitdagingen heeft geformuleerd. Vanuit deze 7 uitdagingen heb ik vragen opgesteld en deze vragen heb ik door middel van interviews voorgelegd aan de directeuren van de Rijksgebouwendienst. Op basis van de uitkomst van deze interviews stel ik vast in welke mate word voldaan aan de 7 uitdagingen. Op basis van de bovenstaande evaluaties concludeer ik of het, naar redelijkheid, is te verwachten dat de prestatie inidcatoren van de Rijksgebouwendienst bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen.

1.2

D

E

R

IJKGEBOUWENDIENST IN HISTORISCH PERSPECTIEF

De Rijksgebouwendienst bestaat ruim 90 jaar, waarvan zij de laatste 15 jaar een agentschap is. Voordat de Rijksgebouwendienst een agentschap werd, bepaalde zij welke huisvesting voor welke gebruiker geschikt was en welke investeringen noodzakelijk waren. De gebruikers van Rijksvastgoed hadden beperkte inspraak. De

Rijksgebouwendienst beschikte over de budgetten die jaarlijks werden vastgesteld in de Rijksbegroting. De uitgaven van de Rijksgebouwendienst, waaronder de investeringsbeslissingen, mochten de begrotingsbedragen niet over- of onderschrijden. Het deel van het budget dat niet werd besteed, kon niet worden meegenomen naar het volgende begrotingsjaar.

Toen de Rijksgebouwendienst een agentschap werd, kregen de departementen de beschikking over eigen huisvestingsbudgetten. Door het verschuiven van de budgetten verschoof ook de “macht” om te bepalen welke investeringen moesten worden gedaan. Waar voorheen de Rijksgebouwendienst dit bepaalde, ging het over naar de departementen. Echter de Rijksgebouwendienst kreeg wel de opdracht om te zorgen dat de bestedingen doelmatig waren. In hoofdstuk 2 werk ik de achtergrond, over de voordelen van een agentschap ten opzichte van kas-verplichtingen gestuurd rijksonderdeel, verder uit.

Als agentschap kreeg de Rijksgebouwendienst een eigen vermogen en de mogelijkheid reserveringen en voorzieningen te vormen. Hierdoor kreeg zij de mogelijkheid om beschikbare middelen te reserveren voor volgende jaren. Deze mogelijkheid had de Rijksgebouwendienst voorheen niet. De gedachte was dat deze faciliteit zou moeten leiden tot meer doelmatigheid.

1.3

M

ISSIE VAN DE

R

IJKSGEBOUWENDIENST

Deze scriptie behandelt de vraag of de managementcontracten bijdragen aan het realiseren van de missie van de Rijksgebouwendienst. De missie is de consolidatie van alle doelstellingen binnen een organisatie. Of anders geformuleerd, het is de bron waaruit alle andere doelstellingen voortvloeien.

Om even kort stil te staan bij het begrip missie heb ik hieronder een tweetal definities opgenomen;

Definitie 1: "Een beknopte, intern gerichte verklaring van de reden waarom de organisatie bestaat, het primaire doel waarop haar activiteiten zijn gericht en de waarden die als richtlijn fungeren voor de werkzaamheden van de werknemers. De missie moet ook beschrijven hoe de organisatie verwacht de concurrentie aan te gaan en de klanten waarde zal bieden.“ (Kaplan and Norton, Strategy maps, 2003)

Definitie 2: “Het woord “missie” komt van “missum” het woord van de stam mittere (‘zenden’). Daarmee is een missie datgene waarmee mensen worden weggezonden. Dus de opdracht die moet worden uitgevoerd.” (Hakvoort en Witte, Nieuwe geschiedenis van België: 1830-1905)

De missie van de Rijksgebouwendienst is als volgt geformuleerd:

“De Rijksgebouwendienst draagt bij aan het succesvol functioneren van zijn klanten door het bieden van efficiënte en effectieve huisvestingsoplossingen.” (Rijksgebouwendienst (2013), missie, www.rgd.nl/missie,

20 november 2013). Maar waarop is de missie op gebaseerd?

De missie is rechtstreeks te herleiden uit het “Statuut van het agentschap Rijksgebouwendienst” d.d. 25 augustus 1998 ( Statuut) in hoofdstuk “Taak”. Hiermee komt meteen het idee op dat het geen eigen

geformuleerde missie is, maar dat deze is opgelegd. Het Statuut bespreek ik in de volgende paragraaf. De missie is vastgesteld onder leiding van de Directeur-generaal Peter Jägers in 2001. De missie is voornamelijk bedoeld om externe partijen te informeren over de activiteiten van de Rijksgebouwendienst. In diverse

managementbijeenkomsten van de Rijksgebouwendienst is expliciet aandacht besteed aan de missie. Hierdoor is er intern, voornamelijk bij het management van de Rijksgebouwendienst, een grotere bewustwording ontstaan en heeft dat er toe bijgedragen dat de missie breed bekend is bij het management. Echter een klein onderzoek in 2013 onder 8 van mijn eigen medewerkers, variërend van WO tot MBO niveau, resulteerde in de conclusie dat zij niet exact konden aangeven welke van hun taken een bijdrage leverde aan de missie. Dit geeft aan, dat er nog wel wat inspanning moet worden geleverd voordat alle medewerkers doelgericht en bewust een bijdrage kunnen leveren aan het realiseren van de missie.

De missie van de Rijksgebouwendienst blijkt geen geconsolideerde doelstelling te zijn. Het is echter één van de doelstellingen vanuit de “Taak”. Hierdoor geeft de missie geen extra richting aan het performance management-systeem en de prestatie indicatoren. Dit had wel mogen worden verwacht van een goed geformuleerde missie.

1.4

D

OELSTELLINGEN VAN DE

R

IJKSGEBOUWENDIENST

De Rijksgebouwendienst is op basis van een politiek besluit opgericht. In hoofdstuk 2 ga ik nader in op de achtergronden hierbij. Bij oprichting heeft de Rijksgebouwendienst een set van doelstellingen meegekregen waaraan zij moet voldoen. Deze doelstellingen zijn verwoord in het Statuut. Deze doelstellingen hebben geleid tot het benoemen van prestatie indicatoren en deze zijn weer vastgelegd in een managementcontract. Op deze wijze heeft de Rijksgebouwendienst invulling geven aan de wensen van haar moederdepartement en het Ministerie van Financiën. Het management van de Rijksgebouwendienst had hier geen invloed op.

Statuut van de Rijksgebouwendienst

Het Statuut geeft concreet aan wat Rijksgebouwendienst dient te realiseren en met welk doel zij op 1 januari 1999 formeel is opgericht. Het Statuut is kaderstellend voor de inrichting van een performance managementsysteem.

In het Statuut zijn de onderstaande doelstellingen opgenomen:

 Het stelsel kent gebruiksvergoedingen die qua opbouw van kostenelementen vergelijkbaar zijn met huren op de vastgoedmarkt;

 De Rijksgebouwendienst levert als ‘corporate real estate manager’ zo veel mogelijk toegevoegde waarde voor de bedrijfsprocessen en kostenminimalisatie voor de departementen;

 De Rijksgebouwendienst verzorgt tevens de beleidsformulering voor de huisvesting;  De Rijksgebouwendienst heeft een baten-lastenstelsel waarmee beter inzicht ontstaat in de

Uit het Statuut kan worden afgeleid dat minimalisatie van de kosten van huisvesting een hoofddoel is. Dit wordt bereikt door de interactie en de eerste, tweede en vierde doelstelling. Kostenminimalisatie heeft zowel betrekking op de directe kosten van huisvesting, aantoonbaar door de Rijksgebouwendienst maar tevens op besparingen bij de departementen door bijvoorbeeld lager energieverbruik. De laatste besparing kan niet worden aangetoond door de Rijksgebouwendienst. In het hoofdstuk “Taak” van het Statuut wordt expliciet ingegaan op succesvol functioneren van de klanten. Dit wordt beschreven in de volgende paragraaf.

Daarnaast is in het Statuut de departementale (formele) verantwoordelijkheid beschreven:

“De Rijksgebouwendienst is een agentschap binnen het Ministerie van VROM".

Met deze zinsnede is de Minister van VROM verantwoordelijk richting de Staten-Generaal voor de

rijkshuisvesting en de hem toebedeelde beleidsverantwoordelijkheid (o.a. realisatie strategische doelen). Hierdoor staat de Rijksgebouwendienst onder toezicht van het Directoraat Financiële en Economische Zaken van VROM. Ook is in het Statuut aangeven dat deze verantwoordelijkheid dient te worden gewaarborgd door een

sturingsmodel. Invulling aan dit sturingsmodel wordt gegeven, doordat de Minister van VROM

managementafspraken (onder andere prestatie indicatoren en normen) maakt met de Directeur-generaal Rijksgebouwendienst over de werkzaamheden, producten en diensten. Hieruit blijkt dat het hebben van een performance managementsysteem geen vrijblijvend iets is voor de Rijksgebouwendienst.

Daarnaast moet de Rijksgebouwendienst een meerjarig bedrijfsplan opstellen, dat als raamwerk voor de Jaar- en werkplannen dient. Het jaar-/werkplan moet op product- en dienstniveau zijn met controleerbare

kengetallen en normen. Daarmee is een eerste aanzet gegeven voor een concrete inrichting van het performance managementsysteem. In het sturingsmodel moeten doelmatigheidsprikkels worden opgenomen, een open calculatiemethode en een baten-lastenstelsel dat is gebaseerd op werkelijke kosten in plaats van uitgaven. Ook wordt aangeven dat er een reële kostendekkende gebruiksvergoeding moet zijn. Tevens moet de

gebruiksvergoeding vergelijkbaar worden gemaakt met de markt. Overige uitgangspunten zijn:

 Geen concurrentie;

 Gedwongen winkelnering met uitzondering van de service en advieswerkzaamheden.

Ook wordt aangeven dat het sturingsmodel marktanaloog is, maar niet marktconform en dat sturen op resultaten het algemene uitgangspunt is. De resultaten zijn weer te koppelen aan de doelen van de Rijksgebouwendienst. Uit het bovenstaande blijkt al dat de Rijksgebouwendienst vanuit haar “eigenaar” en vanuit de toezichthouders rol een aantal doelstellingen mee krijgt waaraan zij moet voldoen.

1.5

T

AAK VAN DE

R

IJKSGEBOUWENDIENST

In het Statuut is de raison d’être beschreven in het hoofdstuk "Taak". Samenvattend komt de taakomschrijving van de Rijksgebouwendienst neer op:

“De taak van de Rijksgebouwendienst is het optimaal ondersteunen van het bedrijfsproces van de rijksoverheid door middel van het leveren van adequate huisvesting, huisvestingsadviezen en services. “

Deze zin komt exact overeen met de “missie” zoals besproken in het eerste gedeelte van dit hoofdstuk. Op basis van het Statuut zijn de onderstaande taken (werkzaamheden, diensten en producten) aan de Rijksgebouwendienst opgedragen:

 Huisvesting en huisvestingsadviezen;

 Voorbereiding en evaluatie rijkshuisvestingsbeleid;  Ingenieursdiensten, onderzoek en advisering;

 Technisch, financieel en economisch beheer van het vastgoed.

In het Statuut is vervolgens nog een aantal beleidmatige en maatschappelijke doelstellingen opgenomen. Te weten:

 “De Rijksgebouwendienst kent een eigen beleidsverantwoordelijkheid op het gebied van architectuur- en monumentenbeleid en beeldende kunst”;

 “De rijkshuisvesting draagt tevens bij aan de realisatie van maatschappelijke doelstellingen, voor zover deze door het kabinet zijn vastgesteld. De afnemers zijn verantwoordelijk voor de toepassing van rijksbeleid in rijkshuisvesting. Alleen op het terrein van stedenbouw, monumenten, architectuur en kunst is de Rijksgebouwendienst verantwoordelijk.”

Zoals bij elke organisatie wordt ook bij de Rijksgebouwendienst de besturing complexer door het inpassen van maatschappelijke en beleidsverantwoordelijkheid. Dit is lastig in te passen in de bedrijfseconomische

uitgangspunten van een Agentschap. Zeker omdat aangetoond moet worden dat er doelmatigheidswinsten moeten worden gerealiseerd. In de volgende paragraaf ga ik dieper in op de betekenis van een Agentschap.  

1.6

D

E

R

IJKSGEBOUWENDIENST ALS

A

GENTSCHAP

Het oprichten van een agentschap is een vorm van verzelfstandiging van het Rijk. Bij een agentschap blijft de ministeriële verantwoordelijkheid in tact. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld een staatsdeelneming. Een agentschap krijgt meer vrijheid van handelen dan een rijksonderdeel dat volgens het kas-verplichtingenstelsel werkt. Een agentschap kun je zien als een besturingsmodel dat transparantie en een zakelijke relatie tussen beleid en uitvoering tot stand moet brengen dan wel mogelijk maakt.

Uitgangspunten baten-lastendienst/Agentschap

In het hoofdstuk Taak van het Statuut is opgenomen dat de Rijksgebouwendienst een baten-lastendienst is. Dit betekent dat de Rijksgebouwendienst moet voldoen aan de algemene uitgangspunten van een baten-lastendienst zoals opgesteld door het Ministerie van Financiën. Het incorporeren van de uitgangspunten/ voorwaarden van een baten-lastendienst naast het hebben van een kas-verplichtingenstelsel compliceert het sturingsvraagstuk. Als Agentschap heb je het doel om doelmatiger te worden, maar kennelijk alleen voor het deel van je producten die gefinancierd worden via het baten-lasten deel.

Hieronder ga ik kort in op de kernpunten van “Regeling baten-lastendiensten 2011”.

Regeling baten-lastendiensten 2011

De kern van de “Regeling van de Minister van Financiën van 1 februari 2011 over instelling, opzet en werking van baten-lastendiensten (Regeling baten-lastendiensten 2011)” (Regeling) is dat het de Regeling doelmatigheid moet bevorderen dit gebeurt onder andere doordat de “harde” jaarbudgetten zijn weggevallen en andere sturingsprincipes. De gedachte hierachter is dat de bedrijfsvoering van een overheidsonderdeel doelmatiger wordt indien het de niet bestede middelen in een jaar mag reserveren en kan inzetten in de komende jaren. Het

begrip doelmatigheid is beschreven in de Regeling om onduidelijkheid te voorkomen. Onder doelmatigheid wordt het onderstaande verstaan:

“Het doel van het baten-lastendienstmodel is het stimuleren van de doelmatigheid van de bedrijfsvoering binnen de rijksoverheid. Onder doelmatigheid wordt hier verstaan de verhouding tussen de ingezette middelen en de geleverde prestaties (in kwaliteit én kwantiteit). Bij het model van baten-lastendiensten gaat het dan ook nadrukkelijk om de doelmatigheid van de uitvoering (‘doen wij de dingen goed?’).

De doeltreffendheid (‘wordt het maatschappelijk gewenste effect bereikt?’) en maatschappelijke relevantie (‘doen wij de goede dingen?’) zijn in eerste instantie vragen voor de beleidsdirecties van een ministerie. De doeltreffendheidvraag komt in de VBTB-begrotingssystematiek (Van

beleidsbegroting naar beleidsverantwoording) aan de orde.

Door de kostprijs en kwaliteit van een product of dienst vast te stellen en deze te vergelijken met de kostprijs en kwaliteit van eerdere jaren of met de kostprijs en kwaliteit van een product of dienst van vergelijkbare organisaties, kan inzicht verkregen worden in de (relatieve) doelmatigheid van de uitvoering.

Uitgaande van een constante kwaliteit is er doelmatiger gewerkt wanneer met eenzelfde hoeveelheid middelen meer goederen en diensten zijn geproduceerd of, omgekeerd, wanneer dezelfde hoeveelheid goederen en diensten zijn geproduceerd met minder middelen.

De kwaliteit van de geleverde prestaties is onlosmakelijk verbonden met het streven naar doelmatigheid. Wanneer een lagere kostprijs gepaard gaat met een evenredige daling van de kwaliteit, is er geen sprake van doelmatigheidswinst; er is slechts goedkoper geproduceerd. Alleen wanneer de kostprijs omlaag gaat met behoud van de kwaliteit of een toegenomen kwaliteit, of de kwaliteit omhoog gaat bij een gelijkblijvende kostprijs spreekt men van doelmatigheidsverbetering.” Sturingsprincipes

Het sturingsprincipe waar in de Regeling vanuit wordt gegaan is:

“Resultaatgerichte sturing kan beter (lees: doelmatiger) functioneren als er enige specifieke systeemkenmerken worden toegepast in het sturingsmodel. Door middel van het onderscheiden van drie functies wordt de belangenafweging tussen taakuitvoering en organisatie continuïteit expliciet gemaakt.

Er worden drie functies onderscheiden; die van opdrachtnemende dienst, beleidsopdrachtgever en eigenaar. Het onderscheid tussen opdrachtnemer en opdrachtgever expliciteert de

belangenafweging zodat bij de afspraken over producten, kwaliteit en prijzen ‘value for money’ wordt verkregen. Het onderscheiden van een opdrachtgever en een eigenaar geeft een waarborg dat er evenwichtige afweging plaats vindt tussen enerzijds het opdrachtgeverbelang (zo goedkoop mogelijk product en hoge kwaliteit) en anderzijds het organisatiebelang (een structureel goed toegeruste uitvoerende organisatie).

De beleidsdirecties zijn vanuit hun opdrachtgevende rol primair verantwoordelijk voor het beleidsbudget en de beleidsresultaten. Het ‘kopen’ van een product of dienst van een baten-lastendienst is in dit perspectief een beleidsinstrument waarbij bepalen en betalen in één hand ligt. De baten-lastendienst is als opdrachtnemer verantwoordelijk voor een doelmatige inzet van middelen en voor de uitvoering van het beleid. De eigenaar let op aspecten als continuïteit, kwaliteit en integriteit van de dienst. Hierbij zijn vooral rijksbrede kaders van belang.”

Een baten-lastendienst zoals de Rijksgebouwendienst, is een op basis van bedrijfseconomische principes werkend onderdeel van het Rijk. Met als doel dat de introductie van deze principes leidt tot verhoging van de doelmatigheid en vergroting van de doeltreffendheid. Voor de jaarrekening is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij BW Titel 9 en de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving. Het baten-lastenstelsel biedt meer beleidsvrijheid dan het stringentere kas-verplichtingenstelsel. Het belangrijkste voordeel is dat het jaarbudget is losgelaten. De niet bestede middelen draagt de Rijksgebouwendienst niet af aan het Ministerie van Financiën, maar kan zij inzetten in de volgende jaren onder andere door het opnemen van reserveringen. Daarnaast wordt er bij een investering de integrale kosten bij de afweging betrokken. Bij een kas-verplichtingenstelsel wordt de investering "lumpsum" benaderd en is er onvoldoende prikkel om de toekomstige kosten (o.a. vervanging en onderhoud) in het afwegingsproces mee te nemen. Ook kan een agentschap reserveringen opnemen op de balans waardoor de instandhouding van kapitaalgoederen beter is geborgd. Deze uitgangspunten moeten het mogelijk maken om de

doelmatigheid te laten toenemen. In de praktijk is het reserveren van middelen lastiger dan verwacht omdat het reserveren soms niet is toegestaan onder de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving.

De praktijk

Het loslaten van harde jaarbudgetten heeft naar mijn mening geleid tot meer doelmatigheid. Aan het einde van het jaar worden er door de Rijksgebouwdienst geen middelen besteed omdat deze middelen anders “verloren” gaan. Wel is het zo dat het merendeel van de klanten van de Rijksgebouwendienst nog wel in het

kas-verplichtingenstelsel zitten. Bij departementen is de prikkel nog wel aanwezig om aan het eind van het jaar zoveel mogelijk van het niet bestede budget alsnog aan te wenden. Daarnaast moet de Rijksgebouwendienst lenen bij het Ministerie van Financiën via een leenfaciliteit voor de investeringen die zij doen in huisvesting. Jaarlijks wordt er een bedrag vastgesteld dat de Rijksgebouwendienst maximaal mag opnemen. Afwijkingen ten opzichte van het vastgestelde bedrag moeten worden verantwoord. Dit betreft wel een hard jaarbudget waarbij de

Rijksgebouwendienst het niet gebruikte deel van leenfaciliteit kwijt is. Men kan dit zien als een kas-verplichting gestuurd onderdeel binnen het agentschap Rijksgebouwendienst. Waardoor er nog steeds een beperking zit op het zo doelmatig mogelijk kunnen investeren. Ook kunnen de verslaggevingregels beperkend werken om de middelen te kunnen reserveren. Door deze drie aspecten worden voor een belangrijk deel de maatregelen die de doelmatigheid moesten bevorderen ten opzichte van het kas-verplichtingenstelsel tenietgedaan. Of de drie aspecten, klanten in kas-verplichtingenstelsel, jaarlijks maximum/minimum leenfaciliteit en verslaggevingregels leiden tot ondoelmatigheid is lastig te beoordelen. Dat dit het ondoelmatig besteden van overheidsmiddelen stimuleert en extra druk geeft bij de Rijksgebouwendienst om dit te voorkomen, is duidelijk.

Daarnaast wordt in deel van de toelichting aangegeven dat de beleidsmatige kaders worden bepaald door anderen dan de baten-lastendienst. Daarmee kan er spanning komen te staan op de kaders en de doelmatigheid waar een baten-lastendienst voor moet zorgen. Deze spanning wordt duidelijk indien politiek bepaalde keuzes worden gemaakt die kostprijsverhogend werken. Bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid. Hierdoor wordt de vrijheid die de Rijksgebouwendienst nodig heeft om doelmatiger te worden, beperkt.

Invloed op het performance managementsysteem

Dat de Rijksgebouwendienst is opgericht als agentschap om ervoor te zorgen dat de middelen die worden besteed aan huisvesting van het Rijk doelmatiger moesten worden ingezet (dalende kosten van huisvesting) is evident. Hoe dit moest en kon worden aangetoond is duidelijk beschreven in het Statuut en in de Regelgeving baten-lastendienst. Daarmee heeft de Rijksgebouwendienst een duidelijk handvat gekregen voor het inrichten van een performance managementsysteem en de bijbehorende prestatie indicatoren. Veel van de indicatoren zijn al beschreven. In hoofdstuk 3 confronteer ik het managementcontract 2013 met de doelstellingen.

1.7

C

ONCLUSIE

Doelmatigheid is een “rode” draad voor de Rijksgebouwendienst. Zowel in de missie, het statuut als in de regeling baten-lastendienst wordt doelmatigheid benadrukt. In de toelichting van de Regeling Baten-Lastendienst is het begrip doelmatigheid nader uitgewerkt. Dit leidt ertoe dat veel indicatoren gericht zouden zijn op kwaliteit en kostprijs, het meten van de productie en het meten van de ingezette middelen. De beleidkaders (prestaties, kwaliteit en kosten), die worden bepaald door de klanten kunnen ertoe leiden dat er geen doelmatigheidswinst wordt gerealiseerd door de Rijksgebouwendienst. Dit betekent dat bij herijking van de beleidsmatige kaders eveneens de normstelling van de prestatie indicatoren moeten worden aangepast.

Het Ministerie van Financiën heeft het baten-lastenstelsel geïntroduceerd om doelmatiger om te gaan met de beschikbare overheidsmiddelen. Het meest kenmerkende verschil met een kas-verplichtingenstelsel is dat bij een baten-lastenstelsel er reserveringen mogen worden getroffen voor de niet bestede middelen. Echter het treffen van reserveringen is gebonden aan de regels van de verslaggeving en deze staan dat niet altijd toe. Daarnaast is het merendeel van de gebruikers van het Rijksvastgoed wel gebonden aan het kas-verplichtingenstelsel hierdoor blijft de Rijksgebouwendienst geconfronteerd worden met perverse doelmatigheidsprikkels uit het

kas-verplichtingenstelsel.

H

OOFDSTUK

2

N

EW

P

UBLIC

M

ANAGEMENT

Zoals in hoofdstuk 1 is beschreven is de Rijksgebouwendienst een agentschap. In dit hoofdstuk behandel ik in het kort de theorie op welke wijze je de organisatie van overheidsdiensten kunt inrichten. Daarbij geef ik specifiek aandacht aan New Public Management. New Public Management (NPM) is de theoretische achtergrond die uiteenzet wat de voordelen zijn van het oprichten van een Agentschap. Deze theorie heeft als doel aan te geven hoe delen van de overheid meer bedrijfseconomisch zijn aan te sturen. Dit leidt dan vervolgens tot efficiëntere en effectievere inzet van middelen.

Richard Stillman (1995) beschreef in 1995 dat er binnen de Amerikaanse bestuurskunde drie hoofdstromingen zijn te onderscheiden:

1. De Reinventing-stroming 2. De Refounding-school 3. Communitarianism

In dit hoofdstuk ga ik alleen in op de reinventing-stroming omdat alleen deze een relatie heeft met het oprichten van Agentschappen. David Osborne & Ted Gaebler schreven het boek "Reinventing government". De theorie achter het boek "Reinventing government" kreeg de naam "New Public Management" (NPM).

NPM is een verzamelnaam voor leerstukken over overheidsmanagement die gericht zijn op het verbeteren (efficiënter en effectiever) van het functioneren van overheden. NPM gaat daarbij uit van de principes waarmee ook het bedrijfsleven "stuurt" en past deze principes toe binnen overheden. Centraal hierin staan:

 Prestatiegericht;

 Meer vrijheid voor management;

 Terugkoppeling over de realisatie van de prestaties;  Innovatie;

 Creativiteit;

 Meer marktgerichtheid en  Vraagsturing.

NPM is te omschrijven als:

"Het geheel van analyses, ideeën en aanbevolen werkwijzen van bestuurskundigen en andere wetenschappers over vernieuwing van de overheid in termen van een meer (zakelijke en) bedrijfsmatig werken, in casu meer oog voor onder meer resultaatgericht, prestatiemeting, decentrale verantwoordelijkheden (contractmanagement) en een alternatieve inrichting door op afstandplaatsing en marktwerking". (De Vries en Van Dam, 1998)

De Angelsaksische landen hebben als eerste deze principes toegepast. In Nederland zijn tijdens de twee paarse kabinetten -Kok (1994-2002) kenmerken zichtbaar geworden van doorvoering van de principes van NPM binnen het Rijk.

In het regeerakkoord van het eerste kabinet Kok is opgenomen dat er meer scheiding moest komen tussen beleid en de uitvoering van het geformuleerde beleid. Eén manier om deze scheiding vorm te gegeven is door het oprichten van een agentschap. Een agentschap kent meer vrijheden dan een volledig geïntegreerd en kas-verplichtingen gestuurd onderdeel van het Rijk.

Smullen heeft in 2001 op basis van de voorstellen tot de oprichting van een agentschap een onderzoek gedaan naar de motieven. De drie hoofdmotieven zijn de volgende:

 Doelmatiger;  Bedrijfsmatiger;  Meer kwaliteit.

Deze hoofdmotieven zijn bij de Rijksgebouwendienst ook terug te vinden in het statuut.

Ook het programma "beleidsgericht begroten en verantwoorden" (VBTB) dat onder leiding van de Minister van Financiën, Zalm, is uitgevoerd heeft een directe relatie met NPM.

Ook bij decentrale overheden kreeg NPM aandacht. De gemeente Tilburg was de eerste die een stap zette met de implementatie van NPM. Dit gebeurde door de managementcontracten te gaan toepassen waarbij

outputsturing, integraal management, managementrapportages over de realisatie en prestatie-afspraken op decentraal niveau het uitgangspunt waren.

Doordat een Agentschap op grotere afstand staat van het moederdepartement en van een Agentschap verwacht wordt doelmatiger te werken, moet een Agentschap meer terugkoppeling van informatie verzorgen. Dit is te herleiden uit de “agency theorie”. Waarbij de beschikking macht over middelen die eigendom zijn van één partij (in dit geval het moederdepartement) worden opgedragen aan een ander (in dit geval de Rijksgebouwendienst). Het overdragen van de beschikkingsmacht gaat doorgaans gepaard met opzetten van een mechanisme zodat de eigenaar van de middelen zeker weet dat zijn doelstellingen worden bereikt. Meer afstand leidt tot meer toezicht. Dit kan leiden tot meer controle en een gevoel van onvrijheid. Dit wordt de verzelfstandigingsparadox genoemd. Hierdoor gebruikt het management niet de vrijheden die het heeft en moet gebruiken om de doelmatigheid te verbeteren.

Daarnaast is sprake van “ingesnoerde” vrijheid. Dit wordt onder andere veroorzaakt doordat je het

personeelsbeleid niet kunt wijzigen. Je blijft gebonden aan het ARAR. Daardoor kun je wel bedrijfsmatiger willen werken maar dat hoeft niet aan te sluiten bij de competenties van het beschikbare personeel. Daarnaast blijft een Agentschap onderdeel van de politieke context door de ministeriële verantwoordelijkheid.

2.1

C

ONCLUSIE

De theorie NPM geeft richting en achtergrond over de reden waarom het vormen van agentschappen leidt tot het doelmatiger functioneren van overheden. Volgens deze theorie leidt het sturen via agentschappen tot betere prestaties van overheidsorganen. Een essentieel onderdeel daarbij is het hebben van een performance

managementsysteem. Daarnaast geeft de theorie randvoorwaarden aan waaraan moet worden voldaan voordat het toepassen van NPM zal leiden tot de verwachte resultaten. De belangrijkste randvoorwaarden zijn

outputsturing, decentrale verantwoordelijkheid en vooral dat de bestuurders voldoende vrijheden hebben om te kunnen ondernemen en om zich ondernemer te voelen. Bij de Rijksgebouwendienst is het gevoel van

ondernemer zijn in beperkte mate aanwezig doordat de vrijheden die de Directieraad en managers hebben, beperkt zijn door de spelregels van het Rijkshuisvestingstelsel, het toezicht vanuit het Ministerie van Financiën en het interne toezicht dat is ingesteld. Regels worden als verstikkend en verstarrend (bureaucratisch) ervaren. Daarnaast is de “invloed” die de Rijksgebouwendienst heeft op de huisvesting en de huisvestingskosten beperkt. De Rijksgebouwendienst heeft als hoogste ambtelijke ambtenaar een DG waarbij onze klanten een SG en/of de pSG hebben. Deze hebben politiek meer invloed. Soms wordt de Rijksgebouwendienst gedwongen om niet de meest doelmatige oplossing uit te voeren.

VBTB is uiteindelijk ingezet als instrument om de overheid doelmatiger te laten werken. Een onderdeel hiervan is sturing op output. Bij de Rijksgebouwendienst is de outputsturing niet doorgevoerd zoals bedoeld in VBTB. Een voorbeeld hiervan is dat de door het moederdepartement opgelegde bezuinigingen op het apparaat, minder fte’s, is doorgevoerd zonder dat daarbij de output (o.a. aantal m2 verhuurd) die de Rijksgebouwendienst heeft te betrekken. Het Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (IOFEZ) heeft in 2004 een “Eindrapport VBTB-evaluatie” uitgebracht. Ten aanzien van het onderwerp doelmatigheid van beleid concluderen zij onder andere:

“De koppeling tussen doelstellingen, instrumenten en middelen is vaak gebrekkig of onvolledig aangebracht en het ontbreekt aan een probleemanalyse en de rol van de overheid daarin”.

Het IOFEZ concludeert dat het VBTB-traject nog niet heeft gebracht wat men ervan had verwacht.

H

OOFDSTUK

3

P

RESTATIE INDICATOREN

2013

In aanvulling op de hoofdstukken 1 en 2 ga ik in dit hoofdstuk in op de prestatie indicatoren die de

Rijksgebouwendienst heeft opgenomen. In hoofdstuk 1 heb ik de missie en de doelen, onder andere vanuit het Statuut van de Rijksgebouwendienst besproken. In hoofdstuk 2 heb ik een theorie besproken die ingaat op welke wijze je de overheidsdiensten anders kunt organiseren zodat de beschikbare middelen efficiënter en/of effectiever worden in gezet. In beide hoofdstukken komt de rol van een performance managementsysteem en daarmee prestatie indicatoren aan de orde.

In dit hoofdstuk ga ik in op de prestatie indicatoren die de Rijksgebouwendienst heeft bepaald en het proces waarop deze tot stand zijn gekomen. Prestatie indicatoren zijn essentieel voor een performance management- systeem. In hoofdstuk 4 ga ik in op de theoretische achtergrond van een performance managementsysteem en de rol daarbinnen van prestatie indicatoren. In hoofdstuk 5 toets ik of de vastgestelde prestatie indicatoren voldoen aan de normen vanuit de theorie en of ze ertoe bijdragen dat de Rijksgebouwendienst haar doelstellingen realiseert. Voor het begrip en het inzicht is het wenselijk om eerst wat dieper in te gaan op de prestatie indicatoren van de Rijksgebouwendienst. Het beschrijven van de prestatie indicatoren is een logische tussenstap tussen de hoofdstukken 1, 2 en 4, 5. Deze prestatie indicatoren zijn doorvertaald naar directie prestatie indicatoren waarvoor de directeur van de betreffende directie verantwoordelijk is. In het volgende hoofdstuk vergelijk ik de benoemde prestatie indicatoren met de missie en de doelstellingen zoals beschreven in hoofdstuk 1.

3.1

P

RESTATIE INDICATOREN

2013

Om een eerste indruk te geven beschrijf ik de prestatie indicatoren die zijn vastgesteld voor het jaar 2013. Deze prestatie indicatoren zijn doorvertaald naar directie prestatie indicatoren waarvoor de directeur van de betreffende directie verantwoordelijk is.

De Rijksgebouwendienst heeft de onderstaande prestatie indicatoren vastgesteld in de managementcontracten van de directeuren voor het jaar 2013. Naast deze prestatie indicatoren is er ook één prestatie indicator die wordt verantwoord in de begroting en niet in het onderstaande overzicht. Dit betreft “het aantal monumenten in beheer”. Gezien het beleidsmatige karakter van deze prestatie indicator ga ik er in deze scriptie niet op in.

Aard Nr. Prestatie indicator Proces

kwaliteit/ optimalisatie

1 Projecten en adviezen tijdig gerealiseerd

2 Projecten en adviezen binnen budget gerealiseerd 3 Projecten en adviezen tijdig financieel afgehandeld

Product kwaliteit

4 Indicator technische kwaliteit

5 Rijksgebouwendienst verbetert energie index 6 FCIB werkzaamheden

7 Duurzaam inkopen conform criteria agentschap NL

Financieel 8 Leegstand voor rekening Rijksgebouwendienst 9 Onderhoudskosten binnen budget

10 Kostendekkendheid 100%

11 Apparaatskosten binnen budget 12 Kosten externen binnen budget 13 Fte’s maximale bezetting ultimo jaar t 14 Facturen < 30 dagen betaald

In hoofdstuk 1 heb aangeven dat voor de Rijksgebouwendienst het aantonen van doelmatigheid belangrijk is. Uit de prestatie indicatoren blijkt dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen interne doelmatigheid (de

apparaatskosten van de Rijksgebouwendienst) en de externe doelmatigheid (huisvestingskosten). Van de bovenstaande prestatie indicatoren draagt nummer 2 “Projecten en adviezen binnen budget” bij aan het verbeteren van de externe doelmatigheid. Daarmee wordt de huisvesting tegen de afgesproken prijs of goedkoper, aangeboden. Deze doelmatigheid wordt alleen gerealiseerd onder de aanname dat de gebruikers willen besparen op hun huisvesting waardoor de investeringsbudgetten die zij verstrekken onder druk staan. Indien deze budgetten niet onder druk staan kan de Rijksgebouwendienst moeilijk aantonen dat ze doelmatiger is geworden. Nummer 1 draagt bij aan meer externe doelmatigheid omdat de gebruikers niet langer dan

noodzakelijk dubbele huisvestingskosten hebben tijdens nieuwbouw/renovatie. De nummers 9, 11, 12 en 13 dragen bij aan de interne doelmatigheid doordat deze prestatie indicatoren inzicht geven in de kosten van de Rijksgebouwendienst. De apparaatskosten bedragen slechts een fractie van de totale kosten die de

Rijksgebouwendienst maakt. De doelmatigheidwinst die valt te behalen ten opzichte van het totaal is gering. Daarbij ontbreekt een interne prikkel om de apparaatskosten te verlagen. Bezuinigingen op het apparaat worden pas doorgevoerd indien het moederdepartement een taakstelling oplegt.

Het meten van de interne doelmatigheid naast de externe doelmatigheid is een in mijn ogen terecht onderscheid. Echter de echte doelmatigheidswinst wordt naar mijn mening behaald door de externe doelmatigheid te

bevorderen. Opmerkelijk is dat hiervoor slechts een beperkt aantal prestatie indicatoren zijn bepaald. In het Statuut is duidelijk aangeven welke prestatie indicatoren het moederdepartement verwacht om de doelstellingen van een Agentschap waar te maken (hoofdstuk 1). Een van de benoemde indicatoren is een kostprijs per eenheid output. Bij de Rijksgebouwendienst zou dat kunnen zijn de huurprijs per m2, de

investeringskosten per m2, de huurkosten per m2 van de gebouwen. Deze relatief eenvoudige en eenduidige prestatie indicatoren zijn niet opgenomen. Andere indicatoren kunnen zijn onderhoudskosten per m2 of de apparaatskosten per m2. Door deze indicatoren in opeenvolgende jaren te meten kan de Rijksgebouwendienst makkelijker aantonen dat zij wel of niet doelmatiger is geworden.

3.2

A

CHTERGROND EN BEPALING VAN DE PRESTATIE INDICATOREN

De prestatie indicatoren 2013 zijn bepaald op aangeven van de directie controllers onder verantwoordelijkheid van de concern controller. Bij het vaststellen van de prestatie indicatoren door de directeuren is rekening gehouden met de benoemde prestatie indicatoren in de voorgaande jaren. De “oude” prestatie indicatoren zijn herbeoordeeld door de directie controllers en de directeuren op actualiteit en juistheid. De voorgestelde prestatie indicatoren zijn besproken in de Directieraad door de concern controller. Na instemming van de Directieraad zijn de voorgestelde prestatie indicatoren besproken met de SG van het Ministerie van Binnenlandse Zaken

(moederdepartement). Na zijn instemming heeft de CEO van de Rijksgebouwendienst haar managementcontract met de SG ondertekend en hebben de directeuren hun managementcontracten ondertekend met de CEO. Elke twee maanden wordt er gerapporteerd over de realisatie van de prestatie indicatoren ten opzichte van de vastgestelde norm. De prestatie indicatoren zijn vrij constant over de jaren heen. Dit geeft aan dat naar het inzicht van het management van de Rijksgebouwendienst de juiste prestatie indicatoren zijn benoemd. Deze conclusie is te verklaren doordat de doelen van de Rijksgebouwendienst voortkomen uit het Statuut en het Statuut is niet gewijzigd. Daarnaast is het verstandig om dezelfde indicatoren te benoemen omdat er dan een duidelijk trend is te onderkennen en kan vastgesteld worden of de doelstellingen structureel worden gerealiseerd of niet. De omgeving waar binnen de Rijksgebouwendienst opereert is enorm aan wijzigingen onderhevig. Bijvoorbeeld dat het moederdepartement is gewijzigd van Volkshuisvesting Milieu en Ruimtelijke Ordening naar Binnenlandse Zaken. Het is mijn verwachting dat dit had geleid tot op zijn minst een accent verschuiving. Daarnaast leidt een evaluatie van “meten we wel de juiste dingen” doorgaans tot een bijstelling. Bijvoorbeeld in welke mate draagt het binnen de afgesproken tijd opleveren van een bouwproject bij aan kostenbesparing. Ook dit is niet het geval. Het constant blijven van de prestatie indicatoren over de jaren heen is te logisch ten opzichte van het Statuut maar onlogisch ten opzichte van de veranderingen in de omgeving en een evaluatie.

3.3

V

ASTSTELLING VAN HET MANAGEMENTCONTRACT

Binnen de Rijksgebouwendienst is er sprake van een managementcontract op twee niveaus. Het eerste niveau betreft het managementcontract van de CEO met de SG van Binnenlandse Zaken. Het tweede niveau betreft de managementcontracten van de vijf directeuren die worden aangestuurd door de CEO.

In deze paragraaf ga ik in op de totstandkoming van de managementcontracten in 2013 tussen de directeuren en de CEO.

In het najaar van 2012 startte de concern controller met de inventarisatie van de te stellen doelen voor 2013. De directeuren stellen vervolgens een jaarplan op. In deze jaarplannen worden de speerpunten aangegeven die elke directeur wil gaan realiseren. In de jaarplannen wordt niet ingegaan op de “going concern” activiteiten. De concern controller doet een voorstel aan de directeuren en de CEO over de prestatie indicatoren die afgeleid

kunnen worden uit de jaarplannen. Daarbij kan men denken aan deelname duurzaamheidprojecten zoals EFCIB (energiezuinig inregelen van de klimaatinstallaties) etc. Naast de prestatie indicatoren uit de jaarplannen doet de concern controller ook een voorstel voor de prestatie indicatoren die betrekking hebben op het “going concern”. Omdat het “going concern” van de Rijksgebouwendienst stabiel is zijn ook de prestatie indicatoren constant over de jaren heen. De verschillen van de prestatie indicatoren vanuit de jaarplannen en het “going concern” worden gecombineerd en verwerkt in een directie/directeur specifiek managementcontract.

De voor de directies specifiek opgestelde concept managementcontracten worden gelijktijdig besproken in het controllers overleg. Tijdens dit overleg stellen directie controllers samen met de concern controller vast of dit de juiste prestatie indicatoren zijn en of de voorgestelde doelen realistisch zijn. Tijdens dit overleg wordt bepaald wat per directeur het meest optimale managementcontract moet zijn. Met optimaal wordt bedoeld dat de juiste dingen worden gemeten zodat de doelstellingen worden gerealiseerd, dat een directeur invloed heeft op de realisatie ervan en dat het focus geeft voor het management en de medewerkers. Door het te bespreken in het controllers overleg worden de managementcontracten eveneens ingebed in de planning en control cyclus van de

Rijksgebouwendienst. Daarnaast vergroot het de aandacht van het management.

Na instemming vanuit het controllersoverleg legt de CEO de managementcontracten voor aan de directeuren ter bespreking en ter ondertekening. Indien er overeenstemming is over de prestatie indicator en de opgenomen normen per prestatie indicator wordt het managementcontact ondertekend. Twee maandelijks wordt er over de realisatie van het managementcontract vanuit de afzonderlijke directies gerapporteerd aan de CEO via de concerncontroller en aan de SG van Binnenlandse Zaken.

3.4

C

ONCLUSIE

De huidige prestatie indicatoren zijn eenduidig te herleiden naar de missie en de doelen die de

Rijksgebouwendienst heeft gekregen. Echter een ‘value for money’ indicator ontbreekt. Daarnaast is op basis van deze prestatie indicatoren niet af te leiden of de Rijksgebouwendienst doelmatiger is gaan werken. Dit komt doordat een deel van de prestatie indicatoren die bijdragen aan meer doelmatigheid niet in euro’s zijn uitgedrukt maar in percentage. Daarnaast zijn de prestatie indicatoren die de interne doelmatigheid weergeven niet genormeerd ten opzichte van de geproduceerde output. Een voorbeeld kan zijn aantal m2 per fte. Daarnaast is de doelmatigheidswinst alleen inzichtelijk als je het vergelijkt met voorgaande periodes. Ook is het niet duidelijk te herleiden of de Rijksgebouwendienst de met de gebruikers afgesproken prestaties, kwaliteit en kosten nakomt omdat deze niet zijn vertaald in een prestatie indicator. Om aan te tonen dat de Rijksgebouwendienst doelmatiger werkt zullen de prestatie indicatoren moeten worden aangescherpt.

De wijze waarop de Rijksgebouwendienst het managementcontract en de prestatie indicatoren voorstelt, afstemt, vaststelt en monitort, heeft een positieve bijdrage aan de werking van een performance managementsysteem. Door periodiek te meten en daarover te rapporteren wordt zichtbaar waarop bijgestuurd moet worden en wordt het effect van de bijsturing inzichtelijk gemaakt en is inbedding in de planning en control cyclus geborgd. Dit draagt bij aan het realiseren van de doelstellingen die de Rijksgebouwendienst heeft als agentschap. Wel moet de Rijksgebouwendienst blijven waken in welke mate zij eigenstandig kan bijsturen en in hoeverre zij daarin afhankelijk is van externe factoren. Een voorbeeld daarvan is bijvoorbeeld een stijging van de bouwkosten doordat de btw wordt verhoogd. Hierdoor kunnen de huisvestingskosten stijgen zonder dat de

Rijksgebouwendienst dat kan voorkomen.

Bij het opstellen van de managementcontracten wordt uitgegaan van het contract dat het voorgaande jaar van toepassing was. Er wordt niet expliciet gekeken naar de missie of de doelstellingen die de Rijksgebouwendienst wil bereiken. Dit betekent dat voor een directeur de doelen uit zijn jaarplan voor hem van belang zijn en dat hij de indicatoren uit het managementcontract krijgt opgelegd.

H

OOFDSTUK

4

T

HEORETISCH KADER

P

ERFORMANCE

M

ANAGEMENT

Het hebben van een performance managementsysteem is voor huidige bedrijfsvoering haast een

vanzelfsprekendheid. In de afgelopen decennia hebben veel organisaties een performance managementsysteem geïncorporeerd. Maar wat is performance management? Hoe heeft het zich in de afgelopen decennia ontwikkeld en met welk doel hebben organisaties het ingevoerd? In dit hoofdstuk ga ik in op deze vragen.

In de voorgaande drie hoofdstukken heb ik beschreven op welke prestatie indicatoren de Rijksgebouwendienst stuurt en welke doelstellingen de Rijksgebouwendienst nastreeft. Ook heb ik aangegeven waarom de

Rijksgebouwendienst prestatie indicatoren heeft. Het hebben van prestatie indicatoren en daarop sturen is een essentieel onderdeel van een performance managementsysteem. Om een beter begrip te hebben van de rol van prestatie indicatoren en de wijze waarop de doelstellingen invloed hebben op de inrichting van een performance managementsysteem beschrijf ik in dit hoofdstuk kort de theoretische achtergrond. Het hebben van deze theoretische achtergrond is noodzakelijk om de in hoofdstuk 5 beschreven confrontatie tussen de benoemde prestatie indicatoren en de gewenste balans tussen deze prestatie indicatoren zelfstandig te kunnen beoordelen. Veel organisaties maken gebruik van de Balanced Scorecard van Kaplan and Norton of een methode die veel overeenkomsten hiermee heeft voor de opzet van een performance managementsysteem. De Balanced Scorecard is een methode om strategie te vertalen naar concrete doelstellingen. In het volgende hoofdstuk toets ik of de prestatie indicatoren van de Rijksgebouwendienst voldoen aan de criteria van de Balanced Scorecard. Indien dit het geval is, is het te verwachten dat de prestatie indicatoren tot uitvoering en realisatie van de strategie leiden. Begrip, achtergrond en de historische ontwikkeling van performance management en de Balanced Scorecard is daarom noodzakelijk.

De theorie over performance management maakt deel uit van het vakgebied van Management Accounting. Management Accounting betreft alle activiteiten die worden uitgevoerd met als doel het management de juiste beslissingen te laten nemen door het verzamelen, ordenen en analyseren van informatie. Sinds de industrialisatie was de traditionele methode van performance management gericht op de financiële indicatoren. In 1947 kwam de “Scientific Management Theory” van Taylor. Taylor was de eerste die naast het belang van financiële prestatie indicatoren ook het belang van niet financiële prestatie indicatoren benoemde. Deze theorie werd echter in de praktijk weinig toegepast. Pas in de periode na 1990 kwam de grootste vernieuwing geïnitieerd door Kaplan and Norton. Kaplan and Norton hadden een oplossing bedacht voor de zwaktes en onduidelijkheden in de bestaande managementtheorieën. Deze zwaktes in de bestaande managementtheorieën werden veroorzaakt doordat de gebruikte indicatoren alleen financieel en retrospectief van aard waren. Het management was op basis van deze indicatoren niet in staat om de juiste beslissingen te nemen. Kaplan and Norton introduceerden ook andere indicatoren. In dit hoofdstuk ga ik uitgebreider in op de theorie van Kaplan and Norton.

Het begrip Performance Management systeem en de relaties die het heeft met verschillende aspecten wordt goed weergeven in de onderstaande figuur. Het onderwerp Key Performance Measures bespreek ik in hoofdstuk 5.

Figuur 1 Het prestatiemanagementframework van Ferreira en Otley (2009)

4.1

T

HEORETISCH KADER

In deze paragraaf ga ik in op de begrippen management control, performance management en de Balanced Score Card en hun onderlinge samenhang.

Management control

Al jaren lang wordt het belang van management control-systemen benadrukt en onderstreept, onder andere door het Cadburry-rapport (1992) en het COSO-rapport (1992). De reden om een management control-systeem op te zetten is enerzijds om de strategie tot uitvoer te brengen en anderzijds te monitoren en indien nodig bij te sturen zodat de organisatiedoelen worden gerealiseerd. Het generieke idee is dat je alleen voor beheersingsproblemen die niet zijn op te lossen door eliminatie, verzekering, risicodeling en automatisering een management control-systeem moet opzetten. Het voorkomen van beheersingsproblemen is voor een organisatie effectiever dan het inrichten van een management control-systeem. Beheersingsproblemen kun je voorkomen door eliminatie (die processen beëindigen die leiden tot de beheersingsproblemen), verzekeren en automatiseren.

Maar wat is management control en wat zijn de ontwikkelingen geweest in de afgelopen decennia?

In 1965 was management control voornamelijk gericht op het efficiënt en effectief inzetten van middelen (Antony, 1965), beschreef Lowe in 1971 het als het proces van informatie verzamelen en analyseren met als doel vast te stellen of de organisatie zijn doelen realiseert. Ouchi gaat daar in 1979 verder op in door de vraag te stellen welke mechanismes er zijn om ervoor te zorgen dat een organisatie zijn doelen realiseert en wat zijn de grenzen van deze mechanismes. In 1998 komt een fundamenteel ander inzicht over management control vanuit Anthony. Anthony geeft aan dat management control gaat over het proces van gedragsbeïnvloeding door en van het management en de overige medewerkers zodat de strategie van de organisatie wordt uitgevoerd. Merchant bouwt dit verder uit en geeft aan dat management control gaat over alle middelen die het management tot zijn beschikking heeft om gedrag en de keuzes dusdanig te beïnvloeden zodat deze in overeenstemming zijn met de

doelen en de strategie van de organisatie. Deze laatste definitie is naar mijn mening de kern waar management control over gaat. Het is een robuuste definitie die de kaders van het vakgebied goed aangeeft.

Samengevat

Management control heeft zich in de afgelopen decennia ontwikkeld van het meten of de middelen wel efficiënt en effectief worden ingezet naar een vakgebied dat zich bezig houdt met beïnvloeding van gedrag. De

ontwikkeling die management control heeft doorgemaakt is een logische en een noodzakelijke. Organisaties zijn omvangrijker, complexer en de doelstellingen veelzijdiger dan vroeger. Voor organisaties is het van belang om te weten of de doelstellingen die zij hebben gesteld worden gerealiseerd. Een management control-systeem geeft aan waar de organisatie staat en waar bijsturing noodzakelijk is. Een management control-systeem is een waardevol en integraal onderdeel van een organisatie. Om van toegevoegde waarde te blijven moet een management control-systeem robuust zijn. Dit betekent dat het zich moet kunnen aanpassen naar veranderde omstandigheden. Niet alleen de doelstellingen kunnen wijzigen maar ook de gedragsmatige en/of sociale context. Dit heeft invloed op de effectiviteit van de getroffen maatregelen.

Performance management

Performance management houdt zich bezig met het “meten is weten” deel van het vakgebied van management control. Het “meten” en bijsturen gebeurt aan de hand van een cybernetisch systeem van plannen, uitvoeren, meten en bijsturen. Het kenmerkende verschil tussen management control en performance management is dat management control in gaat op de gedragsbeïnvloeding en het sociale systeem. Performance management kijkt naar de logische oorzaak gevolg relaties tussen prestatiemeting, -beoordeling en –beloning.

In 1997 beschreef Bititci performance management als een proactief control-systeem met als doel dat het management adequate beslissingen kan nemen. Simons geeft in 2000 aan dat het gaat om een geformaliseerd proces, dat is gebaseerd op informatie en procedures die door managers gebruikt worden om, indien waar nodig, bij te sturen in de activiteiten van de organisatie. De Waal (2007) betrekt daarbij dat het gaat om het systematisch vaststellen van de doelstellingen, deze meetbaar te maken en bijsturing mogelijk te maken.

Op hoofdlijnen zijn er drie doelen te onderscheiden van performance management-systemen:  Early warning;

 Prestatie verbetering;  Missie en strategie juist.

Samengevat kun je stellen dat performance management de vraag beantwoord op welke wijze er een integrale aftstemming mogelijk is tussen prestatiemeting, prestatiebeoordeling en prestatiebeloning. Dit gebeurt op een wijze dat de prestaties van de organisatie worden geoptimaliseerd. Met als doel de continuïteit van de organisatie te waarborgen. Zowel management contol als performance management is gericht op het bereiken van de organisatiedoelstellingen.

Balanced Scorecard

In 1987 werd de Balanced Scorecard voor het eerst toegepast in de praktijk. In 1992 werd het artikel “The balanced scorecard that drives performance” gepubliceerd in Harvard Business Review (1992 jan-feb)

(Kaplan and Norton 1992). Het doel van de Balanced Scorecard is op gestructureerde wijze strategie te vertalen naar concrete doelstellingen, zodat de organisatie haar lange termijn doelstelling realiseert. De Balanced Scorecard bouwt voort op de wijze waarop Porter het begrip strategie heeft bepaald (Kaplan and Norton, Translating strategy into action, 1996).

Daarbij worden de volgende vier perspectieven onderscheiden die van belang zijn bij een organisatie: het financial, internal, customer en innovative perspectief. Het “financial” perspectief is de hoogste in hiërarchie en het “innovative” perspectief de laagste. In deze vier perspectieven moeten vervolgens prestatie indicatoren worden benoemd en evenwichtig worden verdeeld over de perspectieven (balanced). De indicatoren moeten inzicht geven in de mate waarin de doelstelling wordt gerealiseerd. Hiervoor is het noodzakelijk dat de score van de indicatoren een causaal verband heeft met de mate waarin de doelstellingen worden gerealiseerd. De prestatie indicatoren die zijn opgenomen in het “financial” perspectief zijn voornamelijk retrospectief van aard. De overige perspectieven bevatten ook toekomst georiënteerde prestatie indicatoren.

Naast het benoemen van niet-financiële indicatoren heeft de Balanced Scorecard nog de hierna volgende bijkomende voordelen:

 De visie, missie en strategie worden vertaald naar concrete indicatoren;  Door het te meten wordt ook duidelijke of er bijsturing nodig is;

 Geeft duidelijkheid en focus.

De hieronder weergegeven figuur geeft de relatie binnen de Balanced Scorecard weer tussen de missie en de doelen.

Figure 2 Translating a mission into desired outcomes (Kaplan and Norton 2000) 

H

OOFDSTUK

5

T

OETSING VAN DE PRESTATIE INDICATOREN

Het benoemen van de prestatie indicatoren, die een inzicht geven of de organisatie haar doelen heeft bereikt is lastig. Specifieke kenmerken van de organisatie, zoals de wijze waarop de processen zijn ingericht en haar activiteiten bepalen in grote mate de prestatie indicatoren. Elke organisatie heeft haar eigen procesinrichting. Er is geen ideaal set van prestatie indicatoren. Het bepalen van de indicatoren is dan ook situationeel. Om toch een oordeel te kunnen vormen of de Rijksgebouwendienst een evenwichtige mix van indicatoren heeft benoemd gebruik ik de Balanced Scorecard. Concrete voorbeelden, van indicatoren geeft de Balanced Scorecard niet, daarvoor maak ik gebruik van een onderzoek dat in 2005 is uitgevoerd door het ARCA. In dit onderzoek wordt per bedrijfssector een overzicht gegeven van veel gebruikte indicatoren. Tot slot ga ik aan de hand van de 7

uitdagingen van De Waal na of voldaan is aan de randvoorwaarden om een performance managementsysteem optimaal te kunnen inzetten.

5.1

T

OETSING AAN DE

B

ALANCED

S

CORE

C

ARD

Als toetsingskader voor de prestatie indicatoren is gekozen voor de Balanced Scorecard (BSC) van Kaplan and Norton (1992). De Balanced Scorecard is een voorbeeld van een performance managementsysteem. Voor de BSC is gekozen om dat deze het best geschikt is om te toetsen of de strategie wordt gerealiseerd. Ho omschrijft het als volgt: “The performance measures provide a concise yet complete picture of an organization’s progress towards it’s mission and goals (Ho et all 2002). Dit complete overzicht wordt op de eenvoudigste wijze

weergegeven door de Balanced Scorecard.

De Balanced Scorecard is goed toepasbaar op de Rijksgebouwendienst omdat het in een oogopslag weergeeft hoe de organisatie presteert. Daarnaast is de omgeving waar binnen de Rijksgebouwendienst opereert vrij complex. Deze complexiteit kan ervoor zorgen dat het management de focus op de doelstellingen verliest. De Balanced Scorecard is door zijn eenvoud in staat om focus te geven aan het management. De doelstelling die de Rijksgebouwendienst nastreeft is eenduidig: doelmatigheid. De Rijksgebouwendienst is daarmee qua

doelstellingen vergelijkbaar met een commercieel bedrijf. Andere overeenkomsten met commerciële organisaties is dat de Rijksgebouwendienst blijvend haar toegevoegde waarde moet aantonen en moet zorgen voor haar continuïteit.

Bij de Rijksgebouwendienst wordt de continuïteit niet geborgd door winstgevendheid maar door aan te tonen dat zij steeds doelmatiger de huisvesting voor het Rijk kan organiseren. Bijkomend voordeel van de Balanced Scorecard is dat het niet alleen financiële indicatoren in beeld brengt. Dit is van belang, omdat de

Rijksgebouwendienst onderdeel is van het Rijk, waardoor het geconfronteerd kan worden met politieke ambities die moeten worden gerealiseerd en die zich niet laten vertalen in financiële indicatoren. De wijze waarop de Rijksgebouwendienst de prestatie indicatoren heeft opgenomen in het managementcontract is naar analogie van de Balanced Scorecard. Dit is de reden dat ik de Balanced Scorecard gebruik als toetsingskader.

De Balanced Scorecard kent ook nadelen. Zo is de Balanced Scorecard geen kant en klare toolkit die eenvoudig is te implementeren. Het implementeren kost voorbereiding, denkwerk en inspanning om de scorecards en meetmethodieken te bedenken. De Balanced Scorecard is niet meer en niet minder dan een hulpmiddel. De gemeten waarden moeten worden geïnterpreteerd en getoetst aan normen. Het vaststellen van een norm, het analyseren van de verschillen en het vaststellen van bijsturingsmaatregelen is subjectief. Daarnaast zonder de doelstellingen van het bedrijf bepaald te hebben kan de Balanced Scorecard niet worden ingericht. Als je niet weet wat je wilt bereiken, kun je ook niet meten of plannen.

5.2

C

ATEGORISERING VAN DE INDICATOREN NAAR DE PERSPECTIEVEN VAN

DE

B

ALANCED

S

CORE

C

ARD

De prestatie indicatoren van de Rijksgebouwendienst zijn vastgesteld door de DG van de Rijksgebouwendienst en de SG van Binnenlandse Zaken. Deze prestatie indicatoren deel ik in naar de 4 perspectieven van de Balanced Scorecard. Door dit te doen wordt inzichtelijk gemaakt of de gekozen mix van prestatie indicatoren evenwichtig is. Voor deze indeling is gekozen, omdat de Balanced Scorecard 4 eenduidige categorieën kent. Hierdoor ontstaat een duidelijk beeld of de set van indicatoren in balans is.

Aard Prestatie indicator Balanced score card Proces kwaliteit/

optimalisatie

Projecten en adviezen tijdig gerealiseerd

Intern Projecten en adviezen binnen budget

gerealiseerd

Intern Projecten en adviezen tijdig financieel

afgehandeld

Intern

Product kwaliteit Indicator technische kwaliteit Intern Rijksgebouwendienst verbetert energie

index

Innovatief

FCIB werkzaamheden Innovatief

Duurzaam inkopen conform criteria agentschap NL

Intern

Financieel Leegstand voor rekening Rijksgebouwendienst

Intern Onderhoudskosten binnen budget Financieel

Kostendekkendheid 100% Financieel

Apparaatskosten binnen budget Financieel Kosten externen binnen budget Financieel Fte’s maximale bezetting ultimo jaar t Intern Facturen < 30 dagen betaald Intern

Score over de perspectieven

Perspectief Score Rijksgebouwendienst in aantal en percentage. Norm Balanced scorecard Financieel 4 (29%) 25% Overig 10 (71%) 75% Intern 8 (57%) Klant 0 (0%) Innovatief 2 (14%)

Uit de categorisering van de prestatie indicatoren naar de 4 perspectieven van de Balanced Scorecard blijkt dat 29% een financiële indicator is en 71% niet financieel. Vanuit de Balanced Scorecard wordt een normatieve verdeling voorgesteld van 25% financieel en 75% niet financieel. In eerste aanleg is de verdeling van de Rijksgebouwendienst in overeenstemming met de normering vanuit de Balanced Scorecard en daarmee evenwichtig. Bij het nader analyseren van de "niet financiële” indicatoren valt op dat er bij de

Rijksgebouwendienst geen prestatie indicator is voor het klantperspectief en omdat het evenwicht ontbreekt, bestaat het risico dat de realisatie van bepaalde doelen niet gemeten wordt en daarmee niet op wordt gestuurd. Er is wel een aantal prestatie indicatoren die neigen naar het klantperspectief echter een rechtstreeks causaal verband ontbreekt. Dit zijn bijvoorbeeld de prestatie indicatoren gericht op het tijdig en binnen budget opleveren van projecten. Echter een prestatie indicator of de klant ook tevreden is, is niet gedefinieerd. Een duidelijk causaal verband tussen deze indicatoren en het klantperspectief ontbreekt. De relatie met de klant wordt niet gemanaged terwijl dit wel van belang is voor de continuïteit van de Rijksgebouwendienst.