Auteurs- en databankenrecht op en het hergebruik van
overheidsinformatie in de Europese Unie
Een spanningsveld
Masterscriptie informatierecht (13 EC)Marjolein Kavelaars
Begeleider: prof. dr. mr. M.M.M. van Eechoud
2 Samenvatting
Deze scriptie wil twee onderzoeksvragen beantwoorden: klopt het dat de Hergebruikrichtlijn geen gevolgen heeft voor het bestaan of bezit van auteurs- en databankenrecht van de overheid? En zo ja, gaat de begrenzing van de uitoefening van deze rechten op (databanken van)
overheidsgegevens ver genoeg? ‘Ver genoeg’, in die zin dat een doel van de Hergebruikrichtlijn daarmee bereikt kan worden. Deze scriptie richt zich op het doel van het vereenvoudigen van de totstandbrenging van informatieproducten en -diensten op het niveau van de EU gebaseerd op overheidsgegevens (innovatie).
Het onderzoek is te karakteriseren als praktijkgericht onderzoek en is uitgevoerd op basis van literatuur: wetgeving en de voorbereiding, uitvoering en evaluatie daarvan, jurisprudentie en academische literatuur. Omdat mij de kennis ontbrak van hoe de richtlijn in de praktijk wordt voorbereid, werd dit onderzoek aangevuld met een interview met een wetgevingsjurist van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De Hergebruikrichtlijn heeft gevolgen voor het bestaan of bezit van auteurs- en
databankenrecht van de overheid, voor zover fundamentele hoogwaardige gegevenssets gratis beschikbaar gesteld moeten worden. Als de overheid wel auteurs- of databankenrecht op (databanken van) overheidsgegevens heeft, gaat de begrenzing van de uitoefening van deze rechten niet ver genoeg. Auteurs- en databankenrecht werken op verschillende wijzen contraproductief voor het vereenvoudigen van de totstandbrenging van genoemde
informatieproducten en -diensten. Het is evenwel niet te verwachten is dat (databanken van) overheidsgegevens worden uitgesloten van auteursrecht. Daarom is het advies hergebruik vóór de uitoefening van auteursrecht te laten gaan, als een lidstaat (databanken van)
overheidsgegevens auteursrechtelijk beschermt en hergebruik hiervan niet kan worden uitgesloten of geweigerd. Op databanken van overheidsgegevens hoeft geen databankenrecht rusten.
Nog beter is deze beperking op de uitoefening van auteursrecht en de uitsluiting van databankenrecht op (databanken van) overheidsgegevens op te nemen in de Auteurs- en Databankenrichtlijn.
Het staat echter buiten kijf dat (de uitoefening van) auteurs- en databankenrecht instrumenten zijn waarmee de overheid doelen wil bereiken. De aanbevelingen gaan in op de wijze waarop de overheid deze doelen kan bereiken zonder deze privaatrechtelijke middelen.
3 Inhoud Afkortingen ... 4 1. Inleiding ... 5 Onderzoeksvragen ... 7 Verantwoording ... 7 Vooruitblik ... 9
2. Auteursrecht op overheidsgegevens in de EU? ... 10
3. Databankenrecht op overheidsgegevens in de EU? ... 14
4. Hergebruikrichtlijn en auteurs- en databankenrecht ... 17
4.1. Hergebruikrichtlijn ... 17
4.2. De Hergebruikrichtlijn over auteurs- en databankenrecht ... 25
5. Toets (databanken van) overheidsgegevens aan auteurs- en databankenrecht... 34
6. Conclusie en aanbevelingen ... 41
Bijlage: definities in het kader van de Hergebruikrichtlijn ... 49
Literatuurlijst ... 52
JURISPRUDENTIELIJST ... 57
4 Afkortingen
ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State BAG basisregistratie adressen en gebouwen
BC Berner Conventie voor de bescherming van werken van letterkunde en kunst BW Burgerlijk Wetboek
BZK Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties CC0 Creative Commons-zeroverklaring
CPI Code de la propriété intellectuelle EC Europese Commissie
EEG Europese Economische Gemeenschap EG Europese Gemeenschap
EU Europese Unie
HGEU Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
HvJEEG Hof van Justitie van de Europese Economische Gemeenschap HvJEG Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap
HvJEU Hof van Justitie van de Europese Unie
TRIPs Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (Overeenkomst inzake de handelsaspecten van de intellectuele eigendom)
VK Verenigd Koninkrijk
VwEU Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
WCT WIPO Copyright Treaty 1996 (Verdrag van de Wereldorganisatie voor de intellectuele eigendom inzake auteursrecht 1996)
Who Wet hergebruik van overheidsinformatie
5 1. Inleiding
Op 25 juni 2019 heeft de Eerste Kamer ingestemd met de wijziging van de Handelsregisterwet 2007.1 De Kamer van Koophandel, een zelfstandig bestuursorgaan, behield zich het
databankenrecht op het handelsregister al uitdrukkelijk voor in haar gebruiksvoorwaarden2 (art. 8 lid 2 Databankenwet). Als de wijziging van de Handelsregisterwet in werking treedt, behoudt de Kamer van Koophandel zich dit recht ook voor op grond van deze wet.3 Kamerlid Wörsdörfer (VVD) vond dat dit artikel geschrapt moest worden. Hij vreesde onder andere dat met dit artikel de Kamer van Koophandel het voor bedrijven te moeilijk of zelfs onmogelijk zou maken om nieuwe producten te ‘maken door gegevens uit het handelsregister te verrijken met allerlei andere wetenswaardige informatie’.4
De Kamer van Koophandel wil met het voorbehoud van databankenrecht de rechtszekerheid in het economisch verkeer bevorderen, de persoonsgegevens van de bestuurders van een
onderneming of een rechtspersoon beschermen, en het handelsregister in het stelsel van basisregistraties positioneren zoals de basisregistratie kadaster (BRK) en de basisregistratie adressen en gebouwen (BAG).5 Het doel van basisregistraties was en is niet alleen om de
kwaliteit van gegevens die van belang zijn voor verschillende publieke taken op orde te brengen, maar ook dat private organisaties deze gegevens kunnen hergebruiken, ‘tenzij het gebruik om zwaarwegende redenen zoals privacybescherming expliciet is uitgesloten’. 6
De vraag is of met dit voorbehoud van databankenrecht het hergebruik van
overheidsinformatie wordt tegengegaan en, zo ja, of de Kamer van Koophandel dit voorbehoud nodig heeft. Vanwege het belang van open overheidsgegevens behoudt de Wet BAG sinds 2018 geen databankenrecht meer voor op gegevens uit de BAG.7 In tegenstelling tot de gegevens uit het handelsregister zijn de gegevens uit de BAG op Bagviewer.kadaster.nl en bijvoorbeeld Data.amsterdam.nl dus voor iedereen te hergebruiken. Met Data.amsterdam.nl kunnen burgers en
1 Handelingen I 2018/19, 36, item 3.
2 Bijvoorbeeld art. 8 Gebruiksvoorwaarden Handelsregister Online 2018.
3 Kamerstukken I 2018/19, 34687, A, art. 51a; Kamerstukken II 2016/17, 34687, 3, p. 1. 4 Handelingen II 2018/19, 87, item 5, p. 3.
5 Kamerstukken II 2016/17, 34687, 3, p. 13-15. 6 Kamerstukken II 2001/02, 26387, 11, p. 1, 3.
6
bedrijven niet alleen gegevens over de stad raadplegen. De site kent tevens applicatieprogramma-interfaces (API’s), een meetinstrument en een adressentabel, waarmee informatieproducten en – diensten tot stand kunnen worden gebracht.
Deze scriptie gaat over het spanningsveld tussen auteurs- en databankenrecht enerzijds en hergebruik van overheidsinformatie anderzijds. Dit spanningsveld verschilt per soort overheidsinformatie en per lidstaat van de Europese Unie (EU). Voorbeelden van
overheidsinformatie ofwel overheidsgegevens zijn ‘meteorologische gegevens, digitale kaarten, statistieken en juridische informatie’.8 Op 16 juli 2019 is de herschikking van de Europese
Hergebruikrichtlijn (Hergebruikrichtlijn) in werking getreden.9 Naar aanleiding van onder andere technische ontwikkelingen zou de richtlijn van 2003 zoals gewijzigde in 201310 ingrijpend gewijzigd moeten worden. Zo ingrijpend, dat gekozen is voor een herschikking (overweging 1 Hergebruikrichtlijn).
Zoals het handelsregister en de BAG illustreren kunnen op sommige overheidsgegevens intellectuele-eigendomsrechten rusten, op andere niet. Met deze rechten bedoelt de
Hergebruikrichtlijn (overweging 54) ‘het auteursrecht en de naburige rechten, inclusief sui-generisvormen van bescherming.’ ‘Sui-sui-generisvormen van bescherming’ zijn met name het databankenrecht sui generis (kortweg ‘databankenrecht’ conform de Nederlandse
Databankenwet). Met deze rechten kan de overheid de voorwaarden bepalen waaronder haar gegevens beschikbaar komen. Europese richtlijnen bepalen niets over auteurs- en
databankenrecht op (databanken van) overheidsgegevens in de EU. Er wordt daarom aangedrongen tot het maken van een plan ‘voor harmonisatie van het intellectuele eigendomsrecht waar het rechten in door of voor de publieke sector gemaakte materialen betreft’.11
‘Hergebruik’ betekent in het databankenrecht elke vorm van het aan het publiek ter beschikking stellen van de inhoud van een databank of een substantieel deel ervan, door
8 COM(2018) 234 final, p. 1; Study to support the review of Directive 2003/98/EC 2018, p. 39.
9 Richtlijn 2019/1024 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 inzake open data en het
hergebruik van overheidsinformatie (herschikking) (PbEU 2019, L 172/56).
10 Richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het
hergebruik van overheidsinformatie (PbEU 2003, L 345/90), zoals gewijzigd bij Richtlijn 2013/37/EU (PbEU 2013, L 175/1).
7
verspreiding van exemplaren, verhuur, on line transmissie of transmissie in een andere vorm.12 Met ‘hergebruik’ bedoelt Hergebruikrichtlijn, daarentegen, gebruik voor een ander doel dan het oorspronkelijke doel waarvoor de overheidsgegevens zijn geproduceerd. Immers, de gegevens die zijn ontstaan bij de vervulling van een publieke taak, bestaan toch al en leveren de economie meer op, als ze nog eens worden gebruikt.13
Onderzoeksvragen
Klopt het dat de Hergebruikrichtlijn geen gevolgen heeft voor het bestaan of bezit van auteurs- en databankenrecht van de overheid? En zo ja, gaat de begrenzing van de uitoefening van deze rechten op (databanken van) overheidsgegevens ver genoeg?
Verantwoording
‘Ver genoeg’ is gerelateerd aan een doel van de Hergebruikrichtlijn, het vereenvoudigen van de totstandbrenging van informatieproducten en -diensten op het niveau van de EU gebaseerd op overheidsgegevens. Het bereiken van dit doel vormt het criterium waaraan het bestaan en de uitoefening van auteurs- en databankenrecht op (databanken van) overheidsgegevens getoetst wordt.
De richtlijn heeft het over hergebruik van documenten die in het bezit zijn van openbare lichamen en nutsbedrijven, en hergebruik van onderzoeksgegevens zoals bedoeld in artikel 10 Hergebruikrichtlijn. Voor het doel van dit onderzoek zal ik niet ingaan op deze
onderzoeksgegevens en documenten van nutsbedrijven, onderwijsinstellingen, bibliotheken, musea en archieven. ‘Openbare lichamen’ zijn de Staat, zijn territoriale lichamen,14
publiekrechtelijke instellingen, en samenwerkingsverbanden bestaande uit een of meer van deze lichamen of een of meer van deze publiekrechtelijke instellingen. De Kamer van Koophandel is een voorbeeld van een publiekrechtelijke instelling. Een voorbeeld van een
samenwerkingsverband bestaande uit territoriale lichamen is de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Hoewel dit samenwerkingsverband niet tot de overheid behoort, vat ik openbare lichamen samen als ‘overheid’.
12 Kamerstukken II 1997/98, 26108, 3, p. 9.
13 Noot M.M.M. van Eechoud bij ABRvS (Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) 29 april
2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI2651, AMI 2009/6 (Landmark), p. 236.
8
Met ‘documenten’ worden die documenten bedoeld die geproduceerd zijn om een publieke taak te vervullen (overwegingen 20-22; art. 2 lid 11 onder a Hergebruikrichtlijn). Een ‘document’ is onafhankelijk van de inhoud en van het medium, zoals op papier, opgeslagen in elektronische vorm of als geluids-, beeld- of audiovisuele opname. Deze term ‘moet ruim worden
geïnterpreteerd en omvat ook begrippen zoals gegevens en inhoud’ (overwegingen 10, 20, 30-31 en 66-69; art. 2 leden 6, 8, 10 Hergebruikrichtlijn). Informatie hangt af van de betekenis die de (her)gebruiker aan een gegeven hecht. In deze scriptie heb ik het daarom over
‘overheidsgegevens’.
Zoals de Hergebruikrichtlijn, tornt deze scriptie niet aan de regelgeving inzake de
bescherming van persoonsgegevens. Ik heb me daarnaast beperkt tot auteurs- en databankenrecht op (databanken van) overheidsgegevens, en ga niet in op de naburige rechten. Naburige rechten zijn rechten ter bescherming van de prestaties van uitvoerende kunstenaars, producenten van fonogrammen en van films, en omroeporganisaties. Ze heten ‘naburig’, omdat de rechten verwant zijn aan het auteursrecht.15 Ik behandel deze rechten niet, omdat voor uitvoeringen van
uitvoerende kunstenaars, objecten van naburige rechten, in beginsel geen ander regime mag gelden dan voor het auteursrecht.16 Daarnaast kent de overheid weinig uitvoerende kunstenaars. Het recht van andere naburig-rechthebbenden is vergelijkbaar met het databankenrecht, omdat beide exclusieve en absolute rechten gericht zijn op de bescherming en stimulering van
investeringen (overweging 9-10 Auteursrichtlijn;17 overwegingen 12 en 39-40 Databankenrichtlijn18).19
Evenmin wordt ingegaan op andere juridische instrumenten dan de relatie met intellectueel eigendom, en communicatieve en economische instrumenten om het hergebruik van
overheidsgegevens te stimuleren.20
15 Geerts &Verschuur 2018, p. 605.
16 Kamerstukken II 1999/2000, 26387, 7, p. 11.
17 Richtlijn 2001/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2001 betreffende de
harmonisatie van bepaalde aspecten van het auteursrecht en de naburige rechten in de informatiemaatschappij (PbEU 2001, L 167/10).
18 Richtlijn 96/9/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 1996 betreffende de
rechtsbescherming van databanken (PbEU 1996, L 77/20).
19 Beunen 2007, p. 14; Rb. Midden-Nederland 20 september 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:4775 (Spinnin records e.a.).
9
Onderhavig onderzoek is te karakteriseren als praktijkgericht onderzoek. Deze scriptie levert een bijdrage op het snijvlak van informatierecht en intellectueel-eigendomsrecht. Het onderzoek betreft de wijze waarop de Hergebruikrichtlijn (informatierecht) omgaat met auteurs- en
databankenrecht (intellectueel-eigendomsrecht). Informatierecht en intellectueel-eigendomsrecht verschillen in het doel dat ze nastreven. In Nederland wordt de Hergebruikrichtlijn dan ook niet voorbereid op het ministerie van Justitie en Veiligheid, dat over auteurs- en databankenrecht gaat. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) gaat over het hergebruik van overheidsgegevens, onderdeel van het onderwerp ‘Open Overheid’.21
Het onderzoek is uitgevoerd op basis van literatuur: wetgeving en de voorbereiding, uitvoering en evaluatie daarvan, jurisprudentie en academische literatuur. De literatuur heb ik geselecteerd door de catalogus van de Juridische Bibliotheek en van het Instituut voor
Informatierecht (IViR) te doorzoeken. Daarna is verder gezocht naar bronnen waarnaar deze literatuur verwijst. Omdat mij de kennis ontbrak van hoe de richtlijn in de praktijk wordt voorbereid, heb ik op 5 juli 2019 een wetgevingsjurist van BZK geïnterviewd.
Vooruitblik
Eerst wordt het auteursrecht in de EU uiteengezet, en beantwoord ik de vraag wat bepaald is over het auteursrecht op (databanken van) overheidsgegevens. Dezelfde uiteenzetting en vraag volgen over het databankenrecht. Vervolgens komt de Hergebruikrichtlijn aan de orde: de achtergrond, de totstandkoming en het doel waarop deze scriptie zich richt, het vereenvoudigen van de totstandbrenging van informatieproducten en -diensten op het niveau van de EU gebaseerd op overheidsgegevens. Geschetst wordt voor welke overheidsgegevens de richtlijn geldt en wat de richtlijn bepaalt over auteurs- en databankenrecht op (databanken van) overheidsgegevens. Aangestipt wordt wat het Verenigd Koninkrijk (VK), Frankrijk en Nederland hierover bepalen in hun implementatie van de Hergebruikrichtlijn. Deze landen lijken succesvol te zijn in het
vereenvoudigen van de totstandbrenging van genoemde informatieproducten en –diensten. Nu is het moment gekomen om de centrale onderzoeksvragen te beantwoorden, of het klopt dat de Hergebruikrichtlijn geen gevolgen heeft voor het bestaan of bezit van auteurs- en
databankenrecht van de overheid. En zo ja, gaat de begrenzing van de uitoefening van deze rechten op (databanken van) overheidsgegevens ver genoeg gemeten naar het doel waarop deze
10
scriptie zich richt? Het antwoord hierop is verschillend voor auteursrecht en databankenrecht. Het lijdt geen twijfel dat (de uitoefening van) auteurs- en databankenrecht instrumenten zijn waarmee de overheid doelen wil bereiken. De aanbevelingen gaan in op de wijze waarop de overheid deze doelen kan bereiken zonder deze privaatrechtelijke middelen.
De bijlage vermeldt gehanteerde definities in het kader van de Hergebruikrichtlijn.
2. Auteursrecht op overheidsgegevens in de EU?
In dit hoofdstuk komt aan de orde wat auteursrecht in de EU inhoudt, wat de reden ervoor is en hoe het beperkt kan worden. Het hoofdstuk eindigt met het antwoord op de vraag wat bepaald is over auteursrecht op (databanken van) overheidsgegevens.
De EU heeft zich gebonden aan internationale verdragen over de bescherming van
intellectuele-eigendomsrechten, de Overeenkomst inzake de handelsaspecten van de intellectuele eigendom (ofwel Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights; TRIPs-Verdrag) en het Verdrag van de Wereldorganisatie voor de intellectuele eigendom (WIPO) inzake auteursrecht 1996 (ofwel WIPO Copyright Treaty 1996; WCT). De Berner Conventie voor de bescherming van werken van letterkunde en kunst (BC) bindt de EU krachtens artikel 1 van het WCT en omdat lidstaten lid zijn van deze ‘Unie’. Een richtlijn van de EU is ondergeschikt aan verdragen. De EU-lidstaten moeten een richtlijn omzetten in wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen (art. 288 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie; VwEU).
De verdragen en Europese richtlijnen inzake auteursrecht stellen als voorwaarde voor het bestaan van auteursrecht dat er sprake is van een werk. Een ‘werk’ is een autonoom begrip in het EU-recht: het moet gaan om een uiting (art. 2 WCT; overweging 15 Auteursrichtlijn) van een eigen intellectuele schepping van de maker (auteur),22 dat wil zeggen het resultaat van vrije en creatieve keuzes of rangschikking, en het moet oorspronkelijk zijn. Inspanning is op zichzelf onvoldoende voor een werk.23 De uiting moet bovendien een voortbrengsel op het gebied van
22 HvJEU (Hof van Justitie van de Europese Unie) 16 juli 2009, ECLI:EU:C:2009:465, NJ 2011/288 m.nt.
P.B. Hugenholtz onder nr. 289 (Infopaq I).
11
letterkunde, wetenschap of kunst zijn (art. 2 lid 1 BC), dat voldoende nauwkeurig en objectief te identificeren is vanwege de rechtszekerheid.24
Een ‘databank’ is een verzameling van zelfstandige elementen die systematisch of methodisch geordend en afzonderlijk toegankelijk zijn. Evenzo kan een databank object van auteursrechtelijke bescherming zijn, mits de keuze of rangschikking van de stof een (creatief) werk is (art. 1 lid 2 en art. 3 Databankenrichtlijn). De Nederlandse Databankenwet noemt deze vorm van bescherming niet: Nederland heeft de auteursrechtelijke bescherming van een databank in de Databankenrichtlijn omgezet in de Auteurswet.
Een auteur in de EU kan auteursrecht overdragen, afstaan, een licentie verlenen25 of hij kan zijn overleden. In het laatste geval bepalen lidstaten aan wie het auteursrecht toekomt. Wat betreft de eerste drie gevallen, rechtshandelingen, heeft de auteur contractsvrijheid, zolang er geen zwaarwegende redenen zijn voor het tegendeel.26 De rechthebbende – dit kan dus iemand anders zijn dan de auteur - heeft het exclusieve recht om het volgende toe te staan of te
verbieden: het reproduceren, mededelen aan of beschikbaar stellen voor het publiek, of het distribueren van (een deel van) een werk (art. 2-4 Auteursrichtlijn; art. 5 Databankenrichtlijn). Dit zijn exploitatie- ofwel economische rechten.
Daarbij komt dat de auteur morele rechten heeft (art. 6bis BC). Dit zijn
persoonlijkheidsrechten die een auteur een zekere zeggenschap over zijn werk geven, zelfs als hij het auteursrecht heeft overgedragen.27 Lidstaten bepalen de wijze waarop morele rechten zijn beschermd (overweging 19 respectievelijk 28 Auteurs- en Databankenrichtlijn; art. 9
Duurrichtlijn28).
Redenen voor auteursrecht in de EU zijn allereerst het aanmoedigen van het maken en verspreiden van werken. Dit komt voort uit de traditie van het utilitaire copyright van de
‘common law’-staten zoals het VK. Daarentegen kennen de ‘civil law’-staten zoals Frankrijk een traditie van natuurrechtelijk auteursrecht: de reden voor auteursrecht is hier het garanderen van de
24 HvJEU 13 november 2018, ECLI:EU:C:2018:899 (Levola Hengelo).
25 Als de rechthebbende een ‘licentie verleent’, stemt hij er verbintenisrechtelijk mee toe dat de
licentienemer onder bepaalde voorwaarden handelingen met het werk verricht die exclusief aan de rechthebbende zijn voorbehouden (Geerts & Verschuur, p. 506-507).
26 Hijma-4, in: J. Hijma e.a. 2016, p. 4-5. 27 Geerts &Verschuur 2018, p. 473, 543.
28 Richtlijn 2006/116/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende de
12
integriteit van het werk, omdat de auteur zijn persoonlijkheid heeft uitgedrukt in het werk. De eerste reden is de basis voor exploitatierechten, de tweede voor morele rechten.29 Het verschil tussen de twee rechtsstelsels moet echter niet worden overdreven: ‘common law’-staten sluiten verdragen af met ‘civil law’-staten zoals genoemde verdragen over de bescherming van
intellectuele-eigendomsrechten. Bovendien lijken hun economische, politieke en sociale structuren op elkaar,30 mede doordat het VK nog lid is van de EU.
Beperkingen
Omdat auteursrecht kan botsen met andere rechten en vrijheden, staan de Europese richtlijnen lidstaten toe het auteursrecht te beperken.31 Dit stemt overeen met het TRIPs-Verdrag (eerste zin Preambule en art. 7 en 8). Passende maatregelen kunnen nodig zijn om misbruik van rechten te voorkomen. 32 Zo kunnen lidstaten bepalen dat geen toestemming hoeft te worden gevraagd aan de rechthebbende voor het kopiëren van een werk als toelichting bij het onderwijs (overwegingen 14 en 42; art. 5 lid 3 onder a Auteursrichtlijn).
De beperkingen op auteursrecht moeten stroken met de ‘driestappentoets’. Deze toets houdt in dat een beperking slechts in bepaalde bijzondere gevallen mag worden toegepast mits daarbij geen afbreuk wordt gedaan aan de normale exploitatie van werken of ander materiaal en de wettige belangen van de rechthebbende niet onredelijk worden geschaad (overwegingen 31 en 44 en art. 5 Auteursrichtlijn; art. 6 lid 3 Databankenrichtlijn; naar art. 13 TRIPs-Verdrag, art. 10 WCT en art. 9 lid 2 BC). Daarom mag een werk alleen zonder toestemming van de
rechthebbende worden gekopieerd voor niet-commercieel onderwijs, mits de bron, waaronder de naam van de auteur, wordt vermeld.
De beperkingen in de Auteursrichtlijn (overweging 32) zijn bedoeld als uitputtend: lidstaten mogen geen andere beperkingen opleggen.
29 Geerts &Verschuur 2018, p. 473, 543; Grosheide 1986, p. 128-158. 30 Goldstein & Hugenholtz 2013, p. 6, 14-15.
31 Teunissen, IER 2018/5, p. 1, 15; Ohly 2013, p. 154. 32 Chon 2014, p. 263.
13
Auteursrecht op (databanken van) overheidsgegevens?
De Hergebruikrichtlijn (overwegingen 54 en 57) gaat er vanuit dat de overheid als
auteursrechthebbende voorwaarden kan stellen aan het hergebruik van werken in plaats van dat het hergebruik van (databanken van) overheidsgegevens vrij staat. De vraag is of dit zo is.
De BC (art. 2 lid 4, art. 2bis en 5 lid 1) bepaalt dat het aan de wetgeving van de landen van de Unie, zoals de lidstaten van de EU, is om de bescherming van de volgende werken geheel of gedeeltelijk uit te sluiten, of ze nu van binnen- of buitenlandse origine zijn:33
officiële (vertalingen van) teksten op het gebied van wetgeving, bestuur en rechtspraak; politieke redevoeringen en in rechtszaken uitgesproken redevoeringen, en – uit een oogpunt
van voorlichting - lezingen, toespraken en andere werken van dezelfde aard die in het openbaar worden uitgesproken. Alleen de auteur heeft evenwel het recht deze werken in een verzameling bijeen te brengen.
De BC laat het al dan niet beschermen van deze twee soorten werken aan de landen van de Unie, omdat iedereen geacht wordt de wet te kennen34 en vanwege het publiek belang van vrijheid van informatie en verslaglegging.35 Vergelijk de vrijheid om een mening te koesteren en om
inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen (vrijheid van meningsuiting; art. 10 lid 1 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en art. 11 Handvest van de
grondrechten van de EU;36 HGEU).
De Auteurs- en Databankenrichtlijn en de vijf andere Europese richtlijnen inzake auteursrecht hebben auteursrecht vergaand geharmoniseerd.37 Desondanks bepalen zij niets over auteursrecht op overheidsgegevens in de EU. Hierdoor en op grond van de BC kunnen de EU-lidstaten zelf bepalen of ze (databanken van) overheidsgegevens auteursrechtelijk beschermen en, zo ja, of ze de uitoefening hiervan beperken.
De Auteursrichtlijn bepaalt slechts over overheidsgegevens, dat een beperking op auteursrecht mogelijk is wat betreft het gebruik van politieke toespraken en aanhalingen uit openbare lezingen of soortgelijke werken voor zover nodig uit een oogpunt van voorlichting op
33 Spoor, Verkade & Visser 2005, p. 137. 34 Schriks 2010, p. 28.
35 Ricketson & Ginsburg 2005, p. 414-415, 501-502. 36 PbEU 2007, C 303/1.
14
voorwaarde van bronvermelding (art. 5 lid 3 onder f en lid 4 Auteursrichtlijn; naar art. 2bis BC). Een voorbeeld is een toespraak van de voorzitter van het parlement. Een lidstaat kan bepalen dat deze mag worden overgenomen zonder instemming van de rechthebbende ten behoeve van voorlichting op voorwaarde van bronvermelding. De vraag is evenwel of een openbaar lichaam hiervan de rechthebbende is: ook de criteria om iemand aan te merken als auteur en
rechthebbende zijn niet geharmoniseerd en verschillen per lidstaat.38
In paragraaf 4.2 wordt aangestipt hoe de Hergebruikrichtlijn en - ingevolge de implementatie daarvan - enkele lidstaten van de EU de uitoefening van auteursrecht op (databanken van) overheidsgegevens begrenzen.
Conclusie
De Hergebruikrichtlijn veronderstelt dat de overheid als auteursrechthebbende voorwaarden kan stellen aan het hergebruik van werken, maar internationale verdragen over
intellectueel-eigendomsrecht hebben niets bepaald over auteursrecht op (databanken van) overheidsgegevens. Deze verdragen en EU-richtlijnen hebben evenmin bepaald wie auteur en rechthebbende is, ook niet van politieke toespraken en openbare lezingen of soortgelijke werken.
Redenen voor auteursrecht zijn het aanmoedigen van het maken en verspreiden van werken, en het garanderen van de integriteit van het werk. Omdat auteursrecht kan strijden met andere rechten en vrijheden, is in de Auteursrichtlijn een uitputtende lijst van beperkingen opgenomen. Voorwaarde voor een beperking is dat geen afbreuk wordt gedaan aan de ‘driestappentoets’.
3. Databankenrecht op overheidsgegevens in de EU?
Dit hoofdstuk geeft een antwoord op de vragen hoe een databank kan worden beschermd in de EU en waarom. Vervolgens komt aan de orde wat bepaald is over databankenrecht op
overheidsgegevens.
15
In tegenstelling tot het auteursrecht is databankenrecht sui generis niet gebonden aan internationale verdragen. Het is een eigensoortig recht: het beschermt een prestatie.39 Het beschermt een databank, mits de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud getuigt van een substantiële investering. Deze investering betreft niet het creëren van gegevens die later in een databank kunnen worden bijeengebracht.40 Dit sui generis recht heet in deze scriptie kortweg ‘databankenrecht’ conform de Nederlandse omzetting van de Databankenrichtlijn in de Databankenwet.
Het databankenrecht hangt niet af van het feit of de databank of de inhoud ervan
auteursrechtelijk beschermd is.41 De enige eis aan de inhoud is dat die bestaat uit zelfstandige elementen.42
De fabrikant van een databank, dat wil zeggen degene die het initiatief neemt tot en het risico draagt van de investeringen, heeft databankenrecht (overweging 41 en art. 7 Databankenrichtlijn). Databankenrecht geeft de rechthebbende – dit kan iemand anders zijn dan de fabrikant (vergelijk het auteursrecht) - het exclusieve recht om het opvragen of hergebruiken van (een substantieel deel van) de inhoud van een databank toe te staan of te verbieden (art. 7 Databankenrichtlijn). De reden voor databankenrecht is het aanmoedigen van het investeren in de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud van databanken. Overwegingen 10-11 van de
Databankenrichtlijn onderbouwen dit met de essentiële rol die databanken spelen bij de ontwikkeling van een informatiemarkt in de EU.
Beperkingen
Zoals het auteursrecht kan databankenrecht botsen met andere rechten en vrijheden. Dus staat ook de Databankenrichtlijn lidstaten toe dit recht te beperken. Zoals voor het opvragen van een substantieel deel van de inhoud van een databank ter illustratie bij onderwijs (overweging 47 en art. 9 Databankenrichtlijn). Tevens moeten de beperkingen op databankenrecht stroken met de driestappentoets (overweging 49; art. 7 lid 5 en art. 8 lid 2 Databankenrichtlijn). Dat is de reden
39 Geerts &Verschuur 2018, p. 629.
40 HvJEG (Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap) 9 november 2004, ECLI:EU:C:2004:695, r.o.
31, Mf 2005/2, p. 63-70, m.nt. T.F.W. Overdijk (British Horseracing Board (BHB)/William Hill).
41 HvJEG 5 maart 2009, ECLI:EU:C:2009:132, r.o. 14-15, 17, 25, 69-70, Computerrecht 2009/3, m.nt.
O.M.B.J. Volgenant (Apis/Lakorda).
42 HvJEU 29 oktober 2015, ECLI:EU:C:2015:735, r.o. 20-24, noot M.M.M. van Eechoud in AMI 2016/2,
16
dat het recht ter illustratie bij onderwijs beperkt is op voorwaarde van bronvermelding en een niet-commercieel doel.
De beperkingen in de Databankenrichtlijn zijn evenzeer bedoeld als uitputtend. 43
Databankenrecht op overheidsgegevens?
Zoals inzake het auteursrecht veronderstelt de Hergebruikrichtlijn (overwegingen 54, 57 en 61) dat de overheid als databankenrechthebbende voorwaarden kan stellen aan de beschikbaarstelling van databanken. Ook hier is de vraag of dat zo is.
De Databankenrichtlijn heeft het databankenrecht vergaand geharmoniseerd,44 maar de Databankenrichtlijn bepaalt niets over databankenrecht op overheidsgegevens in de EU. Wel bepaalde het Hof van Justitie van de EU (HvJEU) in de zaak Compass-Datenbank/Oostenrijk45 dat openbare lichamen privaatrechtelijke rechten zoals databankenrecht kunnen uitoefenen om hun overheidstaken te beschermen. Het hof oordeelde dat dit irrelevant was voor het
beantwoorden van de vraag of Oostenrijk een economische activiteit verrichtte.
In paragraaf 4.2 wordt aangestipt hoe de Hergebruikrichtlijn en - ingevolge de implementatie daarvan - enkele EU-lidstaten de uitoefening van databankenrecht op databanken van
overheidsgegevens begrenzen.
Conclusie
Databankenrecht is niet gebonden aan internationale verdragen. De reden voor databankenrecht in de EU is het aanmoedigen van het investeren in de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud van databanken. Zoals het auteursrecht kan databankenrecht beperkt worden, mits de beperking voldoet aan de driestappentoets.
De Databankenrichtlijn heeft het databankenrecht vergaand geharmoniseerd. Toch heeft alleen het HvJEU bepaald dat openbare lichamen databankenrecht kunnen uitoefenen om hun overheidstaken te beschermen. De overheid als databankenrechthebbende kan dus voorwaarden stellen aan de beschikbaarstelling van databanken.
43 Beunen 2007, p. 221. 44 Beunen 2007, p. 201-202.
45 HvJEU 12 juli 2012, C-138/11, ECLI:EU:C:2012:449, r.o. 61, IER 2013/6, m.nt. H.M.H. Speyart en L.
17
4. Hergebruikrichtlijn en auteurs- en databankenrecht
De eerste paragraaf van dit hoofdstuk gaat in op de achtergrond van de Hergebruikrichtlijn, de wijze van totstandkoming, het doel van de richtlijn waarop deze scriptie zich richt, en onder welke voorwaarden de richtlijn van toepassing is. Paragraaf 4.2 sluit aan op de vorige twee hoofdstukken: wat bepaalt de richtlijn over auteurs- en databankenrecht op (databanken van) overheidsgegevens? En wat bepalen het VK, Frankrijk en Nederland hierover in hun
implementatie van de richtlijn (2013)?
4.1. Hergebruikrichtlijn
Achtergrond van de Hergebruikrichtlijn
In de jaren 1980 bleven Europese ondernemingen achter bij de Verenigde Staten wat betreft de databankenindustrie. De Europese Commissie (EC) zag overheidsgegevens als een potentieel waardevol economisch goed en een belangrijke bron van economische groei en
concurrentievermogen, mits deze beschikbaar gesteld worden aan bedrijven voor hergebruik. Daarom publiceerde zij de Guidelines for improving the synergy between the public and private sectors in the information market.46 In 1998 volgde Public sector information. A key resource for Europe.47 Dit Green Paper leidde in 2003 tot de vaststelling van de Hergebruikrichtlijn. De bedoeling van de richtlijn was hergebruik van overheidsgegevens in de EU ‘te vereenvoudigen door de basisvoorwaarden voor hergebruik te harmoniseren en grote hindernissen voor
hergebruik op de interne markt weg te nemen’.48
Buiten dit wetgevingstraject zijn vervolgens verschillende initiatieven ontstaan om
overheidsgegevens toegankelijk te maken en beschikbaar te stellen voor hergebruik, behalve door bedrijven ook door burgers. Deze initiatieven inspireerden verschillende staten, onder andere van de EU, om tot beleid inzake open overheidsgegevens te besluiten. De leiders van de G8 stelden
46 1989; Eechoud, van, 2016, p. 109; Study to support the review of Directive 2003/98/EC 2018, p. 39-42. 47 COM(1998) 585 final.
18
vijf beginselen op voor de toegang tot, en het vrijgeven en hergebruiken van gegevens: open zonder tegenindicatie, kwaliteit en kwantiteit, voor iedereen (burgers van alle naties) te gebruiken, vrijgeven van gegevens om de overheid te verbeteren en om te innoveren.
Beleidsdoelen waren het scheppen een doelmatige, responsieve en doeltreffende overheid en bedrijfsleven die verantwoording afleggen, en het aanzetten tot economische groei.49
Tot op zekere hoogte verklaart dit waarom nationale wetten en de Hergebruikrichtlijn (2013; art. 3) het recht op hergebruik relateerden aan het recht op toegang voor burgers: al het materiaal dat toegankelijk is, moet in beginsel herbruikbaar zijn.50 De hoofdreden dat de
Hergebruikrichtlijn (overweging 71) deze rechten aan elkaar relateert is dat in 2009 het HGEU in werking trad, dat bepaalt dat eenieder het recht heeft op vrijheid van meningsuiting (zie
hoofdstuk 2). Sinds 2009 heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)51 verschillende keren bepaald dat dit recht op vrijheid van meningsuiting recht op toegang tot overheidsinformatie omvat voor een ‘publieke waakhond’, mits het doel van het verzamelen van de informatie bijdraagt aan het publieke debat (respectievelijk art. 11 en 52 lid 3 HGEU en art. 10 lid 1 EVRM).
De doelen van de Hergebruikrichtlijn uit 2013 zijn dezelfde als van de nu geldende Hergebruikrichtlijn (overwegingen 8, 11, 23, 43 en 70): het vereenvoudigen van de
totstandbrenging van informatieproducten en -diensten op het niveau van de EU gebaseerd op overheidsgegevens (innovatie), en het zorgen voor doelmatig grensoverschrijdend gebruik van overheidsgegevens, enerzijds door bedrijven voor informatieproducten en -diensten met toegevoegde waarde, anderzijds door burgers om het vrije verkeer van informatie en
communicatie te bevorderen. Door overheidsgegevens openbaar te maken kunnen burgers hun kennis over de overheid verruimen, ‘een essentieel beginsel’ van de democratie’. De
Hergebruikrichtlijn (overweging 23) betekent aan de ene kant niet dat de nationale regels voor de toegang tot overheidsgegevens gewijzigd worden. Aan de andere kant heeft het Europees
Parlement overweging 5 aan de richtlijn toegevoegd, dat refereert aan artikel 11 van het HGEU
49 G8 Open Data Charter 2013, p. 1-2. 50 De Filippi & Maurel, IJLIT 2015/1, p. 2-3.
51 14 april 2009, ECLI:NL:XX:2009:BJ2197, NTM/NJCM-bull. 2009, p. 639, m.nt. H.R.Kranenborg
19
en begint met ‘Toegang tot informatie is een grondrecht’.52 Toegang tot gegevens is nodig om het recht op vrijheid van meningsuiting te kunnen uitoefenen.53
De Hergebruikrichtlijn vult ‘andere initiatieven in het kader van de strategie voor de digitale eengemaakte markt’ aan.54
De Hergebruikrichtlijn (overwegingen 7, 9, 13 en 51; art. 8 lid 1 en art. 11 lid 1) is een
instrument om een interne (informatie)markt in de EU tot stand te brengen (art. 26 VwEU) en om vervalsing van de mededinging op deze markt te voorkomen (art. 3 lid 3 Verdrag betreffende de EU (VEU); art. 101-109 VwEU). Dit verklaart waarom de totstandbrenging van
informatieproducten en -diensten vereenvoudigd moet worden op het niveau van de EU: bedrijven moeten onder gelijke voorwaarden dit soort producten of diensten kunnen leveren op de interne markt.
Evenzeer zijn de Auteursrichtlijn (overwegingen 1-3, 6-7, 31-32; art. 1 lid 1 en art. 12) en de Databankenrichtlijn (overwegingen 2-6 en 47; art. 16 lid 3) instrumenten voor een interne markt en tegen concurrentievervalsing.
Hoe is de Hergebruikrichtlijn tot stand gekomen?
De EU gebruikt de gewone wetgevingsprocedure om de interne markt te realiseren. Dit betekent dat het Europees Parlement en de Raad (van ministers) de richtlijn vaststellen op voorstel van de EC (art. 114, 289 en 294 VwEU). Op grond van artikel 13 van de Hergebruikrichtlijn (2013) heeft de EC de richtlijn geëvalueerd en het effect beoordeeld. Vervolgens heeft de EC om reacties op het ontwerp-evaluatieverslag en –effectbeoordeling gevraagd. De reactie van de Regulatory Scrutiny Board,55 een onafhankelijk adviesorgaan van de EC, op de ontwerp-effectbeoordeling was onder andere dat het rapport onvoldoende uitlegt hoe de
Hergebruikrichtlijn het conflict met de Databankenrichtlijn vermijdt: het zou moeten uitwerken
52 Vergelijk de baten van het op ruime schaal beschikbaar stellen van overheidsinformatie als genoemd in Kamerstukken II 1996/97, 20644, 30, p. 17-18; Study to support the review of Directive 2003/98/EC 2018,
p. 117-118.
53 EHRM 8 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1108JUD001803011, AB 2017/1, m.nt. T. Barkhuysen
en M.L. van Emmerik (Magyar Helsinki Bizottság/Hongarije).
54 COM(2018) 234 final, p. 3; COM(2015) 192 final. Zoals de Verordening (EU) 2018/1807 van het
Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 inzake een kader voor het vrije verkeer van niet-persoonsgebonden gegevens in de Europese Unie (PbEU 2018, L 303/59).
20
enerzijds hoe het sui generis rechten van nationale autoriteiten56 aanpakt en anderzijds de relatie met bijvoorbeeld de G8 Open Data Charter en de recente aanbevelingen van de Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) over de openheid over gegevens.57
De EC nam dit advies niet over. Zij vindt dat dit in de praktijk moet worden uitgewerkt58 en heeft het definitieve evaluatieverslag59 en Impact assessment60 gepubliceerd samen met het voorstel tot de herschikking van de richtlijn.61 Dit voorstel is ingediend bij respectievelijk de Raad en het Europees Parlement. Het compromis tussen de Raad en de EC over de
Hergebruikrichtlijn werd nog vager dan het voorstel van de EC.62 Op een enkele wijziging na kwam het standpunt van het Europees Parlement in eerste lezing overeen met dit compromis. Daarom stemde de Raad in met dit standpunt, waarop de wetgevingshandeling was vastgesteld.63
Nu de richtlijn is bekend gemaakt en op 16 juli 2019 in werking is getreden, moeten de lidstaten het resultaat bereiken dat ermee beoogd is. Omdat de lidstaten de Hergebruikrichtlijn (art. 17) al op 17 juli 2021 moeten hebben omgezet in wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen, blijft er weinig tijd over om hierin ook nationaal beleid te verwerken. Daarnaast riskeert een lidstaat een boete, indien deze staat niet het beoogde resultaat bereikt (art. 260 VwEU).64
De richtlijn (overweging 18-19) behelst minimale harmonisatie. Daarom kan een lidstaat strengere bepalingen vaststellen.
Het doel van de Hergebruikrichtlijn
Het vereenvoudigen van de totstandbrenging van informatieproducten en -diensten op het niveau van de EU gebaseerd op overheidsgegevens (innovatie) is het doel van de Hergebruikrichtlijn waarop deze scriptie zich richt. Een voorbeeld is de site Buienradar.nl die gebouwd kon en
56 In termen van de Databankenwet: ‘openbare macht’.
57 Dit sluit aan bij de visie van het Nederlandse kabinet (Kamerstukken II 2017/18, 22112, 2577, p. 5-9). 58 Interview wetgevingsjurist van BZK, 5 juli 2019.
59 SWD(2018) 145 final. 60 SWD(2018) 127 final. 61 COM(2018) 234 final.
62 Proposal for a Directive on the re-use of public sector information (recast). Presidency compromise text
2018.
63 Ontwerp-Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake open data en het hergebruik van overheidsinformatie (herschikking) (eerste lezing). Vaststelling van de wetgevingshandeling 2019. 64 Interview wetgevingsjurist van BZK, 5 juli 2019.
21
onderhouden kan worden dankzij de waarnemingen van de Nederlandse weerstations die het KNMI verspreidt.65
De EU (overwegingen 3, 9-10, 13 en 14 Hergebruikrichtlijn) wil met de totstandbrenging van genoemde informatieproducten en -diensten bijdragen aan economische groei en het scheppen van werkgelegenheid. Dit was al het einddoel van de richtlijn uit 2003 (overweging 5). De verwachting van de Study to support the review of Directive 2003/98/EC66 is dat met de implementatie van de Hergebruikrichtlijn de totale directe economische waarde van de overheidsgegevens voor de 28 lidstaten toeneemt van 52 miljard euro in 2018 tot 194 miljard euro in 2028.
Een voorbeeld is de verstrekking van gegevens uit de gemeentelijke beperkingenregistratie op grond van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken (Wkpb).
Voorheen moesten notarissen en makelaars verschillende gemeentelijke afdelingen langs om te ontdekken welke publiekrechtelijke beperkingen rustten op een kadastraal object waarin een potentiële koper interesse had. De besluiten waarbij deze beperkingen werden opgelegd, zijn nu verzameld in een gemeentelijk beperkingenregister. Voor de belangrijkste privaat- én
publiekrechtelijke beperkingen hoeft nu alleen nog Mijn.kadaster.nl geraadpleegd te worden tegen betaling van het kadastrale recht. Binnenkort zijn bovendien de daaraan ten grondslag liggende besluiten daar beschikbaar. Dit levert niet alleen notarissen en makelaars ‘per saldo positieve bedrijfseffecten’ op.67 De gegevens kan ieder ander hergebruiken, ofwel door gratis een gemeentelijke website als Data.amsterdam.nl te raadplegen ofwel door een vergoeding te betalen aan het Kadaster. Bijvoorbeeld, met een bulklevering uit deze beperkingenregistratie hebben woningbouwcorporaties voor de waardebepaling van hun vastgoed een overzicht gekregen welk deel van hun vastgoed belast is met een plicht om de bodem te saneren.
Met genoemde informatieproducten en –diensten wordt behalve naar economische groei en werkgelegenheid ook gestreefd naar het inspelen op nieuwe technologieën zoals kunstmatige intelligentie. Als deze technologieën gevoed worden met overheidsgegevens kunnen
maatschappelijke problemen zoals milieuproblemen worden aangepakt.68
65 Buienradar.nl/overbuienradar/meldingen.
66 2018, p. 22, 402: verwacht effect van Policy package 1. 67 Kamerstukken II 2001/02, 28218, 3, p. 22.
22
Daarenboven heeft het vereenvoudigen van de totstandbrenging van genoemde
informatieproducten en –diensten tot doel dat de overheid zijn gegevens verbetert. Dit gebeurt op basis van verzoeken van hergebruikers om fouten te corrigeren of hiaten in de gegevens aan te vullen.
Hoe lager de kosten, des te eenvoudiger de totstandbrenging van genoemde informatieproducten en -diensten. De kosten van hergebruik van overheidsgegevens bestaan uit administratieve en technische kosten. De overheid als beschikbaarsteller maakt administratieve kosten om bijvoorbeeld personeel te trainen, te vertalen en licenties te verlenen. Evenzeer maakt de hergebruiker administratieve kosten, bijvoorbeeld het betalen van een vergoeding (royalty) als licentienemer. Zowel de beschikbaarsteller als de hergebruiker maken technische kosten om de gegevens herbruikbaar te maken. 69 De beschikbaarsteller maakt een deel van deze kosten overigens al vanwege de digitalisering.70
Vrij vertaald komen het doel, het vereenvoudigen van de totstandbrenging van
informatieproducten en -diensten op het niveau van de EU gebaseerd op overheidsgegevens, overeen met de zes beginselen voor overheidsgegevens in het International Open Data Charter71 opgesteld door 70 nationale en lokale overheden, waaronder in de EU, en 52
non-gouvernementele organisaties. Deze beginselen zijn: open zonder tegenindicatie, tijdig en volledig, toegankelijk en bruikbaar, in standaardformaten en uitwisselbaar, voor een betere overheid en betrokkenheid van burgers, en voor een inclusieve ontwikkeling en innovatie. Deze betekenen een ‘verfijning en verbetering’ van de beginselen in de G8 Open Data Charter.72 De drie lidstaten van de EU die volgens de Open Data Barometer73 het beste voldoen aan deze beginselen zijn het VK, Frankrijk en Nederland. Daarom komt in paragraaf 4.2 hun
implementatie van de Hergebruikrichtlijn (2013) aan bod.
69 Study to support the review of Directive 2003/98/EC 2018, p. 123-124. 70 COM(2018) 234 final, p. 9-10.
71 2015. 72 2013.
73 2017, p. 6, 10. Van vijf open data benchmarks meet deze Open Data Barometer het beste het effect van
de implementatie van welke open-gegevensmaatregelen. Een andere benchmark was het EU-PSI
Scoreboard. Behalve dat deze benchmark niet meer functioneert, mat deze slechts het scheppen van
wettelijke verplichtingen voor openbare lichamen om gegevens te publiceren en beschikbaar te stellen voor hergebruik (Susha, e.a., Social Science Computer Review 2015/5, p. 620, 625).
23
Welke overheidsgegevens moeten hergebruikt kunnen worden?
De Hergebruikrichtlijn (overwegingen 21-23,52-55; art. 1 lid 1-4 en art. 3) bepaalt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat overheidsgegevens hergebruikt kunnen worden voor commerciële of niet-commerciële doeleinden.
Een lidstaat hoeft niet te zorgen dat alle overheidsgegevens hergebruikt kunnen worden. Ten eerste beperkt de Hergebruikrichtlijn zich tot gegevens waartoe de toegang niet is uitgesloten of beperkt op basis van de toegangsregelingen van een lidstaat of de EU.74 De toegang kan onder meer uitgesloten zijn wegens de bescherming van de staatsveiligheid, defensie of openbare veiligheid,75 statistisch of handelsgeheim. De toegang kan uitgesloten of beperkt zijn, onder meer vanwege de bescherming van persoonsgegevens.76 Zo laat Data.amsterdam.nl alleen zien welke gemeentelijke beperkingen op welk kadastraal object rusten. Deze site toont niet de documenten die ten grondslag liggen aan deze beperkingen (‘brondocumenten’), zoals het besluit tot het sluiten van een woning op grond van de Opiumwet, vanwege de bescherming van
persoonsgegevens.
Ten tweede, de Hergebruikrichtlijn geldt alleen voor gegevens waarvan de verstrekking een activiteit is die valt onder de publieke taak van een openbaar lichaam. Een publieke taak wordt bepaald bij een wettelijk voorschrift77 (legaliteitsvereiste).78 Als dit voorschrift ontbreekt, wordt de publieke taak gedefinieerd overeenkomstig de gangbare bestuurspraktijk in de lidstaat, mits de omvang van de publieke taken transparant is en aan toetsing is onderworpen. Zo verricht in
74 Toegangsregelingen in Nederland zijn onder andere artikel 110 van de Grondwet, de Wet openbaarheid
van bestuur (Wob), de Algemene wet bestuursrecht en de Archiefwet.
75 Bijvoorbeeld van de kritieke infrastructuur zoals bedoeld in Richtlijn 2008/114/EG van de Raad van 8
december 2008 inzake de identificatie van Europese kritieke infrastructuren, de aanmerking van
infrastructuren als Europese kritieke infrastructuren en de beoordeling van de noodzaak de bescherming van dergelijke infrastructuren te verbeteren (PbEU 2008, L 345/75), of van essentiële diensten zoals bedoeld in Richtlijn 2016/1148 van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2016 houdende maatregelen voor een hoog gemeenschappelijk niveau van beveiliging van netwerk- en
informatiesystemen in de Unie (PbEU 2016, L 194/1).
76 Op grond van regelingen van de lidstaat en de EU, in het bijzonder de Verordening (EU) 2016/679 van
het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (Algemene verordening gegevensbescherming (AVG);
PbEU 2016, L 119/1).
77 Dit kan ook een verordening van de gemeenteraad of een algemeen verbindend voorschrift van
burgemeester en wethouders zijn.
24
Nederland een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon of een natuurlijke persoon bijvoorbeeld een publieke taak, als hij eenzijdig de rechtspositie van andere rechtssubjecten bepaalt (openbaar gezag uitoefent), ook al ontbreekt het wettelijke voorschrift hiervoor. Voorwaarden zijn dat hij geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekt, en een orgaan van een publiekrechtelijke rechtspersoon het geld voor minimaal twee derden verschaft én de criteria voor verstrekking in beslissende mate bepaalt. Een voorbeeld was de Stichting Silicose Oud-mijnwerkers, die vergoedingen verstrekte aan oud-mijnwerkers die lijden aan silicose, met door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de provincie daartoe ter beschikking gesteld geld.79
De term ‘publieke taak’ wordt niet geharmoniseerd, terwijl deze term cruciaal is voor de reikwijdte van de richtlijn.80 Immers, mocht een openbaar lichaam een andere dan een publieke taak uitvoeren, met andere woorden een economische activiteit uitoefenen zoals de verhuur van een pand, dan is het mededingingsrecht van toepassing. Weigert het dan bijvoorbeeld de
verstrekking van gegevens, dan is deze weigering niet toetsbaar aan de Hergebruikrichtlijn, maar aan het verbod misbruik te maken van zijn machtspositie (art. 102 VwEU). Dit ‘misbruikverbod kan resulteren in een licentieplicht’.81
Ten derde, overheidsgegevens in het bezit van (dochters van) publieke omroepen en van andere lichamen of hun dochterondernemingen voor de vervulling van een publieke omroeptaak, hoeft een lidstaat evenmin beschikbaar te stellen voor hergebruik.
De laatste beperking van de Hergebruikrichtlijn die voor deze scriptie relevant is, zijn overheidsgegevens waarvan de intellectuele-eigendomsrechten bij derden berusten. Ook deze hoeven niet beschikbaar te worden gesteld voor hergebruik. Zo berust het databankenrecht op een databank van officiële (vertalingen van) teksten op het gebied van wetgeving, bestuur en
rechtspraak bij een derde, mits deze derde substantieel geïnvesteerd heeft in de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud hiervan.82 Het auteursrecht op (databanken van) deze teksten berust bij een derde, mits hij deze zodanig bewerkt, dat deze bewerking een nieuw,
79 ABRvS 30 november 1995, ECLI:NL:RVS:1995:ZF1850, AB 1996/136, m.nt. S.E. Zijlstra; ABRvS 17
september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379, r.o. 5.1, AB 2015/129, m.nt. J.A.F. Peters (Stichting
bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio). 80 Janssen 2010, p. 140, 391.
81 HvJEU 12 juli 2012, C-138/11, ECLI:EU:C:2012:449, IER 2013/6, m.nt. H.M.H. Speyart en L. Belder (Compass-Datenbank/Oostenrijk).
82 Kamerstukken II 1998/99, 26108, 6, p. 14; Pres. Rb. Den Haag 20 maart 1998, r.o. 13, CR 1998/3, p.
25
oorspronkelijk werk is (in Nederland: art. 13 Auteurswet).Gedacht kan worden aan trefwoorden en toevoegingen aan teksten op het gebied van wetgeving, bestuur en rechtspraak die Kluwer toevoegt in de Navigator.nl, zoals kopjes of noten. 83
Conclusie
De Hergebruikrichtlijn komt voort uit het streven naar economische groei en het scheppen van werkgelegenheid. Later kwam daarbij het streven om burgers (databanken van)
overheidsgegevens te laten hergebruiken vanwege hun grondrecht op vrijheid van meningsuiting. Naar aanleiding van de evaluatie van de Hergebruikrichtlijn (2013) is deze herschikt tot de richtlijn die op 16 juli 2019 in werking is getreden. De EU-lidstaten moeten de
Hergebruikrichtlijn nu omzetten in wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen.
Het doel van de richtlijn waarop deze scriptie zich richt, is het vereenvoudigen van de totstandbrenging van informatieproducten en -diensten op het niveau van de EU gebaseerd op overheidsgegevens. Lidstaten hoeven alleen bepaalde overheidsgegevens beschikbaar te stellen voor hergebruik. De Hergebruikrichtlijn geldt voor gegevens waarvan de verstrekking een activiteit is die valt onder de publieke taak van een openbaar lichaam. De toegang mag niet zijn uitgesloten of beperkt op basis van de toegangsregelingen van een lidstaat of de EU. En
overheidsgegevens waarvan de intellectuele-eigendomsrechten bij derden berusten, hoeft de overheid evenmin beschikbaar te stellen voor hergebruik.
4.2. De Hergebruikrichtlijn over auteurs- en databankenrecht
De Hergebruikrichtlijn stelt geen gevolgen te hebben voor het bestaan of bezit van intellectuele-eigendomsrechten van openbare lichamen en geen enkele beperking in te houden voor de uitoefening van deze rechten buiten de door deze richtlijn gestelde grenzen. Met intellectuele-eigendomsrechten kunnen rechthebbenden voorwaarden stellen aan het gebruik van hun gegevens. Zo stelt het Kadaster zijn basisgegevens niet voor iedereen beschikbaar op
83 Pres. Rb. Amsterdam 25 april 1996, r.o. 7, CR 1996, afl. 4, p. 158-160 (Kluwer/Ned. Juristen Stichting);
26
Data.amsterdam.nl, omdat het auteurs- en databankenrecht voorbehoudt op (databanken van) zijn gegevens (art. 7v Kadasterwet).84
Daarbij komt dat de verplichtingen die de Hergebruikrichtlijn (overwegingen 54, 56-57 en 61; art. 1 lid 5 en 6) oplegt aan een lidstaat, alleen van toepassing zijn, als ze stroken met
internationale verdragen over de bescherming van intellectuele-eigendomsrechten, in het bijzonder de BC, het TRIPs-Verdrag en het WCT. De Hergebruikrichtlijn wil economische en morele rechten van werknemers van de overheid niet raken.
Aan de andere kant stelt de EC85 dat de bedoeling altijd is geweest dat de Hergebruikrichtlijn gaat boven het databankenrecht op databanken van overheidsgegevens. De grenzen die de
Hergebruikrichtlijn stelt aan de uitoefening van auteurs- en databankenrecht, zijn daarom bedoeld om hergebruik van overheidsinformatie te vergemakkelijken.
Grenzen aan auteurs- en databankenrecht
Hoe begrenst de Hergebruikrichtlijn de uitoefening van auteurs- en databankenrecht? De overheid moet gegevens waartoe de toegang niet is uitgesloten of beperkt, en waarvan de verstrekking een publieke taak is, beschikbaar stellen voor hergebruik, het liefst kosteloos en zonder voorwaarden. De richtlijn stelt een grens aan het uitoefenen van databankenrecht en aan het sluiten van publiek-private exclusiviteitsovereenkomsten, en verplicht de EC een lijst van gegevenssets en modaliteiten vast te stellen, die gratis beschikbaar moeten zijn.
Deze bepalingen vormen de in hoofdstuk 2 genoemde zwaarwegende redenen die de contractsvrijheid van de overheid begrenzen.86 Hieronder licht ik genoemde zes grenzen aan de uitoefening van auteurs- en databankenrecht toe.
Allereerst moet de overheid gegevens waartoe de toegang niet is uitgesloten of beperkt, en waarvan de verstrekking een publieke taak is, beschikbaar stellen voor hergebruik (overweging 23 en art. 3 Hergebruikrichtlijn).
Ten tweede, de overheid mag geen databankenrecht uitoefenen om het hergebruik van gegevens tegen te gaan of te beperken buiten de bij deze richtlijn bepaalde grenzen (overweging
84 Toelichting op de Tarievenregeling Kadaster (Stcrt. 2015, 40606; laatstelijk gewijzigd Stcrt. 2018,
65904); art. 6 en 8 Algemene leveringsvoorwaarden 2018.
85 SWD(2018) 145 final, p. 38.
27
61 en art. 1 lid 6 Hergebruikrichtlijn).87 Als deze twee grenzen van toepassing waren in 2012, had het Hof van Justitie van de EU in de zaak Compass-Datenbank/Oostenrijk88 kunnen toetsen aan dit verbod. Wegens zijn databankenrecht weigerde Oostenrijk namelijk in 2001 toestemming te geven aan Compass-Datenbank om gegevens uit het Oostenrijkse handelsregister te hergebruiken in een commerciële databank met ondernemingsgegevens. In de evaluatie van de
Hergebruikrichtlijn (2013) stelt de EC89 over de zaak Compass-Datenbank/Oostenrijk dat: ‘the case also highlights the uncertainty surrounding the applicability of the sui generis database right in cases of public data re-use. […] As a result, even if courts resolve the conflict of the directives to the advantage of the public information re-users, the transaction cost of litigation is a relevant factor to take into account’.90 Kanttekening bij het artikel is dat ‘buiten de bij deze richtlijn bepaalde grenzen’ het verbod minder concreet maakt. Deze passage is aan het artikel toegevoegd, omdat enkele lidstaten het verdienmodel van openbare lichamen die zich dit recht voorbehouden, wilden beschermen.91
Ten derde begrenst de Hergebruikrichtlijn (overwegingen 36-37, 40 en 52; art. 2 onder 16, art. 6 en 7) de uitoefening van auteurs- en databankenrecht door de overheid in principe te verbieden een vergoeding te vragen voor het hergebruik van gegevens. Als een vergoeding toch nodig is, mag een openbaar lichaam niet meer dan de marginale kostprijs rekenen voor hun verveelvoudiging, verstrekking en verspreiding, anonimisering van persoonsgegevens en bescherming van commercieel vertrouwelijke informatie. Deze maatregelen brengen namelijk kosten met zich mee.
Een openbaar lichaam kan de plicht hebben inkomsten te genereren om een aanzienlijk deel van de kosten van de uitoefening van zijn publieke taken te dekken (kortweg: kostendekkend moet werken). In dat geval mag het een redelijk rendement op investeringen maken. Dit is begrensd. De objectieve, transparante en controleerbare criteria voor vergoedingen boven de marginale kosten moeten de lidstaten vaststellen. 92
87 Naar de Franse Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, zoals toegepast
door de Conseil d’État 8 februari 2017, ECLI:FR:CECHR:2017:389806.20170208 (SWD(2018) 145 final, p. 37-38).
88 HvJEU 12 juli 2012, C-138/11, ECLI:EU:C:2012:449, r.o. 50, IER 2013/6, m.nt. H.M.H. Speyart en L.
Belder.
89 SWD(2018) 145 final, p. 38.
90 Vergelijk de vrees voor het voeren van een juridische procedure die Chavannes (2019, p. 5) uitspreekt. 91 Interview wetgevingsjurist van BZK, 5 juli 2019.
28
Ten vierde, in beginsel gelden voor het hergebruik van overheidsgegevens geen voorwaarden. Worden toch voorwaarden opgelegd aan het hergebruik, dan mogen zij de mogelijkheden tot hergebruik niet nodeloos beperken, liefst alleen met de eis van
bronvermelding.93 De lidstaten moeten het gebruik van standaardlicenties, het liefst open (ofwel ‘vrije’), licenties aanmoedigen. Op basis van open licenties kan iedereen gegevens hergebruiken voor alle doeleinden (overwegingen 44-46; art. 8 en 11 Hergebruikrichtlijn).
Inzake auteursrecht raadt de EC de standaardlicentie Creative Commons-zeroverklaring (CC0) aan. 94 In beginsel betekent deze licentie dat de bescherming door auteurs- en
databankenrecht wordt uitgesloten. Echter, de bescherming van overheidsgegevens en de criteria om iemand aan te merken als auteur en rechthebbende verschillen per staat, en in sommige staten kan een auteur zich niet ontdoen van zijn morele rechten. In dat geval is de licentie een manier om zo goed mogelijk afstand te doen van auteurs- en databankenrecht.95
Zo nodig kan de Creative Commons-naamsvermeldinglicentie, versie 4.0,96 gebruikt worden. Deze open licentie houdt in dat de bron vermeld moet worden. Zo worden de geografische gegevens van Duitsland beschikbaar gesteld onder genoemde Creative
Commons-naamsvermeldinglicentie.97
De Creative Commons-zeroverklaring en Creative Commons-naamsvermeldinglicentie, versie 4.0, zijn tevens van toepassing op databankenrecht. Licenties specifiek bedoeld voor databankenrecht zijn de volgende Open Data Commons-licenties: Public Domain Dedication and License (PDDL) en Attribution License.98 Het verschil tussen de Creative Commons- en de Open Data Commons-licenties is dat de eerste geen verplichtingen opleggen, als een staat geen
goedkeuring vraagt voor gebruik.99
Een vijfde, nieuwe grens aan de uitoefening van auteurs- en databankenrecht is dat de EC een lijst moet vaststellen (art. 290 VwEU) van fundamentele hoogwaardige gegevenssets en
modaliteiten voor openbaarmaking en hergebruik daarvan, die gratis beschikbaar moeten zijn in
93 PbEU 2014, C 240/01, p. 3-4. 94 PbEU 2014, C 240/01, p. 2.
95 Creativecommons.org/share-your-work/public-domain/cc0; De Filippi & Maurel, IJLIT 2015/1, p.
18-19.
96 Creativecommons.org/licenses/by.
97 Verordnung zur Festleging der Nutzingsbestimmungen für die Bereitstelling von Geodaten des Bundes, Bundesgesetzblatt 2013, Teil I, Nr. 14, p. 547.
98 Opendatacommons.org.
29
een machinaal leesbaar formaat via applicatieprogramma-interfaces (API’s) of als bulk
(overwegingen 68-69; art. 13 Hergebruikrichtlijn). Voorwaarde voor opname in de lijst is dat de investering om de gegevens herbruikbaar te maken, opwegen tegen de mogelijke
sociaaleconomische baten. Het Europees Parlement heeft aan de richtlijn (overwegingen 66-67) een concrete maatregel toegevoegd aan de Hergebruikrichtlijn (2013),te weten Bijlage I. 100 Deze omvat thematische categorieën van deze gegevenssets: ‘geospatiale data, aardobservatie en milieu, meteorologische data, statistiek, bedrijven en eigendom van bedrijven, mobiliteit’. 101
De zesde en laatste manier waarop de Hergebruikrichtlijn (overwegingen 48 en 50-51; art. 12) de uitoefening van auteurs- en databankenrecht begrenst, is te verbieden dat slechts bepaalde bedrijven overheidsgegevens mogen hergebruiken en exploiteren. Niettemin kent ook dit verbod een uitweg. Een exclusief recht op het hergebruik van specifieke overheidsgegevens is toch toegestaan voor het verlenen van een dienst van algemeen economisch belang (art. 14 VwEU), wanneer geen commerciële uitgever de betrokken informatie wil publiceren zonder zo’n recht. In dat geval moet minimaal om de drie jaar worden nagegaan of zo’n recht nog steeds nodig is. Regelingen waardoor slechts één of een zeer klein aantal hergebruikers de beschikking krijgen over de gegevens,102 moeten minstens twee maanden voor de inwerkingtreding van die regeling online bekendgemaakt worden. De uiteindelijke regelingen moeten transparant zijn en online gepubliceerd worden.
Implementatie van de Hergebruikrichtlijn (2013)
De EU-lidstaten VK, Frankrijk en Nederland lijken succesvol te zijn in het bereiken van het doel van de Hergebruikrichtlijn, het vereenvoudigen van de totstandbrenging van informatieproducten en -diensten gebaseerd op overheidsgegevens. Hieronder staat beschreven hoe zij de uitoefening van auteurs- en databankenrecht op (databanken van) overheidsgegevens begrenzen als gevolg van de implementatie.103
100 Interview wetgevingsjurist van BZK, 5 juli 2019.
101 Deze categorieën komen neer op de categorieën van de EC (PbEU 2014, C 240/01, p. 5-6),
geïnspireerd door de technische bijlage van het G8 Open Data Charter (2013, p. 6-10).
102 COM(2018) 234 final, p. 8, 12.
30 Verenigd Koninkrijk
Het Verenigd Koninkrijk (VK) sluit (databanken van) officiële teksten op het gebied van wetgeving, bestuur en rechtspraak niet uit van het Crown copyright (art. 163-164 en 3 lid 2 Copyright, Designs and Patents Act 1988; CDPA).104 Achtergrond hiervan is wie Engeland vóór de 1911 Copyright Act aanmerkte als rechthebbende. Iedereen, auteur of uitgever, die zijn boek inschreef in de Company’s register, kreeg toen daarop auteursrecht.105 Met de 1911 Copyright Act verkreeg de auteur het auteursrecht. (Databanken van) werken die gemaakt zijn door of onder leiding of toezicht van het parlement, vallen sinds de inwerkingtreding van de CDPA (art. 165-167) onder het Parliamentary copyright.106
Het databankenrecht is geregeld in Part I en III van de Copyright and Rights in Databases Regulations 1997.
Naar aanleiding van artikel 8, eerste lid, van de Hergebruikrichtlijn (2013) worden deze rechten beperkt: tenzij hergebruik van overheidsgegevens kan worden uitgesloten of geweigerd, moet de overheid deze laten hergebruiken, zo nodig onder een licentie die de wijze van
hergebruik niet onnodig beperkt, zelfs als het om een werk of een beschermde databank gaat (art. 5-7 en 12 Re-use of Public Sector Information Regulations 2015). Het Crown copyright en het Parliamentary copyright107 worden beperkt door de Open Government Licence, versie 3.0. Deze licentie is geïnspireerd door108 en uitwisselbaar met de Creative
Commons-naamsvermeldinglicentie. The National Archives nodigt andere openbare lichamen uit om deze toe te passen op hun auteurs- en databankenrecht.109 Gevolg hiervan is dat bijvoorbeeld
‘gegevens en documenten over kapitaalvennootschappen (limiteds) op individuele basis kosteloos [zijn] in te zien in het bedrijvenregister Company Register, inclusief de gegevens over de
functionarissen. De gegevens worden eveneens aangeboden in kosteloos machine leesbare open-databestanden, maar dan exclusief de gegevens over natuurlijke personen. Er zijn echter ook nog opbrengsten uit bepaalde (informatie)producten’.110
104 Ricketson & Ginsburg 2005, p. 414, 502-503; Griffiths, Bently & Cornish 2018, § 2[4][e]. 105 Goldstein & Hugenholtz 2013, p. 16.
106 Parliament.uk. 107 Ico.org.uk.
108 De Filippi & Maurel, IJLIT 2015/1, p. 8.
109 Nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence.
110 Kamerstukken II 2018/19, 34687, 10, p. 16; Gov.uk/government/organisations/companies-house;
31 Frankrijk
Zoals in het VK zijn (databanken van) officiële (vertalingen van) werken op het gebied van wetgeving, bestuur en rechtspraak (vergelijk art. 2 lid 4 BC) en andere gegevens van de overheid auteursrechtelijk beschermd (Livre I van de Code de la propriété intellectuelle; CPI). En ook hier geldt dat de overheid deze (databanken van) gegevens moet laten hergebruiken onder een licence ouverte, tenzij hergebruik van deze overheidsgegevens kan worden uitgesloten of geweigerd. Deze licentie is evenzeer uitwisselbaar met de Creative Commons-naamsvermeldinglicentie: de gegevens mogen gratis worden hergebruikt onder de voorwaarden van vermelding van bron en datum van bijwerking111 (art. 1 en 4 Décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l’internet).
Hoewel een licentie en de gevraagde vergoeding voor (databanken van) andere
overheidsgegevens het hergebruik niet mogen hinderen (art. L300-2, L321-1 – 321-3, R323-3 en L324-1 – R324-6-1 Code des relations entre le public et l'administration; CRPA), kan een ambtenaar in Frankrijk morele rechten uitoefenen, wanneer een verandering in
overheidsgegevens nadeel toebrengt aan zijn eer of naam (art. L111-1 en L121-7-1 CPI).112 Databankenrecht is geregeld in Titre IV van Livre III van de CPI. Deze (databanken van) overheidsgegevens kunnen beschikbaar worden gesteld onder een licence ouverte (art. D323-2-1 en L324-1 CRPA).113 Een voorbeeld hiervan is het Franse handelsregister.114
Nederland
Een met een publieke taak belaste instelling mag geen licentievoorwaarden die dit hergebruik nodeloos beperken, verbinden aan hergebruik (proportionaliteitstoets; art. 6 lid 2 Wet hergebruik van overheidsinformatie; Who).Hoewel dit vrijblijvend lijkt, concretiseren artikelen 11 en 15b van de Auteurswet en artikel 8 Databankenwet dit.115 Officiële (vertalingen van) (databanken van) wetten, besluiten en verordeningen, door een116 openbare macht uitgevaardigd, rechterlijke uitspraken en administratieve beslissingen zijn geen object van bescherming (art. 11 Auteurswet
111 Licence ouverte/ open licence 2017; Dila.premier-ministre.gouv.fr. 112 Plaisant/Lucas & Kamina 2018, § 2[4][e], § 4[1][b][ii][E], § 7[2][d]. 113 Data.gouv.fr.
114 Sirene.fr; Index.okfn.org/place/fr/companies. 115 Kamerstukken II 2014/15, 34123, 3, p. 15-16. 116 Kamerstukken II 1980/81, 16740, 3-4, p. 26.
