DE BETEKENISVOLLE OPENBARE RUIMTE VAN RAALTE
Een kwalitatief onderzoek aan de hand van placemaking strategieën
Gino Hendrik (G.H.) Hofman
Master’s thesis of Strategic Planning Nijmegen school of Management
Radboud University Augustus 2019
Name author: Gino (G.H.) Hofman
Personal E- mail address: Hofmangino@gmail.com Student number: s4303512
Supervisor: prof. dr. P.M. Ache (Peter)
Master Programme: Spatial Planning (Planologie) Specialization: Strategic Planning
Full title Master Thesis:
De betekenisvolle openbare ruimte van Raalte
Een kwalitatief onderzoek aan de hand van placemaking strategieën
Abstract:
In this research the process of placemaking is the central theme. The aim is to seek insights of how public spaces are formed in different ways by its users through experience and by its professionals through strategy building. To do this, a broad analysis to inhabitants’ sense of place is done, followed by an in-depth study on the strategies behind the places they live in. This research finds its relevance in the upcoming Omgevingswet that will give more power to the local. Because of this shift, new participation and development strategies must be tested on different cases in the context of middle-size rural municipalities.
Voorwoord
Voor u ligt de scriptie ‘De betekenisvolle openbare ruimte van Raalte’. Het onderzoek voor deze scriptie is uitgevoerd in de gemeente Raalte, een Nederlandse gemeente met een landelijk karakter. De scriptie is geschreven in het kader van mijn afstuderen aan de opleiding
Planologie aan de Radboud Universiteit Nijmegen met de specialisatie Strategic Planning. Van mei 2018 tot en met augustus 2019 ben ik bezig geweest met het onderzoek en schrijven
van de scriptie. Mijn supervisor Peter Ache heeft mij tijdens dit proces geholpen met het aanscherpen van de onderzoeksopzet en het succesvol afronden van de masterscriptie. Mijn
collega’s bij Diep uit Apeldoorn hebben tijdens deze periode voor de nodige sparringsmomenten gezorgd. Ik wil deze personen dan ook bedanken voor hun inzet en
bijdrage.
Ook gaat dank uit naar de professionals bij de gemeente Raalte die mij geholpen hebben met het beantwoorden van mijn onderzoeksvragen door het geven van interviews en het beschikbaar stellen van de data. Logischerwijs had ik zonder hun bijdrage niet tot deze
uitkomsten kunnen komen om mijn onderzoek af te ronden.
Ook van mijn vrienden en familie heb ik enorm veel steun mogen ontvangen. Ik wil dan ook in het speciaal mijn ouders bedanken voor hun motiverende woorden tijdens het proces, waar
ook af en toe een portie geduld bij kwam kijken. Ik wens u veel leesplezier toe.
Gino Hofman
Samenvatting
De veranderende samenleving zorgt ervoor dat plekken die ooit als waardevol ervaren werden door een groot scala aan argumenten tegenwoordig niet meer als waardevol ervaren worden. Smaak verandert, gebouwen verouderen en verloederen of er worden ingrepen gedaan in de openbare ruimte die niet bij de gebruikers passen. Het doel van dit onderzoek is om inzicht te geven in de manier waarop betekenisvolle openbare ruimte tot stand komt. Hierbij gaat het om te achterhalen wie er in zo’n placemaking proces betrokken zijn en welke verantwoordelijkheden al deze betrokkenen hebben.
Dit onderzoek is wetenschappelijk relevant omdat er een grote uitdaging ligt voor wetenschappers om lokale kennis in het planningsproces te verwerken bij het vormen van openbare ruimte. Dit geeft uiteindelijk inzicht in de vraag op welke manier betekenisvolle plekken tot stand komen en geeft dus lading aan het begrip place. Binnen de maatschappij is de kennis die hieruit voortvloeit van belang voor planners, beleidsmakers maar ook de (vertegenwoordigers van) omwonenden en andere gebruikers van openbare ruimte. Planners en beleidsmakers krijgen hierdoor beter inzicht in welke methoden zorgen voor publieke steun en hoe de plekken in de openbare ruimte het beste ontwikkeld kunnen worden. Dit resulteert in de volgende hoofdvraag: Op wat voor manier komt binnen de gemeente Raalte
betekenisvolle openbare ruimte tot stand en hoe sluit dit aan bij de doelstelling van de nieuwe Omgevingswet? In deze scriptie zal de hoofdvraag aan de hand van een aantal
deelvragen onderzocht worden:
1. Welke plekken in de gemeente Raalte kunnen voor dit onderzoek gezien worden als openbare ruimte?
2. In welke mate ontlenen inwoners uit de gemeente Raalte waarde aan de openbare ruimte waarin zij leven: wat is de sense of place die inwoners uit Raalte hebben met de openbare ruimte?
3. Op wat voor manier geeft gemeente Raalte vorm aan het ontwikkelproces voor projecten in de openbare ruimte en hoe sluit dit aan bij de doelstelling van de Omgevingswet?
De antwoorden op deze vragen zijn aan de hand van een aantal methodes tot stand gekomen. Deze eerste deelvraag is beantwoord aan de hand van een documentanalyse waarin de openbare ruimtes binnen de gemeente in kaart gebracht en toegelicht worden. Voor de tweede deelvraag zal er gekeken worden naar de beleving van deze openbare ruimtes. Vanuit een onderzoek, dat vergelijkbaar is met Lynch’s mental map benadering om tot de sense of place te komen dat wordt afgenomen met een groot aantal respondenten uit de gemeente Raalte, zal duidelijk worden wat voor soort plekken als positief dan wel negatief ervaren worden. De planningsprocessen achter de opvallende openbare ruimtes worden vervolgens verder onderzocht met behulp van diepte-interviews met experts en documentanalyses om erachter te komen wat voor strategie er gebruikt is om ze te ontwikkelen.
Op basis van dit onderzoek is te zien dat de aanname waarbij gebruikers vroegtijdig betrokken worden in het planningsproces een positief effect hebben op de vorming van waardevolle plekken bevestigd kan worden. Bij de beleving van gebruikers in de openbare ruimte zijn een aantal kenmerken van belang. De twee die daarvan gebruikt zijn in dit onderzoek, leeftijd en geslacht, hebben beide aangetoond van invloed te zijn op de manier waarop gebruikers de openbare ruimte waarin zij leven beoordelen. De resultaten laten aan de hand van een brede analyse over de sense of place en een beleidsanalyse met verschillende cases zien dat de openbare ruimte in Raalte betekenis krijgt op basis van een
A. Introductie 1
A.1 Probleemstelling 2
A.2 Doel en onderzoeksvragen 3
A.3 Relevantie van het onderzoek 5
B. Literatuur en theorie 6
B.1 Kritische academische literatuurbespreking en beleidscontext 6
Burgerparticipatie in de Nederlandse wet 6
De Omgevingswet 7
De geest van de wet 9
Academische literatuur over place en placemaking van openbare ruimte 10
B.2 Introductie theoretisch raamwerk 11
Waarde hechten aan een plek 11
Wat is openbare ruimte? 12
Planningsbenadering en participatie in het planningsproces 14
De PPS placemaking strategie 18
B.3 Operationalisatie van de theoretische concepten 20
De belevingskant van placemaking 21
Acces & Linkages 21
Comfort & Image 21
Uses & activities 21
Sociability 21
De strategiekant van placemaking 22
Meet with the community & identify stakeholders 22
Evaluate space & identify issues 22
Place vision & management strategy 22
Short-term experiments 22
Ongoing reevaluation & long-term improvements 23
C. Methodes 24
C.1 Onderzoeksstrategie 24
C.2 Onderzoeksmethode, data-verzameling en -analyse 24
Methode openbare ruimte 25
Methode analyse beleving 25
Methode analyse strategie 26
1. Welke plekken in de gemeente Raalte kunnen voor dit onderzoek gezien worden als
openbare ruimte? 27
1.1.1 Raalte in cijfers 29 1.2 Openbare ruimte 30 1.2.1 Dorpen 30 1.2.2 Buurten en wijken 31 1.2.3 Centrumgebieden 32 1.2.4 Bedrijventerreinen 32 1.2.5 Entrees en toegangswegen 32 1.2.6 Buitengebied 33
1.3 Conclusie openbare ruimte 33
2. In welke mate ontlenen inwoners uit de gemeente Raalte waarde aan de openbare ruimte waarin zij leven: wat is de sense of place die inwoners uit Raalte hebben met de openbare
ruimte? 34
2.1 Sense of place in gemeente Raalte 36
2.1.1 Woonbeleving 37
2.1.2 Favoriete plekken 39
2.1.3 Aandachtsplekken 42
2.1.4 Maatschappelijke ontwikkeling 45
2.2 Conclusie beleving 49
3. Op wat voor manier geeft gemeente Raalte vorm aan het ontwikkelproces voor projecten in de openbare ruimte en hoe sluit dit aan bij de werkwijze van de Omgevingswet? 50
3.1 Integraal beleid op openbare ruimte 50
3.1.1 Meet with the community & identify stakeholders 51
3.1.2 Evaluate space & identify issues 51
3.1.3 Place vision 52
3.1.4 Short-term experiments 53
3.1.5 Ongoing reevaluation & long-term improvements 54
3.2 Specifieke projecten/cases binnen Raalte 54
3.2.1 Almelosestraat 55 3.2.2 Bouwhuisplein 56 3.2.3 Westdorp 57 3.2.4 MBI-terrein 58 3.2.5 Verkeersuitdaging N35 59 3.2.6 Sportcentrum Tijenraan 60 3.2.7 Wevershof 61
3.3 In de geest van de Omgevingswet 61
3.4 Conclusie strategie 66 4. Conclusie placemaking 69 4.1 Theoretische reflectie 70 4.2 Methodologische reflectie 70 4.3 Aanbevelingen 71 Praktische aanbevelingen 71 Wetenschappelijke aanbevelingen 71 5. Referenties 73 6. Bijlagen 78
6.1 Samenvatting interview Hennie Rodijk 78
6.2 Samenvatting interview Francisca Holtman 82
6.3 Samenvatting interview Jens Schutrup en Vincent van Zuijlen 87
6.4 Gegevens analyse woonbeleving per postcode 97
6.5 Gegevens analyse favoriete plek per postcode 97
6.6 Gegevens analyse aandachtsplekken per postcode 98
A. Introductie
De wereldbevolking groeit en tegelijkertijd wonen steeds meer mensen in een stedelijke omgeving. Dit vraagt om een aanpak om zo efficiënt mogelijk om te gaan met de beschikbare ruimte en tevens zinvolle invulling te geven aan de ruimte die vrijkomt. Deze trend heeft ook effect op de ruimte die tussen de steden ligt en van oorsprong vaak als productiegebied diende voor de stedelijke behoeften. Om deze veranderingen in goede banen te leiden en ervoor te zorgen dat de ruimtes aansluiten bij de wensen van de gebruikers kan planning een rol spelen. Waar het bij planning in essentie om gaat is het omvormen van een ‘space’ naar een ‘place’. Als bij dit proces op basis van (toekomstige) gebruikers ontwikkeld wordt noemen verschillende onderzoekers dit ook wel placemaking (Lupi, 2008; Rot, 2009; Cilliers & Timmermans, 2014).
Lefebvre (1991) schreef in de jaren ‘90 over de verschillende dimensies van space: conceived
space, perceived space en lived space. Er zijn dus verschillende manieren waarop de relatie
tussen mensen en plekken benaderd kunnen worden. De transitie van space naar place kenmerkt zich door het toekennen van waarde aan gebieden of locaties door de gebruikers. Agnew (1987) legt het begrip place uit aan de hand van twee concepten: locale en location. Locale benadrukt de sociale en culturele relaties die er op een plek samenkomen terwijl location de materiële setting beschrijft. Deze materiële setting heeft invloed op ons menselijke gedrag en geeft ons het gevoel ergens thuis te horen (Butterworth, 2000) maar de sociale en culturele relaties zijn minstens net zo belangrijk (Lupi, 2008).
“Places are spaces that you can remember, that you can care about and make part of your
life. The world should be filled with places so vivid and distinct that they can carry significance”
(Lyndon, 1983, p.2). Een space wordt een place zodra mensen claims leggen op deze plekken en er dus waarde aan hechten (Lupi, 2008). Binnen de planologische discipline kan er vanuit verschillende invalshoeken geprobeerd worden om deze betekenisvolle plekken te creëren. De proceskant speelt hierin een belangrijke rol met een groot aantal belanghebbende groepen die elk diverse eigenschappen bevatten.
De traditionele vormen van planning gaan uit van de gedachte van de maakbare samenleving met een grote rol voor de planner zelf (Albrechts, 2015). Hierbij worden vaak top-down benaderingen door professionals gebruikt om tot de ontwikkeling van een gebied te komen. Het gaat voornamelijk om het onderhouden van het huidige sociale systeem en vaak wordt dan ook opgemerkt dat het begrip inclusiviteit hier niet bij past (Albrechts & Balducci, 2013). De meer recente tegenhanger van deze stroming is de bottom-up benadering waarbij plannen en ontwikkelingen uit de wensen van de samenleving zelf voortvloeien en niet alleen maar bepaald worden vanuit de professionele disciplines. Om bij de wensen van de gebruikers van bepaalde ruimte aan te sluiten wordt gebruik gemaakt van verschillende benaderingen; ‘radical strategic planning’ (Albrechts, 2015), ‘collaborative planning’ (Innes & Booher,
2004) of ‘creative participatory planning’ (Cilliers & Timmermans, 2014). De zoektocht naar wat de beste manier is om de diverse achtergronden van betrokken partijen te vertalen naar een ruimtelijke visie of plan en uiteindelijk een ‘goede’ openbare ruimte staat hierin centraal. Al deze verschillende vormen van ‘samen’ ontwikkelen met de gebruikers van de ruimte sluiten naadloos aan bij de komst van de nieuwe Omgevingswet die in 2021 in Nederland moet gaan gelden. Met deze wet wil men onder andere meer ruimte bieden aan initiatieven die vanuit de samenleving ontstaan. Men wil in een vroeg stadium van het planningsproces de maatschappij betrekken in het vormen van plannen. Dit met de gedachte dat er op deze manier op lange termijn minder bezwaren zijn en tijdwinst ontstaat (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2017). Deze opgave is echter zo groot dat men tot 2029 heeft uitgetrokken voor de implementatie ervan.
A.1 Probleemstelling
De veranderende samenleving zorgt ervoor dat plekken die ooit als waardevol ervaren werden door een groot scala aan argumenten tegenwoordig niet meer als waardevol ervaren worden. Smaak verandert, gebouwen verouderen en verloederen of er worden ingrepen gedaan in de openbare ruimte die niet bij de gebruikers passen.
“The increased diversity of people, lifestyles and building that infill housing brings to neighbourhoods has implications for the senses of place associated with particular areas and the extents to which particular senses of place can survive in areas undergoing change.”
(Vallance et al., 2005, p. 731). Dit gebrek aan sense of place vertaalt zich in de praktijk in gebieden of plekken die niet of onvoldoende gebruikt worden zoals ze bedoeld zijn. Dit kan het geval zijn bij voormalige industriegebieden zoals het Honigterrein in Nijmegen, de Zwitsalfabriek in Apeldoorn of het Sphinxterrein in Maastricht. Ook speelt de vervorming van space naar place in de openbare ruimte zowel in de stedelijke als landelijke omgeving. De ontwikkeling van het Waterfront langs de Waal in Nijmegen is een van de vele voorbeelden van een binnenstedelijke omgeving. Deze ontwikkelingen spelen echter ook op veel andere plaatsen in Nederland waar men samen met de gebruikers van de toekomstige ruimte op zoek is naar een juiste en geschikte invulling. Het is dan ook belangrijk voor overheden om goed in de gaten te houden welke plekken in de smaak vallen en welke (her) ontwikkeld moeten worden. Dit gaat hand in hand met de ontwikkelingen rondom vergrijzing en de ‘trek’ naar de randstad. Deze ontwikkelingen zorgen er op hun beurt voor dat gebieden te maken krijgen met krimp en dat er plekken ontstaan die aan verandering onderhevig zijn (PBL, 2016). Dit is een argument waarom het voor landelijke gemeenten nodig is om kritisch te reflecteren op de manier waarop plekken ontwikkeld en beleefd worden.
Er worden ook kritische vragen gesteld over burgerparticipatie in zulke processen. Uit onderzoek blijkt dat het voor burgers vaak lastig is om te kijken naar het publieke belang in plaats van de eigen belangen in een gebied (Innes & Booher, 2004). Aangezien burgers tijdens verkiezingen al voor vertegenwoordigers kiezen en zichzelf beschikbaar kunnen stellen is het een terechte vraag of het dan tijdens processen op kleinere schaal nog steeds
nodig is om betrokken te worden. Om deze redenen zijn er planners geweest die wel in democratie geloofden, maar sceptisch stonden tegenover burgerparticipatie (Gruber, 1987). Binnen de huidige planning discoursen bestaat er nog geen overeenstemming over op welke manier deze plekken procesmatig getransformeerd moeten worden. Er wordt wel gesproken over verschillende vormen van participatie, maar het ontbreekt aan concrete uitspraken over hoeveel macht toebedeeld wordt aan gebruikers dan wel professionals (Pacione, 2009). Sinds steeds meer gemeenten inzetten op een levendige, bottom-up ontwikkeling van hun openbare ruimte groeit het belang om handvatten te creëren om dit in goede banen te leiden.
Project for Public Spaces (PPS) is een voorbeeld van zo’n bottom-up methodiek en geeft aan dat een van de belangrijke pijlers voor een succesvolle ontwikkeling is dat de visie een gedeelde gemeenschappelijke visie moet zijn zodat deze gedragen wordt door de gebruikers (PPS, n.d.).
Het gebrek aan succesvolle participatie stuurt ook aan op de komst van de nieuwe Omgevingswet die veel meer verantwoordelijkheid bij initiatiefnemers zelf legt en burgers directer betrekt in het maken van plannen. Van de gemeentelijke overheden wordt verwacht dat ze in deze wet de kaders schetsen waarbinnen initiatieven uit de samenleving geplaatst dienen te worden met een houding van ‘ja, mits...’ in plaats van ‘nee, tenzij...’. Dit wordt door velen als een grote kans gezien, Maar omdat de realisatie gepaard gaat met een enorme cultuuromslag, staan gemeentelijke organisaties voor een grote uitdaging om dit kader te bewerkstelligen (Sanders, 2016).
A.2 Doel en onderzoeksvragen
Dit onderzoek geeft inzicht in de planningsmethodieken die gebruikt worden voor de ontwikkeling van openbare ruimte in gemeente Raalte en wat de sense of place van de leefomgeving is die door gebruikers van de openbare ruimte ervaren wordt. In het concreet wordt ingezoomd op een participatieproces genaamd ‘Luistervinken’. Deze aanpak gebruikt de gemeente als input voor de totstandkoming van een Omgevingsvisie zoals deze in de nieuwe Omgevingswet gevraagd wordt. Vanuit de input die inwoners in dit participatieproces geleverd hebben kan inzicht verkregen worden over hoe zij hun leefomgeving waarderen in de gemeente. Hier wordt ook duidelijk welke (openbare) gebieden in de smaak vallen of aandacht nodig hebben. Er zal oog zijn voor grotere, meeslepende vaak maatschappelijke ontwikkelingen in de verwerking van deze gegevens om uiteindelijk tot een totaalbeeld te komen van hoe de samenleving haar omgeving beoordeelt. Het is interessant om op een nieuwe manier de sense of place in kaart te brengen aan de hand van een nieuwe methodiek zoals deze ontwikkeld is in Raalte.
Het doel van dit onderzoek is om inzicht te geven in de manier waarop betekenisvolle openbare ruimte tot stand komt. Hierbij gaat het om te achterhalen wie er in zo’n placemaking proces betrokken zijn en welke verantwoordelijkheden al deze betrokkenen hebben. Het is de bedoeling om hier per proces van ontwikkeling inzicht in te geven aan de hand van een methode van 5 stappen die ontwikkeld is door PPS;
1. Meet with the community & identify stakeholders 2. Evaluatie space & identify issues
3. Place vision
4. Short-term experiments
5. Ongoing reevaluation & long-term improvements
Binnen dit onderzoek ligt de focus op de proceskant van place making. De kennis die hieruit voortvloeit sluit aan bij de theoretische en maatschappelijke vraagstukken over participatie in de planning discipline en geeft inzicht in hoe deze processen gebruikt kunnen worden in relatie tot de nieuwe Omgevingswet. Ook geeft dit onderzoek inzicht in de verschillende stappen die bij een ontwikkelingsproces komen kijken en welke rollen & verantwoordelijkheden hier in een specifieke case aan bod komen. De vraagstukken rondom participatie gaan over de verhouding tussen aan de ene kant de specialisten en professionals zoals beleidsmakers, planologen en designers die kennis hebben over een goede ruimtelijke ordening en aan de andere kant de draagkracht en lokale kennis die gebruikers van de ruimte met zich meebrengen, ook wel omschreven als traditionele wetenschappelijke kennis versus
experimentele kennis van de gebruikers (Albrechts, 2015). Daarnaast geeft dit onderzoek ook
inzicht in de manier waarop de sense of place beschreven kan worden aan de hand van de PPS-placemaking categorieën sociability, uses & activities, access & linkages en comfort &
image. De nadruk ligt hierbij voornamelijk op het sociale proces, ook wel locale. De
technische constructie van openbare ruimte; het plaatsen van openbaar groen, gebouwen en straten of pleinen wordt in mindere mate meegenomen via deze weg. Welke stakeholders verantwoordelijkheid dragen om keuzes te maken in het proces speelt hierin wel een belangrijke rol. Deze groep geeft betekenis aan de openbare ruimte door het gebruik ervan. De benodigde data kan worden verkregen bij de planologische bureaus, gemeenten en gebruikers van de (te ontwikkelen) ruimte. Ook is er veelal een procesmatig hoofdstuk opgenomen in het beleidsplan voor de ontwikkeling van een gebied welke geanalyseerd kan worden. Dit resulteert in de volgende hoofd- en deelvragen.
Hoofdvraag:
Op wat voor manier komt binnen de gemeente Raalte betekenisvolle openbare ruimte tot stand en hoe sluit dit aan bij de doelstelling van de nieuwe Omgevingswet?
Deelvragen:
1. Welke plekken in de gemeente Raalte kunnen voor dit onderzoek gezien worden als openbare ruimte?
2. In welke mate ontlenen inwoners uit de gemeente Raalte waarde aan de openbare ruimte waarin zij leven: wat is de sense of place die inwoners uit Raalte hebben met de openbare ruimte?
3. Op wat voor manier geeft gemeente Raalte vorm aan het ontwikkelproces voor projecten in de openbare ruimte en hoe sluit dit aan bij de doelstelling van de Omgevingswet?
A.3 Relevantie van het onderzoek
Dit onderzoek is wetenschappelijk relevant omdat er een grote uitdaging ligt voor wetenschappers om lokale kennis in het planningsproces te verwerken bij het vormen van openbare ruimte. Er wordt verondersteld dat deze lokale kennis vaak ruw en niet direct bruikbaar is waardoor de interpretatie ervan lastig verloopt (Alfasi, 2003). Er is nog weinig concreet wetenschappelijk onderzoek gedaan naar wat de effecten van verschillende participatie-niveaus op het planningsproces zijn van openbare ruimte in de Nederlandse context (Berman, 2015). Dit is al helemaal het geval wanneer we niet meer spreken over de grootstedelijke ontwikkelingen maar verder inzoomen op gemeenten met een meer ruraal of landelijk karakter en enkele grotere kernen. In het wetenschappelijke debat is dit interessant omdat de meeste literatuur waarin placemaking centraal staat gebaseerd is op onderzoeken uit stedelijke gebieden. Onderzoek naar place en placemaking in een landelijk georiënteerde gemeente kan daarom vernieuwende inzichten naar voren brengen.
Binnen de samenleving is de kennis die hieruit voortvloeit van belang voor planners, beleidsmakers maar ook de (vertegenwoordigers van) omwonenden en andere gebruikers van openbare ruimte. Planners en beleidsmakers krijgen hierdoor beter inzicht in welke methoden zorgen voor publieke steun. Uit onderzoek blijkt dat bijvoorbeeld in de VS de minimale eisen van publieke participatie onvoldoende zijn om dit effect teweeg te brengen (Innes & Booher, 2004). Ook in de Noorweegse context speelt dit probleem over participatie (Falleth et al, 2010). De toepassing van placemaking als methode zal ook handvatten geven om in het kader van de Omgevingswet met nieuwe handvatten of raamwerken vorm te geven aan participatie en het creëren van waardevolle plekken. Er zijn tot nog toe namelijk weinig bekende voorbeelden van overheden die de placemaking methode zo direct toepassen in het kader van de nieuwe Omgevingswet.
Dit onderzoek biedt kansen voor beleidsmakers om nieuwe methodes te ontwikkelen om tot een goede vitale openbare ruimte te komen. In de planning en design discipline biedt dit onderzoek een overzicht van belangrijke actoren en stakeholders waarmee rekening gehouden moet worden in de place making van openbare ruimte en geeft het inzicht in de processen die achter de schermen spelen bij de ontwikkeling van openbare ruimte in een landelijke gemeente in Nederland. Betrokken burgers of andere gebruikers van openbare ruimte krijgen bij het lezen van (de uitkomsten van) dit onderzoek meer inzicht in hoe een planning proces vorm krijgt waardoor zij zich tijdens toekomstige processen beter kunnen inzetten en hun standpunten beter naar voren kunnen brengen. Dit is van belang omdat zij het vaak lastig vinden om hun lokale kennis, waarden en meningen in deze processen goed mee te laten wegen (Albrechts, 2015; Cilliers & Timmermans, 2014). Ook wordt het met de komst van de nieuwe Omgevingswet steeds belangrijker voor gemeenten om te weten hoe hun faciliterende rol er in de toekomst het beste uit kan zien. De verschillende manieren waarop ze beleid voeren en processen begeleiden zal met de komst van deze nieuwe wet alleen maar belangrijker worden. Dit onderzoek draagt bij aan het wegwerken van het kennistekort dat er op dit gebied nog bij veel gemeenten bestaat.
B. Literatuur en theorie
B.1 Kritische academische literatuurbespreking en
beleidscontext
Nederland heeft een rijke traditie aan planning, door van der Cammen en de Klerk onderverdeeld in vijf periodes: renaissance planning, dominantie van de vrije markt, modernisme, sociocratische planning en planning voor consumentisme (2012, p. 37). In 2008 is de Wet Ruimtelijke Ordening geïntroduceerd om er onder andere voor te zorgen dat processen flexibeler en sneller verlopen. Gemeentelijke apparaten krijgen hierdoor meer verantwoordelijkheden en vrijheid met de komst van de structuurvisie waarin zij (en andere overheidslagen) hun strategie vast moeten leggen. Deze structuurvisie vormt de basis om tot beslissingen te komen, belangen af te wegen, bestemmingsplannen op te stellen of aan te passen, investeringen goed- of af te keuren en om plannen af te stemmen met andere overheidslagen of private partijen (Van der Cammen & de Klerk, 2012). Het bestemmingsplan bepaalt uiteindelijk wat er in een bepaald gebied ontwikkeld kan worden. Bij een bestemmingsplan horen de volgende zaken:
- Beleids-sectie met beschrijvingen en analyses over het projectgebied;
- Een kaart met bijbehorende vormen van landgebruik en een ruimtelijke onderverdeling van verschillende functies;
- Bindende regels voor bouwen en gebruik, dit kan tot op zeer hoog detailniveau de gewenste situatie beschrijven.
Het is duidelijk dat bovengenoemde documenten de leidraad vormen voor de totstandkoming van ruimtelijke ontwikkelingen en als toetsingskader kunnen fungeren voor plannen over de ontwikkeling van openbare ruimte. Het is een kader waarbinnen de Nederlandse plannen gemaakt dienen te worden. De manier waarop invulling gegeven wordt aan de structuurvisies en bestemmingsplannen kan alsnog enorm verschillen, met name door de inbreng van burgers of andere partijen.
Burgerparticipatie in de Nederlandse wet
De minimumeisen voor burgerparticipatie die vastgelegd zijn in de Nederlandse wet gaan uitsluitend over het informeren van belanghebbende partijen wanneer er een ruimtelijk plan ter inzage gelegd wordt. Hier zijn strikte normen voor vastgesteld. Het moet namelijk voor iedere belanghebbende burger mogelijk zijn om de documenten te bekijken, via de elektronische dan wel analoge weg. Mochten zij het om de een of andere reden niet eens zijn met het bestemmingsplan dan kan er, mits zij door de wet als belanghebbenden worden gezien, een zienswijze indienen tegen het voorstel. Alleen wanneer er een zienswijze ingediend is over een bepaald ontwerpplan mag er in een later stadium naar de rechter gestapt worden om aan te tonen dat het ontwerpplan niet binnen de gestelde normen valt.
Bovenstaande regels gelden slechts voor de vaststelling van bestemmingsplannen of bij bouw- en gebruik dat vergunning plichtig is. Bij het vaststellen van een ruimtelijke structuurvisie voor een bepaald gebied zijn er in de Nederlandse wet geen minimumeisen gesteld aan de mate van participatie.
De Omgevingswet
‘Ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit.’
(Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2014, p1). In 2021 treedt, als alles volgens planning verloopt, de Omgevingswet in werking. Met deze wet wil de overheid alle huidige ruimtelijke wetten samenvoegen tot één wet. De leefomgeving staat centraal in de Omgevingswet en de mensen die in de omgeving leven krijgen meer ruimte om met eigen initiatieven te komen (Rotmans, 2018). Men is het erover eens dat de wirwar van wetten die in het huidige Nederlandse omgevingsrecht toegepast worden niet meer bij deze tijd passen. Een van de grote veranderingen is de focus op het samenhangende geheel in plaats van de deelbelangen die de afzonderlijke wetten in het huidige systeem vertegenwoordigen (Ministerie van I&M, 2014) en elkaar soms zelfs tegenspreken (Rotmans, 2018). Rotmans (2018) geeft ook andere belangrijke argumenten voor de invoering van de nieuwe Omgevingswet. Zo spreekt hij over de transitie naar duurzame energie als voorbeeld van de snel veranderende maatschappij. Op dit soort ontwikkelingen kan het huidige omgevingsrecht volgens Rotmans onvoldoende snel inspelen en zelfs vertragen of onmogelijk maken.
De volgende 6 instrumenten vormen de kern van de Omgevingswet: Omgevingsvisie, Programma’s, Algemene rijksregels, Decentrale regels, Omgevingsvergunning en het Projectbesluit. In het onderstaande figuur 1 worden de instrumenten verder uitgewerkt met omschrijving zoals deze op 1 juli 2015 door de tweede kamer is vastgesteld (Lodewijck Groep, 2016). Met name de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan speelt voor gemeenten een grote rol. Deze twee instrumenten moeten de structuurvisie en het bestemmingsplan gaan vervangen in de toekomst. De Omgevingsvisie is een samenhangend plan dat de ontwikkelingsrichting voor de lange termijn vastlegt. Naast de structuurvisie, vervangt de Omgevingsvisie ook onder andere het milieubeleidsplan, de natuurvisie, verkeers- en vervoersplannen en waterplannen. Op alle drie de bestuurlijke niveaus (Rijk, provincie, gemeente) wordt het verplicht om een integrale Omgevingsvisie vast te stellen (Rotmans, 2018). In het kerninstrument ‘programma’ staan vervolgens een aantal concrete uitwerkingen van de visie. De decentrale overheden maken een omgevingsplan waarin zij overzichtelijk en samenhangend alle regelgeving vastleggen.
De geest van de wet
Het is misschien wel de meest gebruikte term als de werkwijze van de Omgevingswet beschreven dient te worden: ‘in de geest van de wet’. Maar wat houdt dit precies in? Dat dit verduidelijking nodig heeft blijkt als we de informatievoorziening vanuit de Rijksoverheid bekijken. Op de info-pagina voor gemeenten, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het landelijke platform voor álle stakeholders die met de wet te maken krijgen
‘AandeslagmetdeOmgevingswet’ wordt eveneens vaak gesproken over de geest van de wet. Rotmans (2018) beargumenteert in zijn paper waarom de geest van de Omgevingswet een
transitie is en concludeert dan ook:
‘De Omgevingswet is in alle opzichten een transitieopgave. Hierbij wel een belangrijke
kanttekening. Naar de géést van de wet is er sprake van een transitie, maar naar de létter veel minder, omdat er zoveel uitzonderingen en ontsnappingsclausules zijn. Samen met de vormvrijheid van de wet zorgen deze ervoor dat de toepassing heel anders kan uitpakken dan beoogd wordt.’
Wat Rotmans hier duidelijk maakt is dat het bereiken van werken in de geest van de wet nog een grote opgave gaat zijn dan het toepassen van de verschillende kerninstrumenten. Het gaat bij de geest van de wet dan ook om de enorme transitie die overheden dienen te doorlopen de komende jaren. Hierin hebben onder andere gemeenten nog erg veel vrijheid in hoe ze dit precies willen bewerkstelligen. Maar het gaat in ieder geval over de volgende hoofdlijnen:
Figuur 2: Hoofdlijnen transitie Omgevingswet. Bron: (Rotmans 2018, p. 20)
Zoals Rotmans in 2012 schrijft is een transitie ‘een fundamentele verandering van structuur,
cultuur en werkwijze in een systeem’. Hierbij gaat het om drie belangrijke begrippen die extra
Met structuur heeft Rotmans (2018, p. 17) het over de economische, institutionele en fysieke infrastructuur van een systeem. Met cultuur spreekt hij over een verzameling van gedeelde beelden, waarden en paradigma’s. Met werkwijzen doelt Rotmans op dagelijkse routines, regels en gedrag. Het systeem waar het in dit geval over gaat, valt binnen het grondgebied van een gemeente.
Academische literatuur over place en placemaking van openbare ruimte
Inmiddels woont meer dan 50% van de wereldbevolking in steden en de verwachting voor 2050 is dat dit percentage oploopt tot maar liefst 66 (UN, 2014). Dit zorgt natuurlijk voor enorme uitdagingen op fysiek gebied voor zo’n bebouwde omgeving. Er speelt echter ook het effect op de identiteit van de stad. Giddens (1984) praat in zijn boek over de structuration theory over time-space distanciation waarbij sociale processen binnen de moderne
samenleving hun inbedding verliezen in tijd en ruimte. Manuel Castells (1996) spreekt ook wel over space of flows waarbij hij over hoog mobiele stromen van kapitaal en informatie praat. De combinatie van enorme groei van steden en het proces van distanciation heeft zijn effecten op het place attachment dat mensen met een bepaalde omgeving hebben.
Hedendaagse steden bieden weinig handvatten voor bewoners waardoor ze vervreemd en maatschappelijk onthecht raken (Lupi, 2008). De plekken die uiteindelijk overblijven worden aangeduid als non-places of zoals Relph (1976) het noemt: placelessness.
Sense of place en place attachment zijn twee termen die gaan over waarde hechten aan een
plek en worden dan ook wel gezien als een essentieel sentiment bij de totstandkoming van een waardevolle plaats (Tigges, 2006). De placemaking methode van PPS die zijn oorsprong vindt in het gedachtegoed van Jane Jacobs en William Whyte gaat uit van het vroegtijdig betrekken van gebruikers bij een planningsproces. De aanname is dat hierdoor tijdens de inzage periode van ruimtelijke plannen weinig tot geen relevante aanpassingen meer gedaan hoeven te worden omdat deze al tijdens de totstandkoming van het plan uitvoerig besproken zijn (PPS, 2003). Zoals gezegd staat binnen de placemaking methode de proceskant centraal. Gebruikers worden meegenomen in het vormen van plannen op verschillende manieren. In de literatuur is er overeenstemming over de belangen van gebruikers-gerichte methodes omdat zij zorgen voor een democratie waarin mensen actief deelnemen. Gebruikers zorgen ook voor betere uitkomsten van het planningsproces en besluitvormingsproces (Cilliers &
Timmermans, 2014). Andere onderzoekers schrijven over argumenten die aangehaald kunnen worden voor het gebruik van participatieve planningsmethoden. De vijf belangrijkste
argumenten betreffen (Innes & Booher, 2004):
1. Publieke voorkeuren maken deel uit van de beslissingen. 2. Lokale kennis verbetert de beslissingen die gemaakt worden.
3. Eerlijkheid en rechtvaardigheid: ook de minder bevoorrechte groepen in de samenleving doen mee.
4. Legitimeert publieke besluiten 5. De wet vereist participatie
B.2 Introductie theoretisch raamwerk
Waarde hechten aan een plek
Om een mening te vormen over de omgeving maken mensen gebruik van de perceived space. Het gaat hier om het verwerken van informatie door zicht, geluid, geur of het opnemen van andere waarneembare informatie (Bell et al, 1990). Hierbij is zicht het meest dominante zintuig in het waarnemen van ruimtelijke aspecten (Carmona et al, 2010). Verschillen in perceptie kunnen verklaard worden aan de hand van een groot aantal factoren. Enkele veel voorkomende hiervan zijn: leeftijd, geslacht, etniciteit, levensstijl, woonplek en woonduur. Ook de fysieke, sociale en culturele leefomgeving waarin mensen opgegroeid zijn kan van invloed zijn op de manier waarop wij ruimte waarnemen (Carmona et al, 2010). Onderzoek naar gedeelde meningen van groepen is daarom belangrijk bij het studeren van omgevingsperceptie in planning. Bij het construeren van ruimtelijke perceptie wordt de realiteit gereduceerd naar enkele selectieve impressies. Pocock & Hudson (1978, p.33) noemen deze impressies place images en leggen uit dat dit selectieve proces partial (niet over de gehele ruimte), simplified (achterwege laten van informatie), idiosyncratic (persoonlijk) en
distorted (subjectief) is. Dit is van groot belang voor planners omdat de identiteit van een
plek sociaal geconstrueerd is; ze worden geproduceerd en gereproduceerd als een communicatief proces (Lynch, 1960; Montgomery, 1998). Kevin Lynch (1960) gebruikt de methode van mental mapping bij het beschrijven van de aspecten van de identiteit van een omgeving. Het doel is dat de aspecten uit de omgeving naar voren komen die een sterke indruk hebben gemaakt in de gedachte van een observant. Uit deze methode komen vijf verschillende groepen fysieke elementen naar voren: paden, randen, wijken/buurten, knooppunten en oriëntatiepunten.
‘...districts are structured with nodes, defined by edges, penetrated by paths, and sprinkled with landmarks … elements regularly overlap and pierce one another.’
(Lynch, 1960, p. 48-9) Meer op achtergrond van identiteit ligt de sense of place; iets wat mensen ervaren dat verder gaat dan de fysieke of zintuiglijke eigenschappen van een plek. Sircus (2001) plaatst deze term in een meer commerciële sfeer en ziet elke afzonderlijke plek als een merk omdat men verwachtingen heeft van de kwaliteit, consistentie en betrouwbaarheid. Relph’s boek Place
and Placelessness (1976) gaat voornamelijk over de sense of place. Hij gebruikt hiervoor phenomenology; het beschrijven en begrijpen van fenomenen als ervaringen door de
menselijke bewustwording. Bij phenomenology bestaat er geen objectieve wereld maar slechts een leefomgeving die wij mensen op onze subjectieve manier construeren; het is belangrijk op welke manier we ‘tot’ een place komen (Camora et al, 2010). Sense of place wordt ook wel vergeleken met (onbewuste) verankering met een specifieke plek van waaruit een bepaald territorium kan ontstaan (Crang, 1998). Om (groepen) mensen dit gevoel van identiteit met een plek te laten beleven komt Meiss (2013) met drie verschillende strategieën:
- Leefomgevingen creëren die gebaseerd zijn op de waarden en gedrag van de gebruikers met aandacht voor de omgevingsfactoren die van belang zijn voor hun identiteit.
- Participatieve benadering waarbij toekomstige gebruikers meebeslissen in het design van hun leefomgeving.
- Leefomgevingen creëren die makkelijk aangepast kunnen worden zodat deze steeds aangepast kunnen worden aan de identiteit van groepen of individuen op kleine schaal.
De eerste twee strategieën gaan uit van het oplossen van de designer-user gap. Hierbij speelt het probleem dat de prioriteiten van de designer niet overeenkomen met die van de gebruikers. Dit probleem kent zijn oorsprong uit de periode dat er naar wetenschappelijke benaderingen op basis van voorspellingen gekeken werd voor informatie over gedrag en
behoeften van gebruikers. PPS (PPS, 2003) identificeert de volgende categorieën van succesvolle openbare ruimte: comfort & image; access & linkages; uses & activity en
sociability (figuur 3). Het figuur kan helpen als tool om openbare ruimte te beoordelen. De
buitenste ring indicatoren zijn kwantitatief en de ring daarbinnen is kwalitatief van aard. De indicatoren kunnen op deze manier gebruikt worden om de beleving van mensen in openbare ruimtes in te delen.
Wat is openbare ruimte?
Er kan vanuit veel verschillende invalshoeken naar openbare ruimte gekeken worden. De verschillende invalshoeken geven elk een andere definitie aan het begrip openbare ruimte. Om deze reden is het belangrijk om duidelijk vast te stellen wat er nu echt bedoeld wordt met openbare ruimte. In het Verenigd Koninkrijk wordt de volgende definitie van openbare ruimte gehanteerd:
‘Public space relates to all those parts of the built and natural environment where the public have free access. It encompasses: all the streets, squares and other rights of way, whether predominantly in residential, commercial or community/civic uses; the open spaces and parks; and the “public/private” spaces where public access is unrestricted (at least during daylight hours). It includes the interfaces with key internal and private spaces to which the public normally has free access.’
(Carmona et al, 2004, p.10). Een andere manier om te beoordelen of plekken openbaar zijn is door het toepassen van de volgende drie kwaliteiten:
Eigenaarschap: Wie is de eigenaar van de ruimte en in hoeverre zorgt dit voor ‘neutraal’
gebied?
Toegankelijkheid: Heeft iedereen toegang tot de plek en hoe beoordeel je plekken met
entreegelden?
Gebruik: Wordt de ruimte actief gebruikt en gedeeld door verschillende mensen en groepen?
Soms is het overduidelijk of een plek tot de openbare ruimte behoort, maar in sommige gevallen kan het onduidelijk definiëren van een begrip als openbare ruimte verwarring opleveren. Het kan ook per individu verschillen of een plek als openbaar beschouwd wordt. Vanuit deze benadering kan gesteld worden dat openbare ruimte openbaar is als mensen denken dat dit zo is. Zo kan dezelfde plek voor bepaalde groepen wel, en voor andere groepen geen openbare ruimte zijn (Carmona, 2010). Voor dit onderzoek zal de definitie zoals deze door Carmona (2004, p.10) gegeven is gebruikt worden waarbij het niet alleen de plekken zijn die in eigendom zijn van de publieke sector, maar ook plekken met een openbaar karakter zijn die in eigendom zijn van de private sector.
Planningsbenadering en participatie in het planningsproces
In haar publicatie ‘Vormgeven aan de spontane stad’ maakt het Planbureau voor Leefomgeving (Buitelaar et al, 2012) duidelijk dat er twee verschillende
planningsbenaderingen zijn die wezenlijk van elkaar verschillen. Organische
gebiedsontwikkeling is in, maar zij geven ook aan dat er opgaven blijven bestaan waarbij met een beperkt aantal partijen integrale ontwikkeling meer voor de hand ligt. Denk hierbij aan stationslocaties, centrumgebieden, opgaven waar de marktvraag erg hoog is of wanneer proces in een hoog tempo afgerond moet zijn (Buitelaar et al, 2012). Figuur 4 laat zien dat het bij organische gebiedsontwikkeling om meer gaat dan de aaneenschakeling van vele kleine initiatieven.
Carmona (2010) onderscheidt in zijn boek een aantal gaps die ontstaan bij het proces. Het betrekken van de samenleving wordt gezien als een middel om deze problemen te beperken of zelfs te voorkomen. Dit kan met behulp van verschillende benaderingen; de tweedeling zoals hierboven vermeld kan ook omschreven worden als top-down versus bottom-up. Verondersteld wordt dat de grotere betrokkenheid van de eindgebruiker (bij bottom-up) de kans vergroot dat deze meer tevreden is over het proces en het eindresultaat (Buitelaar et al, 2012). Met name binnen de bottom-up benadering krijgen gebruikers van de ruimte meer macht toebedeeld. De placemaking methode van PPS heeft dan ook de meeste overeenkomsten met een bottom-up/ organische benadering van gebiedsontwikkeling.
Figuur 4: Planningsbenaderingen: organische gebiedsontwikkeling ten opzichte van integrale gebiedsontwikkeling. Bron: (Buitelaar et al, 2012)
Misschien wel de belangrijkste vraag binnen het participatie vraagstuk is de hoeveelheid macht die toebedeeld kan worden aan burgers. Arnstein’s (1969) ‘ladder of citizen participation’ is hiervan het meest bekende dat acht rangen beschrijft.
De onderste twee treden in de ladder geven slechts een illusie van macht, hierbij wordt ook wel van non-participation gesproken. De drie volgende treden zijn beperkt tot het informeren, raadplegen en bemiddelen. Slechts de drie bovenste treden kunnen gezien worden als vormen van ‘echte’ macht voor burgers (Arnstein, 1969).
De traditionele vormen van burgerparticipatie zijn voornamelijk bezig met het verstrekken van informatie. Pacione spreekt in dit geval over onder andere tentoonstellingen, openbare vergaderingen, het publiceren van verkregen data, het houden van referenda, competities voor ideeën en openbare onderzoeken. De aanpakken waarbij echt gesproken kan worden van het betrekken van burgers vat hij samen onder ‘area management’ en ‘advocacy planning’ (Pacione, 2009).
Area management:
“Area approaches involve gearing the planning and/or management of policies to the needs of particular geographical areas within the local authority and may involve delegating administrative and/or political responsibility for at least part of this work to the local level” (Pacione, 2009, p. 439).
De twee belangrijkste doelen van area management zijn; 1. de samenleving dichter bij de gemeente brengen; 2. de acties die ondernomen worden aan laten sluiten bij de wensen vanuit de samenleving (Pacione, 2009). Deze aanpak is in verschillende steden gebruikt met voorbeelden in New York (Washnis, 1972) en West-Europa (Susskind & Elliott, 1981) maar speelt tegenwoordig ook in de Nederlandse samenleving met beroepen als gebiedsmanager/omgevingsmanager.
Advocacy planning van Davidoff (2018) gaat over een manier van planning waarbij onderzoekers op een pluralistische en inclusieve wijze proberen de belangen van verschillende groepen in de maatschappij te behartigen. Aandacht gaat met name uit naar de minderheidsgroepen en bevolkingsklassen met een lager inkomen die niet altijd op een lijn zaten/zitten met de rijke, invloedrijke klasse.
Het gaat aan de ene kant om het identificeren van belangrijke gebruikers van de ruimte met bijbehorende belangen en behoeften (Nørgaard & Børresen, 2010) en aan de andere kant de betrokkenheid van de belanghebbenden met bijbehorende mate van verantwoordelijkheid om beslissingen te nemen (Cilliers & Timmermans, 2014). Deze twee vormen van participatie kunnen worden samengevat in de termen ‘stakeholder identification’ en ‘stakeholder
involvement’. Aangezien ook plekken met een private eigenaar als openbare ruimte ervaren
kunnen worden moeten we ook rekening houden met deze actoren die een rol in het creëren van openbare ruimte hebben. In een uitgebreide studie naar richtlijnen voor de ontwikkeling van stedelijke of semi-stedelijke plekken heeft het project UrbSpace (zie Stiles, 2012) een aantal belangrijke bevindingen gedaan.
In het project UrbSpace gebruikt men het concept ‘urban open space’ in plaats van openbare ruimte. Aangezien openbare ruimte voor gebruikers ontworpen wordt, is het van groot belang
wel het designproces zodat alle belangen meegenomen en meegewogen kunnen worden. In de volgende tabel is (op basis van Stiles, 2012, p. 30) overzichtelijk gemaakt welke partijen hier in de Europese context gebruikelijk aan tafel zitten en wat elke actor typeert.
The client Dit is de persoon of instantie waarvoor het project wordt uitgevoerd. Over het algemeen is dit de partij die de financiering regelt, maar er zijn uitzonderingen.
The local community Een belangrijke actor in het proces, maar bestaat uit meerdere verschillende groepen met elk hun eigen belangen. Deze groep heeft vaak de meest accurate praktische kennis en kan daarom het beste vanaf het begin betrokken worden.
Municipal authority Net als bij de local community heeft de gemeente last van conflicterende belangen. Het is daarom belangrijk om alle afdelingen invloed kunnen hebben op het plan tijdig te betrekken.
The funding agency Naast de gemeente kunnen er ook andere overheidsinstanties meebetalen aan een project (bijv. in de vorm van subsidie), welke ook meegenomen moeten worden in het proces.
NGO’s/commercial interest groups Bij bredere thema’s en onderwerpen op een groter schaalniveau vertegenwoordigen deze organisaties de belangen op basis van kennis en ervaring.
Specialists & consultants In sommige situaties is het handig om extra specialisten in te huren voor bepaalde specifieke onderwerpen als ecologie, sociologie of engineers.
Planner & designer De planner/designer probeert alle wensen van de verschillende partijen samen te brengen in een plan en een bijbehorende aanpak zodat het geïmplementeerd kan worden. Ook is deze verantwoordelijk voor het verloop van het proces
Other authorities Het kan zijn dat nationale of regionale partijen ook belangen hebben met de ontwikkelingen. Hulpdiensten moeten tijdig op de hoogte gesteld worden.
Tabel 1: Typeringen actoren openbare ruimte. Bron: (Stiles, 2012, p.30)
Stakeholder involvement gaat vervolgens over de hoeveelheid macht die aan de verschillende
actoren toebedeeld wordt. Dit kan in de vorm van de eerdergenoemde ‘Ladder of citizen participation’ van Arnstein (1969) maar wordt uitgebreider beschreven door Cilliers en Timmermans (2014) aan de hand van managementstijl, rollen en hoeveelheid macht in figuur 6.
Figuur 7: Participatie, managementvormen en rolverdeling. Bron: (Cilliers & Timmermans, 2014)
Hier moet bij vermeld worden dat niet elke vorm van participatie in elk project geschikt is. Als betrokkenen weinig gemotiveerd zijn, heeft inzetten op een hoge mate van participatie veelal weinig nut (Breman et al, 2008). Ook kan dit het geval zijn als de belangen klein zijn, mensen kunnen dan van mening zijn dat ze na een keer hun mening gegeven te hebben voldoende bijdrage en input hebben geleverd. Het is in dit soort situaties beter om een lagere trap op de participatieladder te kiezen.
De PPS placemaking strategie
Op basis van bovenstaande actoren, levels of participation en planningsbenadering wordt de lens van placemaking gebruikt processen in de openbare ruimte te evalueren. PPS (2018) onderscheidt een placemaking methode van 5 stappen (Figuur 8). Het schema van PPS kan gebruikt worden voor zowel bestaande- als nieuw te ontwikkelen ruimte. De stappen van het schema kunnen echter niet voor elke situatie overgenomen worden omdat ze in sommige gevallen in een andere volgorde plaatsvinden of op een andere manier uitgevoerd worden (PPS, 2018).
Figuur 8: 5 Steps to making places. Bron: (PPS, 2018)
Het schema gaat voornamelijk om het proces van observatie, plan-fase, en het vormen van de plaats. Er is echter ook aandacht besteed aan de lange termijn waarbij observatie en analyse belangrijk blijft voor het voortbestaan van de plek als waardevol voor haar gebruikers.
B.3 Operationalisatie van de theoretische concepten
Figuur 9 geeft een overzicht van de verschillende theoretische concepten die in dit onderzoek gebruikt worden. Het proces van placemaking in de openbare ruimte wordt beïnvloed door de strategie die toegepast wordt en de waarde die gebruikers uiteindelijk toekennen aan de openbare ruimte. De strategie wordt bekeken aan de hand van de 5-stappen, ook wel de PPS-methode genoemd en het niveau waarop stakeholders betrokken en gehoord worden. De belangrijkste academische achtergrond hierbij is de participatie die bestaat uit het identificeren van stakeholders en het bepalen hoeveel invloed zij hebben: identification & involvement. De strategie die de gemeente hanteert wordt vergeleken met de hoofdlijnen van de transitie van de komst van de nieuwe Omgevingswet. Dit geeft een beeld van of de strategie toekomstbestendig is en of er in de geest van de nieuwe wet beleid ontwikkeld wordt.
Bovenstaande strategie heeft invloed op de beleving die eindgebruikers hebben in de omgeving waarin zij wonen, werken en recreëren. De veronderstelling is dat de beleving van de openbare ruimte beter is wanneer gebruikers actief betrokken worden in de planvorming. Deze beleving, ook wel sense of place genoemd, wordt gemeten aan de hand van 4 categorieën die volgens figuur 3 (PPS, 2003) bijdragen aan een succesvol gebruik van de openbare ruimte en worden onderverdeeld in de persoonskenmerken leeftijd en woonplaats. Deze gebruikers dragen bij aan de totstandkoming van een place door middel van het toekennen van waarde aan plekken waardoor zij zich identificeren met de openbare ruimte waarin zij leven. Hieronder worden de begrippen die nog verheldering nodig hebben verder geoperationaliseerd.
De belevingskant van placemaking
Acces & Linkages
‘Access & Linkages’ gaat over de bereikbaarheid van een plek en zijn omgeving, zowel visueel als fysiek. Volgens PPS (PPS, 2003) is de succesvolle openbare ruimte één waar je makkelijk komt - en doorheen gaat. Mensen kunnen de plek goed zien van dichtbij maar ook van veraf. De openbare ruimte is goed bereikbaar per openbaar vervoer en ook op andere manieren zoals fiets, auto etc. Het gaat bij access & linkages ook om de connectie tussen de ruimte en de gebouwen eromheen. Des te makkelijker je als voetganger, fietser bij de openbare ruimte komt des te beter. Hierbij kan gedacht worden aan extra fietspaden,
wandelpaden en autovrije zones. Ook kijkt PPS (PPS, 2003) naar de toegankelijkheid van de openbare ruimte voor minder valide en andere gebruikers met extra behoeften.
Comfort & Image
‘Comfort & Image’ gaat over de vraag of een plek comfortabel is en zichzelf goed presenteert. Het gaat hierbij voornamelijk om de perceptie van haar gebruikers over
veiligheidsgevoel, een schone omgeving zonder afval en voldoende plekken om tijd door te brengen/zitten. Hierbij geeft PPS (PPS, 2003) speciaal aan dat het vaak onderschat wordt hoe groot het belang van een vrije zitkeuze is in de openbare ruimte. Hier komt ook een stukje onderhoud kijken wat een effect op de schoonheid van de omgeving heeft maar ook op het veiligheidsgevoel. Ook kan er sprake zijn van een bepaalde vorm van beveiliging in het gebied. Bij het veiligheidsaspect komt wederom de toegang van gemotoriseerd verkeer kijken, welke ook al een rol speelde in de vorige categorie.
Uses & activities
‘Uses & Activities’ gaat over de activiteiten die er bij plekken tot stand komen; dat is volgens
PPS (PPS, 2003) de basis van elke geweldige plek. Het is de reden dat mensen naar een plek toegaan, maar er ook in de toekomst naar toe blijven gaan. Het is eveneens datgene dat een plek uniek maakt en onderscheid van andere plekken. Dit betekent ook dat plekken waar niks te doen is icoon staan voor plekken waar iets moet veranderen. Het is belangrijk om te kijken naar hoe de bewoners rondom een plek kunnen participeren in de activiteiten. Hier kan aandacht geschonken worden aan zowel geslacht, leeftijd en andere eigenschappen. Ook kan er gekeken worden naar het gebruik van de plek gedurende de dag, de verhouding van activiteiten in de middag en in de avond.
Sociability
‘Sociability’ heeft volgens PPS (PPS, 2003) te maken met interactie en gevoel bij een plek.
Het is lastig om te verkrijgen, maar zeer belangrijk voor een succesvolle openbare ruimte. Het ontstaat als mensen elkaar op straat ontmoeten, met vreemdelingen praten en dus een sterke connectie voelen met hun omgeving. Hier wordt ook wel het concept sense of place gebruikt om aan te geven dat een plek goed scoort in deze categorie. Het heeft ook te maken
met verdraagzaamheid, een etnische mix van gebruikers en een verantwoordelijkheidsgevoel om de plek schoon te houden.
De strategiekant van placemaking
Meet with the community & identify stakeholders
Het is van groot belang welke belanghebbenden er betrokken zijn in het proces. Bij PPS (2018) start dit proces met een bijeenkomst waarin vertegenwoordigers van de publieke en private sector. Hier worden de belangrijkste onderwerpen besproken van de specifieke plek en welke gegevens nodig zijn om de plek te ontwikkelen. Hieruit komt een plan van aanpak voort. PPS (2018) neemt als vuistregel dat belanghebbenden een directe connectie en belang bij de ontwikkeling van een plek moeten hebben. Meestal vallen daar de volgende belanghebbenden onder: bewoners; ondernemers; en culturele, religieuze of educatieve organisaties. Als er een gedeelde visie bestaat tussen deze groepen belanghebbenden is het zaak voor de overheid om deze visie te steunen en te implementeren waardoor deze belanghebbenden niet alleen maar hun mening geven, maar sterke en constante partners (PPS, 2018).
Evaluate space & identify issues
Deelnemers aan het proces gaan in deze stap op zoek naar de manieren waarop een plek
gebruikt wordt en hoe deze in de toekomst verbeterd kan worden. PPS (2018) heeft
hiervoor een ‘Placemaking Workshop’ ontwikkeld waarbij de kennis, intuïtie, gezond verstand en input van de deelnemers meegenomen wordt in het proces. Het is meest effectief wanneer er bij dit proces een lokale groep de coördinatie op zich neemt. Denk hierbij aan bewoners of een non-profit organisatie. Hierdoor komt er meer gemeenschapsparticipatie tot stand dan wanneer de gemeente dit gehele proces leidt (PPS, 2018).
Een succesvolle workshop ziet er volgens PPS (2018) als volgt uit: het vooraf helder hebben van de doelen en een bezoek aan de locatie waarbij de ruimte in groepen geanalyseerd wordt gevolgd door het presenteren en discussiëren van de bevindingen waaruit een (voorlopige) gedeelde visie ontstaat. Dit proces duurt normaal gesproken 4 tot 6 uur.
Place vision & management strategy
De derde stap is het maken van een visie over de te ontwikkelen ruimte op basis van de uitkomsten van de ‘Placemaking Workshop’. In dit document komen de volgende onderwerpen aan bod (PPS, 2018):
- Doelen voor de ruimte
- Gebruik van de ruimte en betrekken belanghebbenden - Beschrijving van het karakter van de plaats
- Identificeer potentiële belangrijke gebruiksfuncties in de ruimte (café, tuin, speelplek) - Ontwikkel een conceptueel plan voor deze activiteiten
Naast de visie voor de plek is er een managementplan nodig om de plek te onderhouden en voor continue activiteit te zorgen.
Short-term experiments
Nadat er duidelijk is wat er allemaal gaat veranderen en wie hier een rol in heeft begint de belangrijkste stap in het placemaking proces; de implementatie. PPS (2018) geeft aan dat het verstandig is om met de Lighter, Quicker, Cheaper (LQC) aanpassingen te beginnen. Dit zijn de implementaties die vrij snel gaan en de minste middelen kosten (maar kunnen soms alsnog maanden duren). De LQC-aanpassingen kunnen gaan over voorzieningen (o.a. zitplekken, speeltoestellen recreatiemogelijkheden, fonteinen of het plaatsen van een kiosk),
programmering (o.a. verschillende soorten markten, filmavonden, festivals of andere
evenementen) of subtiele vormen van ontwikkeling (o.a. horeca, retail, schaduw structuren).
Ongoing reevaluation & long-term improvements
De LQC-aanpassingen alleen kunnen niet het hele proces voltooien. Het ontwikkelen met behulp van de placemaking methode is daarnaast een proces dat geen einde kent. Constante
evaluatie is daarom van groot belang, om inzicht te krijgen in hoe de ruimte beleefd wordt
gedurende verschillende momenten. Hier speelt het managementplan een grote rol, aangezien daarin aangegeven kan worden op welke basis deze evaluatie plaatsvindt (PPS, 2018). Uit deze evaluatie blijkt hoe tevreden gebruikers zijn met de ruimte en of er de wens is voor
C. Methodes
C.1 Onderzoeksstrategie
Het doel van het onderzoek is om inzicht te krijgen in de manieren waarop openbare ruimte in een landelijke gemeente betekenis krijgt. Dit proces van placemaking is ‘... een vrij
nieuw en onontgonnen terrein waar weinig uitgekristalliseerde theorieën en methoden voor bestaan’ (Lupi, 2008, p. 72). Vandaar dat de focus in dit onderzoek op een gemeente ligt,
zodat verschillen in aanpak bij projecten duidelijk en helder naar voren komen en de gebruikers inzichtelijk worden.
Het eerste deel van het onderzoek krijgt hierdoor de structuur van een casestudy waarin de sense of place van inwoners van Raalte onderzocht wordt. Het tweede gedeelte van het onderzoek bestaat uit een algemene analyse van het bestaande beleid op ontwikkelingen in de openbare ruimte. Dit onderdeel verdiept zich door middel van het aanhalen van een aantal projecten binnen de gemeente die kenmerkend zijn voor de bottom-up aanpak/ gebruikers gerichte ontwikkelstrategie. Als laatste wordt de manier van ontwikkelen gekoppeld aan de hoofdlijnen die de Omgevingswet stelt.
In dit onderzoek staat de gemeente Raalte, 1 van de 380 Nederlandse gemeenten, model voor ‘weinig stedelijke’ gemeenten in het algemeen met een bevolkingsomvang van ongeveer 36.500 inwoners (VNG, 2018). Dit betekent niet dat de resultaten zonder meer naar alle andere gemeenten met deze classificering gegeneraliseerd kunnen worden, de context speelt namelijk een grote rol waardoor het als bijzondere case gezien kan worden. Binnen de gemeente Raalte zullen er verschillende ontwikkelingen onderzocht worden die elk een andere achterliggende strategie hebben. In het eerste hoofdstuk wordt er verder ingegaan op wat voor eigenschappen de openbare ruimte van Raalte als gemeente heeft.
C.2 Onderzoeksmethode, data-verzameling en -analyse
Bij het kiezen van een onderzoeksmethode is uitgegaan van het schema van Farthing (2016, p. 125) over ‘Methods of data generation’. De onderzoeksmethode is afhankelijk van een viertal factoren: research questions and purpose, methodological arguments, practical
considerations en potential data sources and sampling (Farthing, 2016). Het doel is om door
middel van een diepgaande analyse aan te tonen hoe de planningsprocessen verlopen binnen deze gemeente en wat de beleving van deze openbare ruimte is door bewoners uit de gemeente Raalte. Omdat er zowel naar de woonbeleving als de strategie van placemaking gekeken wordt zal de interne validiteit en betrouwbaarheid relatief hoog zijn van dit inductieve onderzoek.
Figuur 10: Inductieve onderzoeksbenadering. Bron: eigen werk
Methode openbare ruimte
Aangezien er in de academische wereld nauwelijks kennis is over de openbare ruimte in Raalte is het handig om deze eerst te verkennen met een open deelvraag die beschrijvend van aard is en inzicht geeft over de verschillende openbare ruimtes in de gemeente Raalte. Deze deelvraag zal beantwoord worden aan de hand van een documentanalyse waarin de openbare ruimtes binnen de gemeente in kaart gebracht en toegelicht worden. Ook zullen er verkennende gesprekken zijn met medewerkers van de gemeente om inzicht te krijgen in welke plekken actueel en interessant zijn.
Methode analyse beleving
Naast dat we inzicht hebben in wat voor openbare ruimte er in Raalte is zal er gekeken worden naar de beleving van deze ruimte. Vanuit een onderzoek, dat vergelijkbaar is met Lynch’s mental map benadering om tot de sense of place te komen dat wordt afgenomen met een groot aantal respondenten uit de gemeente Raalte, zal duidelijk worden wat voor soort plekken als positief dan wel negatief ervaren worden. Daarnaast zal uit ditzelfde onderzoek een soort van DNA-schets van Raalte maken met waarderingen van inwoners over hun omgeving. Deze data over openbare ruimte kan vervolgens ingedeeld worden aan de hand van verschillende factoren welke in de literatuur aangegeven zijn (leeftijd, woonplaats en het placemaking figuur van PPS). Deze gegevens geven inzicht in de beleving die inwoners uit gemeente Raalte hebben met hun (directe) woonomgeving. De gemeente Raalte heeft recentelijk onderzoek gedaan om tot 3 kernopgaven te komen die zij gebruiken voor de gemeentelijke visie. De ruwe data van dit onderzoek zijn uitermate geschikt om te gebruiken bij de analyse over sense of place en zullen dan ook vanwege de praktische overwegingen op deze manier gebruikt worden.
Er waren twee soorten ruwe data beschikbaar: gescande PDF formulieren en online-tool met Excel data. De gescande PDF formulieren zijn uitgeschreven in Excel bestanden en op een bepaalde manier gecodeerd zodat het analyseprogramma Atlas. Ti de data herkent. Hetzelfde is gedaan met de opbrengst van de online tool. Samen kwam dit uit op 1005 respondenten uit de verschillende kernen in gemeente Raalte. Bij het coderen zijn de eerste 170 interviews gelezen en zijn met de hand ‘bottom-up’ codes toegekend aan de documenten. Op deze manier ontstond er een goed objectief beeld van wat er speelt in de gemeente Raalte in de verschillende onderzoek categorieën. Dit proces is zeer tijdrovend omdat je als onderzoeker steeds afwegingen maakt of er een aparte code nodig is voor een bepaald tekst fragment. Ook voeg je tijdens deze fase een aantal codes bij elkaar of herken je het ontstaan van bepaalde
grotere groepen/categorieën van codes. Na deze stap zijn alle 1005 documenten en de ongeveer 250 codes meegenomen in de analyse met de ‘auto-coding tool’. Het voordeel van deze tool is dat het bij grote hoeveelheden data goed inzicht geeft in waar de accenten liggen. Het is dus geen bottom-up manier van coderen meer maar er wordt gebruik gemaakt van bestaande codes en bijbehorende indicatoren. Dit is een iteratief proces waarbij vaak goed gekeken werd of de indicatoren in de tekstuele context naar de juiste code verwezen. Hierdoor werden de documenten meermaals bekeken en doorgelezen van waaruit weer nieuwe codes en indicatoren ontstonden. Nadat alle documenten en codes verwerkt zijn met deze auto-coding tool zijn de resultaten hiervan gepresenteerd in Excel tabellen. Hierbij is het steeds de afweging hoe vaak een code gebruikt moet zijn om relevant te zijn. Hiervoor bekijk je elk geval apart; zijn er in totaal maar weinig codes (bijvoorbeeld in de groep ‘jonger dan 20’ of mensen uit Liederholthuis) dan neem je codes met een lagere frequentie al sneller mee dan in andere gevallen (Raalte of leeftijdscategorie tussen de 20 en 40).
Methode analyse strategie
De planningsprocessen achter de opvallende openbare ruimtes worden vervolgens verder onderzocht met behulp van diepte-interviews met experts en documentanalyses (ruimtelijke plannen) om erachter te komen wat voor strategie er gebruikt is om ze te ontwikkelen. De stap die hieraan voorafgaat betreft de theorie achter deze participatieve strategieën om van space naar place te komen in landelijke gemeenten in het algemeen. Hier zal het meer over de algemene aanpak van de gemeente gaan wanneer zij focussen op ontwikkelingen in de openbare ruimte en zal daarnaast gebruik gemaakt worden van het raamwerk dat PPS (2018) gebruikt om plekken te ontwikkelen vanuit de rol als aanjager/ontwikkelaar. Vanuit deze algemene blik zoomen we steeds in op interessante projecten/ontwikkelingen ter verduidelijking en aanscherping. Deze combinatie van aan de ene kant de beleidsdocumenten en aan de andere kant de praktische uitvoering in projecten zorgt ervoor dat er een totaalbeeld ontstaat van wat de gemeente Raalte als strategie nastreeft maar eveneens ook waarmaakt in de praktijk.
1
. Welke plekken in de gemeente Raalte kunnen voor
dit onderzoek gezien worden als openbare ruimte?
Wat zijn de kenmerken en uitdagingen van deze plekken?
1.1 Gemeente Raalte in het algemeen
Het volgende figuur 11 (Gemeente Raalte & Nieuwe Gracht, 2012) geeft duidelijk weer waar de verschillende kernen binnen gemeente Raalte te vinden zijn met Heino en Raalte als grootste van de totaal 9 kernen. Deze gemeente, gelegen in het Oosten van Nederland tussen Zwolle en Deventer, heeft een duidelijk plattelands karakter ontstaan uit een geschiedenis van drie hoofd landschapstypen: het stuwwallenlandschap, het rivierenlandschap en de uitgestrekte dekzandlandschappen. Tussen deze landschappen liggen de negen kernen (Gemeente Raalte & Nieuwe Gracht, 2012).
Figuur 11: Positie gemeente Raalte. Bron: (Gemeente Raalte & Nieuwe Gracht, 2012, p. 22)
De gemeente Raalte wordt gezien als een landelijke gemeente met een agrarisch buitengebied. De kenmerkende kleine kernen bevatten veel vrijstaande woningen met eigen grond. In de kernen Raalte en Heino zijn sinds de 20e eeuw ook grotere aantallen appartementen te vinden en er ontstaat een kleinstedelijk karakter. Grotere bedrijventerreinen zijn voornamelijk terug te vinden in de kernen Heino en Raalte (Gemeente Raalte & Nieuwe Gracht, 2012).
De weg van Zwolle naar Almelo (N35) loopt langs Heino en door Raalte. Dwars op deze weg ligt de N348 die Deventer en Ommen met elkaar verbindt. Over het algemeen zijn de kernen goed bereikbaar, met uitzondering van Luttenberg dat enigszins geïsoleerd is en daardoor iets meer op zichzelf gericht is (Gemeente Raalte & Nieuwe Gracht, 2012). Er is een enkel spoor tussen Zwolle en Almelo waardoor met name de kern Raalte goed bereikbaar is per trein. De belangrijkste ontwikkelingen zijn de laatste jaren geweest rondom het ontwikkelen van sectoraal beleid (met name voor het buitengebied) en de verkeersproblematiek rond de N348 en N35. De huidige opgaven waar gemeente Raalte voor staat concentreren zich in de kern van Raalte en gaan over de verbinding tussen het centrum en Raalte-Noord, de bereikbaarheid en ruimtelijke kwaliteit van het centrum. Ook speelt de inrichting van de spoorzone en de zone langs het Overijssels Kanaal een grote rol (Gemeente Raalte & Nieuwe
