Quis custodiet ipsos custodes?
Wie bewaakt de bewakers?
Over de rolopvatting en de procesethiek bij het professionaliseren van het interne toezicht door de RvC op morele besluitvorming bij woningcorporaties Naam: Nils ter Braake Studentnummer: 6057144 Opleiding: Universiteit van Amsterdam, Master Politicologie: Bestuur & Beleid Afstudeerproject: Ethiek in Professies en Organisaties Begeleider: dr. Rob van Es Tweede lezer: prof. dr. Jaap Boonstra Datum: 01 – 07 – 2014 Aantal woorden: 27.152
Inhoudsopgave
Blz.
Voorwoord 3 Samenvatting 4 1. Inleiding 5 2. Methoden 9 3. Theoretisch kader 15 4. Analysekader 29 5. Corporatiesector: bouwen om te dienen of te verdienen? 31 6. Casus Rochdale 39 7. Veranderende rol RvC in de corporatiesector 53 8. Resultaten interviews: de professionele toezichthouder 61 9. Conclusie 90 10. Discussie 93 11. Literatuurlijst 95
Voorwoord
Het afstudeerproject is de laatste proef van wetenschappelijke bekwaamheid van de universitaire studie. De uitdaging als student is om de opgedane theoretische, onderzoeksvaardigheden en maatschappelijke kennis met elkaar te verbinden. Hiervoor heeft het boek ‘Professionele Ethiek’ van Rob van Es als leidraad gediend om onderzoek te kunnen doen naar morele besluitvorming. Het kunstwerk op het voorblad ‘Several Circles’ van Wassily Kadinsky (van Es, 2011: 174) vat voor mij in beeld wat dit afstudeerproject probeert te verwoorden: bij morele besluitvorming zijn er meerdere stakeholders betrokken met verschillende plekken en van verschillende grootte en zijn daarmee allemaal ook van belang. Hiermee wordt de spanning weergegeven van toezichthouden op besluitvorming omdat je deel bent van het grotere geheel. Hierbij hoort ook de vraag: wie bewaakt de bewakers? Deze vraag werd oorspronkelijk gesteld door de Romeinse satiricus Juvenal in de 2de eeuw voor Christus. Maar de vraag is nog steeds actueel nu de parlementaire enquête over woningcorporaties onderzoekt wie er verantwoordelijk is voor de misstanden en waar het toezicht tekortschoot. Tijdens het uitvoeren van het onderzoek heb ik veel gehad aan de lessen en werkgroepen met Rob van Es. Hier werd de literatuur over ethiek, waarden en morele besluitvorming op een praktische en interessante manier aangereikt als toepasbare kennis. Ook zijn manier van begeleiding dwong tot kritische zelfreflectie op het onderzoek en het constant verbeteren van de inhoud. Ook het meelezen, verbeteren en aanreiken van informatie door mijn vader heeft mij enorm geholpen. Zijn jarenlange ervaring in de woningbouwsector, van stadsvernieuwing tot en met organisatieadvies, hield mij scherp om mijn blik te verbreden maar ook oog voor detail te houden. Hierdoor kon ik blijven focussen op het einddoel: een goed stuk schrijven. Graag wil ik alle geïnterviewden bedanken voor hun medewerking en interessante informatie die de interviews hebben opgeleverd. Hopelijk lezen zij en andere geïnteresseerden met veel plezier deze masterscriptie.Samenvatting
De professie van commissaris bij woningcorporaties bestaat pas vanaf 1995, sinds de invoering van het model van Raad van Commissarissen. Sindsdien is er een extern en intern toezichtskader gekomen voor financiële toetsing van de besluitvorming en het werkgeverschap voor de Raad van Bestuur. En de adviesfunctie die zich heeft ontwikkeld, sluit aan bij de rol van toezichthouder op de afwegingen bij morele besluitvorming. Het toetsingskader heeft niet kunnen voorkomen dat er veel incidenten zijn geweest in de woningcorporatiesector, zoals financieel mismanagement, zelfverrijking en fraude. Incidenten die de maatschappelijke legitimatie van corporaties ondermijnen. Aangezien de RvC (moreel) verantwoordelijk is als intern toezichthouder voor de besluitvorming en de afweging van maatschappelijke belangen bij de woningcorporatie, ligt er een uitdaging om haar rol te professionaliseren. Hiervoor dient onderstaand model van procesethiek voor toezicht houden op morele besluitvorming door de RvC. Als kader en als tijdsbeeld voor de manier waarop kan worden gewerkt aan deze professionalisering. Een speciale rol is er hierbij voor de inzet van emotionele en interpersoonlijke intelligentie om via (zelf)evaluatie te blijven werken aan de verdere professionalisering als commissaris.
1 ‐ Inleiding
In Nederland zijn een kleine 400 woningcorporaties actief met een sociale doelstelling om mensen met een laag inkomen te huisvesten. Sinds de financiële verzelfstandiging van deze sector in de jaren ’90 is er bij de corporaties een groeiend aantal gevallen geweest van mismanagement en fraude. Deze gevallen hebben veel media aandacht getrokken en de maatschappelijke discussie aangezwengeld over de verantwoording van de maatschappelijke rol van de corporatiesector. Dit heeft mede geleid tot de opzet van de parlementaire enquête over de corporatiesector (Aedes, 2013: 8). Er is sprake van teleurstelling over de wijze waarop woningcorporaties met “ons geld” omgaan en hoe de morele besluitvorming hierover is verlopen en hoe daarover verantwoording wordt afgelegd. De discussie richt zich daarbij stevig op de rol van de Raad van Commissarissen (hierna: RvC) als intern toezichthouder. Er is ongenoegen over en kritiek op de rol van de RvC die de (financiële) keuzes en de morele overwegingen daarbij moesten beoordelen en die daarover niets hebben gezegd of niet tijdig hebben ingegrepen (Spelbos en Van Vark, 2013: 6). De probleemstelling is dat het interne toezicht deze incidenten niet heeft kunnen voorkomen. De invulling van de rol van de RvC als intern toezichthouder staat momenteel ter discussie. 1.1 – Vraagstelling Deze scriptie richt zich op het onderzoeken van de rol van de RvC bij woningcorporaties in de periode vanaf 1995 tot nu. De professie die wordt onderzocht is die van commissaris. De RvC bestaat bij een woningcorporatie uit groep van 5 tot 7 commissarissen. De RvC is werkgever van de bestuurder(s), houdt financieel toezicht in samenspel met de accountant. De RvC heeft als taak toezicht op de bestuurder(s) en de algemene gang van zaken in de stichting en staat het bestuur met raad terzijde. De hoofdvraag is: hoe kan de Raad van Commissarissen van woningcorporaties zijn rol als intern toezichthouder op morele besluitvorming professionaliseren? 1.2 ‐ Operationalisatie hoofdvraag en deelvragen De beantwoording van de hoofdvraag is opgedeeld aan de hand van vier deelvragen die worden samengevat in de conclusie.Eerste deelvraag Wat is het theoretisch kader om als RvC te toetsen je toezicht kan houden op de morele besluitvorming bij woningcorporaties en welke begrippen er zijn voor professionalisering? Het theoretisch kader wordt in hoofdstuk 3 gegeven met het model van procesethiek uit het boek: “Professionele ethiek”, van Van Es (2009). Het boek van Sandel (2012) “What money can’t buy: the moral limits of markets”, gaat in op de grenzen van de marktsamenleving. Daarnaast worden lessen beschreven uit het boek: “Wat leiders drijft”, van Manfred F.R. Kets de Vries (2007) over het belang van emotionele intelligentie bij bestuurders en toezichthouders. Het begrip emotionele intelligentie wordt gedefinieerd met het boek: “Emotionele Intelligentie – emoties als sleutel tot succes”, van Goleman (1996) tezamen met interpersoonlijke intelligentie. Het boek van Goodijk (2012) “Falend toezicht in de semipublieke sector”, geeft aandachtsgebieden en begrippen voor het professionaliseren van de RvC. De kennis uit deze bronnen biedt een theoretisch kader voor het onderzoek naar de vraag op welke manier de RvC zijn rol als intern toezichthouder bij woningcorporaties op morele besluitvorming kan professionaliseren. Dit gebeurt door opstellen voor een model voor procesethiek met de begrippen afkomstig uit het theoretisch kader. De hypothesen die bij dit model horen worden beschreven in het analysekader. Tweede deelvraag Hoe heeft het intern toezicht bij woningcorporaties door de RvC op morele besluitvorming zich ontwikkeld? Deze deelvraag wordt beantwoord in hoofdstuk 4 met een beschrijving van de veranderingen in het intern en extern toezicht in de corporatiesector na de verzelfstandiging vanaf 1995 tot nu. Derde deelvraag Hoe heeft de RvC bij woningcorporatie Rochdale het intern toezicht op (morele) besluitvorming in de periode 2004‐2009 vorm gegeven en welke lessen zijn er uit te halen voor de rol van RvC? Deze deelvraag wordt beantwoord in hoofdstuk 5 door de beschrijving van de casus woningcorporatie Rochdale. De RvC wordt geconfronteerd met morele kwesties aangaande besluitvorming van de bestuurder Möllenkamp. Het proces van morele oordeelsvorming en besluitvorming bij de casus Rochdale geeft
inzicht in het belang van professioneel intern toezicht. De lessen die naar voren komen uit de casus van Rochdale (plus de ontwikkelingen bij andere corporaties beschreven in hoofdstuk 5) zijn aanleidingen voor professionalisering van de rol, de verantwoordelijkheden en de professie van de RvC bij corporaties. Vierde deelvraag Om te onderzoeken op welke manier de professie van de RvC kan worden geprofessionaliseerd wordt deelvraag 4 beantwoord in hoofdstuk 7. De vierde deelvraag luidt: is het moreel verdedigbaar dat de RvC van een woningcorporatie alleen maar moet toezicht houden binnen het gegeven externe en interne toetsingskader terwijl de RvC moreel aansprakelijk is voor het handelen van de organisatie en de morele besluitvorming van het bestuur? Deze morele kwestie wordt beschreven met het model van Van Es (2011: 290) waarbij duidelijk wordt tussen welke waarden er spanning zit bij de ontwikkeling en professionalisering van de professie van commissaris. Vervolgens wordt in hoofdstuk 8 het model voor procesethiek uit het theoretisch kader en de bijbehorende hypothesen getoetst aan de hand van informatie uit interviews van een bestuurder, van commissarissen van woningcorporaties en interviews met experts. Conclusie en discussie In hoofdstuk 9 wordt bij de conclusie de discussie gevoerd over de professionalisering van de rol van RvC. De discussie wordt gevoerd met de kennis uit de interviews. Uit deze discussie blijkt of de begrippen emotionele en interpersoonlijke intelligentie in samenhang met het model van Van Es kunnen ondersteunen bij de professionalisering van intern toezicht van de RvC van woningcorporaties op de morele besluitvorming. 1.3– Maatschappelijke relevantie Dit afstudeerproject onderzoekt welke competenties gewenst zijn voor een RvC bij woningcorporaties om haar rol als intern toezichthouder professioneel uit te oefenen. Het gebruikte analysekader en de beschrijving van de professionalisering kunnen worden gebruikt bij verdieping van het maatschappelijke debat over de verantwoording van woningcorporaties en het interne toezicht daarop door de RvC. Dit sluit aan bij de actuele discussie via de parlementaire enquête over de rol van intern en extern toezicht
bij woningcorporaties. 1.4 – Wetenschappelijke relevantie Dit afstudeerproject koppelt het model van Van Es (2011) voor professionaliseren van morele besluitvorming aan de begrippen emotionele intelligentie en interpersoonlijke intelligentie. Aan de hand van de empirische kennis, afkomstig uit interviews, wordt getoetst in hoeverre begrippen uit de interviews ondersteunend kunnen zijn bij het gebruik van het model van Van Es. Deze toetsing gebeurt mede door codering van de interviews met behulp van het programma Atlas.ti. Dit ondersteunt het benoemen van begrippen die worden vastgesteld in het theoretisch kader. Dit is nieuw aangezien deze begrippen nog niet eerder zijn gekoppeld aan het model. In de conclusie worden enkel hypotheses geformuleerd voor mogelijk vervolgonderzoek. Dat verrijkt het bestaand aanbod van wetenschappelijke stukken over de rol van de RvC bij semipublieke organisaties zoals woningcorporaties. Dit dient het doel de maatschappelijke verantwoording van de rol van RvC als intern toezichthouder bij woningcorporaties te ondersteunen.
2 – Methoden
De scriptie wordt uitgevoerd als interpretatief kwalitatief onderzoek. Uitgangspunt hierbij is dat mensen betekenis geven aan verschijnselen en die betekenissen onderling uitwisselen in hun alledaagse interacties, zodanig dat ze gezamenlijk een werkelijkheid construeren. Het doel van interpretatief kwalitatief onderzoek is te beschrijven hoe de mensen die worden onderzocht de sociale situatie interpreteren (Boeije, 2005: 20). Omdat de interpretatie gebonden is aan het beeld van deze mensen wordt in dit methoden hoofdstuk duidelijk gemaakt hoe de sociale situatie van de RvC als intern toezichthouder wordt onderzocht. Dit wordt opgebouwd aan de hand van de definitie van kwalitatief onderzoek. 2.1 – Kwalitatief onderzoek De definitie van kwalitatief onderzoek is dat de vraagstelling van het onderzoek zich richt op onderwerpen die te maken hebben met de wijze waarop mensen betekenis geven aan hun sociale omgeving en hoe zich op basis daarvan gedragen. Er worden onderzoeksmethoden gebruikt die het mogelijk maken om het onderwerp vanuit het perspectief van de onderzochte mensen te leren kennen met het doel om het te beschrijven en waar mogelijk te verklaren (ibid: 27). De hoofdvraag van dit onderzoek is vastgesteld in het vorige hoofdstuk en is opgesplitst in deelvragen. Definitie van kwalitatief onderzoek deel 1 Het eerste gedeelte van de definitie van kwalitatief onderzoek is het uitgangspunt dat mensen betekenis geven aan hun sociale omgeving en dat ze op basis van die betekenisgeving handelen. Daarmee wordt bedoeld dat mensen in hun dagelijkse leven allerlei constructies hanteren die hen in staat stellen om gebeurtenissen en ervaringen te plaatsen en te begrijpen. Met deze constructies plaatsen de onderzochte personen gebeurtenissen in perspectief, door onderzoekers het inner perspective genoemd. Dit is een geconstrueerde werkelijkheid omdat het gedrag en de consequenties van gedrag, zoals instituties, organisatie en regels, de betekenis weerspiegelen die mensen aan zaken geven (ibid: 31‐32). Deze geconstrueerde werkelijkheid is voor elke RvC anders omdat ze worden geconfronteerd op microniveau met het handelen van de Raad van Bestuur (hierna: RvB). Ook verschilt elke RvC in zijn eigen functioneren en de mate vanprofessionalisering. Maar voor elke RvC van de woningcorporaties geldt dat zij zelf verantwoordelijk is voor haar handelen en daarom kritisch moet kijken of dit kan worden geprofessionaliseerd. Op mesoniveau speelt de ontwikkeling van de organisatie die op macroniveau wordt beïnvloed door factoren uit de samenleving (Van Es, 2011: 245). Daarom wordt in dit onderzoek in de interviews gevraagd naar het perspectief van de geïnterviewden bij hun mening over de professionalisering van de RvC van woningcorporaties. De verschillende beelden vormen samen een geconstrueerde werkelijkheid, die wordt getoetst aan de begrippen afkomstig uit het theoretisch kader. Definitie van kwalitatief onderzoek deel 2 Het tweede gedeelte van de definitie van kwalitatief onderzoek zegt dat er onderzoeksmethoden worden gebruikt die het mogelijk maken om het onderwerp vanuit het perspectief van de onderzochte mensen te leren kennen. De onderzoekers zetten zichzelf in als instrument om data te verzamelen. Ze leven zich in de situatie van de onderzochte personen in, willen hun gewoonten leren kennen, observeren hun gedrag en proberen naar de omgeving te kijken zoals de mensen die zij onderzoeken dat doen. Daarvoor is een open onderzoeksprocedure nodig waarbij de onderzoeker veel beslissingen neemt tijdens het onderzoek en niet vooraf. Dit is nodig om flexibel te kunnen reageren op relevante veranderingen en gebeurtenissen in het veld. Ook doet de onderzoeker tussentijdse analyse van de verzamelde gegevens en zich door de uitkomsten ervan leiden bij volgende waarnemingen. Deze veranderingen zijn niet van tevoren allemaal in het onderzoeksplan vast te stellen (Boeije, 2005: 33). De methode om het onderwerp vanuit het perspectief van de onderzochte mensen te leren kennen dient bij dit afstudeerproject om de visie van andere belangrijke actoren te leren kennen over de rol en de benodigde competenties van de RvC. Dit gebeurt door te vragen naar praktijkervaring en visie van de geïnterviewden. De definitie van kwalitatief onderzoek deel 3 Het derde gedeelte van de definitie is dat het doel van kwalitatief onderzoek is om het perspectief van de onderzochte mensen te beschrijven en waar mogelijk te verklaren. Om de belangrijkste elementen van de leefwereld van de onderzochte mensen te beschrijven is er veel aandacht nodig voor de taal die ze gebruiken. In woorden drukken mensen veel uit van hun culturele inzichten, betekenissen en regels. De gegevens
bestaan uit literatuurstudie en teksten van uitgetypte interviews. Bij de analyse en codering worden deze gegevens omgezet naar resultaten zoals beschrijvingen van begrippen en typen. Verklaringen kunnen worden gegeven door naast de beschrijvingen ook uit te leggen welke relaties er zijn tussen begrippen of de relatie te beschrijven tussen bepaalde omstandigheden en het voorkomen van bijvoorbeeld een bepaald type. De resultaten leiden tot conclusies door ze tegen theoretische en/of maatschappelijke achtergronden te plaatsen die van toepassing zijn op het onderzoek (ibid: 33‐34). Het beschrijven van het perspectief van de geïnterviewden wordt gedeeld in hoofdstuk 8. De resultaten van deze interviews worden gekoppeld aan de maatschappelijke achtergrond van de parlementaire enquête die in hoofdstuk 5 wordt beschreven. Verder wordt er teruggegrepen op de lessen van de casus Rochdale. Daarnaast worden de resultaten gekoppeld aan de theoretische achtergrond van lessen uit het boek van Kets de Vries (2011) en Goleman (1996) over belang van emotionele intelligentie. 2.2 – Onderzoeksopzet Bij kwalitatief onderzoek is het van belang dat de onderzoeksopzet de vrijheid geeft om flexibel te reageren op veranderingen uit het veld, maar er moet tegelijkertijd een plan zijn voor het onderzoek. Het voorstel moet tonen waar het onderzoek over gaat door een duidelijke opbouw aan te houden. De kwalitatieve onderzoeksopzet begint met probleemstelling, die ingaat op wat er wordt onderzocht, bestaande uit de vraagstelling en doelstelling. De vraagstelling is de centrale vraag die de onderzoeker hoopt te beantwoorden en is vastgesteld bij de inleiding. Deze gaat in op de aard van het verschijnsel en hoe de verschillende elementen zich tot elkaar verhouden en of bepaalde aspecten wel eens afwezig zijn en hoe dat komt. De vraagstelling is meestal breed en opgedeeld in onderzoeksvragen die richting geven aan het onderzoek. De vraagstelling kan tijdens het onderzoek worden aangepast als het daardoor beter past bij het veld van onderzoek (ibid: 40‐42). De probleemstelling en vraagstelling zijn uiteengezet in hoofdstuk 1 bij de inleiding. Kwalitatief onderzoek kan twee doelen hebben. Ten eerste het leveren van een wetenschappelijke bijdrage door meer kennis te vergaren over een onderwerp en de theorie te verrijken met empirische kennis. Het tweede doel is het leveren van een bijdrage aan de theorie door te zoeken naar verklaringen voor onderzochte
verschijnselen (ibid: 44). Doel van deze scriptie is de discussie over de rol van de RvC te verrijken met analyse van empirische kennis uit de interviews, empirische kennis die wordt gekoppeld aan literatuur en het gevormde analysekader in hoofdstuk 4. Onderdeel van de onderzoeksopzet is ook de samenstelling van de onderzoeksgroep. Hiervoor moet de onderzoeker kijken welke middelen beschikbaar zijn voor het onderzoek, wie de opdrachtgever is. Van belang is vooraf te onderzoeken of je toegang hebt tot de onderzoeksgroep. Uitgangspunt bij de afbakening van de onderzoeksgroep via een steekproef is maximalisatie: nagaan waar het onderwerp zich het sterkst openbaart (ibid: 48‐49). De sample van geïnterviewden is gevormd door snowball‐ sampling. Hierbij worden de geïnterviewden gevraagd wie verder interessant is om te interviewen. De geïnterviewden zijn personen die werkzaam zijn in de corporatiesector bij of met de RvC, of die een expert zijn op het gebied van bestuurskundige vraagstukken omtrent woningcorporaties. Het doel hiervan is de genoemde maximalisatie te verkrijgen, door te kijken waar het onderwerp zich het sterkst openbaart. Kwalitatieve interviews hebben twee kenmerkende elementen. Ten eerste zorgt de interviewer ervoor dat de vragen die worden gesteld passen binnen het referentiekader van de geïnterviewde en aansluiten bij de ervaringen van de geïnterviewde. Ten tweede zorgt de interviewer dat de interactie met de geïnterviewde goed verloopt door aan te sluiten bij de behoefte van de participant om bij sommige zaken langer stil te staan, en door met interesse te luisteren en de geïnterviewde zijn verhaal af te laten maken (Boeije, 2005: 57‐58). Als onderzoeker begeef ik mij in het object van onderzoek door kwalitatieve interviews af te nemen gericht op de vraag hoe de geïnterviewden betekenis geven aan de sociale verschijnselen die plaatsvinden (ibid: 20). De interviews zijn semigestructureerd en duren gemiddeld een uur. De vragen worden gesteld aan de hand van een vooraf opgestelde subjectlijst met bijbehorende vragen. Hierbij wordt er ingegaan op ervaringen met de veranderende rol en de mogelijkheden tot professionaliseren van de RvC. Afhankelijk van de antwoorden van de geïnterviewde en mogelijke beperking door tijd is er doorgevraagd. Hierdoor zijn niet alle vragen letterlijk gesteld maar is er aandacht besteed aan de redeneringen, belevingen en conceptuele omschrijving van geïnterviewden.
2.3 – Dataverzameling en analyse Na het maken van de onderzoeksopzet begint de verzameling van de data en daarna de analyse van de gegevens. Dit proces van analyseren is coderen: het structureren van je basismateriaal om de analyse mogelijk te maken. Dit proces verloopt in 3 stappen: open coderen, axiaal coderen en selectief coderen. Bij open coderen worden alle gegevens zeer zorgvuldig gelezen en onderling vergeleken. Daarna kan de tekst worden gemarkeerd en gethematiseerd door het geven van samenvattende namen. Dit levert een lijst op met codes of een codeboom (ibid: 84‐85). Bij axiaal coderen wordt de codering aangebracht rond een as, oftewel een enkele categorie. Hierdoor wordt onderscheid gemaakt tussen hoofd‐ en bijzaken. De omvang van de gegevens en codes worden gereduceerd en er kunnen patronen worden ontdekt (ibid: 99). Als derde en laatste wordt er selectief gecodeerd. Hierbij worden de gegevens in elkaar geschoven en gestructureerd. Hierbij worden verbanden gelegd tussen de categorieën. Het resultaat hiervan kan worden geïnterpreteerd vanuit ter zake doende vakliteratuur (Boeije, 2005: 106‐110). De stappen van open coderen, axiaal coderen en selectief coderen zijn doorlopen met behulp van het programma van Atlas.ti. Als eerste is de tekst van de interviews open gecodeerd door zelf gekozen codes te formuleren. Vervolgens is er axiaal gecodeerd op de codes afkomstig uit het theoretisch kader. Vervolgens is er bij de selectieve codering gekeken of er nog nieuwe of aparte codes zijn uit de interviews, die niet genoemd zijn in het theoretisch kader. 2.4 – Betrouwbaarheid en validiteit De betrouwbaarheid wordt bepaald door de consistentie van de meting. Dit kan enerzijds worden besproken aan de hand van mate van interne validiteit. Hierbij is de vraag of je als onderzoeker het causaal verband dat je onderzoekt en de samenhang van de begrippen met zekerheid kan beschrijven en dat het niet afhankelijk is van andere factoren. Anderzijds is er sprake van externe validiteit, waarbij de vraag is of de resultaten generaliseerbaar zijn voor gehele doelgroep of alleen gelden voor de onderzoeksgroep (Bryman, 2008: 151). De interne validiteit wordt sterk beïnvloed door de positie van de onderzoeker en de interpretatie van de onderzoeksdata. Voor mijn positie als onderzoeker is het belangrijk te vermelden dat ik zelf sinds een jaar
werkzaam ben bij woningcorporatie Rochdale. Het is een voordeel dat ik de woningcorporatiesector en het bijbehorende vakjargon goed ken en daardoor makkelijk inhoudelijke vragen kan stellen. Bij het onderzoek van de casus Rochdale waren de voordelen de toegankelijkheid van informatie en mijn contacten binnen de organisatie. Het onderzoek van de casus Rochdale is beïnvloed door mijn eigen inner perspective van zowel medewerker als onderzoeker. Hier schuilt mogelijk een nadeel in, namelijk dat het onderzoek zich sterk richt op de kennis en ervaring die ik reeds heb opgedaan. Ik heb getracht dit te voorkomen door niet alleen personen te interviewen die betrokken zijn bij Rochdale, maar personen uit de gehele sector. Om anderen te laten oordelen waar mijn onderzoek mogelijk is beïnvloed door mijn perspectief zijn de gecodeerde interviews na opvraag als bijlagen beschikbaar om hiervan de validiteit en betrouwbaarheid te kunnen toetsen. Veel begrippen uit het theoretisch kader hangen met elkaar samen en daarom wordt aan de hand van interviews getoetst of deze begrippen voor professionalisering als belangrijk worden gezien door de onderzoeksgroep. De onderzoeksgroep is beperkt en daarom is de externe validiteit laag. Mede omdat voor elke woningcorporatie er een andere realiteit geldt voor de RvC zijn niet alle lessen generaliseerbaar. Het onderzoek geeft wel interessante hypothesen voor de verdere discussie over nut en noodzaak van professionalisering. 2.5 – Hypothese en conclusie De gecodeerde begrippen vormen samen een collage. De hypothese is dat aandacht voor deze begrippen in de toezichtspraktijk bijdragen aan de professionalisering van de rol van RvC. De toetsing van deze hypothese en daaruit volgende conclusie kan bijdragen aan de wetenschappelijke relevantie van het onderzoek. Het uitgangspunt dat kwalitatief onderzoek vrijheid biedt om flexibel te reageren op de ontwikkelingen in het onderzoeksveld blijft overeind, rekening houdend met het beschreven analysekader.
3 – Theoretisch kader
De eerste deelvraag is: Wat is het theoretisch kader om als RvC te toetsen hoe het morele besluitvormingsproces bij woningcorporaties verloopt en hoe daar toezicht op kan worden gehouden? Het boek “Professionele ethiek: morele besluitvorming in organisaties en professies”, van Van Es (2011) geeft een theorie voor morele besluitvorming verwerkt in het model voor procesethiek. Het model van procesethiek kan, aangevuld met de begrippen uit het theoretisch kader, worden gebruikt door de RvC bij toezicht op en beoordeling van moreel besluitvorming bij woningcorporaties. Het boek van Sandel (2012) “What money can’t buy: the moral limits of markets”, gaat in op de grenzen van de marktsamenleving en het belang van een debat over morele waarde in de samenleving. Het derde boek: “Wat leiders drijft”, van Kets de Vries (2007) beschrijft het belang voor leiders om hun eigen drijfveren en stemmingen te kennen om te kunnen begrijpen hoe die hun werk beïnvloeden. Voor het begrijpen hiervan is het gebruik van emotionele intelligentie van belang. Het begrip emotionele intelligentie, samen met interpersoonlijke intelligentie, wordt beschreven met het vierde boek van Goleman: “Emotionele Intelligentie – Emoties als sleutel tot succes” (1996). Het vijfde en laatste boek: “Falend toezicht in semipublieke organisaties”, van Goodijk (2012) definieert begrippen die een rol spelen bij de professionalisering van de professie van de RvC. 3.1 – Professionele ethiek Het boek van Van Es (2011: 78) neemt als uitgangspunt dat procesethiek systematische en kritische reflectie is op morele waarden en normen die in een praktijk werkzaam zijn of zouden moeten zijn. Ethiek is de wetenschappelijke studie van moreel gedrag en van de normatieve argumentatie die wordt gebruikt om moreel gedrag te onderbouwen of te bekritiseren. Voor de ontwikkeling en bestudering van morele besluitvorming geeft het boek een systematisch antwoord op de vraag: hoe is het proces van morele besluitvorming in organisaties en professies te begrijpen en te systematiseren, zodat we besluiten zelfbewust en weloverwogen kunnen nemen? (ibid, 2011: 7).
Voordat wordt uitgelegd hoe het proces van morele besluitvorming in organisaties kan worden onderzocht moet eerst de vraag worden beantwoord wat het belang is van moreel handelen en hoe dit is gekoppeld aan morele besluitvorming bij organisaties. 3.1.1 – Het belang van moreel gedrag Het belang van moreel gedrag kent twee collectieve redenen en twee individuele redenen. De eerste reden voor moreel gedrag op collectief maatschappelijk niveau is efficiëntie: sociale contacten lopen soepeler en de samenleving functioneert doelmatiger. De tweede collectieve reden is de gevoelsmatige behoefte: door een samenspel van genen, opvoeding en scholing bezitten de meesten van ons morele sentimenten die je er toe aanzetten je moreel te gedragen en zodoende een maatschappelijke orde van wederzijds voordeel tot stand te brengen en in stand te houden ter bevordering van ons welzijn. Op individueel niveau zijn nog eens twee redenen te noemen voor moreel gedrag. De eerste reden op individueel niveau verwijst naar het belang van respect. Om een gelukkig mens te zijn is zelfrespect en respect van anderen nodig. De tweede reden op individueel niveau verwijst naar zingeving: moreel gedrag is onderdeel van het verwerven van zelfkennis en van processen van persoonlijke zingeving op basis van die zelfkennis (ibid: 38‐39).
De ontwikkeling van morele competenties zal ook de komende jaren een belangrijk onderwerp zijn bij organisatieontwikkeling. In organisaties, ook woningcorporaties, worden morele beslissingen genomen die een grote impact hebben op de wijze waarop we samenleven en samenwerken. Daarom is het van belang dat de besluitvorming en het toezicht door de RvC hierop gebeurt door mensen die geschoold en gevormd zijn in morele besluitvorming. Het doel van het boek van Van Es (2011) is om de lezer te introduceren in de belangrijkste basisbegrippen in de ethiek en systematisering te bieden van de centrale aspecten van morele besluitvorming. Daarmee kunnen de praktijkervaringen met terugwerkende kracht worden verhelderd en in de toekomstige praktijk op systematische manier morele besluiten worden genomen. Dit verhoogt het zelfbewustzijn en vergroot de morele competenties (ibid: 16). 3.1.2 – Theorie voor morele besluitvorming Het op de vorige pagina afgebeelde proces van morele besluitvorming kan worden opgedeeld in drie fasen: beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming. Deze theorie kan worden gebruikt door de RvC om toezicht te houden op morele besluitvorming bij woningcorporaties. Beeldvorming De basisvraag bij morele beeldvorming is de vraag: wat is er moreel aan de kwestie? (ibid: 284). De inventarisatie van de morele kanten van een kwestie kan worden gemaakt met de ‘ruit van waarden’: van persoonlijke waarden, via professionele waarden en organisationele waarden naar publieke waarden (ibid: 167). De invulling van de waarden van de actoren gebeurt door de morele kwestie vanuit alle vier de invalshoeken te bekijken. De genoemde waarden zijn niet uitputtend en per invalshoek zijn meer een soms ook
specifiekere waarden te formuleren. De typering wordt specifieker als de morele kwestie concreter wordt geformuleerd bij de casus Rochdale en de morele kwestie over professionalisering van de RvC (ibid: 179). Oordeelsvorming De vervolgvraag is: hoe kun je vanuit ethiek naar de morele vraagstukken kijken? Hiervoor is de ‘cirkel van ethische perspectieven’ een geschikt kader om oordeel te vormen over de morele kwestie. Deze cirkel geeft een overzicht van de beginselen, gevolgen en deugden die meespelen bij de morele besluitvormingskwestie (ibid: 183). Het perspectief van deugden heeft als centrale vraag: ‘hoe moet ik leven’? (Van Es, 2011: 185). De laatste jaren is de term deugden vaak gebruikt in de vorm van integriteit en commitment. Voor integriteit is het uitgangspunt het leven te begrijpen en te waarderen als een geheel, daarbij kijkende naar deugdzaamheid. Hierbij is er een onderscheid tussen de samengestelde deugd, professionele richtlijnen en fatsoenkwalificaties. Met fatsoenkwalificaties wordt bedoeld: een organisatie waar de zaken ‘moreel verantwoord’ zijn georganiseerd (ibid: 191). Bij het perspectief van beginselen gaat het om de vraag: ‘welke beginselen zijn relevant in deze morele kwestie en welke rechten en plichten spelen daarom mee?’ Een alledaagse handeling wordt beoordeeld op de vraag of ze voldoende overeenstemt met het voorgeschreven handelen. Het accent ligt dus niet op de inhoud van de handeling maar op de rechtvaardiging ervan (ibid: 192). Bij de gevolgen is er onderscheid tussen regelutilisme en actulitilisme. Bij regelutilisme gaat om handelingen die globaal voor het grootst aantal mensen nut opleveren, ook al is dit lokaal niet zo. Bij actutilisme gaat het om individueel handelen. Doe dat wat in de gegeven context het meeste nut oplevert voor de betrokkenen (ibid: 197).
Besluitvorming Uiteindelijk is het aan de morele actor om een oordeel te vormen. Dit gebeurt op basis van de ‘Zandloper van identiteitsbepaling’. Prioriteiten stellen en positie kiezen worden bepaald door het karakter en aspiraties van de actor, maar keuzen zijn ook gebaseerd op verantwoordelijkheden en relaties van de actor (ibid: 205). Het proces van morele besluitvorming vindt plaats in de context van de organisatiedynamiek. Alle betrokken actoren (managers, medewerkers en professionals) dragen bij aan dit proces, vanuit hun eigen rolperspectief.
3.2 – Grenzen aan de groei van de marktsamenleving? Micheal J. Sandel (2012) beschrijft in zijn boek “What money can’t buy – the moral limits of markets”, het proces van commodificatie, waarbij alle zaken in waarde van geld worden uitgedrukt, waardoor er een marktsamenleving ontstaat waarin alles te koop is. De ontwikkeling van de marktsamenleving zorgt er voor dat alle goederen, diensten en toegang tot bijvoorbeeld zorg of onderwijs een bepaalde prijs krijgen door het systeem
van vraag en aanbod; en daarmee te koop zijn (2012: 6). Economen stellen dat de markt waardevrij is, het is slecht een economisch instrument waarmee de samenleving wordt geordend. Daarmee heeft het geen effect op het goed. Maar Sandel (2012) zet hier tegenover dat de marktsamenleving wel degelijk een effect heeft op een goed. Soms verdringt de marktwaarde immateriële waarden die van belang zijn om na te streven. Het gevaar ontstaat dat waarden en deugden die onze samenleving ethisch acceptabel maken het afleggen tegen de drang van de markt naar commodificatie. Dit is een proces van vermindering van discussie over de morele waarden. Dit proces vindt o.a. plaats bij de gezondheidszorg, onderwijs, familie, natuur en kunst (ibid: 9‐10). Het debat over het belang van morele waarden wordt in tijden van ‘triomf van de markt’ steeds minder gevoerd, omdat de samenleving zich steeds meer focust op het vergroten van economische waarde. Deze triomf begon in 1984 toen Reagan en Thatcher in de markt het belangrijkste middel zagen om welvaart te verkrijgen en niet de staat. Deze aanname is de laatste jaren steeds meer onder druk komen te staan, onder meer door de financiële crisis (ibid: 6). Sandel (ibid: 10) pleit er voor om het debat te voeren over morele waarden die onze samenleving bepalen en die losstaan van het marktmechanisme. Hiermee kan de vraag worden beantwoord welke rol de markt mag spelen in onze samenleving en welke goederen mogen worden verkocht en welke door de overheid moeten worden gereguleerd. Daarbij is van belang te begrijpen dat een debat hierover gevoerd wordt op basis van conflicterende visies over hoe een goede samenleving moet zijn en wat het ‘goede leven’ inhoudt. Sandel geeft in zijn boek geen alomvattende antwoorden maar wel een filosofisch kader om het debat te voeren (ibid: 10‐11). Bij dit debat kan worden gekeken naar de gevolgen van de vermarkting en daarmee kan worden afgewogen in hoeverre de markt rekening houdt met morele waarden. Er zijn twee gevolgen van de vermarkting van de samenleving die volgens Sandel niet wenselijk zijn: bevordering van ongelijkheid en vergroting van mogelijkheden tot corruptie. De ongelijkheid ontstaat doordat rijke mensen meer kunnen kopen dan mensen met een gemiddeld of laag inkomen. Dit is een probleem omdat niet alleen materiële zaken te koop zijn zoals een auto of een huis maar ook immateriële zaken
zoals invloed op de politiek, toegang tot gezondheidszorg en goed onderwijs. Het tweede gevolg is de corrosieve werking van de markt op waarden, hetgeen corruptie in de hand werkt. Dat op allerlei zaken een prijs wordt vastgesteld zorgt er niet alleen voor dat het wordt verhandeld, maar bepaalt ook de houding van mensen tegenover deze zaken. Als een handeling zoals excuses aanbieden zou worden beloond met geld, wordt het excuses aanbieden een taak en kijken mensen naar wat het oplevert qua geld in plaats van naar de waarderende houding van en de relatie met de andere persoon (ibid: 8‐9). 3.3 – Theorie moreel verantwoord leiderschap door gebruik van emotionele intelligentie Wat leiders zeggen en wat ze daadwerkelijk doen kent vaak een grote discrepantie. Die discrepantie ontstaat mede door een gebrekkige kennis van leiders over hun eigen drijfveren en stemmingen. Hun emotionele kennis sluit vaak niet aan op de rationele kennis die wordt gebruikt bij het management. Het management is sterk gericht op processen of projecten beheersen. Kets de Vries (2007) pleit in zijn boek “Wat leiders drijft’, voor organisaties met een hoge emotionele intelligentie (EQ). En hij pleit voor beschouwende en introspectieve leiders en toezichthouders die hun onderbewuste psychodynamische processen begrijpen en kunnen gebruiken om veranderingen te bewerkstelligen. Zijn boek pleit er voor om met psychoanalytische theorieën het innerlijk theater te leren kennen. Hiervoor is emotionele intelligentie nodig. 3.3.1 – Het ‘innerlijk theater’ Hoe maak je gebruik van psychoanalytische theorieën en technieken? Een psychologisch perspectief helpt de verborgen dynamiek te begrijpen die samenhangt met individuele motivatie, leiderschap, collusieve situaties, sociale afweer, giftige organisatiestructuren en de mate waarin individuen en organisaties gevangen kunnen zitten in het verleden. Voorstanders van de klinische benadering erkennen de grenzen van rationaliteit en verwerpen een puur economische, behavioristische visie op de wereld van het werk. Naast het management gestoeld op behavioristische en statistische methoden moet een aanvullende dimensie worden opgenomen om het gedrag in organisaties en de mensen die in het systeem werken, te kunnen begrijpen. Het klinische paradigma helpt inzicht te geven in de onbewuste onzichtbare psychodynamische processen en structuren die de onderliggende oorzaak is van gedrag en handelingen van bestuurders en werknemers
(Kets de Vries, 2007: 7). Het onbewuste is gevormd door het ‘innerlijk theater’ wat de programmering is die persoon zich eigen heeft gemaakt op basis van zijn of haar genetische erfenis en de ervaring als kind (ibid, 2007: 11). 3.3.2 – Begrip emotionele intelligentie Een van de grondleggers van het begrip is Daniel Goleman (1996) met het boek “Emotionele intelligentie – emoties als sleutel tot succes”. Daarin wordt ‘emotionele intelligentie’ door Goleman (1996: 60) gedefinieerd als: reeks van karaktertrekken zoals jezelf kunnen motiveren en doorzetten als het tegenzit; je impulsen beheersen en beloning uitstellen; je eigen stemmingen reguleren en voorkomen dat ontreddering je denkvermogen overmeestert; empathie en hoop koesteren. Emotionele intelligentie spits zich als vermogen volgens Goleman (1996: 72) toe op vijf hoofdterreinen: 1. Kennis van de eigen emoties. Zelfbewustzijn (het herkennen van een gevoel terwijl het optreed) is de hoeksteen. Het vermogen om gevoelens van moment tot moment te registreren is cruciaal voor psychologisch inzicht en zelfinzicht. Wanneer je niet in staat bent om werkelijke gevoelens op te merken, ben je aan de grillen ervan overgeleverd. 2. Reguleren van emoties. Het vermogen om gevoelens in goede banen te leiden ontspringt aan zelfbewustzijn. Wanneer je hierin niet sterk bent als persoon vecht je voortdurend tegen gevoelens van ontreddering. Terwijl mensen die erin uitblinken veel gemakkelijker opkrabbelen na tegenslagen en opdoffers. 3. Zelfmotivatie. Voor het aanwenden van emotie ten dienste van een bepaald doel is concentratie van wezenlijk belang voor zelfmotivatie en –beheersing en bij creativiteit. Emotionele zelfcontrole (uitstel van beloning en het onderdrukken van impulsiviteit) ligt aan alles wat je tot een goed einde brengt ten grondslag. 4. Het onderkennen van andermans emoties. Empathie is een andere kwaliteit die ontspringt aan emotioneel zelfbewustzijn en is de fundamentele ‘mensvaardigheid’. Mensen die empathisch zijn, hebben oog voor de subtiele sociale signalen die aangeven wat anderen nodig hebben of willen. 5. Het omgaan met relaties. De kunst van relaties bestaat voor een groot deel uit het vermogen om emoties in anderen te reguleren. De sociale vaardigheden liggen hierbij ten grondslag populariteit, leiderschap en interpersoonlijke effectiviteit.
Mensen die hierin uitblinken, presteren goed op elk terrein dat een soepele omgang met anderen vereist. Goleman (1996: 73) beschrijft dat mensen vaak op het ene gebied beter zijn dan op het andere. Sommigen kunnen bijvoorbeeld goed omgaan met hun eigen angst, maar zijn niet in staat om een ander gerust te stellen. De aanleg van personen voor vaardigheden, die onderdeel zijn van emotionele intelligentie, heeft in principe een neutrale oorsprong. Maar het brein is opmerkelijk flexibel en leert voortdurend bij. Lacunes in emotionele vaardigheden kunnen verholpen worden: elk van deze gebieden bestaat voor een groot deel uit een samenhang van vaste gewoonten en responsen, die met de juiste aanpak kan worden verbeterd. Om hier aan te kunnen werken is interpersoonlijke intelligentie benodigd. Dit is volgens Goleman (1996: 67): het vermogen om anderen mensen te begrijpen: wat ze motiveert, hoe ze werken, hoe met ze samen te werken. Intrapersoonlijke intelligentie is de capaciteit om een accuraat, waarheidsgetrouw beeld te vormen van de eigen persoon en dat model te kunnen aanwenden om effectief op te treden in het leven. 3.3.3 – Belang van emotionele intelligentie Waarom is deze emotionele intelligentie van belang? Goleman (1996: 61) benadrukt het belang dat het begrip aandacht krijgt naast IQ: “Niemand kan nog precies zeggen voor hoeveel verschillen in levensloop van persoon tot persoon emotionele intelligentie verantwoordelijk is. Maar de weinige gegevens die er bestaan, suggereren dat emotionele intelligentie net zo belangrijk is als het IQ‐ en soms belangrijker”. Kets de Vries (2007) beschrijft ook dat steeds meer organisaties platter zijn georganiseerd, bouwen op netwerkstructuren en worden beïnvloed door technologische mogelijkheden en daarmee hogere eisen stellen aan de emotionele intelligentie en interpersoonlijke vaardigheden van bestuurders. Naast managen van processen en projecten is er focus nodig op het beschouwen van mensen en concepten. Dit om ongewoon gedrag bij zichzelf en anderen begrijpelijker te maken en te veranderen. Steeds vaker blijkt dat sterk presterende organisaties zich onderscheiden van middelmatige organisatie door de ontwikkeling en het vasthouden van talent en
menselijk kapitaal. Om een sterke organisatie te houden moet de bestuurder zijn medewerkers kunnen inspireren en uitdagen en begrijpen wat hen drijft (Kets de Vries, 2007: 223). 3.4 – Begrippen professionalisering RvC Het boek “Falend toezicht in semipublieke organisaties? – Zoeken naar verklaring”, van Goodijk (2012) behandelt het functioneren van de Raad van Toezicht (hierna: RvT) c.q. de RvC bij woningcorporaties, zorg‐ en onderwijsinstellingen. Dit aan de hand van onderzoek naar het functioneren van de RvT of RvC. In casussen waarbij in de periode vanaf 2005 tot 2012 incidenten zijn geweest van fraude, mismanagement of onverantwoord risico nemen. Belangrijke conclusie van het boek is dat het raad‐van‐ toezichtmodel vanaf het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw op veel plaatsen te snel als een kopie van het RvC‐model uit de private sector is geïntroduceerd. Terwijl de semipublieke sector (woningcorporaties/ zorginstellingen en scholen) haar eigen specifieke kenmerken heeft (Goodijk, 2012: 1‐2). Van een maatschappelijke onderneming mag worden verwacht dat er een cultuur van verantwoordelijkheid en accountability heerst, dat er een besef van eigenaarschap bestaat en een zeker antwoord op de vraag van wie en voor wie de onderneming is. Bestuur en toezicht moeten zich dienstbaar opstellen en de betrokkenen en belanghebbenden serieus nemen. Hierdoor wordt bij corporaties de kwaliteit van de huisvesting en klantdienstverlening gegarandeerd. Dat vraagt om de voldoende erkenning van het belang van ‘waarden’. Waarden bepalen immers het gedrag van mensen (ibid: 139). De overkoepelende term voor het debat over waarden die belang zijn bij de besluitvorming is: maatschappelijke legitimatie. Het belangrijkste kader voor toezicht houden van de RvC bij woningcorporaties is de Aedes Governancecode. Hierin wordt het speelveld beschreven van de besluitvorming bij woningcorporaties waar de RvC toezicht op moet houden. Deze code is gebaseerd op basis van wetgeving, voorschriften en typering van het maatschappelijk belang gebaseerd op Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH), eisen ten aanzien van het ondernemerschap, inrichting van het krachtenveld met onder andere de huurdersverenigingen en lokale partners. Bij een latere toevoeging in 2011 is de code uitgebreid met 3 aandachtspunten door Aedes, koepelorganisatie van
woningcorporaties, in samenwerking met de Vereniging van Toezichthouders Woningcorporaties (hierna: VTW). Ten eerste de maatschappelijke positie van de woningcorporatie als uitgangspunt voor beleid en betrokkenheid van (dialoog met) stakeholders. Ten tweede het hanteren van toetsingskader voor het bestuur en toezicht. Ten derde meer openbare werving ter vergroting van de diversiteit van de samenstelling van de RvC (ibid: 24‐26). Ondanks deze aanvullingen blijven er nog mogelijkheden tot professionalisering op 4 benoemde aandachtsgebieden met aantal bijbehorende vragen (ibid: 29): 1. Toezichtvisie ‐ Wat is precies de bedoeling van het toezicht? ‐ In hoeverre en op welke wijze is de oorspronkelijke doelstelling van toezicht (het vrijwilligersbestuur uit de vorige eeuw) veranderd? ‐ Voor en namens wie worden toezicht uitgeoefend? De onderneming zelf, de klanten/stakeholders, de samenleving? ‐ Aan welke belangen op basis van welke waarden wordt in het veranderende krachtenveld van de semipublieke onderneming prioriteit gegeven en hoe wordt hier verantwoording over gegeven? 2. Tools voor integraal toezicht ‐ Hoe kunnen intern toezichthouders in beperkte tijd die hen ter beschikking staat, hun functie adequaat/ effectief uitoefenen? ‐ Op welke wijze zou het toezicht naast de informatie van het bestuur additionele informatie kunnen vergaren om een samenhangend integraal beeld te krijgen van het functioneren van de onderneming? 3. Diversiteit samenstelling RvC ‐ Welke samenstelling van diverse aspecten is nodig om de verschillende beleidsterreinen en betrokken belangen te kunnen beoordelen en afwegen? 4. Toezichthouden op en acteren bij stakeholderbeleid ‐ Aan wie is de RvC verantwoording schuldig? Moeten we hierbij de ‘eigenaars’ definiëren? Het publieke belang laten prevaleren of vooral kijken naar de meest belanghebbenden?
‐ Op welke wijze dient toezicht zich over de inzet en de resultaten van haar functioneren te verantwoorden: hoe de meervoudige publieke verantwoording vormgeven? Via dialoog of verantwoording achteraf in jaarverslag? De bespreking van de vragen van deze vier aandachtsgebieden levert een beeld op van de maatschappelijke discussie over de invulling en professionalisering van de rol van de RvC bij woningcorporaties. 3.5 – Conclusie Het theoretisch kader geeft antwoord op de eerste deelvraag: wat is het theoretisch kader om als RvC te toetsen je toezicht kan houden op morele besluitvorming bij woningcorporaties en welke begrippen er zijn voor professionalisering? Samenvattend is de reden om moreel verantwoord te handelen collectief: om de sociale contacten doelmatiger te laten verlopen. Maar ook om een maatschappelijke orde gebaseerd op morele sentimenten te vormen die het welzijn bevorderen. Deze maatschappelijke orde wordt volgens Sandel (2012) steeds meer bepaald door de marktsamenleving waarbij de economische waarden de ordening van morele waarden bepalen. Sandel (2012) bepleit dat er een maatschappelijk debat wordt gevoerd over de morele waarden die onze samenleving bepalen. De RvC van een maatschappelijke organisatie, zoals een woningcorporatie, dient als toezichthouder op besluitvormingsprocessen rekening te houden met dit debat dat zich vormt over de morele waarden. Op meso‐ en macroniveau wordt de organisatie en het debat over de maatschappelijke legitimatie beïnvloed door financiële, economische, sociale, technologische ontwikkelingen: factoren (Van Es, 2011: 284). Hoe deze factoren het intern toezicht hebben gevormd bij woningcorporaties wordt uitgebreid beschreven in hoofdstuk 5. Om het debat met de RvB, organisatie en stakeholders over morele verantwoording van de besluitvorming goed te kunnen voeren binnen de organisatie is het volgens Kets de Vries (2007) van belang je innerlijk theater goed te leren kennen teneinde moreel verantwoord leiding te geven. Dit sluit aan bij de twee individuele redenen die van Es
(2011) geeft om moreel verantwoord te handelen: het verkrijgen van respect dat bijdraagt aan het gevoel van geluk en het belang van zingeving op basis van zelfkennis. Het verkrijgen van zelfkennis ontstaat met gebruik van emotionele intelligentie zoals beschreven door Goleman (1996). Hieraan kan worden gewerkt met inzet van interpersoonlijke intelligentie, waarmee andere mensen kunnen worden begrepen, en waarmee je eigen gedrag en emoties kunt aanpassen. Emotionele en interpersoonlijke intelligentie kunnen worden gebruikt bij de zelfevaluatie met als doel het professionaliseren van toezicht houden door de RvC op besluitvorming van de RvB bij woningcorporaties.
Model van procesethiek voor professioneel toezicht houden door de RvC op morele besluitvorming bij woningcorporaties
4 – Analysekader
Het theoretisch kader bevat tien begrippen waarbij de eerste hypothese is dat systematische aandacht door gebruik van het model van procesethiek bijdraagt aan de professionalisering van de RvC. Om de toetsing van deze hypothese goed uit te kunnen voeren wordt in dit hoofdstuk uitgelegd wat het kader is voor het analyseren van de resultaten uit de literatuurstudie en interviews. De begrippen afkomstig uit het theoretisch kader zijn geordend in het model van procesethiek op de vorige pagina voor professioneel toezicht houden. Uit het boek van Van Es (2011) komen de begrippen wet‐ en regelgeving, organisatiecodes en professionele codes die zijn blijven staan in het originele model van procesethiek. Vanuit het kader van het boek Goodijk (2012) komen de begrippen: maatschappelijke legitimatie, toezichtvisie, tools voor integraal toezicht, diversiteit in samenstelling RvC en toezichthouden op en acteren bij stakeholderbeleid. Uit het boek van Sandel (2012) volgt het begrip marktdynamiek. Uit de boeken van Goleman (1996) en Kets de Vries (2007) volgt het begrip zelfevaluatie gevoed door emotionele en interpersoonlijke intelligentie. Deze begrippen zijn ook ingevuld in het model van procesethiek waardoor het een model wordt voor de RvC van professionaliseren van toezicht houden op morele besluitvorming bij woningcorporaties (Van Es, 2011: 284). De eerste hypothese wordt getoetst in hoofdstuk 7 en 8 door de informatie uit de interviews te coderen aan de hand van de begrippen. Daarin wordt beschreven wat de geïnterviewden onder de begrippen verstaan en of ze deze als meerwaarde zien bij het professionaliseren van de RvC als intern toezichthouder. Deze beschrijving is gebaseerd op de codering van de interviews, op basis van de begrippen afkomstig uit theoretisch kader. Eventuele nieuwe codes worden later toegevoegd aan het model van procesethiek. Hiermee wordt het model aangevuld met de praktijkkennis verkregen uit de interviews. Het model voor procesethiek heeft drie verschillende analyseniveaus: micro‐, meso‐ en macro. De tweede hypothese is dat de begrippen met elkaar in verband kunnen worden gebracht door de drie niveau’s van micro‐, meso‐ en macro te onderscheiden. Het rolperspectief op microniveau van de RvC is intern toezichthouder op het morele besluitvormingsproces van de RvB.
Zoals benoemd in paragraaf 2.1 – ‘kwalitatief onderzoek’ heeft elke commissaris en RvC een eigen perspectief en geconstrueerde werkelijkheid. Toch is het van belang inzichtelijk te hebben met wat voor soort morele kwesties een RvC wordt geconfronteerd. Daarom wordt de casus Rochdale onderzocht aan de hand van literatuurstudie en interview met de bestuurssecretaris. Bij deze casus is er discussie over de morele besluitvorming van de RvB en het toezicht van de RvC daarop. Nu de besluitvorming en het toezicht daarop zich heeft voorgedaan kan er worden gereflecteerd op welke lessen er zijn over het handelen van deze RvC bij Rochdale. Deze reflectie wordt gedaan met behulp van de theorie voor morele besluitvorming beschreven in paragraaf 3.1.2 en zichtbaar in het model voor procesethiek tussen het micro‐ en mesoniveau in. Doordat de casus Rochdale wordt onderzocht kunnen alle aspecten van de kwestie duidelijk worden beschreven. De lessen van deze casus zijn niet gelijk te generaliseren naar het meso‐ en macroniveau. Omdat voor elke woningcorporatie er andere morele kwesties voor de RvC spelen omtrent toezicht op morele besluitvorming. De derde hypothese is dat de morele spanning die speelt tussen de waarden van de verschillende actoren, die naar voren komt bij de oordeelsvorming van de casus, is te generaliseren naar elke RvC van een woningcorporatie. Daarom wordt de morele spanning van de casus Rochdale onderzocht voor de gehele professie van een RvC in hoofdstuk 7 en daarmee wordt de derde hypothese getoetst. Het kader voor professioneel toezichthouden beschrijft zowel het meso‐perspectief van de woningcorporaties als het macro‐perspectief dat sterke invloed heeft op de professionalisering van de RvC. Hiermee wordt de twee de hypothese getoetst. Met de toetsing van de hypothesen wordt beoordeeld welke begrippen op welke manier een rol spelen bij de professionalisering.
5 – Corporatiesector: bouwen om te dienen of te verdienen?
Hoe heeft het intern toezicht bij woningcorporaties door de RvC zich ontwikkeld? Voor de beantwoording van deze tweede deelvraag wordt de ontstaansgeschiedenis en ontwikkeling van de corporaties, en het besturen hiervan in samenspel met de overheid, geduid. Vervolgens wordt er ingezoomd op het externe toezichtkader en de verplichtingen voor het interne toezichtkader dat zich heeft ontwikkeld vanaf 1995 tot 2009. Er is gekozen voor deze periode omdat er na de verzelfstandiging in 1995 en invoering van het nieuwe toezichtmodel voor de RvC steeds meer incidenten aan het licht kwamen. Door deze incidenten staat de rol van de RvC als intern toezichthouder ter discussie. Afsluitend wordt het maatschappelijke debat geduid dat aanleiding is voor de discussie over de veranderende rol van de RvC van woningcorporaties. Hieruit volgt het belang van toezicht op morele besluitvorming door de RvC bij woningcorporaties. 5.1 – Ontstaan en taak woningcorporaties in samenspel met de overheid Woningcorporaties hebben als doel mensen met een laag inkomen te ondersteunen bij hun keuzes in wonen. Sinds 1901 kregen corporaties, die waren opgezet door rijke industriëlen, burgers en maatschappelijke organisaties als vakbonden en dergelijke, dankzij de Woningwet steun van de overheid om met subsidies sociale huurwoningen te bouwen. Voorwaarde hiervoor was dat de toegelaten organisaties hun middelen uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting zouden inzetten en geen winstuitkeringen aan derden zouden doen. Hierdoor werden de woningcorporaties als private, non‐profit organisatie actief op de woningbouwmarkt, maar verbonden met een publieke taak door specifieke wet‐ en regelgeving, subsidies en financiering. De overheid gaf objectsubsidies aan de corporaties om de huren laag te houden en financierde leningen met lage rente zodat corporaties tegen gunstige voorwaarden nieuwbouw konden plegen. De corporaties zijn tegenwoordig vaak stichtingen waar de huurders via de stichtingsraad of bewonersraad een belangrijke stem hebben in het beleid. Corporaties vervullen, in nauwe samenwerking of soms zelf met aansturing door de overheid, sociale taken zoals stadsvernieuwing en het bevorderen van sociale cohesie in wijken (Aedes, 2013: 11). In de jaren ’80 is de subsidiering van de volkshuisvesting een van de grootste begrotingsposten in Nederland. Als de marktrente daalt vervangencorporaties duurdere leningen van de overheid door goedkopere leningen van de kapitaalmarkt. Terwijl de subsidies hetzelfde blijven en de overheid niet profiteert van de rentedaling. 5.2 – Brutering: verandering extern toezicht en ontwikkeling intern toezicht Financiële problemen zijn eind jaren ’80 aanleiding voor het opzetten van de parlementaire enquête Bouwsubsidies. Staatssecretaris Heerma bepleit na de uitkomst van de enquête dat het subsidiestelsel moet worden veranderd (in de nota ‘Volkhuisvesting in de jaren 90’) en stelt voor om corporatiesector te herordenen en te liberaliseren. Dit leidt midden jaren ’90 tot een van de grootste financiële operaties in Nederland: de brutering. Hierbij worden de subsidieverplichtingen aan corporaties contant overgemaakt en verrekend met de uitstaande rijksleningen. Deze operatie levert een kleine plus op voor de rijksbegroting en hierna stoppen de subsidies aan de corporaties (ibid: 15). Samen met de financiële zelfstandigheid van de corporaties wordt met de bijbehorende invoering van de nieuwe Woningwet en het Besluit Beheer Sociale Sector (BBSH) de sector sterk gedereguleerd en wordt de marktwerking vergroot. Corporaties hoeven niet meer vooraf toestemming te vragen voor besluiten van nieuwbouw of stadsvernieuwing aan de gemeente en het ministerie. Daardoor moeten corporaties meer zelf afwegingen maken en daarover achteraf verantwoording afleggen binnen het externe toetsingskader. Dat kader wordt vanaf dan gevormd door Centraal Fonds voor Volkhuisvesting (CFV) en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Een corporatie die een toegelaten instelling is, of wil zijn, moet opereren binnen de kaders van de wet‐ en regelgeving. De bevindingen van de minister over de financiële positie, de uitgevoerde en voorgenomen activiteiten en over de besturing van de corporatie worden jaarlijks medegedeeld in de oordeelsbrief. De minister kan om nadere informatie vragen, specifieke maatregelen eisen, een aanwijzing geven of als ultieme sanctie een woningcorporatie de status van toegelaten instelling ontnemen. Het financiële oordeel wordt gevormd op basis van de informatie van het CFV. Deze haalt zijn informatie bij de corporatie zelf (jaarverslag, jaarrekening, prognose‐ en realisatiecijfers) en de bevindingen van de accountant daarover. Corporaties moeten het
CFV jaarlijks uitgebreide informatie geven over hun prestaties in het afgelopen jaar en hun voornemens voor de komende vijf jaar. Eventueel voert het CFV naar aanleiding van de informatie van een corporatie zelf nader onderzoek uit of vraagt de corporatie meer informatie aan te leveren. Elk jaar concludeert het CFV in welke categorie een corporatie zich bevindt. Dat continuïteitsoordeel gaat over de inzet van de beschikbare middelen en het risicoprofiel en of nadere actie nodig is (Vulperhorst, 2012: 238). Daarnaast wordt intern toezicht en beoordeling van de externe accountant gezien als belangrijkste toezichtkader op bestuur van de woningcorporaties. Door de verzelfstandiging professionaliseren de corporaties hun bestuur en wordt de RvC de primaire toezichtlinie op het bestuur (Aedes, 2013: 17). 5.3 – Toezichthouden op basis van vertrouwen Toezichthouden binnen woningcorporaties is gebaseerd op twee uitgangspunten: op vertrouwen in het bestuur waarop toezicht wordt gehouden en op een gezamenlijk en eenduidige visie op de maatschappelijke rol en opdracht van de corporatie. Het vertrouwen is er wel, of is er niet, een beetje vertrouwen bestaat niet. Wanneer een RvC een te groot vertrouwen heeft in het bestuur en (daardoor) onvoldoende kritisch en effectief het toezicht uitoefent, is er sprake van ongezond vertrouwen. Toezichthouden bestaat uit het inwinnen en beoordelen van informatie door de RvC binnen het extern gegeven en een intern gekozen toezichts‐ en toetsingskader. Om zo nodig in te grijpen. De informatie wordt voornamelijk geleverd door het bestuur dat een brengplicht heeft. Het bestuur moet de RvC adequaat, tijdig, juist en volledig informeren. Het bestuur is echter ook meteen onderwerp van toezicht en heeft derhalve een belang bij de informatieverstrekking. Vertrouwen geven aan het bestuur is en blijft dus een vorm van risico nemen. De RvC evenwel heeft een eigen verantwoordelijkheid om informatie in te zamelen. Commissarissen moeten nieuwsgierig, eerlijk, gedreven en onafhankelijk zijn, alsmede over de nodige moed beschikken. Ook moeten zij in de praktijk voldoende gezag hebben, waardoor wordt bevorderd dat het bestuur zich gedraagt conform de “afgesproken” normen.
