PLANSCHADE
IN DE NIEUWE
O
MGEVINGSWET2016 - 2017
Master Publiekrecht: Staats- en bestuursrecht
7 juli 2017 Pre-finaleversie
Onderzoeker: Fatima Kaisamba Y Bellay
Rechtsgebied: Omgevingsrecht
V
OORWOORDStel dat de gemeente het besluit neemt om het bestemmingsplan voor het gebied waarin uw huis zich bevindt te wijzigen. Naast de bestemming „wonen‟ mogen nu ook op de begane grond van de woonpanden in uw directe woonomgeving winkels en kantoren worden gevestigd. Daarnaast heeft u ook vernomen dat de gemeente voornemens is om een omgevingsvergunning af te geven ten behoeve van de bouw van een groot kinderdagverblijf, pal naast het
wooncomplex waarin uw huis zich bevindt. Uw vroegere zo rustige buurt veranderd hierdoor drastisch. U vreest dat u hierdoor hinder en geluidsoverlast ondervindt en u tevens in uw woongenot wordt aangetast. Bovendien is de waarde van uw woning verminderd door alle wijzigingen in uw directe woonomgeving.
Als gevolg van de planologische wijzigingen van de gemeente heeft u schade. Dit heet planschade. Op grond van de huidige wet- en regelgeving heeft u recht op schadevergoeding.
De Wet op de Ruimtelijke Ordening regelt op welke wijze u tegemoet wordt gekomen in de door u geleden planschade. De wetgever is echter voornemens de huidige planschaderegeling te wijzigen met de invoering van de nieuwe Omgevingswet. Dit heeft in de toekomst gevolgen voor de gelaedeerde die zijn planschade vergoedt wil zien.
Gedurende vijf maanden heb ik onderzocht wat er exact wijzigt als gevolg van de gewijzigde planschaderegeling in de nieuwe Omgevingswet en ik heb daarbij onderzocht of de
rechtspositie en de rechtsbescherming van een gelaedeerde die schade heeft ondervonden als gevolg van een schadeveroorzakend overheidsbesluit negatief wordt beïnvloed.
Deze scriptie is het eindresultaat van het door mij uitgevoerde onderzoek.
Met de resultaten uit het door mij verrichte onderzoek hoop ik een bijdrage aan de
rechtspraktijk te leveren, die een praktische waarde heeft voor allen die nu en in de toekomst met de planschaderegeling te maken hebben.
Amsterdam, 7 juli 2017
I
NHOUDSOPGAVE Pagina Voorwoord _____________________________________________________________________________ 2 Inhoudsopgave __________________________________________________________________________ 3 Samenvatting ___________________________________________________________________________ 5 I. Inleiding ___________________________________________________________________________ 7 t/m 11 § 1.1. Aanleiding ___________________________________________________________________ 7 § 1.2. Centrale vraagstelling __________________________________________________________ 8 § 1.3. Deelvragen __________________________________________________________________ 9 § 1.4. Doelstelling onderzoek _________________________________________________________ 9 § 1.5. Methodologische verantwoording _________________________________________________ 9 § 1.6. Onderzoeks- en begripsafbakening _______________________________________________ 10 § 1.7. Leeswijzer __________________________________________________________________ 11II. Planschade wettelijk geregeld ________________________________________________________ 12 t/m 20
§ 2.1. Inleiding ____________________________________________________________________ 12 § 2.2. Ontstaansgeschiedenis _________________________________________________________ 12 § 2.3. Planschade in stappen _________________________________________________________ 14 § 2.4. Rechterlijke toetsing __________________________________________________________ 17 § 2.5. Samenvatting ________________________________________________________________ 19
III. Planschade in de nieuwe Omgevingswet ________________________________________________ 21 t/m 29
§ 3.1. Inleiding ____________________________________________________________________ 21 § 3.2. De nieuwe Omgevingswet ______________________________________________________ 21 § 3.3. Bestemmingsplan versus omgevingsplan __________________________________________ 23 § 3.4. Planschaderegeling in de nieuwe Omgevingswet ____________________________________ 24 § 3.4.1. Aanleiding __________________________________________________________________ 24 § 3.4.2. Inhoud _____________________________________________________________________ 25 § 3.5. Deelconclusie _______________________________________________________________ 29
IV. Wijzigingen Planschade in de nieuwe Omgevingswet _____________________________________ 30 t/m 43
§ 4.1. Inleiding ____________________________________________________________________ 30 § 4.2. Overzicht wijzigingen ________________________________________________________ 30 § 4.2.1.Directe en indirecte schade _____________________________________________________ 30 § 4.2.2. Minimum forfaitaire __________________________________________________________ 31 § 4.3. Rechtspositie en rechtsbescherming gelaedeerde op grond van planschade in nieuwe
Omgevingswet _______________________________________________________________ 32 § 4.3.1. Rechtspositie gelaedeerde ______________________________________________________ 32 § 4.3.2. Analyse rechtspositionele aspecten _______________________________________________ 33 § 4.3.3. Rechtsbescherming gelaedeerde _________________________________________________ 40 § 4.3.4. Analyse rechtsbescherming gelaedeerde Omgevingswet ______________________________ 40 § 4.4. Deelconclusie _______________________________________________________________ 41
V. Conclusie & advies __________________________________________________________________ 44 t/m 45
§ 5.1. Inleiding ___________________________________________________________________ 44 § 5.2. Conclusie __________________________________________________________________ 44
§ 5.3. Advies _____________________________________________________________________ 45 Dankwoord ___________________________________________________________________________ 46 Literatuur en bronnen ________________________________________________________________ 47 t/m 49
S
AMENVATTING AchtergrondIn 2011 is een voorstel tot een nieuwe Omgevingswet gedaan.1 De komst van de Omgevingswet betekent dat er veel gaat veranderen ten opzichte van het huidige
omgevingsrecht. Eén van de wijzigingen betreft het onderwerp planschade dat in de nieuwe Omgevingswet gedeeltelijk een ander maar wel zeer ingrijpende invulling krijgt ten opzichte van de huidige planschaderegeling.
De minister van Infrastructuur &Milieu2 - mevrouw Schultz van Haegen - tevens
initiatiefnemer van het voorstel tot herziening van het omgevingsrecht, heeft bij brief van 19 mei 2016 aan de Tweede Kamer3 geschetst hoe planschade in de Omgevingswet zal worden geregeld. De minister is voornemens om een aantal wijzigingen door te voeren ten opzichte van de huidige planschaderegeling en praktijk, waardoor de aanspraak op compensatie (verder) beperkt gaat worden. Deze scriptie is een weergave van de door mij gedane onderzoek naar de exacte wijzigingen als gevolg van de gewijzigde planschaderegeling in de nieuwe
Omgevingswet en de vraag of de rechtspositie en de rechtsbescherming van een gelaedeerde die schade heeft ondervonden als gevolg van een schadeveroorzakend overheidsbesluit negatief wordt beïnvloed.
Doel
Dit onderzoek heeft voornamelijk een signalerende functie. Middels dit onderzoek wordt getracht een duidelijke beschrijving te geven van de wijzigingen c.q. veranderingen die teweeg worden gebracht door de invoering van de planschaderegeling in de nieuwe Omgevingswet. Daarbij focust dit onderzoek zich voornamelijk op de wijzigingen die een naar mijn mening een negatief effect hebben op de rechtspositie en de rechtsbescherming van een gelaedeerde die schade heeft ondervonden als gevolg van een schadeveroorzakend overheidsbesluit.
De wijzigingen worden besproken met het doel om de meest waarschijnlijke ontwikkelingen met betrekking tot toekomstige wetgeving en/of toekomstige rechtspraak van de
planschaderegeling in de nieuwe Omgevingswet in kaart te brengen.
Methoden
De onderzoeksmethodiek bij de beantwoording van de centrale vraagstelling van dit onderzoek heeft bestaan uit een bronnen – en literatuur onderzoek. Bij het bronnenonderzoek is gebruik gemaakt van diverse bronnen, zoals wet- en regelgeving, parlementaire stukken, jurisprudentie, internetbronnen, internetconsultaties (hand)boeken en juridische tijdschriftartikelen.
1
Kamerstukken II 2011/12, 33962, 2.
2
Hierna te noemen: I&M.
3
Middels het literatuuronderzoek is onderzocht wat anderen, met name autoriteiten op het gebied van de huidige omgevingsrecht en de nieuwe Omgevingswet, hebben waargenomen met
betrekking tot de implicaties en limitaties van de planschaderegeling in de nieuwe omgevingswet.
Resultaat
Dit onderzoek geeft een duidelijk beschrijving van de planschaderegeling in de huidige omgevingsrecht en de nieuwe Omgevingswet alsmede de wijzigingen die voort zijn gekomen uit de herziening van de schaderegeling in de nieuwe Omgevingswet4. Daarbij is onderzocht of deze wijzigingen een tekortdoening vormen aan de rechtspositie en de rechtsbescherming van een gelaedeerde die schade heeft ondervonden als gevolg van een schadeveroorzakend
overheidsbesluit en of deze tekortdoening aanvaardbaar en/of wenselijk is.
Conclusie
Naar aanleiding van dit onderzoek is mijn conclusie dat het onwenselijk is dat de planschaderegeling in de nieuwe Omgevingswet met betrekking tot de in dit onderzoek
uiteengezette wijzigingen juridisch op dergelijke wijze wordt geregeld. Daarbij wordt door mij het advies gegeven om de praktische vragen die door de wijzigingen ontstaan nader te
onderzoeken, zodat hierover duidelijkheid bestaat. De wijze waarop hier invulling aan wordt gegeven, laat ik volledig aan de wetgevers, de minister en het ministerie van Milieu en Infrastructuur over.
4
Ten tijde van het schrijven van de scriptie waren er nog geen definitieve wetteksten vastgelegd met betrekking tot planschade in de nieuwe Omgevingswet. Derhalve heb ik de inhoud van de consultatieversie van de invoeringswet geanalyseerd ten
I.
I
NLEIDING§ 1.1. Aanleiding
Planschade is een onderdeel van het omgevingsrecht en wordt momenteel geregeld in (afdeling 6.1) van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna te noemen: Wro).
Planschade ontstaat door planologische wijzigingen in de ruimtelijke ordening. Denk
bijvoorbeeld aan een wijziging van een in de bestemmingsplan vastgelegde functie waardoor er naast of vlak voor een wooncomplex een tankstation mag worden geplaatst. Het uitzicht wordt hierdoor belemmerd met als gevolg dat de bewoners van het wooncomplex geluidsoverlast ondervinden. Schade ten gevolge van een planologische wijziging kan zich bij planschade tevens uiten in verlies van privacy en/of uitzicht, hinder, waardevermindering van het
onroerend goed en in sommige gevallen inkomensderving. Planschade treft daarbij niet alleen de eigenaar van de grond. Omwonenden kunnen ook getroffen door een planologische
wijziging welk planschade tot gevolg kan hebben.
Een actuele voorbeeld van planschade is de problematiek rond de bouw en aanleg van de Noord-Zuidlijn in Amsterdam. Gezien de huidige klimaat met betrekking tot
gebiedsontwikkeling en stedelijke vernieuwing is planschade een actueel probleem waar menig burgers tegen aanlopen en vele gemeenten doorgaans mee te maken hebben.
Het omgevingsrecht bestaat uit tientallen wetten en honderden regelingen voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Zij hebben allemaal hun eigen uitgangspunten,
werkwijzen en eisen. De wetgeving is hierdoor versplinterd geraakt en wordt door de samenleving en rechtszoekende als complex ervaren.
In 2011 is een voorstel tot een nieuwe Omgevingswet gedaan.5 De Omgevingswet bundelt 26 bestaande wetten voor onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Op 1 juli 2015 heeft een ruime meerderheid van de Tweede Kamer ingestemd met de
Omgevingswet. Begin 2016 stemde ook de Eerste Kamer in met het wetsvoorstel.6 De wet zal naar alle waarschijnlijkheid in 2019 in werking treden.7
De komst van de Omgevingswet betekent dat er veel gaat veranderen ten opzichte van het huidige omgevingsrecht, waaronder planschade krijgt in de nieuwe Omgevingswet gedeeltelijk een ander maar wel zeer ingrijpende invulling ten opzichte van de huidige planschaderegeling. De minister van I&M heeft geschetst hoe planschade in de Omgevingswet zal worden
geregeld. De minister is voornemens om een aantal wijzigingen door te voeren ten opzichte van de huidige planschaderegeling en praktijk, waardoor de aanspraak op compensatie (verder) beperkt gaat worden.8
5 Kamerstukken II 2011/12, 33962, 2. 6 Stb. 2016, 156. 7 Kamerstukken II 2015/16, 33962, 186, p. 3. 8 Kamerstukken II 2015/16, 33962, 185.
Zo, wil de minister onder andere af van de vaste regel dat de schade wordt begroot aan de hand van een vergelijking van planologische regimes, waarbij wordt uitgegaan van
planmaximalisatie. De minister wil regelen dat alleen de mogelijkheden van het plan die daadwerkelijk worden geëffectueerd voor schadevergoeding in aanmerking komen. Dat zou betekenen dat de peildatum voor het ontstaan van de schade wordt verschoven naar de feitelijke uitvoering van een activiteit die mogelijk wordt gemaakt door de Omgevingswet. De minister stelt tevens voor, dat de aanvang van de termijn voor het indienen van de aanvraag wordt verschoven. Er wordt verder voorgesteld dat de gelaedeerde slechts om vergoeding van indirecte schade kan verzoeken op het moment dat de activiteit wordt uitgevoerd.9
De voorstellen van minister Schultz van Haegen gaan volgens sommigen10 een stap te ver. Zo wordt gesteld dat er weliswaar voordelen aan een nadere wettelijke normering van de
voorwaarden waaronder een recht op planschadevergoeding bestaan, maar de huidige
voorstellen desondanks ondoordacht zijn en zoveel dogmatische en praktische vragen oproepen dat het geen aanbeveling verdient om ze in de Omgevingswet op te nemen.11 Bovendien
zouden de plannen een beperking van de rechtsbescherming opleveren.
Volgens sommigen12 raken deze (en wellicht ook andere) voorstellen de fundamenten van de overheidsaansprakelijkheid voor rechtmatige appellabele besluiten: naar huidig recht is de overheid aansprakelijk voor schade die wordt veroorzaakt door rechtmatige appellabele besluiten, deze schade wordt vastgesteld aan de hand van de rechtsgevolgen van het
schadeveroorzakende besluit en schade in de vorm van duurzame waardevermindering wordt in abstracto berekend.
Bovendien wordt gesteld dat de plannen en de doelstellingen die deze plannen beogen in tegenstrijd met de beoogde doelstellingen van de wetgever om de rechtsbescherming door het égalitébeginsel algemene wettelijke status te geven, één loket bij de bestuursrechter te bieden en meer processuele en materiële rechtseenheid te creëren.13 De vraag is dan ook wat er precies wijzigt als gevolg van de gewijzigde planschaderegeling in de nieuwe Omgevingswet en of de plannen met name genoemd door minister Schultz de rechtspositie en de rechtsbescherming van een gelaedeerde die schade heeft ondervonden als gevolg van een schadeveroorzakend overheidsbesluit negatief beïnvloeden.
§ 1.2. Centrale vraagstelling
De centrale vraagstelling van het onderzoek luidt:
“In hoeverre wordt de planschaderegeling in de nieuwe Omgevingswet gewijzigd? Vorm(e)t(n) deze wijziging(en) een tekortdoening aan de rechtspositie en de
rechtsbescherming van een gelaedeerde die schade heeft ondervonden als gevolg van een schadeveroorzakend overheidsbesluit?”
9
Kamerstukken II 2015/16, 33962, 185, p. 3. 10
Van den Broek & Tjepkema, NJB 2016/1942, p. 2-3.
11
Van den Broek & Tjepkema, NJB 2016/1942, p. 2-3.
12
Van den Broek & Tjepkema, NJB 2016/1942, p. 2-3.
13
§ 1.3. Deelvragen
De deelvragen die het onderzoek vormgeven zijn:
1. Hoe is schadevergoeding op grond van planschade in de huidige wet- en regelgeving geregeld?
- Hoe wordt de aanspraak op schadevergoeding op grond van planschade door de
rechter toegepast?
- Welke rechten ontleent de gelaedeerde op grond van planschade in de huidige wet-
en regelgeving?
- Wat is het verschil en wat zijn de overeenkomsten tussen omgevingsplan en het
bestemmingsplan in de zin van de omgevingswet
- Hoe verhoudt planschade zich tot het omgevingsplan?
2. Hoe is schadevergoeding op grond van planschade in nieuwe Omgevingswet geregeld?
- Welke rechten ontleent de gelaedeerde op grond van planschade in de nieuwe
Omgevingswet?
- Hoe wordt de planschaderegeling anders onder de Omgevingswet en wat betekent
dat voor de rechten van degene die schade heeft geleden?
3. Wat wijzigt er op grond van de planschaderegeling in de nieuwe Omgevingswet en wat zijn de knelpunten?
4a. Vorm(e)t(n) deze wijziging(en) een afbreuk aan de rechtspositie van een gelaedeerde die schade heeft ondervonden als gevolg van een schadeveroorzakend overheidsbesluit?
- Wordt de aanspraak op schadevergoeding op grond van planschade in de nieuwe
Omgevingswet beperkt?
- Zo ja, wat zijn deze beperkingen en met welk doel? - Zo nee, waarom niet?
4b. Vorm(e)t(n) deze wijziging(en) een inbreuk op de rechtsbescherming van een gelaedeerde die schade heeft ondervonden als gevolg van een schadeveroorzakend overheidsbesluit?
- Zo ja, wat zijn deze beperkingen en met welk doel? - Zo nee, waarom niet?
§ 1.4. Doelstelling onderzoek
Dit onderzoek heeft voornamelijk een signalerende functie. Middels dit onderzoek wordt getracht een duidelijke beschrijving te geven van de wijzigingen c.q. veranderingen die teweeg worden gebracht door de invoering van de planschaderegeling in de nieuwe Omgevingswet. Daarbij focust dit onderzoek zich voornamelijk op de wijzigingen die een tekortdoening leveren aan de rechtspositie en de rechtsbescherming van een gelaedeerde die schade heeft ondervonden als gevolg van een schadeveroorzakend overheidsbesluit.
§ 1.5. Methodologische verantwoording
De onderzoeksmethodiek bij de beantwoording van zowel de centrale vraagstelling van dit onderzoek als van de in paragraaf 1.3. genoemde deelvragen wordt hieronder omschreven.
Vragen 1 en 2 hebben zowel een beschrijvend als verklarend karakter. Deze vragen richten zich op de stand van zaken met betrekking tot hetgeen dat is geregeld met betrekking tot planschade en hetgeen wat men voornemens is te regelen in de nieuwe Omgevingswet.
Vragen 3 en 4 hebben een evaluerend karakter en weergeven de kern van mijn onderzoek. Deze vragen moeten leiden tot de beantwoording van de centrale vraagstelling.
Dit rechtswetenschappelijk onderzoek wordt door mij gedaan ter valorisatie van de
wetenschappelijke kennis. Met de resultaten uit het door mij verrichte onderzoek hoop ik een bijdrage aan de rechtspraktijk te leveren die een praktische waarde heeft, voor allen die nu en in de toekomst met de planschaderegeling te maken hebben.
Tevens maak ik naast de zojuist genoemde methodiek gebruik van verschillende
onderzoeksmethoden. Door de aard van het onderzoek, wordt de onderzoeksmethode van dit kwalitatieve onderzoek beperkt tot het doen van een bronnen- en literatuuronderzoek.
Bronnenonderzoek
Tevens heb ik bij het bronnenonderzoek gebruik gemaakt van diverse bronnen, zoals wet- en regelgeving, parlementaire stukken, jurisprudentie, internetbronnen, internetconsultaties (hand)boeken en juridische tijdschriftartikelen.
Bij het bronnenonderzoek heb ik mij voornamelijk gericht op de kamerstukken en wetsvoorstellen die van toepassing zijn op de huidige omgevingsrecht en de nieuwe Omgevingswet. Deze bronnen zijn door mij uitvoerig ontleed, om zo tot een goede beantwoording van de centrale vraagstelling te komen.
Literatuuronderzoek
Door gebruik te maken van een literatuuronderzoek wil ik onderzoeken wat anderen, met name autoriteiten op het gebied van de huidige omgevingsrecht en de nieuwe Omgevingswet, hebben waargenomen met betrekking tot de implicaties en limitaties van de planschaderegeling in de nieuwe omgevingswet. Ook wil ik door middel van het literatuuronderzoek voor de lezer een duidelijk beschrijving geven van de planschaderegeling in de huidige omgevingsrecht en de nieuwe Omgevingswet. Voor dit gegeven, ontleent een literatuuronderzoek zich het beste. Voor een totale weergave van de onderzoeksbronnen die geraadpleegd zijn, verwijs ik u naar de literatuur- en bronnenlijst op pagina 47 tot en met pagina 49.
§ 1.6. Onderzoeks- en begripsafbakening
Door het onderzoek af te bakenen wordt het onderzoek scherper geformuleerd. Dit onderzoek wordt derhalve afgebakend naar tijd, plaats en begrip.
De centrale vraagstelling zorgt ervoor dat het onderzoek wordt beperkt tot:
- de aanspraak op schadevergoeding op grond van planschade welk in afdeling 6.1 van de Wro is geregeld:
- de Omgevingswet welke in 2019 in werking zal treden, het wetsvoorstel tot de invoering nieuwe Omgevingswet en alle daaruit voortvloeiende wetsvoorstellen, kamerstukken en de consultatieversies.
Het onderzoek beperkt zich voorts tot de indeling genoemd onder paragraaf 1.7.
§ 1.7. Leeswijzer
Dit onderzoeksrapport is onderverdeeld in de volgende hoofdstukken: Hoofdstuk 1: Inleiding.
Hoofdstuk 2: Planschade wettelijk geregeld.
Hoofdstuk 3: Planschade in de nieuwe Omgevingswet.
Hoofdstuk 4: Wijzigingen Planschade in de nieuwe Omgevingswet. Hoofdstuk 5: Conclusie & advies.
Hoofdstuk 2 behandeld het wettelijk kader van het onderzoek. In dit hoofdstuk wordt in kaart gebracht hoe schadevergoeding op grond van planschade in de huidige wet- en regelgeving is geregeld. Eerst komt de ontstaansgeschiedenis van de huidige planschaderegeling aan bod (§ 2.2.). Daarna wordt uitgelegd wat planschade inhoud en komt ter sprake hoe
planschaderegeling in het huidige stelsel is geregeld (§ 2.3.). Vervolgens volgt er een beschrijving van de rechterlijke toetsing op het gebied van planschade (§ 2.4.). Hoofdstuk 2 wordt afgesloten met een samenvatting (§ 2.5.).
In hoofdstuk 3 wordt planschade in de nieuwe Omgevingswet besproken. De hoofdstuk begint met een beschrijving van de nieuwe omgevingswet en welke aspecten tot het ontstaan van de omgevingswet hebben geleidt (§ 3.2.). Vervolgens wordt ingegaan op de verhoudingen tussen het bestemmingsplan en het omgevingsplan (§ 3.3.). Daarna volgt er een omschrijving van de planschaderegeling in de nieuwe omgevingswet. Hoofdstuk 3 wordt afgesloten met een deelconclusie (§ 3.5.).
In hoofdstuk 4 worden de wijzigingen die worden voortgebracht met de invoering van de (plan)schaderegeling in de nieuwe Omgevingswet besproken. In paragraaf 4.2. volgt er overzicht van de wijzigingen. In paragraaf 4.3. komt de rechtspostie van de gelaedeerde aan bod en in paragraaf 4.4 de rechtsbescheming van de gelaedeerde. Hoofdstuk 4 wordt afgesloten met een deelconclusie (§ 4.5.).
Hoofdstuk 5 vormt het slotstuk van het onderzoek. Eerst komen de conclusies van het onderzoek aan bod (§ 5.2.). Vervolgens wordt een korte advies gegeven (§ 5.3.).
II.
P
LANSCHADE WETTELIJK GEREGELD§ 2.1. Inleiding
Hoofdstuk 2 behandelt het wettelijk kader van het onderzoek. In dit hoofdstuk wordt in kaart gebracht hoe schadevergoeding op grond van planschade in de huidige wet- en regelgeving is geregeld. Paragraaf 2.2 behandelt de ontstaansgeschiedenis van de huidige planschaderegeling. In paragraaf 2.3. wordt uitgelegd wat planschade inhoud en komt ter sprake hoe de planschade-regeling in het huidige stelsel is geregeld, alsmede welke rechten op grond van planschade in de huidige wet- en regelgeving door de gelaedeerde ontleent kunnen worden. In paragraaf 2.4. volgt er een beschrijving van de rechterlijke toetsing op het gebied van planschade. Hier wordt een omschrijving gegeven van de wijze waarop de aanspraak op schadevergoeding op grond van planschade door de rechter wordt toegepast. In paragraaf 2.5. volgt er tot slot een korte samenvatting van dit hoofdstuk.
§ 2.2. Ontstaansgeschiedenis
In 1962 heeft de wetgever voor het eerst een bepaling met betrekking tot schadevergoeding in verband met bestemmingsplannen opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening.14
In de toelichting is na te lezen op welke grondslagen het voorgestelde artikel was gestoeld. Zo, werd gesteld dat schade als gevolg van bestemmingsplannen steeds schade betreft, die
veroorzaakt wordt door beperking van de vrijheid van de individuele burgers. Met betrekking tot dergelijke schade meende de regering te kunnen stellen, dat de overheid niet tot vergoeding gehouden was, indien haar maatregelen niet verder gaan dan het concretiseren van de
vrijheidsbeperking, die voortvloeit uit het feit, dat de burger tezamen met anderen op een beperkt territoir in een gemeenschap verenigd leeft.15
Hierin schuilde de gedachte dat door deze vrijheidsbeperking alle burgers evenveel werden belast. Door de regering werd in haar voorstel er evenwel op toegewezen, dat het ook kan voorkomen, dat een maatregel moet worden getroffen, die de vrijheid van één burger sterker aantast, dan met de algemene sociale situatie in overeenstemming is, in welk geval er grond zou bestaan voor tegemoetkoming in de schade.
Op grond van artikel 49 Wet op de ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) kreeg het College van Burgemeester en Wethouders de bevoegdheid om een besluit te nemen wanneer een verzoek omtrent planschade was ingediend.16
Ingevolge artikel 49 WRO kon een belanghebbende slechts aanspraak maken op een recht tot een vergoeding van de geleden (of te lijden) schade “welke redelijkerwijs niet of niet geheel te
zijnen laste behoort te blijven”. In rechtspraktijk wordt deze zinsnede ook wel aangeduid als de
zogenaamde “redelijkerwijs-formule”. 14 Stb. 1962, 286, 4233. 15 Stb. 1962, 286, 4233. 16 Stb. 2005, 305.
Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 49 WRO is na te gaan dat de voorgestelde planschaderegeling zijn oorsprong vindt aan het Franse recht ontleende rechtsbeginsel: égalité devant les charges publique, in Nederland bekend als het beginsel van de gelijke verdeling van de publieke laste, wat inhoud dat burgers waar mogelijk, de lasten in gelijke mate moeten delen met het openbaar bestuur.
Naast het gelijkheidsbeginsel speelt in Nederland bij de toepassing van dit beginsel, ook de eis van een zorgvuldige belangen afweging een rol.17 Op grond van het égalitébeginsel heeft een burger naar Nederlands recht slechts recht op een tegemoetkoming voor zover hij in
vergelijking met een andere burger in vergelijkbare omstandigheden “onevenredig zwaar” in zijn belangen wordt geraakt. Aan de hand van het égalitébeginsel is destijds bij het
wetsvoorstel de voorwaarde opgenomen dat de gelaedeerde als gevolg van de planschade
“onevenredig zwaar” in zijn belangen werd geraakt.
De termen “onevenredig zwaar” en “tegemoetkoming” bleven in de Tweede Kamer
onduidelijk. In Memorie van Antwoord zijn deze termen nader beschreven door de regering. De regering was destijds de opvatting toegedaan dat er bij schade ter zake van
bestemmingsplannen geen aanspraak op volledige vergoeding zou moeten bestaan, maar een tegemoetkoming, aangezien slechts de schade vergoed dient te worden voor zover die de normale te dulden schade overschrijdt.
Uiteindelijk kwam artikel 49 WRO tot stand, die luidde als volgt:
Voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van: a. de bepalingen van een bestemmingsplan,
b. het besluit omtrent vrijstelling, als bedoeld in de artikelen 17 of 19, c. het besluit tot het verlenen van vrijstelling ingevolge artikel 40, of van een
vergunning of andere beschikking ingevolge artikel 41,
d. de aanhouding van het besluit omtrent het verlenen van een bouw- of
aanlegvergunning ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Woningwet dan wel ingevolge artikel 46, tweede lid,
e. aanwijzingen als bedoeld in artikel 37, tweede of vijfde lid, f. het koninklijk besluit als bedoeld in artikel 66,
schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd kennen burgemeester en wethouders hem op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Hierna is artikel 49 van de WRO nog een aantal keren gewijzigd.18Na de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op 1 januari 1994 zijn ook bepaling met
betrekking tot de rechtsbescherming van toepassing geworden.
17
Schueler, 2005, p. 105 e.v.
18
De in de literatuur verkondigde opvatting dat art. 49 WRO nauwelijks van betekenis was, leidde tot een in 1983 uitgebracht
rapport van de Commissie-Samkalden (genoemd naar haar voorzitter, dr. I. Samkalden), naar aanleiding waarvan bij de Wet van 21 november 1985, Stb. 623 in art 49 WRO een aantal wijzigingen werd aangebracht.
Daarna is bij de Spoedwet planschade van 8 juni 2005, Stb. 305, die op 1 september 2005 in werking is getreden, in art. 49 WRO nog een aantal wijzigingen aangebracht en uiteindelijk hebben een aantal daaropvolgende wijzigingen en mede door de komst van de Wro geleidt tot de planschadestelsel zoals die nu is geregeld in afdeling 6.1 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
§ 2.3. Planschade in stappen
Planschade is de schade die men lijdt als gevolg van planologische wijzigingen en/of besluitvorming. In artikel 6.1 lid 1 Wro is vastgelegd dat:
“Burgemeester en wethouders op aanvraag een tegemoetkoming kunnen toe kennen aan degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid van artikel 6:1 genoemde oorzaak, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd”.
Voor de toepassing van de planschaderegeling in de Wro zijn, naast de bepalingen in art. 6.1 tot en met 6.7 Wro, ook de in het Besluit ruimtelijke ordening (hierna te noemen: Bro) gegeven voorschriften omtrent de aanvraag (art. 6.1.2.1) en de behandeling en beoordeling daarvan (art. 6.1.3.1 t/m 6.1.3.7) van belang, alsmede de ingevolge art. 6.1.3.3 vast te stellen gemeentelijke verordening advisering planschade.
Beoordeling
Hieronder zal ik verder de stappen die bij de beoordeling van de aanvraag om tegemoetkoming op grond van planschade ingevolge artikel 6.1. Wro van belang zijn behandelen
Op grond van artikel 6.1 lid 1Wro kan men van planschade spreken wanneer aan de volgende cumulatieve voorwaarden is voldaan:
1. Er moet sprake zijn van schade in de vorm van inkomensderving of een vermindering
van de waarde van een onroerende zaak óf
sprake van schade in de vorm van inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak die men zal lijden
2. De onder de eerste voorwaarde genoemde schade is het gevolg van een in het tweede lid van artikel 6.1 Wro genoemde oorzaak
3. De schade behoort voor zover redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager te blijven
4. De tegemoetkoming is voor zover redelijkerwijs niet voldoende anderszins verzekerd.
Wanneer aan de vereisten voor het in behandeling nemen van een aanvraag om
tegemoetkoming in planschade is voldaan, moet bij de inhoudelijke beoordeling van een aanvraag tot vergoeding worden nagegaan of de gestelde schadeoorzaak een oorzaak is als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro. Indien hierop bevestigend kan worden geantwoord is de
tweede stap dat men vervolgens beoordeeld of de aanvrager als gevolg daarvan in een
planologisch nadeliger positie is komen te verkeren dan onder het voorafgaande planologische regime en of hij ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden.
Als men tot de conclusie komt dat de aanvrager schade lijdt als gevolg van de door de aanvrager als schadeoorzaak gestelde planologische maatregel, dan zal gekeken worden of planschade vergoedbaar is. Onderzocht moet worden of:
en zo ja, in welke mate de schade binnen het normale maatschappelijke risico blijft;
-aan de -aanvrager risico-aanvaarding/voorzienbaarheid kan worden toegerekend;
-en zo ja, in hoeverre de tegemoetkoming voldo-ende anderszins is verzekerd.
-Bij de toekenning in een tegemoetkoming van de planschade worden de volgende kosten door het bestuursorgaan vergoedt:
de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand;
-de wettelijke rente, te rekenen met ingang van -de datum van ontvangst van -de aanvraag.
-De onderstreepte woorden en een aantal begrippen die onlosmakelijk aan de beoordeling van planschade zijn verbonden worden hieronder nader toegelicht
Normaal maatschappelijke risico
Het uitgangspunt van artikel 6.1. van de Wro is dat slechts de schade die redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd voor tegemoetkoming in aanmerking komt.19
Op grond van het tweede lid van artikel 6.2. van de Wro blijft in ieder geval voor rekening van de aanvrager:
a. schade in de vorm van een inkomensderving: een gedeelte gelijk aan twee procent van het inkomen onmiddellijk voor het ontstaan van de schade;
b. schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is van de
bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond of van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro.
Forfaitaire drempel, indirect en direct planschade
Uit de jurisprudentie volgt een minimum forfait. Dit is een drempel van twee procent en geldt voor alle gevallen waarin is verzocht om tegemoetkoming in planschade ten gevolge van een wijziging van het planologische regime van percelen van een derde in de vorm van
waardevermindering of inkomensderving, ongeacht de vraag of de schadeveroorzakende planologische maatregel als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt. Dit wordt aangeduid als planschade.20
19
ABRvS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2071, JOM 2015/570.
20
Risicoaanvaarding/voorzienbaarheid
Op grond van artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro moet het bestuursorgaan voor de tegemoetkoming in aanmerking komende schade in ieder geval de voorzienbaarheid oftewel risicoaanvaarding van de schadeoorzaak bij de beoordeling betrekken.
Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat het bewustzijn van het risico daadwerkelijk bij de aanvrager aanwezig was.21 Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard.22 Zo wordt verschil gemaakt tussen actieve en passieve
risicoaanvaarding.
Van actieve risicoaanvaarding is sprake wanneer ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden
gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt.
De voorzienbaarheid dient te worden vastgesteld op het moment van de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak, en dus niet op het moment van levering.23
Van passieve risicoaanvaarding is sprake wanneer de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard. Hier is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren.24
Overgangsrecht
Daarnaast dient bij de beoordeling tevens nagegaan te worden of wellicht het overgangsrecht van toepassing is. Voor het planschaderecht in de praktijk was tot 1 september 2010 het bepaalde in art. 9.1.18 van het Overgangsrecht bij de Invoeringswet Wro (Stb. 2008, 180) van belang:
1. Het recht zoals vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet gold blijft van toepassing voor van aanvragen om schadevergoeding op grond van artikel 49 Wro die zijn ingediend:
- voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet;
- op grond van art. II lid 2 en 3 wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verjaring van en heffing bij planschade
vergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten), nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend.
21
ABRvS 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2091, JOM 2016/959.
22
ABRvS 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8135.5.25.
23
ABRvS 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1179.
24
2. Art. 6.2 lid 2 van de Wro geldt tot 1 september 2010 niet voor aanvragen die op grond van art. 6.1 van de Wro om tegemoetkoming in schade die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet is ontstaan.
Het tweede en derde lid van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305, luidt als volgt:
“Een aanvraag om vergoeding van schade als bedoeld in art. 49 lid 1, onder a, b, c, of f, moet voor zover de desbetreffende bepaling van het bestemmingsplan
onderscheidenlijk het desbetreffende besluit voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet onherroepelijk is geworden, binnen vijf jaar na dat tijdstip worden ingediend.”
3. Een aanvraag om vergoeding van schade als bedoeld in art. 49 lid 1, onder d of e, moet voor zover de bestemmingsplanbepaling ten behoeve waarvan de aanhouding heeft plaats gevonden, onderscheidenlijk het deel van het bestemmingsplan op de totstandkoming waarvan de aanwijzing is gericht, voor het tijdstip van
inwerkingtreding van deze wet onherroepelijk is geworden, binnen vijf jaar na dat tijdstip worden ingediend.
Voor een volledig beeld verwijs ik u naar het bepaalde in art. 9.1.18 van het Overgangsrecht bij de Invoeringswet Wro (Stb. 2008, 180).
§ 2.4. Rechterlijke toetsing
De jurisprudentie die is gevormd onder de werking van art. 49 WRO is voor het merendeel ook van toepassing gebleven op de planschaderegeling in de Wro. De materiële criteria voor
aanspraak op en toekenning van schadevergoeding op de voet van art. 49 WRO zijn immers voornamelijk in de jurisprudentie ontwikkeld. Het materiële planschaderecht is rechtersrecht.25
Aan de hand van een aantal uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) zal ik een korte beschrijving geven van de wijze waarop de aanspraak op schadevergoeding op grond van planschade door de rechter wordt toegepast. Voorts de opmerking dat de in deze paragraaf behandelde onderwerpen geen uitputtende opsomming is van de in de jurisprudentie ontwikkelde toepassing op de planschaderegeling in de Wro. Voor een complete en actuele overzicht verwijs ik u naar de overzichtsuitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.26
Directe en indirecte schade
Van directe planschade is onder andere sprake wanneer de schade het gevolg is van een planologische wijziging op het perceel van de aanvrager zelf.
Indirecte schade is de schade die bijv. geleden wordt door een planologische wijziging op een aangrenzende of nabijgelegen perceel, waardoor er schade wordt geleden op het eigen perceel, Bij indirecte schade komt enkel de schade voor vergoeding in aanmerking voor zover dat buiten het normaal maatschappelijk of ondernemersrisico valt. Pas als er sprake is van een abnormale ontwikkeling kan aanspraak worden gemaakt op een schadevergoeding.27
25
Crince Le Roy & Van Zundert 2013, jurisprudentie bij artikel 6.1 Wro, aant. 1.5. (Tekst en Commentaar).
26
ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, m.nt. G.M. van den Broek & M.K.G. Tjepkema.
27
Op grond van artikel 6.2, lid 2, sub a Wro geldt voor directe planschade alleen een forfait voor wat betreft inkomensschade. Voor een waardevermindering van het onroerend goed geldt geen forfait.28 De algemene regel van art. 6.2, lid 1 Wro dat schade die binnen het normaal
maatschappelijk risico valt voor rekening van de aanvrager blijft, is anderzijds een zelfstandige norm.18
Op grond van het in artikel 6.2, lid 2 van de Wro gestelde geldt er voor indirecte planschade een forfait van 2% van vermogens- en inkomensschade.
Limitatieve opsomming schadeoorzaken
De in artikel 6.1, onder lid 2 van de Wro opgesomde gevallen zijn limitatief. Een aanspraak op tegemoetkoming in schade kan alleen op grond van de in dit artikel genoemde gevallen.29
Integrale rechterlijke toets planvergelijking
De bestuursrecht hanteert bij de beantwoording van de volgende vragen een integrale (ook wel volle toets): De bestuursrechter betrekt de volgende vragen bij de beoordeling:
- bestaat er een oorzakelijk verband tussen de planologische verandering en de gestelde schade. Voor het geven van een antwoord op deze vraag, is geen specialistische kennis of ervaring vereist, waarover slechts een deskundige beschikt.
- was er sprake van een planologische verandering ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak voor de aanvrager.30
Verder moet de bestuursrechter bij de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade onderzoeken of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden.
Ten behoeve hiervan moet de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude
planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.31
Normaal maatschappelijk risico en risicoaanvaarding/voorzienbaarheid
De begrippen „normaal maatschappelijk risico‟32 en „risicoaanvaarding/voorzienbaarheid‟33 zijn zelfstandige criteria voor de beoordeling van de vergoedbaarheid van schade. Wanneer een
28
De uitzondering hierop wordt in artikel 6.2, lid 2, onderdeel b, onder 1 van de Wro genoemd.
29
ABRvS 2 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3111.
30
ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2462.
31
ABRvS 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7254.
32
Dit is schade die een ieder behoort te dragen. Op grond van artikel 6.2. lid 1 Wro bedraagt het maatschappelijk risico in
ieder geval 2% van de waarde van de onroerende zaak, dan wel op 2% van het inkomen ingeval van inkomensderving. Zie:
https://www.nurecht.nl/Planschade.html. 33
Naast de vraag of de aanvrager door de wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, zal ook de vraag of deze verandering te voorzien (voorzienbaarheid) was van belang zijn bij de beoordeling om tegemoetkoming op grond van planschade. In de jurisprudentie en rechtspraktijk wordt de voorzienbaarheid opgedeeld in actieve en passieve risicoaanvaarding. Van actieve risicoaanvaarding is sprake wanneer ondanks de beschikbare informatie,
planologische ontwikkeling geheel voorzienbaar is, hoeft de omvang van de schade niet te worden bepaald en hoeft de vraag of de eventuele schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, niet beantwoord te worden.34
Planmaximalisatie
Zoals zojuist hierboven onder het kopje „planvergelijking‟ benoemd geldt de hoofdregel bij de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dat de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie moet zijn geraakt en als gevolg hiervan schade lijdt of zal lijden. Ter vaststelling hiervan behoort de wijziging in kwestie, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.35
Ook moet volgens de Afdeling bij de beoordeling van een verzoek om tegemoetkoming in planschade als gevolg van planologische ontwikkelingen op gronden van derden, worden uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van die gronden. Dat kan voor de ene schadefactor, bijvoorbeeld voor de aantasting van privacy, een andere invulling zijn dan voor een andere schadefactor, bijvoorbeeld aantasting van het uitzicht.36
Een uitzondering dient zich voor wanneer de realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten.37
Vergelijken per planologische maatregel
Wanneer er door de aanvrager wordt gesteld dat verschillende planologische maatregelen schade hebben veroorzaakt, moet per planologische maatregel een vergelijking worden gemaakt tussen het planologische regime zoals dat gold onmiddellijk vóór en na de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt.38
§ 2.5. Samenvatting
Planschade bestaat al meer dan een halve eeuw. De voornaamste redenen die ten grondslag hebben gelegen aan het in het leven roepen van dit recht was de opvatting dat er een wettelijk grond zou moeten bestaan voor tegemoetkoming in schade indien het openbaar bestuur
maatregelen had getroffen die de vrijheid van een burger sterker aantast, dan met de algemene sociale situatie in overeenstemming is.
aanvaard dat er nadelige planologische wijzigingen kunnen plaatsvinden. Van Passieve risicoaanvaarding is bijv. sprake wanneer de aanvrager om een tegemoetkoming gedurende een bepaalde periode geen gebruik heeft gemaakt van voor hem gunstige bouw- en/of gebruiksmogelijkheden uit een bestemmingsplan en deze mogelijkheden in een nieuw
bestemmingsplan komen te vervallen. Zie:
http://www.sam-advocaten.nl/passieve-risico-aanvaarding-28-weken-is-voldoende-tijd/. 34
ABRvS 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2109.
35
ABRvS 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7254.
36
ABRvS 3 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:112.
37
ABRvS 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7254.
38
Later kreeg het College van Burgemeester en Wethouder op grond van artikel 49 van de WRO de bevoegdheid om een besluit te nemen wanneer een verzoek omtrent planschade was
ingediend.
Ingevolge artikel 49 WRO kon een belanghebbende slechts aanspraak maken op een recht tot een vergoeding van de geleden (of te lijden) schade “welke redelijkerwijs niet of niet geheel te
zijnen laste behoort te blijven”. Artikel 49 WRO is gestoeld op de aan het Franse recht
ontleende rechtsbeginsel: égalité devant les charges publique oftewel de “gelijke verdeling van de publieke laste”, wat inhoud dat burgers waar mogelijk, de lasten in gelijke mate moeten delen met het openbaar bestuur. Na de inwerkingtreding van Awb op 1 januari 1994 zijn ook bepaling met betrekking tot de rechtsbescherming van toepassing geworden.
Door de jaren heen hebben er een aantal wijzigingen met betrekking tot de planschaderegeling plaatsgevonden. Deze wijzigingen hebben uiteindelijk geleidt tot de huidige planschadestelsel welk is geregeld in afdeling 6.1 van de Wro.Hierin is de tegemoetkoming geregeld die men kan aanvragen als gevolg van schade wegens planologische wijzigingen en/of besluitvorming. Voor de toepassing van de planschaderegeling in de Wro zijn, naast de bepalingen in art. 6.1 tot en met 6.7 Wro, ook de in Bro gegeven voorschriften omtrent de aanvraag (art. 6.1.2.1) en de behandeling en beoordeling daarvan (art. 6.1.3.1 t/m 6.1.3.7) van belang, alsmede de ingevolge art. 6.1.3.3 vast te stellen gemeentelijke verordening advisering planschade.
Daarnaast dient bij de beoordeling tevens nagegaan te worden of wellicht het overgangsrecht ingevolge art. 9.1.18 van het Overgangsrecht bij de Invoeringswet Wro van toepassing is. De jurisprudentie die gevormd is onder de werking van art. 49 WRO, is voor het merendeel ook van toepassing gebleven op de planschaderegeling in de Wro. De materiële criteria voor
aanspraak op en toekenning van schadevergoeding op de voet van art. 49 WRO zijn immers voornamelijk in de jurisprudentie ontwikkeld. Het materiële planschaderecht is rechtersrecht.
III.
P
LANSCHADE IN DE NIEUWEO
MGEVINGSWET§ 3.1. Inleiding
In hoofdstuk 2 is behandeld hoe de planschaderegeling in het huidige stelsel is geregeld. Alvorens in te gaan op de wijzigingen met betrekking tot de planschaderegeling in de nieuwe Omgevingswet, zal in dit hoofdstuk een omschrijving worden gegeven van de toekomstige planschaderegeling in de nieuwe omgevingswet.
In paragraaf 3.2. wordt er eerst een beschrijving gegeven van de nieuwe Omgevingswet en welke zaken tot het ontstaan van de Omgevingswet hebben geleidt. Paragraaf 3.3. behandeld bondig de begrippen bestemmingsplan en omgevingsplan. In paragraaf 3.4. volgt er een omschrijving van de planschaderegeling in de nieuwe omgevingswet en in paragraaf 3.5. wordt dit hoofdstuk afgesloten met een deelconclusie.
§ 3.2. De nieuwe Omgevingswet
De wens om een herziening van het huidige omgevingsrecht stamt al uit 2011. In datzelfde jaar wordt in de kamerbrief39aan de Tweede Kamer door de Minister van Infrastructuur en Milieu, inzake de nieuwe Omgevingswet geschreven. Op 17 juni 2014 wordt het wetsvoorstel inzake
de Omgevingswet bij de Tweede Kamer ingediend.40
Vervolgens duurt het nog twee jaar voordat de Omgevingswet een feit is. Op 23 maart 2016 wordt het ontwerp van de Omgevingswet gepubliceerd in het staatsblad.41
De Memorie van Toelichting (hierna te noemen: MvT)42 licht toe op welke wijze er invulling dient te worden gegeven aan de Omgevingswet. Tevens van belang bij Omgevingswet is dat de wetgever de uitkomsten van de parlementaire behandeling zal meenemen in de invoeringswet- en regelgeving en deze zodoende zal opnemen in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit.43 Dit heeft het gevolg dat de invoeringswet en de aanvullingswetten tussentijds aanzienlijk gewijzigd kunnen worden. In paragraaf 3.4.2. wordt behandeld hoe planschade in de invoeringswet tot uiting komt.
Aanleiding
In het inleidende hoofdstuk van de MvT44 worden de voornaamste redenen voor de herziening van de omgevinsrecht genoemd. Onderstaande punten worden aangehaald:
Versplintering van de omgevingsrecht in diverse wetten en complexiteit
Het omgevingsrecht is in verschillende wet- en regelgeving vastgelegd. Daarmee is het omgevingsrecht versplinterd geraakt. In totaal gaat het om meer dan 60 wetten, meer dan 100 amvb‟s en honderden ministeriële regelingen.
39 Kamerstukken II 2011/12, 31953, 39. 40 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 2 41 Stb. 2016, 156. 42 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3 (MvT). 43 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 18, p. 10. 44 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 6.
De verschillende wetten verhouden zich elk op hun eigen wijze tot de Wro. Terwijl de opgaven op het terrein van de fysieke leefomgeving in toenemende mate verbonden raken, is de
wetgeving gefragmenteerd gebleven.
Diverse knelpunten en behoeften
Een andere belangrijke aanleiding voor de herziening van het omgevingsrecht vormen de signalen die de regering heeft ontvangen over knelpunten. In de samenleving ervaren gebruikers diverse knelpunten bij het huidige omgevingsrecht. Men is tot de conclusie gekomen dat de huidige wetgeving niet langer aansluit bij de behoeften van de samenleving. De knelpunten maken volgens de regering een fundamentele herziening van het wettelijke stelsel noodzakelijk. De regering gaat om die reden uit van een paradigma-wisseling, waarbij ontwikkelingen en opgaven in de fysieke leefomgeving zelf centraal staan.
Maatschappelijke doelen van de Omgevingswet
Zo worden er een aantal doelen die met de invoering van de nieuwe Omgevingswet wordt beoogd. De voornaamste hoofddoelen worden hieronder opgesomd.
De Omgevingswet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, gericht op het in onderlinge samenhang:
(a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit; en
(b) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.
Deze doelstelling is samengevat in het motto van de Omgevingswet: “ruimte voor
ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit”.
Instrumenten
De systematiek van de Omgevingswet is gespiegeld aan de richtlijnen van de Europese Unie (EU). Hierin wordt een beleidscyclus genoemd die gericht is op het actief realiseren van specifieke doelen voor de fysieke leefomgeving.
Een zestal instrumenten is in het leven geroepen om activiteiten in goede banen te leiden. Deze instrumenten worden onder andere ingezet ter ondersteuning van de totstandkoming van omgevingsbeleid, beleidsdoorwerking en regels en toestemmingen die gericht zijn tot initiatiefnemers. De Omgevingswet noemt zes kerninstrumenten. Naast de kerninstrumenten worden er ook ondersteunende instrumenten genoemd die zullen worden toegepast om
besluiten te nemen en te effectueren, zoals procedurebepalingen en regelingen voor toezicht en handhaving.45
Inhoud en opbouw
De Omgevingswet bestaat uit 23 hoofdstukken. Hoofdstuk 15 is gereserveerd voor de schaderegelingen. Na volledige inwerkingtreding van de Wet nadeelcompensatie en
schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten zal de Awb voorzien in een groot deel van de vereiste schaderegelingen voor het omgevingsrecht. Deze regeling leidt tot een aanzienlijke
45
inperking ten opzichte van de bestaande bepalingen over schade in de wetten die in de
Omgevingswet samenkomen. Enkele bijzondere bepalingen, zoals bepalingen over schade als gevolg van gedoogplichten en schade door grondwateronttrekkingen en ontgrondingen zijn hierin opgenomen. In de volgende hoofdstukken zal ik hier meer over uitweidden.
Voortgang stelsel nieuwe Omgevingswetgeving
Een aantal facetten van het huidige omgevingsrecht worden nog apart aangepakt en door middel van afzonderlijke wetsvoorstellen ingebouwd in de Omgevingswet (bodem, geluid, natuur, wegbeheer en de delen van de milieuregelgeving die gericht zijn op
niet-plaatsgebonden handelingen). In 2017 en 2018 werkt het kabinet verder aan de Nationale Omgevingsvisie. De Omgevingswet treedt in 2019 in werking.
§ 3.3. Bestemmingsplan versus omgevingsplan
Zoals eerder in paragraaf 2.3 aangegeven is planschade de schade die men lijdt als gevolg van planologische wijzigingen en/of besluitvorming. Deze planologische wijzigingen zijn vaak het gevolg van wijzigingen in het geldende bestemmingsplan.
Een van de nieuwe instrumenten die de invoering van de Omgevingswet mogelijk zal maken, is het omgevingsplan. Het omgevingsplan behoort tot een van zes kerninstrumenten die
activiteiten in goede banen moeten leiden.
Iedere gemeenteraad zal onder de nieuwe Omgevingswet verplicht worden om voor het gehele grondgebied van de gemeente een omgevingsplan vast te stellen.46 Het omgevingsplan van de Omgevingswet vertoont enige overeenkomsten met het bestemmingsplan welk in het huidige omgevingsrecht wordt gebruikt. Het omgevingsplan heeft zoals u hierna zult lezen, echter anders dan het bestemmingsplan een verruimde reikwijdte.
Bestemmingsplan
Een bestemmingsplan is een besluit van algemene strekking en geeft een ruimtelijke weergave van een bepaald gebied. In een bestemmingsplan worden de verschillende bestemmingen weergeven. De regels over het grondgebruik, de maximale hoogte en breedte van bouwwerken staan er ook in opgenomen.
Verder kent een bestemmingsplan drie onderdelen:
1. Een toelichting. Hierin zijn de kenmerken van het buitengebied, een dorpskern of een stad of wijk vastgelegd. Daarnaast worden de beleidskaders van het rijk, de provincie of gemeente welke relevant zijn voor het plangebied in de toelichting opgenomen. Ook worden eventuele relevante (milieuhygiënische) aspecten in kaart gebracht en worden de ontwikkelingen voor het plangebied in kaart gebracht. De toelichting is er vooral om de bedoeling van het plan te verduidelijken.
2. Een verbeelding of plankaart. Dit is een kaart met kadastrale ondergrond waarop de verschillende (sub)bestemmingen welke voor het plangebied van toepassing zijn visueel worden weergegeven.
46
3. De regels of voorschriften. In de regels wordt het gebruik geregeld dat voor de afzonderlijke bestemmingen mogelijk is. Daarnaast wordt opgenomen of er gebouwd mag worden binnen de bestemming en onder welke voorwaarden.
De verbeelding en de regels die een bestemmingsplan staan vormen het juridische kader van het bestemmingsplan. De toelichting is meer van ondersteunende aard.
Omgevingsplan
Het omgevingsplan borduurt voort op het bestemmingsplan en integreert een aantal verschillende regels, die in het huidig omgevingsrecht nog verspreid zijn over algemene maatregelen van bestuur en lokale verordeningen, zoals regels over geluid en over het kappen van bomen.
Het omgevingsplan is daarmee te categoriseren als zijnde een gemeentelijke verordening met mogelijkheden voor locatie specifiek onderscheid door middel van de toedeling van functies aan locaties, die een enkel kadastraal perceel kunnen betreffen, maar ook een ruimer gebied. In vergelijking met het huidige bestemmingsplan zal het omgevingsplan naar verwachting een minder sterk plankarakter hebben en eerder als verordening met locatie specifieke differentiatie aan te merken zijn, wat uiteindelijk moet resulteren in een meer „programmatische aanpak‟. Hiermee wordt het koppelen van ontwikkelingsmogelijkheden aan het treffen van maatregelen bedoeld. Uitgangspunt bij dit alles is de digitale beschikbaarheid van alle informatie uit het omgevingsplan.
Het grootste en wezenlijkste verschil tussen het omgevingsplan en het bestemmingsplan is dat een tegemoetkoming op grond van planschade in het huidige stelsel een oorzakelijk verband heeft met een bestemmingsplanwijziging of een vrijstelling van het bestemmingsplan, onder de nieuwe Omgevingswet zal het oorzakelijke verband te wijten zijn aan een planologische wijziging in het omgevingsplan.
§ 3.4. Planschaderegeling in de nieuwe Omgevingswet
In de vorige paragrafen is een beschrijving gegeven van de nieuwe Omgevingswet en welke zaken tot het ontstaan van de omgevingswet hebben geleid. Nu duidelijk is wat er bedoeld wordt met de nieuwe Omgevingswet en welke doelstellingen hiermee worden beoogd, zal in deze paragraaf een omschrijving worden gegeven van de toekomstige planschaderegeling in de nieuwe Omgevingswet. De implicaties voor de rechten van de gelaedeerde ten opzichte van de planschaderegeling in het huidige stelsel en de planschaderegeling onder de nieuwe
Omgevingswet zal hier worden behandeld.
§ 3.4.1.Aanleiding
In de kamerbrief van 19 mei 201647 aan de Tweede Kamer van de minister van I&M worden er een aantal punten genoemd die aanleiding vormen voor de herziening van de huidige
planschaderegeling in de nieuwe Omgevingswet. Zo noemt de minister de huidige planschaderegeling als één van de oorzaken dat uitnodigingsplanologie en organische
gebiedsontwikkeling niet goed van de grond komt.48 De reden hiervoor is volgens de minister
47
Kamerstukken II 2015/16, 33962, 185. 48
planmaximalisatie. Onder de huidige planschaderegeling in de Wro kan een vordering worden ingediend voor alle mogelijkheden die het bestemmingsplan theoretisch gezien kan aanbieden. Dientengevolge dat er een risico ontstaat ter verplichting van het vergoeden van schade voor mogelijkheden die in werkelijkheid niet worden benut.49
Volgens de minister levert dit risico een onevenredige zware belasting op kleine
ontwikkelingen zoals inbreidingslocaties en transformaties en staat vaak in de weg aan het maken van globale bestemmingsplannen.50 Daarbij is de minister van mening dat wanneer men deze praktijk onder de Omgevingswet voortzet, omgevingsplannen en uitnodigingsplanologie de organische groei niet kunnen bewerkstelligen.
Wat op valt is dat de minister niet de enige is die kritiek uit en heeft geuit over de huidige planschaderegeling. In de rechtswetenschap en de rechtspraktijk is sterk een tendens waarneembaar waarin critici hun ongenoegen over de huidige planschadestelsel in de Wro uiten. Zo, vinden sommigen dat het huidige stelsel van planschade abstract en ondoorgrondelijk is opgebouwd en hierdoor weinig inzichtelijk voor de „normale‟ burger, projectontwikkelaars en/of ondernemer. Ook wordt vermoed dat het belastinggeld dat aan planschade besteedt wordt niet terechtkomt bij de mensen die ervoor in aanmerking zouden moeten komen. Verder wordt het schadecomplex door juristen opgeknipt en verdeeld over verschillende procedures en rechtsgangen. Dit zou het rechtsprocesgang alleen maar frustreren. Deze problematiek doet zich eveneens voor bij uitvoeringsschade. 51
De herziening van de planschaderegeling in de nieuwe Omgevingswet lijkt daarmee een reactie op de vele kritische geluiden uit de rechtspraktijk en wetenschap van de afgelopen jaren over de uitvoering en invulling van de huidige planschaderegeling uit de Wro.52
§ 3.4.2.Inhoud
Hoofdstuk 15 van de Omgevingswet is gereserveerd voor de schaderegelingen. Dat hoofdstuk zal onder meer een afdeling bevatten over wat nu planschade en nadeelcompensatie wordt genoemd.
Bij kamerbrief van 19 mei 2016 aan de Tweede Kamer heeft de minister van I&M geschetst hoe planschade en nadeelcompensatie in de Omgevingswet zullen worden geregeld. De minister is voornemens om een aantal wijzigingen door te voeren ten opzichte van de huidige regeling en praktijk, waardoor de aanspraak op compensatie (verder) beperkt gaat worden. De verbeterdoelen van de Omgevingswet wordt als basis genomen.
Van 5 januari 2017 tot en met 3 februari 2017 heeft een internetconsultatie plaatsgevonden. Het wetsvoorstel waarop deze internetconsultatie betrekking heeft, regelt de invoering van de 49 Kamerstukken II 2015/16, 33962, 185, p. 2-3. 50 Kamerstukken II 2015/16, 33962, 185, p. 2-3. 51
Zie, Rede van 3 december 2010 van Hoogleraar B.J. van Ettekoven, “Wat is normaal? Van planschade naar
nadeelcompensatie”, p. 13 e.v., plus bijbehorende voetnoten.
52
Voor de volledigheid wil ik er nog bij vermelden dat van 5 januari 2017 t/m 3 februari 2017 een internetconsultatie heeft plaatsgevonden inhoudende de invoering van de Omgevingswet.. De reacties zijn via
https://www.internetconsultatie.nl/invoering_omgevingswet gepubliceerd. Minister Schultz van Haegen (IenM) heeft ten
Omgevingswet. Het wetsvoorstel vult de Omgevingswet op een aantal onderdelen aan. Zo worden met dit wetsvoorstel het hoofdstuk Schade (hoofdstuk 15) en twee nieuwe paragrafen in het hoofdstuk Handhaving en Uitvoering (hoofdstuk 18) ingevuld.
In de consultatieversie van het ontwerp inhoudende de memorie van toelichting en de
conceptregeling die betrekking hebben op de invoering van de Omgevingswet, is beschreven op welke wijze er invulling zal worden gegeven aan planschade in hoofdstuk 15 van de Omgevingswet en wat deze ten opzichte van de huidige bepalingen inzake de
planschaderegeling in het huidige stelsel zal inhouden. Hieronder volgt een beschrijving van de inhoud en opbouw van hoofdstuk 15 in de nieuwe Omgevingswet.
Twee regelingen
Het wetsvoorstel voor de Invoeringswet bevat twee regelingen voor schadevergoeding door rechtsmatig overheidshandelen. Het gaat om een algemene regeling voor schadevergoeding door rechtmatig overheidshandelen (nadeelcompensatie) en om een regeling voor
schadevergoeding als gevolg van het opleggen van gedoogplichten. Deze regelingen worden opgenomen in afdeling 15.1 onderscheidenlijk afdeling 15.2.
Verder wordt in dit hoofdstuk 15 via de Aanvullingswetten grondeigendom en natuur nog aangevuld met onder meer regels voor schadeloosstelling als gevolg van onteigening en van een voorkeursrechtbeschikking, of schade als gevolg van in het wild levende dieren.
In afdeling 15.1 is een regeling voor nadeelcompensatie opgenomen. In het huidige stelsel wordt er ingeval van schade als gevolg van planologische wijzigingen twee gronden genoemd waarbij een gelaedeerde een verzoek tot schadevergoeding kan doen. Dit zijn
nadeelcompensatie en planschade
Nadeelcompensatie
Nadeelcompensatie omvat de vergoeding van schade die de overheid veroorzaakt in de uitoefening van haar publiekrechtelijke taak of bevoegdheid. Niet alle schade wordt vergoed, maar alleen de schade die uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico en een burger onevenredig zwaar treft in vergelijking tot andere burgers. Nadeelcompensatie is de
overkoepelende term voor een tegemoetkoming in de schade die wordt geleden door rechtmatige besluiten van de overheid in abnormale gevallen. Te denken is aan schadevergoeding voor langdurige wegopenbrekingen, aanleg van metrostations en
grootschalige waterwerken. Nadeelcompensatie wordt nu nog geregeld door diverse wetten die voor een groot deel opgaan in de Omgevingswet. Daarnaast wordt in de huidige praktijk ook nadeelcompensatie vergoed zonder dat daarvoor een basis bestaat in een formele wet. Vaak geldt hiervoor een lagere verordening of een beleidsregel.
Planschade
Planschade is schade die wordt geleden ten gevolge van planologische besluitvorming. Zoals in hoofdstuk 2 al is uitgelegd wordt planschade geregeld in afdeling 6.1 van de Wro. Directe planschade is schade die het gevolg is van het wijzigen van bestaande rechten, bijvoorbeeld door het beëindigen van functies of het opleggen van extra verplichtingen aan een burger of bedrijf. Indirecte planschade is schade die wordt veroorzaakt door activiteiten in de omgeving
van een perceel van een burger of in de omgeving van een bedrijf. Een voorbeeld van indirecte planschade is een bestemmingsplan dat de bouw van een betonmortelcentrale of hoge woonflat mogelijk maakt, waardoor een naast gelegen perceel in waarde daalt.
Planschade een belemmering?
Afdeling 15.1 heeft zowel betrekking op nadeelcompensatie als wat onder de geldende wetgeving wordt verstaan onder planschade. Afdeling 15.1 gebruikt de term
„nadeelcompensatie‟. In de nieuwe Omgevingswet wil men af van planschade. Reden hiervoor is dat het risico op planschade als een belemmering wordt gezien om in beperkte mate nieuwe bouwmogelijkheden toe te staan. Om de schaderisico‟s te beheersen, worden vaak
gedetailleerde plannen gemaakt omdat zo nauwkeurig de risico‟s in beeld kunnen worden gebracht. Maar ook als bij voorbaat voor laagdynamische gebieden gedetailleerde plannen worden gemaakt, kunnen risico‟s als gevolge van planologische wijzigingen niet altijd worden ingedamd.
Afdeling 15.1 is er op gericht deze belemmering weg te nemen.. De reden dat het risico op planschade nu vaak in de weg staat van het maken van globale en flexibele plannen, is onder meer gelegen in de wijze waarop de schade wordt vastgesteld. Op grond van de Wro wordt de schade vrijwel altijd bepaald aan de hand van een vergelijking tussen de maximale
mogelijkheden van het oude en het nieuwe plan, ongeacht of deze maximale mogelijkheden zijn of worden gebruikt. Verder wordt de schade vastgesteld nadat het nieuwe
bestemmingsplan onherroepelijk is. Gemeenten moeten planschade uitkeren voordat dat van de mogelijkheden van het nieuwe plan gebruik is gemaakt. Voor plannen waar bij vaststelling de initiatiefnemers onbekend zijn, is onzeker of de kosten van planschade volledig kunnen worden verhaald. Het gevolg van de geldende regeling voor planschade is dat het risico op schade relatief zwaar drukt op kleinere ontwikkelingen als inbreidingslocaties, op herstructurering van bestaande woon- en buitengebieden, op transformaties van gebouwen en van stedelijke
omgevingen in geval van krimp. Dit komt doordat grote reserveringen moeten worden gemaakt om theoretische planschaderisico's af te dekken, terwijl de opbrengsten relatief gering zijn of niet aanwezig.53
Titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als uitgangspunt
Titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorziet in een algemene regeling voor nadeelcompensatie en zal mede in afwachting van de Omgevingswet op een nader te bepalen tijdstip in werking treden.
De regeling in de Awb vormt de basis voor afdeling 15.1. Op een aantal punten wordt de regeling in de Awb aangevuld. Titel 4.5 van de Awb en afdeling 15.1 hebben alleen betrekking op vergoeding van schade die door rechtmatig overheidshandelen is veroorzaakt.
Schadevergoeding door onrechtmatig overheidshandelen valt daarmee niet onder het toepassingsbereik van titel 4.5 van de Awb en afdeling 15.1. Schade die daardoor wordt veroorzaakt, kan worden verkregen op grond van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek.
53
