Maarten de Leeuw 10867759 maarten.deleeuw@student.uva.nl Datum: 20-06-2019 Woorden: 20.280 ECTS: 18
Een voltooide cirkel?
De verhouding tussen de Clintonregering en de taliban.
Studie
Master Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen Universiteit van Amsterdam
Begeleiding
Abstract.
In de jaren negentig raasden de taliban als een militaire wervelwind door Afghanistan. Vanaf 1994 vielen jaarlijks belangrijke steden in handen van de beweging van Mullah Omar, met als hoogtepunten de verovering van Kabul en Mazar-i-Sharif, respectievelijk in 1996 en 1998. Over het beleid van de Verenigde Staten tegenover de fundamentalistische beweging is veel geschreven, maar vooral op basis van openbare bronnen en interviews. Primaire bronnen van het Amerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken werden hierbij slechts sporadisch gebruikt. Veel van deze bronnen zijn openbaar en digitaal beschikbaar dankzij het National Security Archive en de Clinton Presidential Library. Deze scriptie poogt aan de hand van deze archieven die door de jaren heen zijn vrijgegeven een zo compleet mogelijk beeld over het Amerikaanse beleid tegenover de taliban te schetsen en de beweegredenen daarachter. Deze bronnenstudie voegt nieuwe nuances toe aan de bestaande historiografie over het gevoerde Amerikaanse beleid. Daarbij wordt in het bijzonder aandacht besteed aan historische analogieën. In deze scriptie onderzoek ik of, hoe en welke historische analogieën het Amerikaanse beleid tegenover de taliban in Afghanistan onder de regering Clinton hebben beïnvloed. De historische analogieën die onderzocht worden, verschillen van Amerikaanse interventies, vredesmissies tot de omgang met fundamentalistische overheden en rogue states. Een historische analogie kan voortkomen uit de persoonlijke ervaring van de beleidsmaker, of door historische kennis. Uit de bronnen is gebleken dat historische analogieën een rol speelden in de vorming van het Amerikaanse beleid, maar niet van doorslaggevende invloed waren. Onder de gebruikte historische analogieën kwamen voorbeelden voor als de omgang met revolutionaire en fundamentalistische organisaties. Vanwege de focus op de vorming van beleid bevat deze scriptie naast wetenschappelijke tevens maatschappelijke relevantie.
Inhoudsopgave.
Abstract1. Inleiding. p.1
2. Narratieven en de vorming van beleid. p.7
2.1 De invloed van analogieën en narratieven op beleid. p.7 2.2 Narratieven in de buitenlandse politiek van de Verenigde Staten. p.8
2.3 Conclusie. p.10
3. Het buitenlandbeleid van de Clintonregering, 1993-2001. p.11
3.1 Clintons visie op het buitenlandbeleid. p.11
3.2 Een Clintondoctrine? p.13
3.3 Uitdagingen voor Clintons buitenlandbeleid. p.15
3.4 Conclusie: Clinton, Osama bin Laden en de taliban. p.18
4. De Afghaanse oorlogen en de opkomst van de taliban in Afghanistan. p.19
4.1 De Saur-revolutie van 1978. p.19
4.2 De Afghaans-Russische oorlog, 1979-1989. p.20
4.3 De Afghaanse burgeroorlog, 1989-1994. p.22
4.4 De opkomst van de taliban, 1994-2001. p.24
4.5 Conclusie. p.30
5. Clinton en de taliban: 1994-2001. p.31
5.1 Op zoek naar de aard van de taliban. p.31
5.2 Van empathie naar apathie? p.36
5.3 Het vizier op Bin Laden. p.43
5.4 De ultimatumstrategie. p.51 6. Conclusie. p.56 7. Bibliografie. p.60 7.1 Artikelen. p.60 7.2 Boeken. p.61 7.3 Websites. p.62 7.4 Primaire bronnencollecties. p.63
1
1. Inleiding.
De jaren negentig van de twintigste eeuw waren het hoogtepunt van de internationale vredesmissies. De blauwhelmen van de Verenigde Naties werden naar conflictgebieden over de hele wereld gestuurd. Met wisselend succes, met name de vredesmissies naar Somalië, Rwanda en Bosnië werden als het falen van de internationale gemeenschap gezien. Responsibility to Protect werd een veelgebruikte slagzin na het late ingrijpen in Rwanda.1 Tegenover de mislukkingen stonden ook successen, zoals bijvoorbeeld in Sierra Leone. Een opmerkelijk uitzondering in de rij van vredesmissies was de burgeroorlog in Afghanistan van 1993 tot 2001. Hoewel alle partijen in deze burgeroorlog burger- en mensenrechten schonden, voegde de opkomst van de taliban een extra dimensie toe aan de schendingen van de mensenrechten. Onder de taliban vonden in Afghanistan moordpartijen plaats met een etnische dimensie, standrechtelijke executies waren aan de orde van de dag en vrouwen werden de meest basale rechten ontzegd.2
Verder vormde Afghanistan onder de taliban een mondiaal probleem vanwege de groeiende drugsproductie en drugshandel, met name van opium. Pas in juli 2000 besloot Mullah Mohammed Omar daadwerkelijk mee te werken aan het verzoek van de Verenigde Naties om de productie in te perken. De anti-drugscampagne werd een kortstondig succes aangezien de taliban de opiumproductie tot een derde van de voorgaande jaren wisten terug te dringen. De campagne werd bejubeld als de meeste effectieve anti-drugsoperatie ooit.3
Naast de grove schendingen van de mensenrechten en drugsproductie was Afghanistan onder de taliban dé thuishaven voor internationale netwerken van terroristen. Van Osama Bin Laden, die in 1998 door de FBI op de lijst van meest gezochte personen ter wereld werd geplaatst, was bekend dat hij al sinds 1996 in Afghanistan verbleef. De taliban weigerden Bin Laden uit te leveren. Na de aanslagen op de Amerikaanse ambassades in Nairobi en Dar es
1 Na de genocide in Rwanda in 1994 erkende Kofi Annan dat de internationale gemeenschap het had nagelaten op tijd te reageren op de verontrustende situatie. Hij verwees daarbij naar de term ‘Responsibility to Protect’. Hoewel de term vooral in de jaren negentig in zwang was geraakt, werd pas in 2005 R2P-resolutie door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties aangenomen: J. Mulder, ‘‘Responsibility to Protect (R2P): Levensvatbaar VN-principe?’’ De Militaire Spectator (15-12-2014)
https://www.militairespectator.nl/thema/operaties-internationale-samenwerking/artikel/responsibility-protect-r2p (13-6-2019)
2 N. Nojumi, The rise of the Taliban in Afghanistan: Mass mobilization, civil war, and the future of the region. (New York 2002) 24-27.
3 G. Farrell en J. Thorne. "Where have all the flowers gone?: evaluation of the Taliban crackdown against opium poppy cultivation in Afghanistan." International Journal of Drug Policy 16 2 (2005) 82.
2
Salaam in 1998 werden de taliban publiekelijk veroordeeld door de Verenigde Staten voor het bieden van onderdak aan al-Qaida. Ter vergelding voerden de Verenigde Staten een kleine reeks raketaanvallen uit op al-Qaida-doelen in Afghanistan als represaille. De relatieve straffeloosheid leidde ertoe dat Afghanistan kon uitgroeien tot een broeinest van terrorisme, van waaruit de aanslagen op 11 september 2001 konden worden voorbereid. Hoe kon het dat Afghanistan zo lang een rogue state kon blijven? Over de rol van de Verenigde Staten daarbij heersen nog steeds meerdere opvattingen, voornamelijk gebaseerd op interviews en onvolledig en onsystematisch gebruik van de beschikbare archieven. De lessen van Afghanistan voor 9/11 lijken geleerd. De preventieve aanpak van terrorisme gold als legitimatie voor de invasies van Afghanistan, Irak en de bombardementen van de anti-ISIS-coalitie in Irak, Syrië en elders. Historische lessen, zoals die van Afghanistan en 9/11, lijken dus een belangrijke rol in de vorming van beleid te vormen, maar minstens zo interessant zijn de beweegredenen voor de houding van de Clinton-regering tegenover de taliban? Dit leidt tot de volgende onderzoeksvraag voor deze scriptie: welke rol speelden historische analogieën en ervaringen in de vorming van het Afghanistanbeleid van de Clintonregering?
Naast het Amerikaanse beleid en de rol van geschiedenis in het Afghanistanbeleid onderzoekt deze scriptie de algemene aard van historische analogieën. Welke invloeden hebben historische analogieën, gebeurtenissen en ervaringen op beleidsmakers en politici? Veel beleidsmakers hebben een achtergrond in een sociale wetenschap of geschiedenis. Het is daardoor aannemelijk dat ze hun achtergrond of eerder opgedane ervaringen meenemen in hun werk. In de vorming van beleid spelen de lagere bestuursniveaus een vaak onderbelichte, maar cruciale rol. Om deze reden, en vanwege de ontoegankelijkheid van de verslagen van de verslagen van de National Security Council, wordt in deze scriptie ervoor gekozen om de bronnen op ambtelijk niveau te bestuderen.
Westerse beleidsmedemakers en politici worstelen vandaag de dag nog steeds met fundamentalistische organisaties en hoe met deze groepen om te gaan. Deze scriptie biedt daardoor ook inzicht in hoe de Westerse reactie op fundamentalistische organisaties. Door de focus van deze scriptie op beleidsmakers en politici is het niet alleen academisch, maar ook maatschappelijk relevant om de Westerse houding tegenover fundamentalistische organisaties te onderzoeken.
Tot slot biedt deze scriptie inzicht in de huidige situatie in Afghanistan. De jaren negentig zijn cruciaal om te begrijpen hoe Afghanistan in zijn huidige situatie terecht is gekomen. Als beleidsmakers leren van de lessen uit het verleden is het ook van groot belang een duidelijk overzicht te hebben van het Amerikaanse beleid onder Clinton.
3
In de academische literatuur en de bestuurskundige praktijk is het nodige debat over het gebruik en de invloed van geschiedenis en historische analogieën op de beleidsvorming. Deze debatten worden in hoofdstuk 2 uiteengezet. In het daaropvolgende hoofdstuk worden de grote lijnen van het buitenlandse beleid van de Clintonregering bestudeerd. Hierbij wordt gekeken naar Clintons persoonlijke visie, belangrijke gebeurtenissen en uitdagingen tijdens het presidentschap van Clinton, en ten slotte naar belangrijke beleidsdocumenten (ook wel ‘doctrines’ genoemd) die onder leiding van Clinton zijn doorgevoerd. In hoofdstuk 3 wordt de geschiedenis van de Afghaanse burgeroorlog geschetst vanaf het begin van decennia oorlog in Afghanistan. Beginnende bij de Saur-revolutie van 1979 tot het einde van de beleidsterm van Clinton in 2001. Dit hoofdstuk biedt inzicht in Afghanistan en de Amerikaanse belangen in het land. Het vierde hoofdstuk is een beschrijving en analyse van primaire bronnen van de Clinton regering betreffende Afghanistan.
Tot dusver is er regelmatig geschreven over het Amerikaanse beleid ten aanzien van Afghanistan in de jaren 1994-2001, maar over het beleid wordt verschillend geoordeeld. De literatuur over het Amerikaanse beleid is in twee kampen op te delen. Het beleid tegenover de taliban wordt als door de een als naïef en opportunistisch, en door de ander als (onnodig) wantrouwend en vijandig geduid. Ahmed Rashid noemt de Amerikaanse beleidsmakers goedgelovig en verwijt de Verenigde Staten gebruik te willen maken van de taliban voor een oliepijplijn door centraal-Azië.4 Als blijkt dat de taliban niet in het belang van de Verenigde
Staten handelen en vrouwenrechten schenden verandert de houding. De omslag beschrijft hij als van ‘unconditionally accepting the taliban to unconditionally rejecting them.’5 Bette Dam schetst een beeld dat de taliban met goede intenties naar de Amerikanen kwamen, maar dat die louter onbegrip toonden voor de beweging.6 Uiteindelijk zagen de Amerikanen ook volgens Dam de taliban als een internationale paria, voornamelijk vanwege de aanwezigheid van Bin Laden.7
Ten tweede verschillen veel auteurs van mening over het moment dat de Verenigde Staten hun aanvankelijke waardering voor de taliban verloren. Rashid beweert dat het omslagpunt eind 1997 plaatsvond, voornamelijk door de feminismelobby en het aantreden van Madeleine Albright als Secretary of State.8 De literatuur over het Amerikaanse beleid ten aanzien van de taliban is voornamelijk gebaseerd op openbare uitspraken, nieuwsbronnen en
4 A. Rashid, Taliban: The power of militant Islam in Afghanistan and beyond (Londen 2010) 177-178. 5 Rashid, Taliban, 182.
6 B. Dam, Op zoek naar de vijand (2019) 243. 7 Dam, Op zoek naar de vijand, 233.
4
interviews.9 Alleen Steve Coll heeft voor zijn boek Ghost Wars systematisch onderzoek gedaan
naar de bronnen van het National Security Archive, gecombineerd met interviews.10 Coll
onderzocht echter vooral de geheime strijd tegen Osama bin Laden en niet zozeer het buitenlandse beleid ten aanzien van Afghanistan. Uit de bronnen hebben historici vooralsnog geen eenduidige conclusie over de Amerikaanse houding tegenover de taliban kunnen trekken. Nieuwe historische archieven zoals die van de Clinton Presidential Library zijn sinds kort openbaar en in de huidige literatuur nauwelijks onderzocht. Deze bronnen kunnen een nieuw licht werpen op de Amerikaanse houding. Bovendien bieden ze de kans om de beweegredenen achter het beleid te verifiëren. Deze beweegredenen zijn tot nu toe slechts gededuceerd uit de uitspraken en acties van Amerikaanse ambtenaren en politici. Hieronder volgt een korte beschrijving van het bronnenmateriaal gebruikt in deze scriptie.
Voor dit onderzoek zal ik voornamelijk gebruik maken van de gedigitaliseerde collectie van de Clinton Presidential Library in Little Rock, Verenigde Staten.11 In de Clinton Library bevinden zich onder andere de documenten van de stafleden van het National Security Council (NSC). In het NSC worden dagelijks de veiligheidsontwikkelingen en situatie in de Verenigde Staten en de wereld besproken tussen de Amerikaanse president Bill Clinton en andere hoge functionarissen, zoals de minister van Buitenlandse Zaken Madeleine Albright (1997-2001) en minister van Defensie William Cohen (1997-2001). Veel van de communicatie tussen de ambtenaren is reeds geopenbaard, de verslagen van de vergaderingen zijn helaas nog niet gepubliceerd. De onderwerpen Afghanistan en taliban zijn hierbij veelvuldig aan bod geweest. Tevens bevinden zich in de Clinton Library Archive speciale collecties over Osama bin Laden, Mullah Mohammed Omar, de reactie op de aanslagen op Amerikaanse ambassades in 1998, en na de aanslag op de USS Cole in 2000. Naast de interne documenten van het NSC bevat de collectie ook ‘press briefings’ en nieuwsartikelen die zijn besproken door de overheidsofficials. Ten tweede zal ik gebruik maken van de website van het National Security Archive. Het National Security Archive is een ngo van de George Washington University die door middel van zogenaamde Freedom of Information Act (FOIA) meer dan 50.000 documenten
9 Tijdens het schrijven van deze scriptie is het boek The United States and the Taliban before and after 9/11 (2018) van Jonathan Cristol uitgekomen. Cristol heeft gebruik gemaakt van de bronnen van het National Security Archive en de casus Afghanistan om te onderzoeken hoe de Verenigde Staten over gaan tot erkenning van regimes. Cristol heeft echter geen gebruik gemaakt van andere bronnen, zoals de Clinton Library Archive en Wikileaks; J. Cristol, The United States and the taliban before and after 9/11 (Garden City 2018).
10 S. Coll, Ghost wars: the secret history of the CIA, Afghanistan, and bin Laden, from the Soviet invasion to
September 10, 2001. (Washington 2004)
11 De Clinton Presidential Library is verantwoordelijk voor de archieven van de documenten van de Clintonregering. Een groot deel is hiervan gedigitaliseerd. De collecties zijn te vinden op de website van de
5
heeft opgevraagd en gepubliceerd.12 Het National Security Archive heeft er zodoende voor
gezorgd dat verschillende bronnen over de taliban pre-2001 zijn vrijgegeven. In deze publicaties bevinden zich onder andere transcripten van telefoongesprekken en onderhandelingen met de taliban en inlichtingeninformatie. De reflecties daarop en samenvattingen daarvan bevatten talloze commentaren en informatie over de visie van de Amerikaanse ambtenaren op de taliban. Ook bevinden zich hier documenten waarin de risico’s en gevolgen van een militaire actie tegen de taliban worden afgewogen. Hierin wordt enkele malen gerefereerd aan de Sovjetinvasie van Afghanistan en aan de missie in Somalië. Tevens is de correspondentie tussen de Amerikaanse ambassade in Pakistan en Washington er te vinden, waaronder de rapporten van de Amerikaanse ambassade over de (voornamelijk militaire & politieke) situatie in Afghanistan, de interne dynamieken van de taliban, en de leiderschapsstijl van Mullah Omar.
In een enkel geval maak ik gebruik van bronnen van Wikileaks en de Freedom of Information Act-website van het Department of State.13 Op deze klokkenluidersite zijn tientallen telegrammen en documenten over de Amerikaanse visie op Afghanistan en de taliban te vinden. Doordat deze site niet door de Amerikaanse overheid wordt beheerd zijn hier ook bronnen te vinden die mogelijk gevoelig voor de Clintonregering zijn geweest. Op de FOIA-website van het Department of State staan documenten die in het kader van de FOIA zijn vrijgegeven, maar niet door een derde partij zijn gepubliceerd. Hier bevinden zich bijvoorbeeld meerdere documenten over de voornaamste tegenstander van de taliban, de Noordelijke Alliantie van Ahmed Shah Massoud.14
12 Op de site van het National Security Archive zijn meerdere zogenaamde ‘Electronic Briefing Books’ te vinden met onder andere documenten over 9/11, de jacht op Bin Laden en de Amerikaanse houding tegenover de Taliban: https://nsarchive.gwu.edu/ (16-5-2019)
13 Op de website van Wikileaks zijn duizenden gelekte ‘Diplomatic Cables’ te vinden onder de collectie
‘Cablegate’. Hier vinden zich ook telegrammen over Afghanistan in de jaren negentig: https://wikileaks.org/
(16-5-2019)
14 Op deze website van het Amerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken staan documenten die in het kader van de FOIA zijn vrijgegeven, maar niet door een derde partij zijn gepubliceerd:
6
Tot slot maak ik sporadisch gebruik van openbare uitspraken, speeches en interviews van Clinton, zijn hoge beleidsadviseurs en ministers en ambassadeurs. Veel van deze uitingen zijn online te vinden op onder andere The American Presidency Project.15 Deze uitspraken dienen ter verheldering of als achtergrond van een standpunt of document. Door de combinatie van bronnen poogt deze scriptie een alomvattend en compleet beeld van het Afghanistanbeleid en de besluitvorming op ambtelijk niveau te geven onder de Clintonregering.
15 Op de website van the American Presidency Project zijn alle openbare uitspraken van Amerikaanse presidenten te vinden: https://www.presidency.ucsb.edu/ (16-5-2019)
7
2. Narratieven en de vorming van beleid.
Dit hoofdstuk gaat in op de rol van narratieven in de vorming van beleid. Ten eerste wordt de huidige literatuur over de invloed van narratieven en historische analogieën op beleid besproken. In de tweede paragraaf wordt dieper ingegaan op welke narratieven een rol hebben gespeeld in het Amerikaanse buitenlandse beleid door de jaren heen, beginnende bij de jaren veertig en eindigend met de vredesmissies in de jaren negentig. De theorie in dit hoofdstuk vormt de basis van de bronnenanalyse in hoofdstuk 5.
2.1 De invloed van analogieën en narratieven op beleid.
In de academische literatuur en de bestuurskundige praktijk is er het nodige debat over het gebruik en de invloed van geschiedenis en historische analogieën op de beleidsvorming. Dat beleidsmakers gebruik maken van geschiedenis staat vast, alleen in hoeverre, het nut en de manieren waarop zijn aan discussie onderhevig. Meerdere historici wijzen erop dat beleidsmakers geschiedenis vooral selectief en te generaliserend gebruiken.16 Aan het eindeloze debat over de wenselijkheid van het gebruik van geschiedenis door beleidsmakers ga ik in deze scriptie voorbij. De vraag die in dit hoofdstuk centraal staat is als beleidsmakers gebruik maken van geschiedenis, hoe doen ze dat dan? James Steinberg onderscheidt drie verschillende manieren waarop de geschiedenis invloed op beleid uit kan oefenen. De eerste manier heet ‘deep history’ en betreft het historische begrip van beleidsmakers over hoe de huidige conflictsituatie is ontstaan.17 Ten tweede, in het geval van ‘analogic history’ zoeken beleidsmakers andere historische voorbeelden om richtlijnen en legitimatie voor het nieuwe beleid te krijgen.18 Tot slot maken beleidsmakers gebruik van ‘personal history’. Hierbij wegen
ze hun eigen ervaringen mee in de vorming van beleid.19 In deze scriptie komen voornamelijk
de laatste twee historische invloeden aan bod bij de analyse van de besluitvorming van de Clintonregering tegenover de taliban. Hieronder volgt een korte geschiedenis van dergelijke historische lessen en de naweeën daarvan voor Amerikaanse beleidsmakers.
16 Ernest May, ‘‘Lessons’’ of the Past: The Use and Misuse of History in American Foreign Policy (New Oxford 1973) en Margaret MacMillan, Dangerous Games: The Uses and Abuses of History (New York 2009)
17 J. Steinberg, History, Policy Making and The Balkans in: Brands, Hal, and Jeremi Suri, eds. The power of the
past: History and Statecraft. (Washington 2015) 238.
18 Steinberg, History, Policy Making and The Balkans, 238. 19 Ibidem, 238.
8
2.2 Narratieven in de buitenlandse politiek van de Verenigde Staten.
Lange tijd werd de Amerikaanse (en die van andere grootmachten) buitenlandse politiek en militaire interventionisme achtervolgd door twee dogma’s. Het eerste dogma was de zogenaamde ‘Lessen van München’. Deze lessen houden in dat bij de Münchenconferentie in 1938 de Europese leiders de fout hadden gemaakt het Tsjechov-Slowaakse Sudetenland aan Hitlers Duitsland toe te kennen. De ‘appeasement’-politiek werd als zwak, naïef en laf gezien, en schonk Hitler het zelfvertrouwen en de ruimte Polen binnen te vallen. Zodoende leidde de mislukte ‘appeasement’ tot de escalatie van de Tweede Wereldoorlog. Door de lessen van München ontstond de gedachte dat ‘het kwaad’ direct moest worden aangepakt en niet de kans moest worden gegeven om te ontkiemen.20 Andere historici wijzen erop dat de ‘appeasement’ kan zijn gebruikt om tijd te winnen, en dat Hitlers gedrag tot dan toe nog niet veel verschilde van andere Duitse politici.21 Zelfs vandaag de dag refereren Amerikaanse politici en presidenten nog naar München 1938. Van de Suezkanaalcrisis, Reagans bombardementen op Libië tot het nucleaire akkoord met Iran, de lessen van München worden nog steeds geraadpleegd.22
Het tweede dogma ontstond door de Vietnamoorlog, ook wel het Vietnamsyndroom genoemd, niet te verwarren met het trauma dat veel Vietnamveteranen aan de oorlog hebben overgehouden. Na de Vietnamoorlog wilde geen enkele Amerikaanse president opnieuw zo een langdurige oorlog op zijn geweten hebben en werd de vraag of de oorlog rechtvaardig was steeds belangrijker. Dit zorgde ervoor dat de Verenigde Staten steeds schichtiger reageerden op mogelijke militaire conflicten. De last van het Vietnamsyndroom viel in de jaren negentig van de schouders van de Amerikaanse politiek. De Eerste Golfoorlog in 1991 tegen Irak vormde het keerpunt. President George H.W. Bush verklaarde zelfs in een speech voor de senaat dat ze voor eens en altijd het Vietnamsyndroom hadden ‘gekicked’.23
In 1993 liep het Amerikaanse leger en de legerleiding echter wederom een gevoelige nederlaag op in de hoofdstad van Somalië, Mogadishu. Bij Operation Black Hawk kwamen 19 Amerikaanse militairen om het leven, nadat twee Amerikaanse helikopters door rebellen uit de lucht waren geschoten. De Amerikaanse politiek leefde in de daaropvolgende jaren met de
20I. Lukes and E. Goldstein, The Munich Crisis, 1938: Prelude to World War II (Londen 1999) 4. 21N. Ripsman and J. Levy, ‘Wishful Thinking or Buying Time? The Logic of British Appeasement in the 1930s’ International Security 33 2 (Fall 2008) 180-181.
22 B. Thornston, ‘The Lessons of Munich’ Hoover Institution (9-1-2014)
https://www.hoover.org/research/lessons-munich (17-1-2018)
23 The American Presidency Project, ‘George Bush: Remarks to the American Legislative Exchange Council’ (1-3-1991) http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=19351 (16-1-018)
9
zwarte herinneringen van Mogadishu in het achterhoofd. De erfenis van Somalië werd al gauw door academici en journalisten tot het Somaliësyndroom gedoopt. Dit syndroom heeft zijn uitwerking gehad op het Amerikaans buitenlands beleid in de jaren negentig. Darren Brunk stelt dat het Somaliësyndroom de bereidheid van Clinton voor militaire interventies verminderde.24 Robert Patman gaat zelf zo ver om te stellen dat de Somaliëmissie een van de factoren is die de opkomst van al-Qaida in Afghanistan heeft mogelijk gemaakt.25
In 1994 werd Clinton wederom voor een dilemma gesteld in Oost-Afrika. Tijdens de burgeroorlog in Rwanda kwam aan het licht dat op grote, gecoördineerde schaal leden van de Tutsi bevolkingsgroep door Hutu’s werden vermoord. In een periode van ruim drie maanden tijd kwamen naar schatting bijna een miljoen Rwandezen om het leven, waarvan 70% Tutsi’s.26
De assistentiemissie van de Verenigde Naties in Rwanda (UNAMIR) was niet toegestaan geweld te gebruiken. Na de terugtrekking van België, de grootste bijdrager aan de missie, kwam zelfs het mandaat op losse schroeven te staan. De vredesmissie keek machteloos toe, en ook de Verenigde Staten, die op de hoogte waren van het ‘definitieve oplossing van de Tutsi’s’ ondernamen geen actie.27 Uiteindelijk intervenieerde Frankrijk op basis van VN-resolutie 929 op 24 juni 1994. Enkele weken later slaagden de Rwandese oppositie om de hoofdstad Kigali te veroveren, waarmee de genocide en burgeroorlog tot een einde kwamen. Enkele analytici wijten de late interventie in de Rwandese genocide van 1994 deels toe aan het Somaliësyndroom. Zo stelt Thomas Weiss dat het Somalië-syndroom ertoe heeft geleid dat in Rwanda te laat actie werd ondernomen en ‘de Verenigde Staten te geobsedeerd door neutraliteit waren.’28 Volgens Brunk deed de ‘uitzichtloze’ Afrikaanse beelden de herinnering aan Somalië
herleven, hetgeen niet goed uitkwam voor Rwanda.29 Pas nadat ruim vijfhonderdduizend burgers de dood hadden gevonden in Rwanda kwam de internationale gemeenschap in actie en gaf het zijn mandaat aan Frankrijk.
24 D. Brunk, ‘‘Curing the Somalia syndrome: analogy, foreign policy decision making, and the Rwandan genocide.’’ Foreign Policy Analysis 4.3 (2008): 315.
25 R. Patman, ‘‘The roots of strategic failure: The Somalia Syndrome and Al Qaeda’s path to 9/11.’’ International
Politics 52 1 (2015) 109.
26 BBC, ‘‘Rwanda: how the genocide happened.’’ BBC (17-5-2011)
https://www.bbc.com/news/world-africa-13431486 (03-05-2019)
27 R. Carroll, ‘‘US chose to ignore Rwandan genocide.’’ The Guardian (31-3-2004)
https://www.theguardian.com/world/2004/mar/31/usa.rwanda (03-05-2019)
28 T. Weiss, ‘Overcoming the Somalia Syndrome—’’ Operation Rekindle Hope?’’’ Global Governance, 1 2 (1995). 184.
29 D. Brunk, ‘‘Curing the Somalia syndrome: analogy, foreign policy decision making, and the Rwandan genocide’’, 315.
10
Anderzijds zien academici de lessen van Somalië juist als een van de redenen van de militaire interventie in Kosovo in 1998.30 Na het uiteenvallen van Joegoslavië dreigde ook
Kosovo onafhankelijk te worden van Servië. Kosovaarse separatisten kenden na een succesvol begin steeds meer tegenslagen. Een herhaling van de gebeurtenissen in Bosnië dreigde. Nadat diplomatieke gesprekken in 1998 wederom faalden besloot de NAVO te handelen. Clinton bestempelde de situatie in Kosovo van direct belang voor de Verenigde Staten en kondigde een national emergency af. De Verenigde Staten grepen hierbij niet in door middel van grondtroepen. In plaats daarvan voerde de NAVO bombardementen uit op Servische doelwitten. Op deze manier werden minder Amerikaanse levens in gevaar gebracht voor een humanitaire missie. Kosovo wordt daardoor dan ook weleens als het einde van het Somaliësyndroom genoemd, terwijl andere auteurs dat einde bij 11 september 2001 leggen. Feit blijft echter dat het scepticisme tegenover vredesmissies van de Verenigde Naties is gebleven in de Verenigde Staten. Die erfenis van het Somaliësyndroom is nog niet verdwenen.
2.3 Conclusie.
Historici zijn het over eens dat de geschiedenis beleidsvorming beïnvloedt. Sommige gebeurtenissen hebben meer invloed dan anderen. Belangrijke voorbeelden voor deze scriptie van München, Vietnam en Somalië hebben aangetoond dat historische narratieven, analogieën en syndromen een grote impact kunnen hebben op beleid. Anderszins kunnen ook andere eerdere ontwikkelingen, te denken aan de reacties op extreme organisaties, als voorbeeld hebben gediend voor de beleidsmakers. In de volgende hoofdstukken onderzoek ik of dat ook het geval was voor de Clintonregering en diens houding tegenover de taliban in Afghanistan, en welke historische gebeurtenissen in dat geval aan werd gerefereerd. Misschien speelde de Sovjetoorlog -vaak vergeleken met de Amerikaanse oorlog in Vietnam- ook mee in de hoofden van de Amerikaanse ambtenaren. Militaire interventie in Afghanistan was hoe dan ook een lastige opgave. Het is tevens goed mogelijk dat ook naar minder extreme voorbeelden werd gekeken. De taliban waren niet de eerste (moslim-)extremistische of fundamentalistische beweging waarmee de Verenigde Staten te maken kregen.
11
3. Het buitenlandbeleid van de Clintonregering, 1993-2001.
In dit hoofdstuk wordt het buitenlandse beleid van de Clintonregering besproken. Dit gebeurt aan de hand van secundaire literatuur en openbare uitspraken gedaan door Clinton in aanloop naar, tijdens en na afloop van zijn presidentschap en een uiteenzetting van de literatuur op het gebied van de Clintons buitenlandse beleid. In de eerste paragraaf onderzoek ik Clintons visie op de buitenlandse politiek in de aanloop naar zijn presidentschap. Deze periode is van belang omdat Clinton toentertijd zijn visie duidelijk kon én moest laten zien. De tweede paragraaf richt zich op het buitenlandse beleid tijdens zijn presidentschap. Daarbij wordt vooral gekeken naar de vraag of er sprake is van een zogenaamde Clintondoctrine. Een doctrine is doorgaans het punt waardoor het buitenlands beleid van een Amerikaans president wordt getypeerd. Ten slotte kijk ik in dit hoofdstuk naar Clintons houding tegenover verschillende brandhaarden en dreigingen over de hele wereld. Deze conflicten bieden context voor Clintons reactie tegenover het conflict in Afghanistan en de Taliban. De primaire bronnen worden in hoofdstuk 5 onderzocht met de aannames en de academische discussie over het buitenlands beleid van de Clintonregering uit dit hoofdstuk in het achterhoofd.
3.1 Clintons visie op het buitenlandbeleid.
Het einde van de Koude Oorlog had drastische gevolgen voor de Amerikaanse buitenlandse politiek. De wereld leek te veranderen van een bipolair naar een unipolair systeem en de Verenigde Staten kenden geen grote uitdager meer. Het buitenlandse beleid van Clintons voorganger Bush was voornamelijk conservatief. Bush hield het midden tussen isolationisme en Amerikaanse rol als politieagent van de wereld.31 Onder Bush beperkte het buitenlandse
beleid zich zo veel mogelijk tot het eigen continent en hielden de Verenigde Staten zich bij voorkeur afwezig bij ontwikkelingen in Europa, Azië en Afrika. Waar nodig greep Bush in, -zoals in de Golfoorlog tussen Irak en Koeweit en in Somalië-, maar tegelijkertijd trok hij Amerikaanse troepen terug van het wereldtoneel. Aanvankelijk leek ook Clinton die weg in te slaan. Al tijdens zijn presidentiele campagne beloofde Clinton minder tijd aan buitenlandse leiders te besteden en meer aan binnenlandse problemen.32 Het buitenlandse beleid moest vooral in teken van staan binnenlandse belangen zoals de Amerikaanse veiligheid en economie.
31 J. Dumbrell, Clinton’s Foreign Policy: Between the Bushes, 1999-2000 (Londen 2009) 23. 32 Dumbrell, Clinton’s Foreign Policy, 4.
12
Ook de verspreiding van democratie wordt op deze manier gepresenteerd. In een guest essay betoogt Clinton dat het promoten en verdedigen van democratie niet alleen een reflectie is van de Amerikaanse waarden, maar ook van de Amerikaanse nationale belangen.33 In dit essay geeft Clinton zijn visie op de twee voornaamste uitdagingen voor de Amerikaanse buitenlandse politiek in de jaren negentig. De eerste uitdaging is een nieuw nationaal veiligheidsbeleid dat voortbouwt op de overwinning van de liberale democratie, maar de instabiliteit in de voormalige communistische landen niet uit het oog verliest. Het veiligheidsbeleid moet berekend zijn op deze overgangsperiode totdat ook in het Oostblok liberale democratieën zijn gevestigd.34 Elders in de presidentiele campagne was Clinton al kritisch op Bushs omgang met dictators. Clinton verklaarde dat hij ‘would never coddle with tyrants, from Baghdad to Beijing’.35
De tweede uitdaging is een nieuw economisch beleid dat de economische positie van de gewone Amerikaan verbetert.36 In een snel globaliserende wereld zag Clinton kansen en risico’s voor de Amerikaanse economie. Duidelijk was dat de diplomatie in dienst moest komen te staan van de binnenlandse economie.
Om deze twee uitdagingen tegen te gaan, formuleert Clinton drie strategieën en doelen. De eerste strategie is de herstructurering van het Amerikaanse leger. Het leger moet zich aanpassen aan het nieuwe wereldwijde tijdperk. Hoewel het militaire budget verkleind moet worden, mogen de dreigingen niet uit het oog worden verloren. Onder deze dreigingen schaart Clinton reeds terroristische aanslagen, etnische en nationalistische rivaliteiten, en voortdurende spanningen in het Midden-Oosten.37
De tweede strategie is de consolidatie van democratie in het buitenland. De Verenigde Staten moeten niet langer wegkijken wanneer andere overheden hun burgers bedreigen.38 Clinton bekritiseert Bush dat hij te vaak te lang getwijfeld heeft wanneer democratische krachten Amerikaanse hulp vroegen.39 De Verenigde Staten moeten sneller en krachtiger reageren om democratisering te ondersteunen. Democratisering is immers in het eigenbelang van de Verenigde Staten; democratieën bevechten elkaar niet, ondersteunen geen terroristische organisaties, zijn betrouwbaardere handelspartners, en leven het internationaal recht na.40
33 B. Clinton, ‘A new covenant for American security.’ Remarks at Georgetown University, 12th December 1991
(12-7-2006) http://www.dlc.org/ (21-3-2018) 1.
34Clinton, ‘A new covenant for American security.’, 1. 35 Dumbrell, Clinton’s Foreign Policy, 26.
36Clinton, ‘A new covenant for American security.’ 1. 37Ibidem, 15.
38Ibidem, 16. 39 Ibidem, 16. 40 Ibidem, 16.
13
De derde strategie is het herstellen van het Amerikaanse economische leiderschap. Dit standpunt keerde duidelijk terug in zijn campagne. Voor zijn eerste presidentschap maakte Clinton gebruik van de slogan ‘It’s the economy, stupid!’. De campagne draaide voornamelijk om de binnenlandse economie. Om die weer in het zadel te krijgen moest het economische leiderschap in de wereld weer in Amerikaanse handen komen en zonder wereldwijde groei kon de Amerikaanse economie niet groeien.41 Clinton zette zich daarom in voor veel handelsakkoorden. Ook benadrukte Clinton dat ‘our national security is largely economic.’42 Zo werd het buitenlands beleid ondergeschikt gemaakt aan de binnenlandse economie.
De campagne was een succes en Clinton won de verkiezingen van zittend president George W. Bush. William Jefferson Clinton werd op 20 januari 1993 geïnaugureerd als de 42ste president van de Verenigde Staten van Amerika. Eenmaal in het Witte Huis had Clinton moeite zich aan de gedane beloftes betreffende het buitenlands beleid te houden. Clinton had tijdens de campagne meermaals beloofd zich minder op het buitenland te richten en meer op de Amerikaanse economie. Als president stond zijn economische beleid voornamelijk in het teken van internationalisering. Clinton beschouwde globalisering namelijk als de belangrijkste uitdaging voor de Amerikaanse economie, zo betoogde zijn national security advisor Samuel Berger.43 Clinton verdiende zo de bijnaam ‘The Globalisation President’.
3.2 Een Clintondoctrine?
De voornaamste kritiek op het buitenlandse beleid van Clinton is dat het weinig prioriteit had en ogenschijnlijk incoherent was.44 Doorgaans wordt het buitenlands beleid van een Amerikaanse president herinnerd door een doctrine, een sterke manifestatie van de president tegenover de buitenwereld. Dit ontbreekt echter bij Clinton. Tijdens zijn presidentschap zijn verschillende beleidslijnen tot de ‘Clinton Doctrine’ bestempeld. Enkele auteurs suggereerden tijdens Clintons presidentschap dat het streven naar ‘democratic enlargement’ Clintons voornaamste buitenlandnalatenschap is.45 De verspreiding van democratie diende echter niet alleen een moreel doeleinde. Meer democratie betekende in Clintons ogen meer vrijhandel, wat
41Clinton, ‘A new covenant for American security.’ 17. 42Ibidem, 17.
43 S. Berger. ‘‘A foreign policy for the global age.’’ Foreign Affairs (2000): 22-39.
44 J. Dumbrell, ‘‘Was there a Clinton doctrine? President Clinton's foreign policy reconsidered.’’ Diplomacy and
Statecraft 13 2 (2002) 43.
45 D. Brinkley, ‘‘Democratic enlargement: the Clinton doctrine.’’ Foreign Policy 106 (1997): 111-127; en C. W. Maynes, ‘‘A workable Clinton doctrine.’’ Foreign Policy 93 (1993) 3-21.
14
de economische agenda van de Verenigde Staten in het buitenland diende.46 Terugkijkend stelt
John Dumbrell vijf mogelijke ‘Clinton doctrines’ voor, waaronder de ‘democratic enlargement doctrine’. Dumbrell argumenteert dat de ‘democratic enlargement doctrine’ in feite een onoriginele voortzetting van een algemene doelstelling was.47 Een doctrine is doorgaans een specifiek en onderscheidend beleidskenmerk. Ten tweede voerde de Clintonregering een ongekend aantal handelssancties door, wat in contrast staat met het streven naar vergroting van marktdemocratieën.48 Voornamelijk in Clintons tweede termijn voerde ‘democratic enlargement’ niet meer de boventoon in het buitenlandbeleid. De ‘rogue states doctrine’ kan volgens Dumbrell nog het best getypeerd kan worden als de ‘Clinton Doctrine’.49 Met ‘rogue states’ worden staten bedoeld die zich aan de internationale rechtsorde onttrekken, radicale ideologieën steunen, mensenrechten schenden en de productie van massavernietigingswapens nastreven.50 De ‘rogue states Doctrine’ was er voornamelijk op gericht om Iran, Irak en Noord-Korea door middel van sancties in toom te houden, maar breidde zich uit naar meerdere landen. Het concept ‘rogue states’ heeft geen grond in het internationale recht en benoeming tot ‘rogue state’ was daardoor een selectief proces. Zo ging de voornaamste beweegreden voor de bestempeling van Iran, Irak en Noord-Korea (illegale productie van massavernietingswapens) niet op voor Pakistan en India. Tevens werd niet tegen elke ‘rogue state’ een streng sanctieregime ingevoerd, getuige de Amerikaanse houding tegenover Syrië. Ondanks de inconsistentie en de inflexibiliteit kan de ‘rogue states doctrine’ als voornaamste doctrine van Clinton gezien worden volgens Dumbrell.51
Volgens Dobson en Marsh vormde stabiliteit de kern van het buitenlandse beleid onder Clinton ten aanzien van het Midden-Oosten en centraal-Azië.52 Ook stabiliteit diende een hoger doel: de Amerikaanse economie. Stabiliteit was ondergeschikt aan de Amerikaanse en globale economie. Stabiele regio’s renderen over het algemeen beter economisch gezien. Zeker voor een regio als het Midden-Oosten en centraal-Azië waar veel economische en oliebelangen samen kwamen, was stabiliteit de prioriteit. Dat de Verenigde Staten ook economische belangen hadden in Afghanistan bewijzen de plannen voor de aanleg van regionale oliepijplijnen door Afghanistan. De prioriteit van stabiliteit komt overeen met Dumbrell’s voorstel voor de Clinton doctrine, inperking van ‘rogue states’. ‘Rogue states’ vormen een
46Brinkley, ‘‘Democratic enlargement: the Clinton doctrine.’’ Foreign Policy 106 (1997): 111-127. 47 Dumbrell, ‘‘Was there a Clinton Doctrine?’’, 50.
48 Ibidem, 50. 49Ibidem, 55.
50 Dobson and Marsh, US Foreign Policy since 1945. (Londen 2006) 174. 51 Dumbrell, ‘‘Was there a Clinton Doctrine?’’, 55.
15
bedreiging voor de internationale stabiliteit. Onder de ‘rogue states’ werden onder Clinton voornamelijk Iran, Irak en Noord-Korea geschaard.
Ook de verhouding tussen de Clintonregering en de Verenigde Naties is vaak onderwerp van discussie geweest. Hoewel deze niet vaak als een ‘Clinton doctrine’ werd omschreven, vormde het wel een wezenlijk onderdeel van Clintons buitenlands beleid. Clinton leek zich aanvankelijk in de relatie met de Verenigde Naties te onderscheiden van zijn voorgangers. In het begin van zijn presidentschap leek Clinton de relatie tussen beide te willen verbeteren. Aan het eind van zijn eerste termijn bleek de hoop reeds vervlogen. In mei 1994 tekende Clinton het Presidential Decision Directive 25 (PDD 25). Hier stonden de nieuwe voorwaarden voor Amerikaanse deelname aan Verenigde Naties vredesmissies uitgelijnd. De voornaamste voorwaarde was dat de vredesmissies ook de strategische belangen van de Verenigde Staten zelf moest dienen.53 PDD 25 is in lijn met het beeld dat Victoria Holt en Michael MacKinnon schetsen over Clintons houding tegenover vredesmissies. Holt en MacKinnon stellen dat Clinton aan het begin van zijn presidentschap de Verenigde Naties en vredesmissies als een hoopvol middel zag om vrede in de wereld te brengen.54 Robert Patman voert PDD 25 zelfs als het bewijs aan dat een causaal verband bestaat tussen het Somaliësyndroom en de opkomst van al-Qaida in Afghanistan. Hij houdt echter nog wel een slag om de arm en geeft aan dat onderzoek naar meer bronnen nodig is.55
3.3 Uitdagingen voor Clintons buitenlands beleid.
De eerste grote uitdaging voor Clintons buitenlandse beleid was Somalië, een erfenis van zijn voorganger. George H.W. Bush had enkele weken voor zijn aftreden ingestemd om Amerikaanse militairen naar Somalië te sturen. De Somalië-missie leek door een oprecht humanitairisme ingegeven en er werd nauw samengewerkt met de Verenigde Naties. Al snel verliep de samenwerking met de Verenigde Naties niet soepel. Het Pentagon zag de Verenigde Naties als inefficiënt, de Verenigde Naties zagen de Verenigde Staten als onbetrouwbaar en vooringenomen door binnenlandse belangen.56 De samenwerking verliep dusdanig slecht dat in maart 1993 werd besloten dat de Amerikaanse troepen geleidelijk zouden worden vervangen
53 Federation of American Scientists, ‘‘Presidential Decision Directive 25’’ FAS (3-5-1994)
https://fas.org/irp/offdocs/pdd/pdd-25.pdf (01-05-2019) 1.
54 V. Holt and M. Mackinnon. ‘‘The origins and evolution of US policy towards peace operations.’’ International peacekeeping 15 1 (2008) 19.
55Patman, ‘‘The roots of strategic failure: The Somalia Syndrome and Al Qaeda’s path to 9/11.’’, 101. 56 Dumbrell, Clinton’s Foreign Policy, 69.
16
door VN-troepen. Echter verbleven er nog bijna 9.000 Amerikanen in Somalië na de overdracht aan UNOSOM 2. Desalniettemin kreeg de Somalische warlord en zelfverklaarde president Mohammed Farah Aideed de bovenhand op het strijdveld, tot ongenoegen van de Verenigde Staten. Clinton gaf de opdracht aan de Task Force Ranger om Aideed gevangen te nemen. Volgens het plan zou Aideed in de nacht van 3 op 4 oktober 1993 gevangengenomen worden. De operatie die slechts een uur had moeten duren draaide daarentegen uit op een veldslag van 17 uur. Kort na het begin van de aanval waren twee Amerikaanse UH-60 Black Hawk helikopters neergehaald. De poging om de helikopter en de inzittenden te beschermen leidde tot een vuurgevecht dat tot de volgende ochtend duurde. In de ochtend wist een Combined Task Force van Maleisische, Pakistaanse en Amerikaanse troepen de overlevenden op de rampplekken te redden. Uiteindelijk kostte de missie 19 Amerikaanse levens en raakten 73 Amerikanen gewond. Het aantal Somalische (burger)doden wordt betwist, maar schattingen lopen uiteen van 200 tot boven de duizend.57 Hoewel de VN-VS-coalitie de strijd om Mogadishu aanvankelijk wonnen, bleek het een politieke Pyrrusoverwinning. Onder grote binnenlandse druk kondigde Clinton aan de Amerikaanse troepen voor 31 maart 1994 terug te trekken.
Het drama van Somalië had een grote impact op de relatie tussen de Verenigde Staten en de Verenigde Naties. Na de tragedie in Mogadishu spraken sommige Amerikaanse media zelfs van een ‘Somaliësyndroom’, in de trant van het zogeheten Vietnamsyndroom.58 Na de
oorlog in Vietnam zouden de Verenigde Staten terughoudender zijn geworden in het ingrijpen in internationale conflicten. Amerikaanse politici durfden het risico niet meer aan de levens van veel Amerikaanse jongemannen op te offeren, zeker voor een conflict dat nauwelijks in het Amerikaans belang was. Deze angst, in combinatie met een afkeer van medewerking aan vredesmissies onder leiding van de Verenigde Naties, werd na 1993 het Somaliësyndroom gedoopt. Clinton stond na de affaire zeer sceptisch tegenover de Verenigde Naties. Volgens Clintons toenmalige adviseur Nancy Soderberg zwoor Clinton nooit meer Amerikaanse troepen te riskeren voor een VN-missie.59 Clinton zelf vergeleek de missie in Somalië met de mislukte Varkensbaaioperatie onder president John F. Kennedy, een van de grootste
57 G. Church, ‘‘Somalia. Anatomy of a Disaster’’ Time (18-10-1993)
http://content.time.com/time/magazine/article/0,9171,979399-2,00.html (3-5-2019) en: Public Broadcasting Service Frontline, ‘‘Ambush in Mogadishu.’’ PBS (29-9-1998)
https://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/ambush/etc/synopsis.html (3-5-2019) 58 Church, ‘‘Somalia. Anatomy of a Disaster’’.
17
Amerikaanse militaire fiasco's.60 Zo verzekerde national security advisor Anthony Lake een
jaar later dat ‘peacekeeping is not at the center of our foreign or defense policies’.61
De ervaringen uit Somalië verhinderden bijvoorbeeld een vroege interventie in Rwanda in 1994, iets waar Clinton later zijn excuses nog voor aanbood.62 Aan de andere kant was er tijdens de Amerikaanse ‘invasie’ van Haïti weinig te merken van een Somaliësyndroom. In 1994, nog hetzelfde jaar dat de laatste troepen zich terugtrokken uit Somalië, besloot Clinton actie te ondernemen in Haïti. Na een staatsgreep in 1991 was een militair regime onder leiding van generaal Raoul Cédras, aan de macht gekomen in de Caraïbische staat. In de jaren die volgden, verslechterde de humanitaire situatie in Haïti en namen de burgerrechten af. In juli 1994 was de situatie dusdanig ernstig dat de Verenigde Naties Veiligheidsraad een multinationale troepenmacht oprichtte om ‘de democratie te herstellen’ in het land. Kort voor de operatie aanving besloot generaal Cédras af te treden. De operatie werd geleid door de Verenigde Staten. Lester Brune wijst er echter op dat in Haïti meer op het spel stond dan een ‘normale’ vredesmissie. Een Haïtiaanse vluchtelingenstroom zou de Caribische regio kunnen ontwrichten en zo problemen dichtbij Amerikaans grondgebied veroorzaken.63
Ook gedurende de burgeroorlog in Bosnië trokken de Verenigde Staten het leiderschap naar zich toe. Vanaf 1992 was de NAVO reeds betrokken bij de handhaving van de ‘no-fly zone’ boven voormalig Joegoslavië. De naleving van de ‘no-fly zone’ moest met steeds zwaardere middelen worden afgedwongen. Vanaf april 1994 hield dat in dat de NAVO bombardementen uitvoerde op Servische doelwitten. De oorlog duurde echter voort. Na enkele mislukte staakt-het-vurens en een escalatie van het geweld in Bosnië in 1994 en 1995 nam een Servische troepenmacht de ‘safe haven’ Srebrenica in. Na het vertrek van de aanwezige Nederlandse troepenmacht werden duizenden Bosnische mannen vermoord. De grote hoeveelheid informatie die over de genocide in de media kwam, had zijn invloed op de Amerikaanse beleidsmakers.64 Clinton en zijn adviseurs voelden de druk op zich toenemen. Na een bloedbad in Sarajevo in augustus 1995 kwam Operation Deliberate Force van de NAVO op gang. De luchtaanvallen dwongen de Bosnische Serviërs tot onderhandelingen en vanaf 14 september 1995 werden de luchtaanvallen opgeschort. De NAVO-campagne had zodoende een belangrijk aandeel in de Dayton-vredesakkoorden van november 1995.
60 M. Ledeen, ‘‘Bill Clinton’ Bay of Pigs’’ The Weekly Standard (6-10-1996)
http://www.weeklystandard.com/bill-clintons-bay-of-pigs/article/9243 (03-05-2019) 61 W. Hyland, Clinton’s World: Remaking American Foreign Policy. (Westport 1999) 59. 62 Dumbrell, Clinton’s Foreign Policy, 78.
63L. Brune, The United States and post-cold war interventions: Bush and Clinton in Somalia, Haiti, and Bosnia,
1992-1998. (Bloomington 1998) 52.
18
3.4 Conclusie: Clinton, Osama bin Laden en de taliban.
Ondanks de toename in vredesmissies in de jaren negentig, gold het bewaren van vrede niet als een van de hoofdlijnen van Clintons buitenlandse beleid. Ook niet ten opzichte van Afghanistan. Veel auteurs zien de vervolging van Bin Laden en bestrijding van terrorisme als de hoogste prioriteit van de Clinton-regering na de aanslagen op de Amerikaanse ambassades in Oost-Afrika en het marineschip USS Cole.65 Afghanistan kwam daarmee in de rij ‘rogue states’. Tegen de taliban en al-Qaida moest actie worden ondernomen. De Verenigde Staten zetten een internationaal sanctieregime tegen de taliban. Zelf stellen de Verenigde Staten al handelssancties tegen Afghanistan in op 6 juli 1999. In november 1999 werd door middel van VN-resolutie 1267 het zogenoemde Al-Qaida and Taliban Sanctions Committee opgericht. De commissie beschikte over de bevoegdheid om de tegoeden van talibanleden te bevriezen en een reisblokkade voor talibanleden in te stellen. Een wapenembargo voor de taliban werd echter niet in de resolutie opgenomen.66 Dit draagt bij aan het beeld dat Rashid schept over het Amerikaanse beleid als incoherent en inconsistent.67 Over het belang van terrorismebestrijding binnen de Amerikaanse overheid bestaan verschillende percepties. Zo beweerde Clinton dat hij zijn opvolger Bush had verteld dat Bin Laden en al-Qaida de grootste bedreiging voor de Amerikaanse veiligheid waren. Bush herinnerde zich de maning over terrorisme, maar niet specifiek al-Qaida, en ook het 9/11 Commission Report schreef dat de overheid de terroristische dreiging serieus nam, maar geen topprioriteit toebedeelde.68 Andere auteurs benadrukken
daarentegen dat Clintons terrorismebeleid voornamelijk niet op het buitenland was gericht.69 Op 19 april 1995 kwamen bij een aanslag in Oklahoma City door twee ex-militairen 168 burgers om het leven. De aanslag creëerde het idee dat de grootste dreiging uitging van domestic terrorism en niet van buitenlandse terroristen. Hoewel terrorismebestrijding dus een significant onderdeel was van Clintons regering lag de focus daarbij niet op het buitenland.
65 Rashid, Taliban, 177.
66 V.N. Veiligheidsraad, ‘‘Resolutie 1267’’ Verenigde Naties (15-10-1999)
https://www.un.org/sc/suborg/en/sanctions/1267 (03-05-2019) 67 Rashid, Taliban, 177-178.
68 Dumbrell, Clinton’s Foreign Policy, 137.
69 C. Tsui, ‘‘Framing the threat of catastrophic terrorism: Genealogy, discourse and President Clinton’s counterterrorism approach.’’ International Politics 52 1 (2015) 73.
19
4. De Afghaanse oorlogen en de opkomst van de taliban in Afghanistan.
In dit hoofdstuk zet ik de recente geschiedenis van Afghanistan uiteen, met het oog op de Amerikaanse belangen en acties in Afghanistan. De Saur-revolutie markeert het begin van decennia oorlog en chaos in Afghanistan en dient daarom als startpunt van deze historiografie. In paragraaf 4.2 wordt vervolgens de Afghaans-Russische oorlog beschreven. Uit deze periode komen ook de sleutelfiguren van de jaren negentig voort. Dit tijdperk is daarom van belang voor achtergrond en context. Na het vertrek van de Sovjet-Unie uit Afghanistan richtten de Moedhajedien zich tegen de zittende socialistische president Najibullah én tegen elkaar. In deze periode van 1989 tot 1994, die in paragraaf 4.3 wordt beschreven, viel het regime van Najibullah en groeide de onvrede die de voedingsbodem voor de opkomst van de taliban legde. De vierde paragraaf focust zich op Afghanistan onder de taliban en de huidige literatuur over de houding van de regering Clinton tegen over de beweging van Mullah Omar.
4.1 De Saur-revolutie, 1978.
De Democratische Volkspartij van Afghanistan (DVPA) werd opgericht in 1965. Al snel raakte de partij verdeeld in twee fracties, de Khalq en de Parcham. Deze tweedeling zou een terugkomend kenmerk in de geschiedenis van de partij vormen en de twee zouden slechts voor een korte periode in de jaren zeventig nader tot elkaar komen. Het eerste succes van de partij kwam acht jaar na de oprichting. In 1973 was de Volkspartij betrokken bij de afzetting van koning Mohammed Zahir Shah, waarmee het Mohammed Daoud Khan aan de positie van President van de Republiek van Afghanistan hielp. Daoud was de neef van de afgezette koning Zahir en van 1953 tot 1962 al minister-president geweest. Vanwege zijn familieband met de koning mocht hij gedurende ‘het democratisch experiment’ geen hoge overheidsfunctie betrekken.70 Na een periode van tien jaar, op 17 juli 1973, terwijl koning Zahir in Italië verbleef,
benoemde Daoud zichzelf tot president. De relatie met de socialisten ging echter snel bergafwaarts.71 Daoud zocht toenadering tot Saoedi-Arabië in plaats van de Sovjet-Unie en werkte de socialisten uit het openbare bestuur. Socialisten werden verbannen uit de overheid. Vanwege de onderdrukking kwamen de twee verdeelde fracties van de Volkspartij weer nader tot elkaar. In combinatie met de Sovjet infiltratie van het leger waren de Afghaanse
70 L. Goodson, Afghanistan’s endless war: state failure, regional politics, and the rise of the Taliban. (Seattle 2001) 52.
20
socialisten in staat Daoud onder druk te zetten. De eerste demonstraties tegen Daoud volgden daags na de moord op Mir Akbar Khyber, partijprominent van de Parcham, op 17 april 1978. Veel demonstranten zagen de moord op Khyber als het werk van de overheid. Als reactie op de protesten gaf Daoud het bevel tot de arrestatie van de leiders van de communistische partij. Het leger koos de kant van de communistische partij en op 27 april 1978 reden de eerste tanks Kabul binnen. De revolutie zou bekend komen te staan als de Saur-revolutie, vernoemd naar de tweede maand van de Perzische kalender. Daoud kwam om het leven tijdens de revolutie, en Noor Mohammed Taraki werd de nieuwe president van het socialistische Afghanistan.
4.2 De Afghaans-Sovjet-oorlog, 1979-1989.
De socialistische regering had echter weinig steun onder het Afghaanse volk en maakte zich als snel impopulair door vernieuwende beslissingen. Nieuwe overheidsregels wat betreft huwelijk, landhervorming en voornamelijk vrouwengelijkheid gingen drastisch tegen de traditionele waarden van het Afghaanse platteland in. Voor veel Afghanen was de verandering van de nationale vlag -van het groen van de Islam naar communistisch rood- niet alleen een symbolische stap te ver.72 Gedurende de herfst van 1978 kwam er steeds meer onvrede in
Afghanistan naar boven. In de lente van 1979 waren de regionale protesten uitgegroeid tot een nationaal verzet. Medio maart werden bij een demonstratie in Herat meer dan honderd demonstranten werden gedood. Desondanks wisten de demonstranten het leger een week lang uit de stad te verdrijven. In totaal kwamen ruim 3000 mensen om het leven toen de Afghaanse overheidstroepen de stad heroverden.73 De protesten spreidden zich uit naar de andere steden. De grote schaal van de protesten leidde tot veel desertie bij het Afghaanse leger. Door de hoge druk ging de Afghaanse overheid hardere maatregelen hanteren. Ondertussen nam de Sovjetsteun in de vorm van adviseurs en wapens toe. Deze steun kon echter niet voorkomen dat eind 1979 al duidelijk werd dat de DVPA zonder militaire steun de strijd tegen de oppositie zou verliezen. De verslechterende situatie en het risico op onrust en Amerikaanse invloed aan de zuidgrens van de Sovjet-Unie overtuigden de leiders.74 Ook de militaire steun kwam er. Op 24 december 1979 arriveerden de eerste Sovjettroepen de socialistische regering van Afghanistan te hulp. Nog geen week later waren er bijna 8.500 Sovjettroepen in Afghanistan. Aanvankelijk was de ondersteuning een succes en kwamen de belangrijke steden en
72 Goodson, Afghanistan’s endless war, 56. 73 Ibidem, 57.
21
verbindingswegen terug onder controle van de Afghaanse overheid. Ook stelden de Sovjets Babrak Karmal aan als president, nadat Taraki in september 1979 was vermoord op bevel van mede-revolutionair Hafizullah Amin. Eind april 1980 naderde het aantal Sovjettroepen in Afghanistan de 100.000, ondersteund door zwaar geschut in de vorm van helikopters en tanks. De opstandelingen, voornamelijk de Moedjahedien, waren gedwongen andere tactieken te overwegen. Velen trokken Afghanistans onherbergzame achterland in en begonnen een guerrillaoorlog tegen de Sovjettroepen in Afghanistan.
In de Verenigde Staten werd met verontwaardiging gekeken naar de Sovjetinval in Afghanistan.75 De Amerikaanse president Jimmy Carter reageerde door een handelsembargo tegen de Sovjet-Unie uit te vaardigen. Tevens riep Carter op tot een boycot van de Olympische Zomerspelen van 1980 te Moskou. Met succes, want door de boycot namen 65 landen niet deel aan de Spelen. Het was de grootste boycot van de Olympische Spelen in de geschiedenis. Carters nationale veiligheidsadviseur Zbigniew Brzezinski had echter drastischere maatregelen in gedachten. Brzezinski overtuigde Carter om de Afghaanse verzetsstrijders met geld en wapens te ondersteunen. Onder de noemer Operation Cyclone leverde de CIA in 1979 al voordat de eerste Sovjettroepen in Afghanistan arriveerden non-lethale steun aan de Afghaanse rebellen. Destijds was dat slechts voor een bedrag van $500.000. Nadat de Sovjettroepen aankwamen, steeg dat bedrag naar $20 à $30 miljoen in 1980 en werden ook wapens geleverd. Onder Reagans hardere anti-Sovjet-lijn nam de steun verder toe naar een toppunt van $630 miljoen per jaar.
De Moedjahedien was een verzamelnaam voor verschillende oppositiegroepen in Afghanistan in de jaren tachtig. Onder deze groepen waren gematigden en democraten. De Verenigde Staten leunde echter hevig op de Pakistaanse regering voor contact met de Afghaanse oppositie. De Pakistaanse regering selecteerde vervolgens zeven ideologische groeperingen die in aanmerking kwamen voor de steun. Onder de door de Verenigde Staten gesteunde groepen bevonden zich ook latere hoofdrolspelers in de Afghaanse burgeroorlog zoals Gulbuddin Hekmatyar en Burhanuddin Rabbani, In 1985 hadden de zeven Moedjahediengroepen zich verenigd onder de noemer ‘Islamic Unity of Afghanistan Mudjahideen’. De Sovjetbezetting was gestegen tot ruim 140.000 troepen. De Moedjahedien ontvingen steeds zwaardere wapens van de Verenigde Staten, waaronder anti-aircraft wapens zoals Stingers. Het aantal Russische slachtoffers nam toe evenals de binnenlandse druk op Moskou. In een noodgreep verving Gorbatsjov president Karmal voor majoor-generaal
22
Mohammad Najibullah. Ook hij kon het tij niet keren. In Rusland groeide de kritiek op de oorlog op de toch al ongewenste oorlog. Hoewel de Sovjetleiders op dit punt al lang beseften dat de oorlog een ‘moeras’ werd, bleef de hoop Afghanistan te kunnen stabiliseren.76 Ook de
geopolitieke belangen, imagoschade en algehele schaal van de oorlog zorgden ervoor dat de oorlog ruim tien jaar duurde.77
4.3 De Afghaanse burgeroorlog, 1989-1994.
Na jaren van onderhandelingen tussen Afghanistan en Pakistan, onder toeziend oog van de Verenigde Naties, Verenigde Staten en de Sovjet-Unie, werd op 14 april 1988 werd het akkoord van Geneve ondertekend. De partijen kwamen overeen niet meer te interveniëren in Afghanistan. Hiermee werd de terugtrekking van de Sovjet-Unie binnen negen maanden uit Afghanistan bevestigd. Het akkoord gaf beide partijen echter nog het recht de strijdende groepen te steunen met wapens. 15 februari 1989 verlieten de laatste Sovjettroepen Afghaans grondgebied. Met het vertrek van de Sovjet-Unie uit Afghanistan verloren ook de Verenigde Staten hun interesse in Afghanistan. De Verenigde Staten en de Sovjet-Unie lieten de Moedjahedien en het Afghaanse volk met een door oorlog verwoest land achter. De afgenomen internationale inmenging betekende echter nog niet het einde van de strijd in Afghanistan. De positie van de regering van Najibullah was uiterst kwetsbaar. Voorspellingen gaven Najibullah dagen, weken, of op zijn best enkele maanden voordat de Moedjahedien Kabul zouden innemen.78 De socialistische regering hield tegen de verwachtingen in stand tot april 1992, toen de Moedjahedien de controle over de Afghaanse hoofdstad overnamen. Historici dragen meerdere argumenten aan voor het uitgestelde einde van Najibullah’s regeerperiode. Larry Goodson stelt dat ten eerste met de terugtrekking van de Sovjet-Unie, de financiële en materiele steun voor de socialistische regering niet ophield. Daarnaast bleven duizenden Sovjet technici en militaire adviseurs in Afghanistan na 1989 en gaf de Sovjet-Unie ook luchtsteun aan de regering.79 Het tweede argument, afkomstig van Nojumi, was dat de Afghaanse oppositie te verdeeld was. De Moedjahedien raakten verwikkeld in een onderlinge strijd, voornamelijk tussen Hekmatyar en Massoud.80 De verdeeldheid leidde tot onverstandige tactische beslissingen, zoals de te vroege overstap van guerrillaoorlog op conventionele oorlogsvoering.
76Kalinovsky, A Long Goodbye, 2. 77Ibidem, 214-215.
78 Goodson, Afghanistan’s endless war, viii. 79 Ibidem, 70.
23
De ommekeer kwam door de desertie van Dostum in februari 1992. Zijn Oezbeekse militie had tot dan toe de regering van Najibullah gesteund. Najibullah zelf zag geen weg meer terug en besloot akkoord te gaan met het voorstel van de Verenigde Naties dat een interim-regering in Afghanistan werd ingesteld. Die interim-interim-regering kwam er twee maanden later in april 1992. De Moedjahedien trokken zonder veel bloedverspilling Kabul binnen en de socialistische regering gaf zich officieel over. Een einde van de Afghaanse burgeroorlog leek in zicht toen op 24 april 1992 de Peshawar-akkoorden werden gesloten. Hiermee werd de Dowlat-i-Islami-i-Afghanistan, de Islamitische Staat van Afghanistan, uitgeroepen. De nieuwe interim-regering werd op 28 april 1992 aangesteld. Eerst werd Sibghatullah Mujaddidi als resultaat van een compromis president. Na de overgangsperiode van twee maanden werd een volgende tijdelijke regering gevormd, die het land binnen vier maanden moest voorbereiden op verkiezingen. Burhannudin Rabbani werd daarin het hoofd van de staat. Ahmed Shah Massoud kreeg de positie van Minister van Defensie toebedeeld. Veel van de leiders van de Moedjahedien kregen hoge posities. De interim-regering leek een opmaat voor democratie in Afghanistan, maar de beloofde verkiezingen zouden er echter nooit komen.
Alleen de Hezb-e Islami van Gulbuddin Hekmatyar, die later steun kreeg van Abdul Rashid Dostum, weigerde de Peshawar-akkoorden te ondertekenen. De hoge functies van zijn rivalen Massoud en Rabbani zette kwaad bloed bij Hekmatyar.81 Het schisma tussen Rabbani
en Hekmatyar gaat al terug tot de jaren zeventig toen de Islamist-beweging in Afghanistan zich opdeelde in de Jamiat-i-Islami van Rabbani en in de Hezb-i-Islami van Hekmatyar. Dit waren ook de twee leidende facties gedurende het verzet van de Moedjahedien tegen de Sovjet-Unie.82 Op 28 december 1992 werd de looptijd van de interim-regering van Rabbani met 45 dagen verlengd. In die tijd vormde Rabbani het Council of Resolution and Resettlement, dat hem vervolgens tot president verkoos. Wederom was het Hekmatyar die de nieuwe regering afwees, waarna het tot onderhandelingen moest komen. Onder leiding van de Saudische koning Fahid gingen de acht voornaamste partijen akkoord met de Islamabad-akkoorden van maart 1993. Hierin werd besloten dat Rabbani voor 18 maanden president zou zijn en Hekmatyar de minister-president. Het akkoord trad echter nooit in werking, ondanks de inauguratie van Hekmatyar en het kabinet in juni 1993. Hekmatyar verbleef buiten Kabul en nog geen maand later gingen zijn troepen over op artilleriebeschietingen van Kabul. Zo ging de Afghaanse burgeroorlog zijn volgende fase in. Gedurende 1994 raakte Afghanistan verder en verder
81Nojumi, The rise of the Taliban in Afghanistan, 113. 82 Goodson, Afghanistan’s endless war, 61.
24
gefragmenteerd.83 Nagenoeg elke strijdende partij bezette een belangrijk stad in Afghanistan.
De gevechten concentreerden zich echter voornamelijk rondom Kabul en enkele andere strategische steden. Op het platteland nam de macht van warlords snel toe. Door de fragmentatie werd het voor buitenlandse overheden risicovoller om zich met Afghanistan te bemoeien. Barnett Rubin merkte op dat van 1992 tot 1994 nagenoeg de gehele internationale gemeenschap geen politieke strategie had wat betreft Afghanistan.84
De Verenigde Staten waren vanaf 1993 slechts betrokken bij de door de VN-geleide vredesbesprekingen. Verder bestond volgens Coll nauwelijks beleid ten aanzien van Afghanistan, ondanks interne waarschuwingen dat het hands off-beleid niet de belangen van zowel de Amerikanen als de Afghanen diende. Hoewel duidelijk was dat stabilisatie in Afghanistan niet vanzelf zou komen, heerste onder Amerikaanse ambtenaren de opvatting dat de Afghanen zelf een stabiele staat moesten realiseren.85 De Amerikaanse belangstelling voor Afghanistan nam toe na de komst van een nieuwe speler op het Afghaanse slagveld.
4.4 De opkomst van de taliban: 1994-2001.
Op de achtergrond van de voortdurende burgeroorlog richtte Mullah Mohammed Omar in oktober 1994 de taliban op, Pashtun voor ‘Studenten’. De militie van Omar bestond grotendeels uit Afghanen van de Pashtun-bevolkingsgroep. Een van de weinige strijdgroepen die geen grote stad in handen had gekregen, de Harakat-i Inqilabi-i Islami van Nabi Mohammed, sloot zich bij de taliban van Omar aan. De snelle opmars van de taliban op het Afghaanse slagveld die volgde was ongekend. In november 1994 namen ze de stad Kandahar, met bijna een half miljoen inwoners, in het hart van Afghanistan in. Kandahar zou uitgroeien tot de thuishaven van de taliban. De stad was voor november 1994 een centrum van wetteloosheid, maar de taliban herstelden de orde door middel van de sharia. De taliban werden in de Westerse media omschreven als de bevrijders tegenover de criminelen in Kandahar.86 Zelfs president Rabbani stond aanvankelijk positief tegenover de taliban. De taliban ontvingen volgens Bette Dam zelfs gevechtsvliegtuigen van de Afghaanse overheid.87 In begin 1995 had de beweging van Omar mede daardoor al twaalf provincies in handen. Rabbani’s steun had echter een ongewenst effect. Al snel naderden de taliban Kabul, doordat Hekmatyar zich met zijn troepen terugtrok.
83 Ibidem, 76.
84 B. Rubin, ‘U.S. Policy on Afghanistan’ Muslim Politics Report 11 (1997) 2. 85 Coll, Ghost wars, 263-264.
86 Ibidem, 282.
