C
O
-
DESIGN IN TOEZICHT
Een onderzoek naar het effect van publiek-private samenwerking in belastingtoezicht op de compliance van ZZP’ers
Universiteit Leiden
Faculteit Sociale Wetenschappen
Masterscriptie Bestuurskunde voor de publieke sector
R.M. Scheffers
Studentnummer: s0872741
Datum: 10 juni 2019
Begeleider: Dr. J. Reijling Tweede lezer: Dr. C.H.J.M. Braun
2
Inhoud
Voorwoord ... 4 Samenvatting ... 5 1. Inleiding ... 6 1.1 Aanleiding ... 6 1.2 Doelstelling ... 9 1.3 Vraagstelling ... 9 1.3.1 Centrale vraag ... 9 1.3.2 Deelvragen ... 101.4 Afbakening van het onderzoek ... 10
1.5 Relevantie ... 11
2. Theoretisch kader ... 14
2.1 Globaal conceptueel model ... 14
2.2 Bestuurlijke ontwikkelingen: de weg naar Sociale Innovatie ... 14
2.3 Sociale innovatie: co-design ... 17
2.3.1 Co-design: nader gedefinieerd ... 17
2.3.2 Co-design: ‘benefits’ en ‘challenges’ ... 19
2.3.3 Co-design: vormgeving ... 20
2.4 Toezicht ... 21
2.4.1 Toezicht ... 21
2.4.2 Compliance ... 24
2.5 Conclusie theorie ... 28
2.6 Definitief conceptueel model ... 30
3. Methode van onderzoek ... 31
3.1 Onderzoeksdesign en -model ... 31 3.2 Data ... 32 3.2.1 Literatuurstudie ... 32 3.2.2 Semi-gestructureerde interviews ... 33 3.2.3 Stellingen ... 34 3.3 Operationalisatie ... 35 3.4 Data-analyse ... 36
3.5 Betrouwbaarheid, validiteit en controleerbaarheid ... 37
3.5.1 Betrouwbaarheid ... 37
3.5.2 Validiteit ... 38
3.5.3 Controleerbaarheid ... 38
4. Empirie ... 39
3
4.1.2 Toezicht en compliance ... 41
4.1.3 Co-design in toezicht ... 43
4.2 Het onderzoek: Resultaten en Analyse ... 46
4.2.1 Compliance-piramide ... 46
4.2.2 Co-design ... 48
4.2.3 Compliance ... 53
4.3 Conclusie empirie ... 61
5. Conclusie, reflectie en aanbevelingen ... 65
5.1 Conclusie ... 65 5.2 Reflectie ... 66 5.3 Aanbevelingen ... 68 Bronnenlijst ... 69 Literatuurlijst ... 71 Bijlage 1: Interviewopzet ... 75 Bijlage 2: Stellingen ... 79
4
Voorwoord
Deze scriptie is geschreven in het kader van de opleiding Bestuurskunde van de Universiteit Leiden, Campus Den Haag. Met dit sluitstuk komt een einde aan een lange periode van dralen. Het oppakken en afronden van de scriptie heeft (te) lang geduurd. Deze afronding heeft mij veel geleerd over het doen van onderzoek, maar ook over mijzelf. Een leerzame reis! Daarnaast heeft dit onderzoek en met name de gehouden interviews mij mooie inzichten gegeven in de (fiscale) belevingswereld van ZZP’ers. Bedankt dat ik jullie mocht interviewen!
Een aantal mensen wil ik persoonlijk in dit voorwoord bedanken. Allereerst gaat mijn dank uit naar mijn scriptiebegeleider dr. Jaap Reijling. Door zijn begeleiding heb ik het proces van onderzoek doen en het schrijven van deze scriptie kunnen volbrengen. Studieadviseur Jolanda den Heijer van de universiteit ook bedankt voor je betrokkenheid. Daarnaast gaat mijn dank uit naar Menno van Soest. Menno, bedankt voor je steun en het zijn van sparringpartner! Verder wil ik van de Belastingdienst de medewerkers bedanken die hebben meegewerkt aan een interview. Dank ook in het bijzonder aan mijn directeur Eugèn Beekman, voor het vertrouwen en voor de studiefaciliteiten die zijn geboden om deze studie mogelijk te maken. Speciale dank voor mijn naaste collega Miranda Scholte. Voor je steun en het regelmatig nalezen en becommentariëren van mijn proza. Dank ook aan mijn ouders en mijn dochter Lieke.
Met dank aan familie, vrienden en collega’s heb ik het afronden van de studie nooit uit mijn hoofd gezet. Allen bedankt voor het veelvuldig achter mijn broek aanzitten. Met grote toewijding hebben jullie deze rol vervuld, mijn dank is groot.
Oegstgeest, 10 juni 2019
5
Samenvatting
Dit onderzoek geeft inzicht in het effect van het toepassen van co-design door de
Belastingdienst in toezicht ten aanzien van de compliance van ZZP’ers. Vanwege het hoge foutpercentage in het aangiftegedrag en de dynamiek en grootte van de doelgroep is het onderzoek uitgevoerd onder ZZP’ers. Toepassen van co-design kan volgens de literatuur het antwoord zijn voor de publieke sector om de ‘wicked problems’ het hoofd te bieden door met stakeholders betere publieke diensten te ontwerpen. In het kader van dit onderzoek is co-design gedefinieerd als het samen met stakeholders ontwerpen van innovatieve en verbeterde processen in toezicht door de Belastingdienst. Participatie, openheid en transparantie, input van ‘users’, gelijkwaardigheid en een iteratief design-led proces zijn daarbij de bepalende elementen voor het succesvol toepassen van co-design. Compliance is in het kader van deze scriptie uitgewerkt in de elementen tijdigheid, transparantie, juistheid en rechtvaardigheid.
Voor dit kwalitatieve onderzoek zijn zes interviews gehouden met ZZP’ers. Om ook de zijde van de Belastingdienst te belichten zijn twee beleidsmedewerkers van de Belastingdienst geïnterviewd. Aan alle respondenten is daarnaast een lijst met stellingen met betrekking tot co-design en compliance voorgelegd. Uit de analyse komt naar voren dat het toepassen van co-design een in meer of mindere mate een positieve invloed zal hebben op de onderzochte elementen van compliance. Uit de interviews en antwoorden op stellingen blijkt dat vooral een positief effect wordt verwacht op de elementen transparantie en juistheid. In mindere mate kan een positief effect verwacht worden op de elementen tijdigheid en rechtvaardigheid. Belangrijke bevindingen zijn dat ZZP’ers vooraleerst bezig zijn met ondernemen;
belastingzaken zijn in feite bijzaken. Daarnaast zijn zij vooral op zoek (gebruiks)gemak, zekerheid en duidelijkheid. Vijf van de zes respondenten, en de geïnterviewde medewerkers van de Belastingdienst, zien co-design als een middel om deze doelen te kunnen
bewerkstelligen. Bepalende onderdelen zijn de multidisciplinaire samenwerking, transparantie en openheid en de input van de ‘users’. Co-design is vernieuwend en in het begin zullen zowel medewerkers van de Belastingdienst als ZZP’ers wellicht sceptisch tegenover deze ontwikkeling staan. Het is dan goed om te beseffen dat:
‘We cannot solve our problems with the same thinking we used when we created them’
6
1. Inleiding
1.1 AanleidingDe Belastingdienst opereert in een dynamische maatschappij van constant veranderende wetgeving en een groeiende hoeveelheid belastingplichtigen en data. Om te kunnen inspelen op deze en andere ontwikkelingen in de samenleving, zoals de toenemende
internationalisering, het steeds flexibeler worden van het ondernemerschap en de opkomst van de digitale economie is sinds 2014 een aantal programma’s gestart die gericht zijn op een eigentijdse en moderne Belastingdienst.
Brede Agenda, Investeringsagenda en herijking Investeringsagenda
Centraal in deze programma’s staat het aansluiten van de Belastingdienst op de vele
technische en digitale uitdagingen en ontwikkelingen waarmee de maatschappij, en dus ook de Belastingdienst, zich geconfronteerd zag. In de Brede Agenda uit 20141 stond met name de aanpak van de verouderde werkprocessen en ICT-systemen centraal. In 2015 werd de
vernieuwingsopgave verder uitgewerkt in de Investeringsagenda2. Deze richtte zich op vijf
verandergebieden, te weten (1) modernisering van de interactie met burgers en bedrijven, (2) informatie-gestuurd toezicht, (3) de ontwikkeling van data-analyse, (4) de ontwikkeling van managementinformatie voor sturing en (5) het Belastingdienstbreed op orde brengen van de ICT.
Reorganisatiemoeheid was één van de redenen waarom bijna 5.000 medewerkers van de Belastingdienst ervoor kozen gebruik te maken van een vertrekregeling tussen 2016 en 20203. Onder meer door deze vertrekregeling liep de uitvoering van de Brede agenda en de
Investeringsagenda de afgelopen jaren vertraging op. Dit heeft in 2017 geleid tot herijking van de Investeringsagenda4. De herijking geeft aan dat de ingezette richting de juiste is, maar dat de vernieuwing getemporiseerd dient te worden. ‘Beheerst vernieuwen’ is de voorzetting van deze Investeringsagenda. Volgens de Kamerbrief ‘Beheerst vernieuwen’ bestaan grote kwetsbaarheden rondom de uitstroom van personeel, de complexe en verouderde ICT en de (aan)sturing van de Belastingdienst5.
1 Kamerbrief 19 mei 2014 Ministerie van Financiën 2 Kamerstukken 20 mei 2015 Ministerie van Financiën
3 https://www.nrc.nl/nieuws/2016/06/02/waarom-wil-iedereen-weg-bij-de-belastingdienst-1624089-a100913 4 Kamerbrief 19 september 2017 Ministerie van Financiën
7
Eén van de elementen van de dynamische maatschappij is de Zelfstandige Zonder Personeel (verder ZZP). Een, soms complex, dossier met een veelvoud aan raakvlakken en dilemma’s. Denk bijvoorbeeld aan de recente procedures inzake (schijn)zelfstandigheid en ge- of misbruik van fiscale regelingen en de onzekere positie binnen sociale wetgeving en
pensioenen. Een artikel in Volkskrant van 13 december 2017 kopt: ‘Aantal zzp'ers afgelopen tien jaar verdubbeld, vooral in de steden’6. De forse groei is, volgens het CBS, onder meer te verklaren door vereenvoudigde wetgeving, steeds verdergaande digitalisering en uit het feit dat steeds meer mensen, vooral vrouwen, parttime-ondernemer worden. Daarnaast vaart de ZZP’er, met name de laatste jaren, mee op het economisch herstel.
Uit de Kamerbrief van 7 december 2018 blijkt dat de dynamiek, zijnde het aandeel startende en stakende ondernemers, het grootst is onder ZZP’ers. Uit onderzoek bleek dat het aantal startende en stoppende ZZP’ers in 2013 92 procent van alle starters en 82 procent van alle stakers betrof. In een publicatie van eind 2018 geeft het ING Economisch Bureau aan dat de ontwikkeling van platformeconomieën7 zelfs zou kunnen leiden tot tussen 200.000 tot mogelijk 1.000.000 extra ZZP’ers afhankelijk van de snelheid van de ontwikkeling van platformeconomieën8. Het is weliswaar slechts een indicatie en geen voorspelling, toch maakt het de dynamiek van de doelgroep ZZP zeer inzichtelijk. Deze dynamiek zorgt ervoor dat de ZZP’er veel werk genereert voor de Belastingdienst.
Uit het antwoord op een verzoek gedaan op basis van de Wet openbaarheid van bestuur (verder: Wob)9 blijkt dat 28% van het fiscaal belang binnen het Midden- en Kleinbedrijf (verder: MKB) ziet op ZZP’ers en dat 37,1%10 van de aangiften correctiewaardig is en
daarmee onjuistheden bevatten11. Hoewel de samenstelling van de correctiewaardige aangiften niet uit het Wob-verzoek blijkt, heeft de Staatssecretaris van Financiën in zijn antwoord op kamervragen aangegeven dat de onjuiste aangiften verschillende oorzaken
6 https://www.volkskrant.nl/economie/aantal-zzp-ers-afgelopen-tien-jaar-verdubbeld-vooral-in-de-steden_
7Diensten door individuen tegen betaling (de platformwerker) aan klanten via commerciële, digitale platforms
(de platformaanbieder). Het gaat om werk op afroep via apps zoals bijv. Uber, Airbnb en Helpling. (Burri en Heeger-Hertter, 2018)
8 ING Economisch Bureau, november 2018: p5
9 De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) uit 1991 regelt de openbaarheid van bestuur door openbaarmaking
van informatie door de Nederlandse overheid. De wet garandeert eenieder de mogelijkheid om informatie over een bestuurlijke aangelegenheid bij een bestuursorgaan op te vragen.
10 Zowel positieve (34,1%) als negatieve correcties (3,0%) 11 Wob-besluit correctiepotentieel 2017
8
kennen12. Uit onderzoek onder controlemedewerkers zijn de volgende, meest belangrijk,
oorzaken naar voren gekomen:
In 60% van de gevallen is sprake van een onjuistheid/gebrek aan kennis (bij ZZP’ers) of slordigheid/gemakzucht (bij overige MKB-ondernemers);
In 7,4% van de gevallen is sprake van een pleitbaar standpunt;
6.4% betrof het niet op orde hebben van de boekhouding;
5,5% betrof het doelbewust zoeken naar de grenzen van de wet; en,
Nog eens 5,5% ziet op ingewikkelde/onduidelijke regelgeving.
Aangezien ZZP’ers 72% uitmaken van het aantal belastingplichtige ondernemers in het segment MKB kan gesteld worden dat een groot deel van de aangiften van ZZP’ers
onjuistheden bevat. Eén van de centrale thema’s in het jaarplan 2019 van de Belastingdienst is het focussen op fouten voorkomen in plaats van fouten corrigeren. Het jaarplan geeft handen en voeten aan de handhavingsstrategie van de Belastingdienst.
Het doel is en blijft dat iedereen die belasting moet betalen dit ook doet uit eigener beweging met zo min mogelijk toezicht door de Belastingdienst. De strategie is erop gericht om:
‘een omgeving te creëren waarin het maken van fouten zoveel mogelijk wordt voorkomen. Dit doen we in samenwerking met publieke en private partners en in de actualiteit’13.
Op sommige van de hiervoor genoemde oorzaken heeft de Belastingdienst weinig tot geen invloed. Complexiteit van de wetgeving ligt grotendeels buiten de macht van de
Belastingdienst omdat deze (slechts) de wet uitvoert. Toezicht moet er voor zorgen dat elke belastingplichtige de aandacht krijgt die nodig is met als doel het ‘tekort aan naleving’ zo klein mogelijk te maken en daarmee de Tax Gap14 te verkleinen. De strategie van de Belastingdienst, samenwerken met publieke en private partners in de actualiteit, wordt wenselijk en noodzakelijk geacht. Dit wordt onderschreven door de Organization for
Economic Co-operation and Development (verder: OECD) in onder meer de rapporten ‘Right from the Start: Influencing the Compliane Environment for SME’ en ‘Tax Compliance by Design: Achieving improved SME tax compliance by adopting a system perspective’.
12 Kamervragen Beleidsdoorlichting Financiën 3 april 2018, p8, Ministerie van Financiën 13 Jaarplan 2019, p. 10
14 De Tax Gap is het verschil tussen wat er in theorie aan belastingen binnen zou moeten komen en het bedrag
9
Deze rapporten concluderen dat het betrekken van stakeholders leidt tot o.a. (OECD, 2014: p43):
1. Compliant behaviour. 2. Drive out error.
3. Reduce unintentional mistakes. 4. Reduce intentional evasion.
In de literatuur wordt het betrekken van stakeholders bij het ontwerpen en ontwikkelen ook wel aangemerkt als co-design. Voorberg et al. geeft over het betrekken van stakeholders het volgende aan:
‘to produce outcomes that really matter, it is important that relevant stakeholder are involved in the design, implementation or adoption of an innvovation’ (2015, p3).
Is de beoogde toepassing van co-design daarmee het antwoord op de voornoemde
ontwikkelingen waarmee de Belastingdienst te maken heeft binnen de doelgroep ZZP’ers?
1.2 Doelstelling
Het doel van deze scriptie is om inzicht te geven in het effect van co-design in toezicht waarmee een bijdrage wordt geleverd aan het onderzoeksveld. Kan de toepassing van co-design in toezicht bijdragen aan de compliance van ZZP’ers ten aanzien van
belastingwetgeving?
1.3 Vraagstelling
1.3.1 Centrale vraag
De centrale vraag in dit onderzoek luidt:
In hoeverre kan co-design in toezicht een bijdrage leveren aan de compliance bij ZZP’ers en hoe kan een dergelijke bijdrage worden verklaard?
In de bovenstaande vraagstelling is co-design in toezicht de onafhankelijke variabele en de compliance ten aanzien van belastingwetgeving bij ZZP’ers de afhankelijke variabele.
10
1.3.2 Deelvragen
Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden wordt deze opgedeeld in verschillende theoretische en empirische deelvragen.
Theoretische deelvragen:
1. Wat wordt verstaan onder co-design?
2. Welke elementen zijn volgens de literatuur bepalend voor het succesvol toepassen van co-design?
3. Wat wordt verstaan onder toezicht? 4. Wat wordt verstaan onder compliance?
Empirische deelvragen:
5. In hoeverre hebben elementen van co-design effect op de compliance van de ZZP’er ten aanzien van belastingwetgeving?
6. Welke verklaringen liggen hieraan ten grondslag?
7. Welk inzicht geeft de uitkomst van dit onderzoek voor de verdere toepassing van co-design in toezicht door de Belastingdienst?
1.4 Afbakening van het onderzoek
Om redenen zoals genoemd in de aanleiding wordt het onderzoek beperkt naar de doelgroep ZZP’ers in Nederland. De zogenoemde ‘ZZP’er’ bestaat echter niet. In de literatuur en in diverse publicaties zijn verschillende interpretaties te onderkennen. In de Nederlandse belastingwetten wordt ook nergens de benaming ‘ZZP’er’ genoemd, tenminste, niet in die bewoordingen. In de Engelstalige literatuur komt men vaak het begrip: self-employed people of self-employed business tegen. In deze scriptie wordt uitgegaan van de volgende definitie:
De zelfstandige zonder personeel die fiscaal gezien een bron van inkomen geniet als ondernemer of resultaatgenieter.
11 1.5 Relevantie
Wetenschappelijke relevantie
Waar ‘publiek private samenwerking’ en concepten als co-productie en co-creatie al wat meer gemeengoed zijn geworden in het vakgebied, is co-design een relatief onderbelichte
ontwikkeling. In al zijn verschillende verschijningsvormen zien deze concepten op het in meer of mindere mate actief betrekken van burgers en bedrijven (stakeholders) bij de uitvoering van publieke diensten. Dus niet alleen (mee)vergaderen maar ook actief ‘iets’ ondernemen.
In de literatuur worden voornoemde concepten van publiek private samenwerking door elkaar gebruikt. De afgelopen jaren is de interesse voor co-creatie, co-productie en co-design binnen de publieke sector toegenomen waarbij deze in verschillende contexten en onderzoeken is toegepast waardoor gesproken kan worden van een containerbegrip. Door deze
verscheidenheid aan definities en betekenissen kan een onduidelijk beeld van de betekenis ontstaan. Voorberg et al (2013, p.10) komen in hun empirisch onderzoek tot de conclusie dat veel auteurs geen onderscheid maken tussen deze concepten en dat deze grotendeels
overeenkomen. In deze afstudeeropdracht zullen de concepten creatie, productie en co-design door elkaar gebruikt worden. Hierbij wordt aangesloten bij de door de auteur(s) gehanteerde terminologie. In de literatuur ligt bij co-design meer de nadruk op de
samenwerking in het designproces waarbij minder de nadruk wordt gelegd op het creëren of produceren van een eindproduct.
Het onderzoeksveld beperkt zich vooralsnog tot met name de gezondheidszorg, onderwijs en gemeentes (o.a. Mulgan, p. 158, Voorberg et al 2017, p.13-16 ). Denk bijvoorbeeld aan ouderparticipatie bij basisscholen en kinderopvangcentra, vrijwilligerscoördinatoren in de WMO-zorg15, cliëntenraden en burgerparticipatie in o.a. gemeentelijke buurtpreventie en groenonderhoud. Er heeft vooralsnog weinig tot geen onderzoek plaatsgevonden bij
toezichthoudende organisaties zoals de Belastingdienst. Voorberg et al (2015) geven dan ook aan dat nader onderzoek nodig is naar het effect van deze vormen van publiek private
samenwerkingen en of deze hebben bijgedragen aan het (beoogde) resultaat.
15 Wet maatschappelijke ondersteuning
12
Deze afstudeeropdracht richt zich op het effect van het toepassen van co-design op
compliance bij een toezichthoudende organisatie en beoogt hiermee een bijdrage te leveren aan het onderzoeksveld.
Maatschappelijke relevantie
De Belastingdienst verkeert in zwaar weer. Zo zwaar zelfs dat twee politieke partijen op 21 februari 2019 een motie hebben ingediend voor een parlementair onderzoek naar het functioneren van de Belastingdienst16. Aanleiding voor de motie is gelegen in diverse ‘hoofdpijndossiers’ bij de Belastingdienst. Hoofdpijndossiers zoals problemen bij de inning ter grootte van 450 miljoen bij de schenk- en erfbelasting17, een uitstroomregeling met ongewenste effecten en de rekening daarvan die ongeveer 70 miljoen hoger uitviel dan gepland18, of de berichtgeving dat de Belastingdienst 25.000 risicovolle aangiftes niet kan controleren19.
Grote uitdagingen voor de Belastingdienst terwijl deze een belangrijke maatschappelijke taak uitvoert: er voor zorgen dat burgers en bedrijven hun verplichtingen nakomen20. De
Belastingdienst is van wezenlijk belang voor de financiering van de collectieve uitgaven. Het doel is en blijft dat iedereen die belasting moet betalen dit ook doet uit eigen beweging met zo min mogelijk toezicht door de Belastingdienst. De strategie is erop gericht om: ‘een omgeving te creëren waarin het maken van fouten zoveel mogelijk wordt voorkomen. Dit doen we in samenwerking met publieke en private partners en in de actualiteit’21. Co-design sluit
daarmee aan bij de strategie van de Belastingdienst. Zal deze vorm van samenwerking leiden tot verbetering van de compliance?
In hoofdstuk 2 worden in vogelvlucht enkele bestuurskundige ontwikkelingen beschreven die geleid hebben tot sociale innovatie. Daarna worden de begrippen co-design, toezicht en compliance nader uitgewerkt. Vanuit de theorie wordt o.a. bepaald uit welke elementen co-design bestaat en welke effecten aan het toepassen van co-co-design worden toegedicht.
16 https://www.50pluspartij.nl/kamerinbreng/3044-belastingdienst-problemen-parlementair-onderzoek 17 https://www.rtlz.nl/algemeen/artikel/4270716/weer-puinhoop-bij-belastingdienst-nu-problemen-met-erf-en-schenkbelasting 18 https://www.rtlnieuws.nl/nederland/politiek/artikel/337971/even-75000-euro-cashendit-ging-mis-bij-de-belastingdienst 19 https://www.trouw.nl/home/fiscus-laat-verdachte-aangiften-ongezien-door~a7a19c56/ 20 Jaarplan, p. 4 21 Jaarplan 2019, p. 10
13
In hoofdstuk 3 wordt het gekozen conceptuele model geoperationaliseerd. In hoofdstuk 4, de empirie, wordt eerst de huidige praktijk beschreven en vervolgens wordt onderzocht of de effecten die uit de theorie volgen ook waargenomen worden onder de doelgroep ZZP’ers.
Op basis daarvan kan de onderzoeksvraag worden beantwoord. In hoofdstuk 5 wordt vervolgens gereflecteerd op de beantwoording van de onderzoeksvraag in het licht van het gekozen theoretisch kader. Deze reflectie leidt vervolgens tot aanbevelingen voor verdere studie en beleid op basis waarvan nader inzicht gegeven kan worden aan de verdere inrichting van co-design in het toezicht door de Belastingdienst.
14
2. Theoretisch kader
In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 2.1 eerst het globaal conceptueel model geschetst. Paragraaf 2.2 geeft in vogelvlucht enkele bestuurlijke ontwikkelingen van de afgelopen decennia weer en de ontwikkeling in publiek-private samenwerking. Vervolgens wordt in paragraaf 2.3 nader ingegaan op co-design. Paragraaf 2.4 gaat in op toezicht en compliance. Paragraaf 2.5 bevat de antwoorden op de gestelde theoretische deelvragen en geeft daarmee invulling aan de onafhankelijke en afhankelijke variabelen. Uiteindelijk komen alle elementen bij elkaar in een definitief conceptueel model in paragraaf 2.6.
2.1 Globaal conceptueel model
Figuur 1 Globaal conceptueel model
Co-productie in toezicht Effect op compliance
Het globale conceptuele model geeft het verband weer tussen co-design in toezicht, de onafhankelijke variabele en het effect op compliance als afhankelijke variabele. Het onderzoek richt zich op de vraag in hoeverre de inzet van co-design door de Belastingdienst in toezicht effect heeft op de compliance van ZZP’ers.
2.2 Bestuurlijke ontwikkelingen: de weg naar Sociale Innovatie
In deze paragraaf wordt ingegaan op de voor dit onderzoek van belang zijnde bestuurlijke ontwikkelingen. Volgens Pollitt en Bouckaert zijn meerdere redenen te geven voor de aanzet tot bestuurlijke hervormingen. Deze redenen kunnen gezocht worden in grootheden als financieel-economische (bijv. bezuinigingen) of socio-economische (bijv. demografische) factoren. Andere redenen kunnen schandalen of nieuwe managementfilosofieën van de politiek zijn (2004, p. 25). De economische terugval van de jaren '70 en '80 heeft een debat teweeg gebracht over de noodzaak tot hervorming van de overheid.
In de ontwikkeling van de bestuurskunde zijn drie belangrijke leerstukken te onderscheiden (Osborne et al. 2013). Deze paradigma’s vervangen elkaar niet, maar veranderen mee met de context, zoals veranderingen in de maatschappij.
15
Public Administration
Public Administration wordt gezien als de klassieke sturing van de publieke sector. Kenmerk van deze stroming is dat er sprake is van een verticale, hiërarchische ‘top-down’ structuur (Frederickson en Smith, p. 10013). De besluitvorming geschiedt door de overheid. Door verdere bewustwording van de rol van de overheid en de wisselwerking met burgers ontstond echter een roep naar het creëren van ‘public value’ in plaats van het sec volgen van wet- en regelgeving. Deze verschuivingen wordt in de literatuur als New Public Management (hierna: NPM) aangemerkt.
New Public Management
Frederickson & Smith (2003, p. 219) merken op dat de hoofdgedachte van NPM is: 'an attempt to inject corporate values into the public sector’.
Osborne en Gaebler droegen een efficiëntere en effectievere inrichting van de overheid aan waarbij de focus ligt op sturen op output in plaats van input. Deze gedachte is door hen verwoord in hun boek 'Reinventing Government: how the entrepeneurial spirit is
transforming the public sector'. In tegenstelling tot andere onderzoekers en auteurs willen zij de overheid niet als een privaat bedrijf besturen -de verschillen tussen de publieke en private sector zijn te fundamenteel- maar stellen zij dat de overheid ondernemender moet worden (1992; p. 25-310). Publieke organisaties hebben volgens hen te maken met zeer veel omgevingsfactoren en de omgeving is dan ook complexer dan bij veel private organisaties. Een van die factoren is bijvoorbeeld de politiek die randvoorwaarden schept.
New Public Governance
Het antwoord op de kritiek en tekortkomingen van NPM is New Public Governance (hierna: NPG), de verschuiving van government naar governance. Osborne geeft aan dat NPG aansluiting zoekt bij de ‘moderne(re)’ stroming binnen de bestuurskunde. NPG focust op de gelijkwaardige samenwerking met burgers en stakeholders met als centrale doelstelling: het behalen van outcome (Osborne, 2006, p. 384). Outcome ziet dan op de maatschappelijke effecten die zijn gerealiseerd door de organisatie. Dunleavy et al. (2006) merken op dat NPG ziet op het herintegreren van de na NPM gefragmenteerd geraakte publieke diensten. Verder zien zij een nieuwe en sterke participatieve en flexibele relatie tussen overheid en burger en zien zij digitalisering als middel om burgers te bereiken.
16
Samenwerken met andere partijen zoals burgers, bedrijven en kennisinstituten, is geen nieuw fenomeen bij de aanpak van maatschappelijke vraagstukken. Nieuw is wel dat de overheid geen dominante actor meer is en dat ook het soort relevante vraagstukken veranderd is.
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de hiervoor weergegeven veranderende rol van de overheid en de burger in de verschillende paradigma’s:
Tabel 1 Evolving role distribution between government and citizens (Voorberg, 2017, p.24)
Stroming Rol van de overheid Rol van de burger
PAM Service provider Service users
NPM Stimulator of market mechanisms Service consumers
NPG Co-creator/co-producer of public services
Co-creator/co-producer of public services
Sociale innovatie
Sociale innovatie is een vaak gebruikte term die, hoewel misschien geen apart leerstuk, staat voor de inbedding en bereidheid van de publieke sector om te innoveren in bestuurlijke ontwikkelingen. Bij sociale innovatie ligt de focus op het probleem en daardoor is de aanpak flexibel. Die flexibiliteit is noodzakelijk om oplossingen te kunnen vinden voor de complexe vraagstukken (European Commission, 2013-2). Deze complexe maatschappelijke
vraagstukken, ook wel ‘wicked problems’ genoemd, zijn moeilijk op te lossen door bestaande instituten, netwerken en markten. Howaldt en Schwarz zien sociale innovatie als een
antwoord op deze ‘wicked problems’ en hanteren de volgende definitie:
‘A social innovation is new combination and/or new configuration of social practices in certain areas of action or social contexts prompted by certain actors or
constellations of actors in an intentional targeted manner with the goal of better satisfying or answering needs and problems than is possible on the basis of established practices’.
Sociale innovatie ontstaat derhalve waar werelden van stakeholders overlappen en er samenwerking en uitwisseling plaatsvindt.
17
In de ‘quadrupple helix’ van Wolkowinski wordt dit gevisualiseerd waarbij tevens het beoogde continue samenwerken wordt weergegeven:
Figuur 2 Quadrupple Helix Model (Wolkowinski (2016, p. 23))
2.3 Sociale innovatie: co-design
In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de concepten co-creatie, co-productie en co-design en de wijze waarop deze concepten door verschillende auteurs beschreven worden. Zoals in de inleiding al is aangegeven (paragraaf 1.5) kan gesteld worden dat sprake is van
containerbegrippen die grotendeels overeenkomen. Aan het eind van deze paragraaf wordt toegewerkt naar een afbakening en omschrijving van co-design.
2.3.1 Co-design: nader gedefinieerd
Hoewel niet nieuw, worden de containerbegrippen door meerdere auteurs gezien als de innovatie om de complexe maatschappelijke vraagstukken van vandaag de dag het hoofd te bieden. Zowel Steen en Van Eijk (2014) als Bavoird en Löffler (2012) concluderen dat de term co-productie veel verschillende soorten activiteiten omvat die allemaal tot doel hebben het betrekken van professionals en burgers bij het uitvoeren en verzorgen van publieke diensten. Bason (2010) ziet in de literatuur het onderscheid dat bij co-creatie de nadruk meer ligt op de burger als co-designer terwijl bij co-productie de nadruk meer ligt op de burger als co-implementer of co-producer. In hun onderzoek naar co-creatie en co-productie
onderscheiden Voorberg et al. (2015) drie niveaus van participaties:
1. Co-implementer, waarbij al bepaald is wat van de stakeholder verwacht wordt; 2. Co-designer, waarbij de stakeholder meedenkt over zowel de inhoud als het proces; 3. (Co)-initiator, waarbij de overheid ondersteunend is.
Blomkamp (2018-1, pp. 3-4) merkt co-design aan als:
‘A design-led process, involving creative people and participatory principles and tools to engage different kinds of people and knowledge in public problem-solving’.
18
Zij merkt op dat co-design een ‘continuous and ever changing process’ betreft. De
Observatory for Public Sector Innovation22 ziet co-design net als Blomkamp als middel om
‘wicked problems’ het hoofd te bieden door met publieke organisaties en burgers gezamenlijk betere publieke diensten te ontwerpen. Blomkamp’s definitie van co-design kan uiteengezet worden in de volgende sleutelelementen:
Tabel 2 Key components of co-design for policy (2018-1, p.4)
Process Iterative stages of design thinking, oriented towards innovation
Principles
People are creative; people are experts in their own lives; policy should be designed by people with relevant lived
experience
Tools Creative and tangible methods for telling, enacting and making
Sleeswijk et al. (2005) geven net als Blomkamp aan dat het betrekken van stakeholders bij het design van groot belang is, omdat zij de experts zijn van hun (eigen) ervaringen. Eén van de grondbeginselen van co-design is dat burgers, centraal staan in het ‘design’-proces. Bij traditioneel, industrieel design, ging de designer uit van zijn eigen (beperkte) begrip van de voorkeuren en eisen van ‘users’. Dit sloot echter niet altijd aan bij de voorkeuren en eisen van de ‘user’ en als gevolg hiervan kwam de ‘user’ steeds meer centraal te staan. Het resultaat van deze verschuiving wordt ook wel ‘user-centered’ design genoemd. Deze evolutie heeft een grote impact op de rol van alle stakeholders. Steen en Stappers zien de onderzoeker/designer in het traditionele design-proces als een ‘vertaler’ van de wensen van de ‘users’. Bij co-design is de rol van de onderzoeker/designer geëvolueerd naar een meer faciliterende rol (Steen en Stappers, 2008). Steen spreekt bij co-design van een iteratief proces van design en evaluatie om te komen tot een meer efficiënt, effectief ontwerp en meer (klant)tevredenheid (Steen, 2009).
Russo en Mueller noemen het proces waarbij een multidisciplinair team een ‘wicked problem’ analyseert Design Thinking (2013, pp. 171-181); een methodiek waarbij een interdisciplinair team het probleem grondig analyseert. Bij design denken is creativiteit belangrijk. Zou gebruik gemaakt worden van conventionele onderzoeksmethoden dan zou dit leiden tot verbetering, maar niet tot innovatie. Russo en Mueller doen dat bij voorkeur niet door middel van focusgroepen en surveys, maar door zelf de praktijk te gaan ervaren en daarbij in gesprek
22 Orgaan van de OECD dat samen met overheden een forum beheert om ‘best practices’ te delen voor de aanpak
19
te gaan met alle betrokken partijen. Cross merkt ook op dat Design Thinking de wijze is om ‘wicked problems’ het hoofd te kunnen bieden en geeft aan dat Design Thinking verloopt in een ‘non-logical en non-lineair’ wijze en daarmee stap voor stap de oplossing(en) definieert: ‘The problem and solution co-evolve’(Cross 2006, p.80). Zo onderscheidt Design Thinking de fasen inspiration, ideation en implementation die overlap vertonen met de sleutelelementen van Blomkamp: process, principles en tools.
2.3.2 Co-design: ‘benefits’ en ‘challenges’
Uit het onderzoek van Voorberg et al (2013, p. 12) blijkt dat publieke organisaties de volgende doelen van publiek private samenwerking nastreven: het betrekken van burgers en het democratiseren van publieke diensten, efficiënter en effectiever leveren van publieke diensten in verband met bezuinigingen, kwaliteitsverbetering van publieke diensten en het creëren van meer ‘klanttevredenheid’. De OECD merkt op dat ‘engaging and involving’ van stakeholders een mogelijkheid is om kennis en kunde van buiten de publieke partners in te zetten. In het rapport ‘Tax compliance by design’ geeft de OECD aan dat het betrekken van stakeholders bij het design proces o.a. leidt tot (OECD, 2014: p43): compliant behaviour, drive out error, reduce unintentional mistakes, reduce intentional evasion en strengthen overall willingness to comply.
Blomkamp (2018-1, pp. 7-13) ziet in haar literatuurreview verschillende ‘benefits’en ‘challenges’ voor het toepassen van co-design. Zij constateert dat nog niet veel onderzoek heeft plaatsgevonden en dat het soms schort aan methodologisch onderzoek en onderbouwing in de diverse onderzoeken maar dat onderzoek in de private sector, stedelijke planning en zorg laat zien welke impact de inzet van co-design kan hebben. In tabelvorm:
Tabel 3 Benefits and challenges of co-design in the public sector
Benefits Challenges
Improve user experience Diminished control by government Increased efficiency Increased complexity
Increased quality Time consuming
Help to pre-empt future problems Legitimacy of co-design
Stimulate (social) innovation Bureaucratic systems (cultural change) Strengthen relationship Sharing 'power'
Build trust and mutual understanding
20
Steen et al. (2011) komen in hun literatuurreview tot vergelijkbare benefits. Steen (2008) ziet co-design daarnaast ook als een kans om de verbaal zwakkeren en deelnemers met weinig macht te betrekken bij het designproces. Retegi et al. (2019, p.9) komen tot de volgende voordelen. Als eerste merken zij op dat co-design groeperingen en individuen een ‘stem’ geeft die normaal gesproken niet in beeld zouden zijn. Het betrekken van (diverse) stakeholders in de designstappen verhoogt de motivatie en betrokkenheid van de betrokkenen. Daarnaast is er in het co-design veel meer ruimte voor discussie en reflectie. Naast genoemde voordelen constateren zij ook enkele aandachtspunten zoals schaalgrootte als gevolg van het grote aantal stakeholders en actoren. Zij merken op dat een co-designproces vaak lastig te managen is gelet op de transparantie en het feit dat er veel overleg en communicatie plaats zal vinden. Verder benoemen zij sociaal-, kennis- en culturele verschillen als aandachtspunten.
2.3.3 Co-design: vormgeving
Toepassen van co-design biedt diverse ‘challenges’. Het vraagt om een verandering in het denken van overheden die van oudsher niet zijn ingericht op het delen van zeggenschap en daarmee minder controle te hebben. Daar waar in het verleden beslissingen genomen werden voor de ‘users’, is er steeds meer sprake van ‘engaging and evolving’ van deze ‘users’ die ook wel als experts worden aangeduid. Het vraagt om aanpassing van bureaucratische systemen en denkwijzen. Het is daarbij ook goed om te beseffen dat co-design in feite een proces zonder einde is; het is een continu proces van ontwerpen, testen, aanpassen en verbeteren. Blomkamp (2018-2) komt tot de volgende principes om co-design succesvol te kunnen implementeren:
Outcomes-focused: Focussen op outcome ziet op het bewerkstelligen van verandering, verbeterde effecten en een positieve impact. Daarnaast ziet outcome ten opzichte van output meer op de behoefte van de burger: wat wil de burger?
Inclusive: Het betrekken van verschillende stakeholders met een diversiteit aan kennis.
Participative: Stakeholders zijn betrokken als actieve deelnemers in het gehele (design)proces. De vraag die Blomkamp ook opwerpt is of het verschil uitmaakt of meerdere stakeholders participeren of dat enkele ‘key’stakeholders ‘deeper’
participeren (2018-1, p. 9).
Respectful: Er is sprake van gelijkwaardigheid van alle partijen en alle input wordt als waardevol aangemerkt.
Adaptive: Co-design is een experimenteel (design)proces gericht op innovatie. Het (design)proces dient derhalve te bestaan uit leercirkels, continu ‘leren’ en bestaan uit fases van‘trial and error’.
21
Koning en Van den Broek formuleren de volgende basisprincipes om een succesvolle
toepassing van co-design te bewerkstelligen (2011): openheid, transparantie, wederkerigheid en creativiteit. Openheid en transparantie lijken op het eerste gezicht samen te hangen maar zijn in essentie toch verschillend. Openheid ziet vooral op toegang tot het proces (deelnemen) en de vraag hoeveel ruimte er is voor nieuwe ideeën, plannen en handelingen, en daarmee de mogelijkheid om af te wijken van de plannen van de initiatiefnemer. Transparantie richt zich op de beschikbaarheid van informatie (Van Rijsingen, 2015). Wederkerigheid ziet op een gelijke rolverdeling en het ‘geven en nemen’ van de betrokken partijen. Creativiteit betreft het loslaten van vaste patronen en ‘to inform and inspire the exploration of open-ended questions’ (Sanders en Stappers, 2008).
2.4 Toezicht
In deze paragraaf wordt eerst uiteen gezet wat in de literatuur onder toezicht wordt verstaan en welke ontwikkelingen zich in de afgelopen decennia hebben voorgedaan. Daarna wordt ingegaan op literatuur met betrekking tot het begrip compliance. Het begrip compliance, ook wel geduid als fiscale regelnaleving, wordt nader uiteengezet om vervolgens te komen tot de vaststelling van de te onderzoeken afhankelijke variabelen.
2.4.1 Toezicht
In de literatuur worden de begrippen toezicht en handhaving door elkaar gebruikt. Er zijn daarnaast verschillende visies op toezicht, waarvan in de literatuur de uitersten liggen tussen preventief en repressief toezicht. Kort gezegd streeft preventief toezicht ernaar om
belastingplichtigen zoveel mogelijk te helpen hun verplichtingen na te komen. De repressieve benadering, ook wel handhaving genoemd, ziet vooral op controlerend, corrigerend en
zichtbaar optreden (Kirchler et al., 2008).
De roep om minder toezichtlast is een belangrijk leidend principe bij de vernieuwing van het toezicht in Nederland sinds het einde van de vorige eeuw. De titel van de tweede
kaderstellende visie op toezicht ‘Minder last, meer effect’ uit 200523 geeft dat kernachtig weer. In het WRR rapport ‘Toezien op publieke belangen: naar een verruimd perspectief op
23 Kamerstukken Min BZK, ‘Minder last, meer effect: zes principes van goed toezicht’ 27 oktober 2005,
22
rijkstoezicht’ uit 201324 wordt aangegeven dat het streven naar een compactere overheid met
minder regeldruk en toezichtlast en meer verantwoordelijkheid voor stakeholders vaak een tegenreactie kent als incidenten zich voordoen. De WRR noemt dit in het rapport de
toezichtsparadox: minder toezicht als het goed gaat, en méér als er iets misloopt. De functie van toezicht is breed. De eerste Kaderstellende Visie op Toezicht uit 2001 verstaat onder toezicht:
‘het verzamelen van informatie of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het oordelen daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren’25.
Handhaving daarentegen richt zich op de vraag of burgers, bedrijven en overheden zich aan de gestelde regels houden. Handhaving is gericht op repressief optreden. Toezicht is derhalve een breder begrip dan handhaving en van dit begrip wordt in deze afstudeeropdracht dan ook uitgegaan.
De volgende tabel maakt de kenmerken van een preventieve of een repressieve benadering inzichtelijk:
Tabel 4 Uitersten van handhavingsbenaderingen (Handhavingsbeleid, p. 9)
Preventief Repressief
Vertrouwen Wantrouwen
Gericht op risico Gericht op controlefrequentie Stimuleren van naleving Afschrikken van niet-naleving Belonen van goed gedrag Bestraffen van slecht gedrag
Repressief toezicht en preventief toezicht zijn ogenschijnlijk tegenstrijdige instrumenten. Het is Braithwaite (2003) die oppert dat beide instrumenten gecombineerd moeten worden. Uitganspunt van het door hem ontwikkelde model, de handhavingspiramide, is dat mensen wettelijke regels vrijwillig willen naleven en derhalve compliant gedrag vertonen.
24 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Toezien op publieke belangen: Naar een verruimd
perspectief op rijkstoezicht’, WRR Rapport 89
23
In zijn handhavingspiramide combineert hij de op afschrikking gebaseerde methode met de op compliance gerichte benadering:
Figuur 3 Handhavingspiramide van Braithwaite (2003)
De handhavingspiramide geeft de opbouw en intensiteit van toezicht weer en geeft toezichthouders inzicht in de vraag welke aanpak ingezet moet worden: samenwerken of straffen, of toch bijvoorbeeld kiezen voor overreding of afdwingen. Braithwaite’s benadering wordt ook wel omschreven als responsief handhaven en gaat uit van een combinatie van onderhandeling en afschrikking. Afschrikking is er op gericht om overtreders te bestraffen terwijl onderhandeling zich richt op het overtuigen en verleiden van burgers om zich
(vrijwillig) aan de regels te houden. Braithwaite concludeert dat beide strategieën een plaats hebben binnen toezicht en meer of minder effectief zijn, afhankelijk van de motieven achter naleving en overtreding. De eerste reactie op regelovertreding moet volgens Braithwaite gericht zijn op overreding en ondersteuning om ongewenst gedrag te veranderen. Zo worden bereidwilligen geholpen om aan hun verplichtingen te voldoen en worden niet-bereidwilligen geconfronteerd met steeds hardere maatregelen (escalatie).
24
2.4.2 Compliance
Op basis van de handhavingspiramide van Braithwaite ontwikkelde de Australian Taxation Office (verder: ATO) de compliance piramide die ziet op de beleving en naleving van belastingverplichtingen:
Figuur 4 Compliance pyramid gebaseerd op de responsive regulatory theory van Braithwaite26
Met dit model wil de ATO een omgeving creëren die compliance verbetert en hiermee de vrijwillige compliance voor de lange(re) termijn verbeteren. Het model kent een linkerzijde die op houding en gedrag ziet en een rechterzijde die ziet op de toe te passen toezichtstrategie. Onder in de piramide zitten belastingplichtigen die welwillend fiscaal gedrag vertonen. De compliance strategie van de ATO is erop gericht om, door het gemakkelijk te maken, de relatie met belastingplichtigen te onderhouden en te versterken. Boven in de piramide zitten kwaadwillende belastingplichtigen, degene die besloten hebben om niet te voldoen aan de belastingregels waarbij deze hard aangepakt worden door maximale inzet van de wet. Lindt en Arndt (2016, p. 4-5) merken op dat de vrijwillige compliance kan verbeteren door het betrekken van stakeholders. Zij geven aan dat stakeholders zich makkelijker aanpassen als ze tijdig worden betrokken om input te leveren. Daarnaast versterkt het betrekken van
stakeholders:
‘a sense of legitimacy and shared ownership that motivates affected parties to comply’.
25
Kirchler et al. (2008) benoemen een vergelijkbaar onderscheid als Braithwate en de ATO en beschrijven dit als voluntary tax compliance en enforced tax compliance. Als de autoriteiten hun machtspositie meer inzetten treedt een verschuiving op naar afgedwongen compliance. Het model maakt inzichtelijk dat er heel veel combinaties van factoren bestaan die uiteindelijk de mate van compliance kunnen bepalen. De compliance is het hoogst als zowel het
vertrouwen in, als de macht van de overheid hoog is. Is het vertrouwen daarentegen laag en de toezichtcapaciteit gering, dan zullen belastingplichtigen mogelijkheden zoeken om belasting te ontwijken of te ontduiken. Belastingdiensten kunnen actie ondernemen om zowel het vertrouwen in als de macht van de Belastingdienst zo hoog mogelijk te houden, bijvoorbeeld door zelf vertrouwen te hebben, transparant te zijn en respectvol met belastingplichtigen om te gaan (OECD 2013). Inzicht geven, oftewel transparantie, is daarmee een element voor zowel de toezichthouder als de belastingplichtige. De toezichthouder kan bijvoorbeeld inzicht geven in hun prioriteiten of aankomende controles. ‘Faming, naming and shaming’, het met naam en toenaam publiceren van regelnalevers en regelovertreders is ook een voorbeeld van transparantie en een door de Autoriteit Financiële Markten geuite wens (De Vries, 2018). Met de opkomst van horizontaal toezicht27 geven meer en meer ondernemers steeds verregaander inzicht in hun boekhouding teneinde meer duidelijkheid en zekerheid omtrent hun
belastingpositie te verkrijgen (Stevens et al. 2012)
Compliance, de mate waarin belastingplichtigen voldoen aan de belastingwetgeving, kan op verschillende manieren onderzocht worden. Eén wijze is door het onderzoeken en (periodiek) vergelijken van de Tax Gap. Het meten van compliance door onderzoeken en vergelijken van de Tax Gap wordt echter als weinig bruikbaar gezien omdat er sprake is van grove
schattingen. De redenen hiervoor zijn dat er statistisch gezien vraagtekens te zetten zijn bij de nauwkeurigheid en betrouwbaarheid. Bepaling van de omvang van de Tax Gap is daarnaast arbitrair onder andere vanwege de te nemen aannames over de omvang van de zwarte economie. Verder biedt het vaststellen van de Tax Gap geen inzicht in oorzaken en/of doelgroepen28.
Een andere in de literatuur voorgestelde methode is aansluiten bij het gedrag en drijfveren van belastingplichtigen en deze hierover te bevragen (Pronk, 2003). Goslinga et al. (2016) stellen
27 Het maken van afspraken met ondernemers of dienstverleners met betrekking tot (in te dienen) aangiften
welke worden vastgelegd in convenanten.
26
vast dat de Belastingdienst opereert in een dynamisch en ingewikkeld krachtenveld en dat nog maar weinig inzicht is in de effecten van acties in toezicht. Het bevragen van
belastingplichtigen ten aanzien van gedrag en drijfveren geeft een beeld van de beleving van belastingplichtigen en daarmee (meer) inzicht in de fiscale regelnaleving. Hoewel dit geen kwantificeerbare uitkomst oplevert (t.o.v. een schatting van de Tax Gap), geeft onderzoek naar gedrag en drijfveren (meer) inzicht in de effectiviteit van acties in toezicht. Goslinga et al. komen tot een verdeling (en nadere onderverdeling) van compliance in economische, sociaalpsychologische, economisch-psychologische determinanten:
Tabel 5 Determinanten van compliance (Goslinga et al., 2016, p. 20)
Economisch Sociaalpsychologisch Economisch-psychologisch Belastingtarief Vertrouwen in de overheid Onzekerheid
Pakkans Persoonlijke normen Risicobereidheid Boetes Sociale normen Heuristieken en biases29
Belastingadviseur Procedurele rechtvaardigheid Eerdere ervaringen controles Distributieve rechtvaardigheid
Complexiteit
Economische determinanten zijn bijvoorbeeld de ervaren pakkans, eerdere ervaringen met de uitkomsten van een belastingcontrole en de mogelijke consequenties daarvan zoals een opgelegde boete. Hoogte van het belastingtarief en de ervaren complexiteit van de belastingwetgeving blijken uit onderzoek ook effect te hebben op de bereidwilligheid tot fiscale regelnaleving. Persoonlijke normen zeggen iets over het goed- of afkeuren van fiscaal gedrag en worden mede bepaald door de sociale omgeving (Huiskers-Stoop, 2015, p.340). Rechtvaardigheid is onderverdeeld in procedurele -, en distributieve rechtvaardigheid. In de literatuur spreekt men van procedurele rechtvaardigheid wanneer mensen zich rechtvaardig behandeld voelen omdat ze het beeld hebben dat gevolgde procedures
rechtvaardig zijn toegepast. Belangrijke aspecten hiervan zijn betrouwbaarheid, objectiviteit en respect. Distributieve rechtvaardigheid ziet op de ervaren rechtvaardigheid van de
belastingdruk die door de autoriteiten wordt bepaald (Goslinga et al., 2016, p.17).
Economisch-psychologische determinanten zien vooral op het ontbreken van (betrouwbare) informatie omtrent bijvoorbeeld pakkans, sancties en het effectieve belastingtarief bij belastingplichtigen. Dit leidt tot onzekerheid en heeft daarmee invloed op de compliance.
29 Mensen zijn slechts beperkt in staat informatie te verwerken en maken gebruik van allerlei (simpele)
27
Goslinga et al. merken verder op dat blijkt dat belastingplichtigen met een hogere risicobereidheid gemiddeld minder compliant zijn (2016, p.19).
Pronk (2003) definieert compliance als de mate waarin belastingplichtigen de fiscale regels naleven. Pronk constateert dat het lastig is om ‘grip’ te krijgen op het begrip compliance en staat dan ook een meer praktische benadering voor door op zoek te gaan naar in de praktijk waarneembare en meetbare indicatoren. De OECD (OECD 2008) en de Europese Unie (EU 2010) hebben het begrip compliance meetbaar gemaakt door dit te als volgt te definiëren: Dat burgers en bedrijven:
1. zich (terecht) registreren voor belastingplicht 2. tijdig aangifte doen
3. juist en volledig aangifte doen, en
4. tijdig en volledig hun belastingschuld betalen.
Ook Alm merkt op dat compliance ziet op het aangeven van al het inkomen, het betalen van alle belastingen in overeenstemming met de van toepassing zijnde wet- en regelgeving alsmede de jurisprudentie (Alm, 1991).
In de volgende paragraaf komt de theorie samen en wordt op de theoretische deelvragen antwoord gegeven.
28 2.5 Conclusie theorie
Op basis van de in paragraaf 2.3 beschreven literatuur kunnen deelvraag 1 en 2 beantwoord worden:
1. Wat wordt verstaan onder co-design?
Als de definities van verschillende auteurs naast elkaar worden gelegd dan kan worden opgemerkt dat op verschillende onderdelen in meer of mindere de nadruk wordt gelegd. Zo halen verschillende auteurs het doel van co-design aan: het oplossen van ‘wicked problems’. Dit moet bereikt worden door innovatief en creatief te zijn. Dit designproces is pas succesvol als er sprake is van multidisciplinaire samenwerking waarbij de ‘user’ centraal staat: de expert van zijn eigen leven. De definitie van Blomkamp (2018-1, p. 3) verenigt al deze elementen en in het vervolg van deze afstudeeropdracht wordt dan ook van deze definitie uitgegaan:
‘A design-led process, involving creative people and participatory principles and tools to engage different kinds of people and knowledge in public problem-solving’.
2. Welke elementen zijn volgens de literatuur bepalend voor het succesvol toepassen van co-design?
Uit de literatuur volgt dat de volgende elementen bepalend zijn:
Multidisciplinaire samenwerking:
Het actief betrekken van ‘users’ in het design proces dat ziet op ‘engaging and involving’ en het betrekken van stakeholders in het ontwerpproces om te komen tot innovatieve uitkomsten.
Transparant:
Transparantie en openheid zijn de relevante elementen en zien op toegang tot het proces, het hebben van inbreng en het delen van beschikbare informatie.
Input van ‘users’:
Het is een omschakeling van het ontwerpen voor de ‘users’ naar het ontwerpen met de ‘users’.
Gelijkwaardigheid:
Met gelijkwaardigheid wordt gedoeld op een niet hiërarchische structuur tussen de betrokken stakeholders in het ontwerpproces. Het betreft dan ook niet enkel het bevragen en gebruik maken van ervaringen maar ook een
29
Design-led proces:
Een proces dat gericht is op het ontwerp wat uitgaat van een iteratief karakter door het toepassen van leercirkels en door middel van trial and error, testen, beproeven en implementeren zorgdragen voor een continue aanpassing aan het probleem.
Naar aanleiding van het gestelde in paragraaf 2.4 kunnen de elementen toezicht en compliance nader bepaald worden:
3. Wat wordt verstaan onder toezicht?
Het begrip ‘Toezicht’ kan als een containerbegrip aangemerkt worden. Daar waar handhaving vooral gericht is op repressief optreden, is toezicht gericht op zowel preventief als repressief optreden. Voor het begrip ‘Toezicht’ wordt uitgegaan van de in de eerste Kaderstellende Visie op Toezicht uit 2001 gehanteerde definitie:
‘het verzamelen van informatie of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het oordelen daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren30’
Toezicht is derhalve de omgeving waarbinnen onderzocht wordt welk effect het toepassen van co-design, de onafhankelijke variabele, heeft op de compliance, de afhankelijke variabelen, van ZZP’ers ten aanzien van belastingwetgeving.
4. Wat wordt verstaan onder compliance?
Het combineren van definities en elementen van Alm (1991), Goslinga et al. (2016), de OECD (2008) en de Europese Unie (2010) leidt tot de volgende keuze voor de te onderzoeken afhankelijke variabelen: - Tijdigheid - Transparantie - Juistheid - Rechtvaardigheid
30 2.6 Definitief conceptueel model
De basis voor het definitief conceptueel model is het in paragraaf 2.1 beschreven globaal conceptueel model. In de voorgaande paragrafen is antwoord gegeven op de gestelde theoretische deel vragen en is een keuze gemaakt tussen de te hanteren onafhankelijke elementen van co-design en het effect daarvan op de gekozen afhankelijke elementen van compliance in een toezichtomgeving.
Het definitief conceptueel model maakt duidelijk over welke onderzoekselementen van co-design en kenmerken van compliance kennis moet worden verzameld om de centrale vraag te kunnen beantwoorden. Voornoemde keuzes leiden derhalve tot het volgende definitief
conceptuele model:
Figuur 5 Definitief conceptueel model
Co-productie in toezicht Effect op compliance
Elementen van co-design: - Multidisciplinaire samenwerking - Transparant - Users - Gelijkwaardigheid - Design-led Effect op compliance: - Tijdigheid - Transparantie - Juistheid - Rechtvaardigheid
31
3. Methode van onderzoek
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de onderzoeksmethode en wordt de opzet van het empirische gedeelte van het onderzoek nader uitgewerkt. Met behulp hiervan kunnen de geformuleerde deelvragen beantwoord worden.
3.1 Onderzoeksdesign en -model
Gekozen is voor een kwalitatief onderzoek waarbij onderzoek wordt gedaan naar de effecten van het toepassen van co-design in toezicht door de Belastingdienst op de compliance van de doelgroep ZZP’ers en hoe dit kan worden verklaard.
Er is gekozen voor een kwalitatief onderzoek omdat het meer beschrijvend en verklarend van aard is en zich richt op interpretaties, ervaringen en meningen. Het is daarbij de bedoeling om inzicht te verkrijgen in hoe ZZP’ers aankijken tegen de toepassing van co-design in toezicht door de Belastingdienst. Als eerste is een doelstelling en daarop een centrale vraagstelling geformuleerd op basis waarvan onderzoek verricht wordt. Om de centrale vraag
onderzoekbaar te maken is deze vervolgens opgedeeld in meerdere theoretische en empirische deelvragen.
Het empirisch onderzoek bestaat uit twee onderdelen. Ten eerste zijn zes interviews
afgenomen onder ZZP’ers. Om daarnaast meer inzicht te verkrijgen in het standpunt van de Belastingdienst zijn ook twee interviews afgenomen bij beleidsbepalende medewerkers van deze overheidsdienst. Naast interviews zijn aan alle geïnterviewden stellingen voorgelegd. De resultaten van de interviews en de stellingen en de analyse daarvan zijn verwerkt in hoofdstuk vier. Met de combinatie van interviews en enquêtes wordt een zo goed mogelijk inzicht te gegeven in het effect van co-design op de compliance van ZZP’ers.
Onderzoeksmodel
Vanuit de literatuur met betrekking tot co-design worden de effecten op de compliance gedestilleerd. Deze beoogde effecten worden vervolgens getoetst onder de ZZP’ers. In de analyse wordt de theorie daarna getoetst aan de bevindingen uit het onderzoek.
Vervolgens worden de onderzoeksresultaten geanalyseerd wat zal leiden tot inzichten en verklaringen voor de gevonden uitkomsten.
32
Figuur 6 Onderzoeksmodel
3.2 Data
Deze paragraaf bevat een beschrijving van de bronnen waarvan in dit onderzoek gebruik is gemaakt. In het onderzoek is gebruik gemaakt van verschillende methoden van
materiaalverzameling met als doel door triangulatie de betrouwbaarheid van de bevindingen te vergroten.
3.2.1 Literatuurstudie
Het onderzoek is gestart met een studie naar de theorieën en literatuur die betrekking hebben op de centrale vraag en de geformuleerde deelvragen. Hierbij is gezocht naar relevante en recente stukken met betrekking tot de begrippen co-design, toezicht en compliance. Een eerste blik op boeken, tijdschriften en periodieken leidde tot de vondst van een ‘systematic review’ van Voorberg et al. (2015) en een overzichtsartikel van Blomkamp (2018-1). Vanuit enkele van de gevonden overzichtsartikelen zijn door middel van snowballing meerdere artikelen beoordeeld op relevantie voor deze afstudeeropdracht. Het internet is daarbij ingezet als zoekbron aangezien daar veel, recente, informatie voorhanden is. Met name ‘Google Scholar’ is gehanteerd omdat het snel, goedkoop en gemakkelijk hanteerbaar is en omdat het een algemene zoekmachine betreft voor wetenschappelijke artikelen met een grote dekking. Verder beschikt het over ‘doorlinks’ en bevat het een grote variëteit aan informatie met betrekking tot verschillende vakgebieden.
Theorie: Co-design Compliance Effect op compliance Conclusie: Inzicht in het effect van co-design in toezicht op de compliance van ZZP'ers Data analyse Data: onderzoek onder ZZP'ers
33 Documenten
Voor de beschrijving van de organisatie van de Belastingdienst en de wijze waarop toezicht wordt vormgegeven is gebruik gemaakt van openbare publicaties en documenten van de Belastingdienst. Tevens is geput uit de documenten die de bewindslieden van het Ministerie van Financiën voor parlementaire behandeling hebben aangeboden zoals bijvoorbeeld kamervragen en kamerstukken uit het dossier Belastingdienst. Informatie over recente ontwikkelingen op het gebied van co-design is tevens uit voornoemde stukken achterhaald.
Media
Voor de duiding van met name de aanleiding en de geschetste problematiek en uitdagingen is ook gebruik gemaakt van opinies in vakbladen en krantenartikelen.
3.2.2 Semi-gestructureerde interviews
Er is gebruik gemaakt van face-to-face interviews om de centrale vraag te onderzoeken. Het voordeel van een interview is dat het flexibel van aard is (in vergelijking met vragenlijsten) omdat de mogelijkheid aanwezig is vragen voor de geïnterviewde nader toe te lichten of om de interviewer de mogelijkheid te bieden door te vragen op de gegeven antwoorden. Er is voor een interview gekozen met een semi-gestructureerde opzet, waarbijgebruik gemaakt is van open en neutrale vragen. Deze vorm van interviewen geeft de geïnterviewde ruimte om te antwoorden zonder daarbij onderbroken of ‘geholpen’ te worden door de interviewer.
Nadelen van het houden van interviews zijn onder meer de tijd die het kost om een interview af te nemen en de mogelijkheid van ‘interviewer bias’31. Als bijlage 1 is de interviewopzet
opgenomen met de richtinggevende vragen die voor elk interview gebruikt is.
Doelgroep- en respondentenkeuze
In het onderzoek is een beperking aangebracht in de doelgroep. Gekozen is voor de doelgroep ZZP’ers omdat dit dossier gekenmerkt kan worden als een ‘wicked problem’. De
weerbarstigheid zit dan vooral in het feit dat dit een, soms complex, dossier met een veelvoud aan raakvlakken en dilemma’s betreft. Verder blijkt uit de inleiding dat het een doelgroep is waar qua compliance een slag geslagen kan worden door de Belastingdienst. Het is de doelgroep met jaarlijks veel starters en stakers waar ook een groot gedeelte (37,1%) van de aangiften correctiewaardig is.
34
Omdat geen sprake is van een begin- eindmeting dan wel van meetbare ‘harde’ afhankelijke variabelen (zoals euro’s) is het praktisch onmogelijk om de bijdrage te kwantificeren door middel van ‘harde’ cijfers.
Omdat het onderzoek zich toespitst op een toezichthoudende organisatie die wet- en regelgeving uitvoert is om sociaal wenselijke antwoorden te voorkomen toegelicht dat de uitkomsten anoniem verwerkt zullen worden in de scriptie. Ook is toegelicht dat de
onderzoeker werkzaam is bij de Belastingdienst en dat het interview plaatsvindt in het kader van het afronden van de studie aan de Universiteit van Leiden.
Voor het benaderen van respondenten uit de doelgroep ZZP’ers is in eerste instantie gebruik gemaakt van het eigen netwerk van de onderzoeker. Dit heeft geleid tot drie respondenten. Vervolgens is voor het benaderen van de overige respondenten gebruik gemaakt van het netwerk van de eerste drie respondenten. Er is sprake van de volgende woonplaatsverdeling: twee uit regio Den Haag, twee uit regio Leiden en twee uit de Bollenstreek. Naast
vorenstaande regioverdeling is ook sprake van een spreiding in werkzaamheden van de respondenten. De geïnterviewden zijn werkzaam in verschillende beroepsterreinen: advocaat, accountant, managementconsultant/interim-manager, coach, consultant en
administrateur/boekhouder. Om meer en beter inzicht te verkrijgen in de problematiek zijn tevens twee medewerkers van de Belastingdienst geïnterviewd, te weten een strategisch adviseur handhaving en een strategisch adviseur voor de directie MKB.
3.2.3 Stellingen
Tot slot zijn aan alle respondenten als afsluiting van het interview stellingen voorgelegd over het effect van co-design op compliance. Gebruik is gemaakt van een 5-punts Likertschaal. Op een 5-punts Likertschaal kunnen respondenten aangeven in hoeverre zij het met een bepaalde stelling (helemaal) mee oneens, neutraal of (helemaal) mee eens zijn. Door aan de
antwoordmogelijkheden een waarde van 1 tot en met 5 toe te kennen, ontstaan inzichten die dit kwalitatieve onderzoek ondersteunen.
Voor de grafische weergave is gekozen voor een cirkeldiagram. Tezamen met de legenda en de gegevenslabels geeft een cirkeldiagram in één oogopslag weer in hoeverre de respondenten het met een bepaalde stelling (helemaal) mee oneens, neutraal of (helemaal) mee eens zijn. Voor de duidelijkheid is ervoor gekozen om in de cirkeldiagrammen met percentages aan te
35
geven hoeveel respondenten het (helemaal) mee oneens, neutraal of (helemaal) mee eens zijn met de voorgelegde stellingen. Voor de weergave van de verschillende onderdelen is gekozen voor een schaal van donkerblauw (helemaal mee oneens) tot aan donkergroen (helemaal mee eens).
3.3 Operationalisatie
Naast de in de literatuur gevonden kenmerken (van de variabelen) zijn in de interviews open vragen gebruikt om relevante kenmerken te vinden, waarmee de begrippen co-design en compliance verder geoperationaliseerd kunnen worden. Hierbij is ook uitgegaan van de kenmerken die in publicaties van de Belastingdienst en de OECD naar voren komen. Operationaliseren helpt een vertaalslag te maken van onderzoeksvragen naar ‘waarneem’-vragen.
Tabel 6 Operationalisatie kenmerken co-design en compliance Experts Stakeholders Gezamenlijk Openheid Verwachtingen Machtsverhouding Wederkerig Ontwerpen Innovatief Verbetering
Op tijd indienen aangiften Op tijd betalen op de aangiften Snelle afhandeling aangiften Open communicatie
Duidelijkheid fiscale positie Verstrekken van fiscale informatie Belastingwetgeving
Juist doen van aangiften
Onterecht opvoeren van kostenposten of aftrekposten Geen ficale verrassingen bij afhandeling aangifte Belastingheffing
Belastingtarief
Verdeling belastingopbrengsten Optreden van de Belastingdienst Co-design Participatie Transparantie Gelijkwaardigheid Design-led Compliance Tijdigheid Rechtvaardigheid Juistheid Transparantie
36 3.4 Data-analyse
Na het woordelijk transcriberen van de interviews zijn deze bestudeerd op patronen en gecodeerd. Deze codes en patronen zijn de basis gaan vormen voor de analyse in hoofdstuk vier. Hierbij is onderstaande coderingstabel gehanteerd. De codes zijn gebaseerd op de onafhankelijke variabele co-design en de afhankelijke variabele compliance.
Coderingsschema gebruikt voor de analyse van de interviews:
Compliance piramide o Gemak o Zekerheid o Feedback / communicatie o Efficiënt / effectief Co-design o Design-led o Gelijkwaardigheid o Multidisciplinaire samenwerking o Transparant en openheid o Users / expert Compliance o Tijdigheid Aangifte Betaling Reactietermijn Belastingdienst Tijdsbeslag o Transparantie Belastingsysteem Belastingpositie (eigen) Communicatie Werkwijze Belastingdienst o Juistheid Aangifte Boekhouding Aanslag
37 o Rechtvaardigheid
Belastingheffing / -tarief Verdeling belastingopbrengst Optreden Belastingdienst
3.5 Betrouwbaarheid, validiteit en controleerbaarheid
In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de elementen betrouwbaarheid, validiteit en controleerbaarheid.
3.5.1 Betrouwbaarheid
Van betrouwbaarheid kan gesproken worden als de onderzoeksresultaten de werkelijkheid zo getrouw mogelijk weergeven en als een onderzoek bij herhaling tot dezelfde uitkomsten leidt. De betrouwbaarheid zegt daarmee iets over de stabiliteit van het onderzoeksresultaat.
Om kwaliteit van de verzamelde data te bewerkstelligen zijn de semigestructureerde
interviews met behulp van een interviewopzet afgenomen. Als afsluiting van het interview is aan elke respondent een lijst met stellingen voorgelegd. Naar aanleiding van de eerste twee interviews is deze aangepast. Om de resultaten vergelijkbaar te houden is deze aangepaste lijst ook voorgelegd aan de eerste twee respondenten. Daarnaast is elk interview als
geluidsopname vastgelegd en woordelijk getranscribeerd zodat de uitkomsten gecontroleerd kunnen worden. Door te kiezen voor een combinatie van interviews en stellingen kunnen betrouwbaardere uitspraken worden gedaan.
Aangezien de interviews open van aard waren kan niet volledig uitgesloten worden dat de interviewer enige invloed heeft gehad op de uitkomsten van het onderzoek. De interviews hebben plaatsgevonden bij de geïnterviewden thuis of op locatie op vooraf met de
respondenten afgesproken tijdstippen. De respondenten zijn van te voren meegenomen in de centrale vraagstelling van het onderzoek. Daarbij is om de begrippen co-design en compliance ‘sprekend’ te maken, gebruik gemaakt van een hand-out waarop deze begrippen op een zo klinisch en neutraal mogelijke wijze beschreven zijn. Deze hand-out is in de bijlage bij de scriptie gevoegd. De geïnterviewden hebben geen inzage gehad in het theoretisch kader. Aan de hand van de transcripties en de stellingen zijn de belangrijkste bevindingen beschreven en geanalyseerd, ondersteund met citaten van respondenten.
38
3.5.2 Validiteit
De validiteit van het onderzoek, ook wel geldigheid genoemd, wordt bepaald door de mate waarin het vrij is van systematische fouten; ofwel: fouten in de opzet van het onderzoek. Een goede afbakening van het onderzoek en een volledige beschrijving van de methode van onderzoek draagt bij aan de validiteit van het onderzoek. Door middel van triangulatie wordt ook beoogd bij te dragen aan de validiteit door middel van het combineren van theorie, interviews en stellingen.
Doordat sprake is van een onderzoek van beperkte omvang dat gericht is op de interpretaties, ervaringen en meningen van de geïnterviewden is de reikwijdte van de onderzoeksresultaten beperkt. Vanwege de kleinschaligheid van het onderzoek en de grootte van de doelgroep kunnen de uitkomsten niet worden geëxtrapoleerd naar de gehele populatie van ZZP’ers. De interviews geven wel inzicht in hoe de respondenten denken over het effect van co-design op compliance. Door zorg te dragen voor een spreiding in beroepsterreinen wordt de validiteit vergroot. Interviews zijn kleinschalig van aard waardoor meestal geen betrouwbaar beeld van een gehele populatie kan worden verkregen, maar waarbij de interviewer er wel achter kan komen waarom een geïnterviewde een bepaald antwoord geeft.
3.5.3 Controleerbaarheid
Ten behoeve van de controleerbaarheid is de gehanteerde literatuur in een literatuurlijst
opgenomen. In de tekst van de afstudeerscriptie zijn volgens de geldende richtlijnen voetnoten en verwijzingen opgenomen. De opzet en hand-out van het interview is als bijlage
opgenomen. Van elk interview is een audio-opname gemaakt die tot 31 december 2019 bewaard zal worden. Elk interview is in een transcript woordelijk uitgewerkt en in een afzonderlijke bijlage opgenomen. Bij de analyse en codering van de interviews is gebruik gemaakt van het programma NVivo 12 for students.
In dit hoofdstuk is de onderzoeksmethodiek beschreven. In het volgende hoofdstuk staat de empirie centraal en worden de bevindingen uit het onderzoek gepresenteerd.
