Politieke Wendbaarheid
Een onderzoek naar de invloed van kabinetsformaties op de interne
organisatiestructuur van het ministerie van Economische Zaken en
Klimaat
2
Politieke Wendbaarheid
Een onderzoek naar de invloed van kabinetsformaties op de interne organisatiestructuur van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat
Master Thesis
Auteur
S.J.C. Kimenai BSc Studentnummer: 2339102
Begeleiders
Eerste lezer en begeleider: prof. dr. A.K. Yesilkagit Tweede lezer: prof. dr. F.M. van der Meer
Universiteit Leiden
Faculty of Governance and Global Affairs Master Management van de Publieke Sector
Specialisatie: Strategie, Advisering en Verandermanagement
Voorwoord
Deze masterscriptie is het sluitstuk van de master Management van de Publieke Sector van de Universiteit Leiden, Campus Den Haag. Deze scriptie, geschreven vanuit een onderzoeksgroep van vijf studenten met hetzelfde thema, gaat over wendbaarheid van ministeries. Meer specifiek gaat dit onderzoek over de politieke wendbaarheid van ministeries. Al geruime tijd ben ik geïnteresseerd in het raakveld tussen de politiek en de ambtenarij. Deze scriptie gaat over een klein gedeelte van deze wisselwerking. Hierdoor is het mezelf uur na uur, dag na dag en week na week met dit onderwerp bezighouden geen straf geweest.
Ik wil graag mijn begeleider, prof. dr. Kutsal Yesilkagit, bedanken voor de begeleiding tijdens het hele proces. Zonder zijn heldere uitleg over het opzetten en uitvoeren van deze proeve van bekwaamheid en de begeleiding tijdens het schrijven, had deze scriptie het daglicht niet gezien. Bovendien gaat mijn dank uit naar mr. drs. Roel Meeuwesse en dr. Luuk Klomp, die mij de kans hebben gegeven om deze scriptie te schrijven op het ministerie van Economische Zaken en Klimaat.
Ook gaat mijn dank uit naar mijn ouders, van wie ik de mogelijkheid en de vrijheid heb gekregen om te studeren. Verder wil ik ook mijn vrienden bedanken, die ik de laatste tijd vaak heb lastiggevallen over overheidsveranderingen, structuren en wendbaarheid. Tot slot gaat mijn dank uit naar de personen die mijn concept scriptie hebben voorzien van commentaar. Nu ben ik dan eindelijk klaar met studeren.
Op naar de volgende uitdaging.
4 INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING ... 5 HOOFDSTUK 1: INLEIDING ... 7 §1.1 AANLEIDING ... 7 §1.2 PROBLEEMSTELLING ... 7
§1.3 DOELSTELLING EN CENTRALE VRAAG... 11
§1.4 RELEVANTIE ... 12
§1.5 LEESWIJZER ... 13
HOOFDSTUK 2: THEORETISCH KADER ... 15
§2.1 OVERHEIDSVERANDERINGEN ... 15
§2.2 VERSCHILLENDE VERANDERINGEN ... 16
§2.3 OORZAKEN VAN VERANDERING ... 17
§2.4 POLITIEKE INVLOED OP VERANDERINGEN ... 18
§2.5 THEORETISCHE VERWACHTINGEN ... 20
HOOFDSTUK 3: METHODE VAN ONDERZOEK ... 23
§3.1 OPERATIONALISATIE ... 23
§3.2 SELECTIE VAN DE CASUS ... 25
§3.3 DATAVERZAMELING ... 26
§3.4 DATA-ANALYSE EN ANALYSEKADER ... 26
§3.5 BETROUWBAARHEID EN VALIDITEIT ... 28
HOOFDSTUK 4: HET MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT ... 29
§4.1 ONTWIKKELINGEN IN AANTALLEN DIRECTORATEN-GENERAAL EN DIRECTIES ... 29
§4.2 DIRECTORATEN-GENERAAL ... 30
§4.3 DIRECTIES... 33
§4.4 SOORTEN VERANDERINGEN ... 37
§4.5 BELANGRIJKSTE TE VERKLAREN VERANDERINGEN ... 40
HOOFDSTUK 5: EZK VERANDERT, WAAROM? ... 41
§5.1 BRUGGEN SLAAN (2012 – 2017) ... 41
§5.2 VERTROUWEN IN DE TOEKOMST (2017 – HEDEN) ... 42
§5.3 VERANDERINGEN NAAR AANLEIDING VAN NIEUW BELEID ... 43
§5.4 OVERIGE VERANDERINGEN ... 48
HOOFDSTUK 6: CONCLUSIE EN DISCUSSIE ... 51
§6.1 CONCLUSIE ... 51
§6.2 INHOUDELIJKE EN THEORETISCHE DISCUSSIE ... 51
§6.3 METHODOLOGISCHE DISCUSSIE ... 53
§6.4 AANBEVELINGEN VOOR VERDER ONDERZOEK ... 54
Samenvatting
De samenleving verandert in een snel tempo. Zij wordt steeds meer VUCA (volatile, uncertain, complex & ambigious). Overheidsorganisaties moeten hierop inspelen om hun taken goed uit te kunnen voeren. Ook ministeries willen zich graag aan kunnen passen aan de snel veranderende
samenleving. Het vermogen van een organisatie om zich aan te passen aan de veranderende omgeving wordt ook wel wendbaarheid genoemd. Een van de omgevingen waarmee een ministerie te maken heeft is de politieke omgeving. Na verkiezingen of de val van een kabinet breekt er een periode van kabinetsformatie aan, waarin nieuw beleid wordt gemaakt waar Nederland mee te maken krijgt. Ministeries worden geacht om dit beleid uit te voeren. Hieruit volgt dat een ministerie politiek wendbaar zou moeten zijn en zich op het regeerakkoord moeten kunnen aanpassen. Op de vraag welke invloed een kabinetsformatie heeft op de interne organisatiestructuur van een ministerie is in Nederland nog weinig bekend. De onderzoeksvraag van dit onderzoek is dan ook: “In hoeverre hebben kabinetsformaties invloed op de interne organisatiestructuur van een ministerie? ”.
Een verandering in de organisatiestructuur is een organisatieverandering. In de wetenschappelijke literatuur wordt onderscheid gemaakt in verschillende typen verandering: oprichting, afschaffing, afscheiding, opsplitsing, absorptie, fusie, complexe reorganisatie, overheveling en naamswijziging. Om de vermeende causale relatie tussen kabinetsformaties en veranderingen in de
organisatiestructuur te onderzoeken is met behulp van onder andere staatsalmanakken de interne organisatiestructuur van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat over de periode 2010 2019 in kaart gebracht. De niveaus directoraat-generaal en directies zijn hierbij bekeken. Hierna is het regeerakkoord geanalyseerd op beleid wat op het beleidsterrein van dit ministerie past. Uit een
vergelijking tussen het voorgestelde beleid in een regeerakkoord en de waargenomen
organisatieveranderingen blijkt dat het regeerakkoord, c.q. kabinetsformaties, vooral invloed hebben op de oprichting van organisatieonderdelen van het ministerie. Ook de overheveling van
organisatieonderdelen naar andere ministeries, en een fusie tussen directies volgt uit het
regeerakkoord. Andere soorten waargenomen veranderingen hebben een andere oorzaak. Hoewel een regeerakkoord van invloed is op de interne organisatiestructuur van het ministerie, zijn er meer veranderingen met een andere oorzaak. Hierom is de invloed van kabinetsformaties op de interne organisatiestructuur beperkt te noemen. Ook kan geconcludeerd worden dat het ministerie zich aanpast aan de politieke omgeving en daardoor politiek wendbaar is te noemen.
6
Hoofdstuk 1: Inleiding
§1.1 AanleidingDe kabinetsformatie van kabinet Rutte III (2017 – heden) is tot op heden de langste formaties in de geschiedenis van Nederland. De politieke partijen VVD, CDA, D66 en de ChristenUnie hebben er in totaal 225 dagen voor nodig gehad om tot een akkoord te komen en een kabinet te formeren
(Kranenburg, 2018). Een van de onderhandelaars van de ChristenUnie, Carola Schouten, werd vicepremier en minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Dit betekende dat er een ‘nieuw’ ministerie werd opgericht, het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).
Voorheen werden de taken en werkzaamheden van dit ministerie uitgevoerd door het ministerie van Economische Zaken. Zo werden taken die voorheen onder verantwoordelijkheid dit ministerie uitgevoerd werden overgeheveld naar een nieuw op te richten ministerie (Schouten, 2018). Het ministerie van Economische Zaken werd verantwoordelijk voor het beleid omtrent het klimaat. Dit betekende dat het ministerie voortaan Economische Zaken en Klimaat heet. Dit was niet de eerste structuurwijziging waar het ministerie mee te maken heeft gehad. Ook andere maatschappelijke en economische ontwikkelingen kunnen invloed hebben op een ministerie. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de steeds verdere digitalisering en cryptomunten als BitCoin. Het lijkt er in ieder geval op dat een vaker terugkerend fenomeen, een kabinetsformatie, invloed kan hebben op de structuur van een ministerie. Deze relatie wordt in dit onderzoek onderzocht.
Een ministerie moet zoals uit bovenstaande voorbeelden blijkt kunnen inspelen op de veranderingen in zijn omgeving. Een van de antwoorden die is geformuleerd op het vraagstuk van de mogelijkheid van een ministerie om zich aan te passen aan zijn omgeving, is de zogenoemde wendbaarheid. Wendbaarheid zou een antwoord zijn op de steeds meer volatiele en complexe samenleving waarin een ministerie opereert (Van den Berg, 2018). Wendbaarheid is een vraagstuk dat past in het fenomeen overheidsveranderingen. In de volgende paragraaf zal verder worden ingegaan op overheidsveranderingen en wat wendbaarheid inhoudt.
§1.2 Probleemstelling Overheidsveranderingen
Er is al onderzoek gedaan naar de structuur van de organisatie van de overheid op nationaal niveau (Hogwood, 1997; Nethercote, 2000). Ook zijn er studies gedaan naar de veranderingen van deze structuur. Er is bijvoorbeeld door Davis, Weller, Craswell en Eggins (1999) internationaal
8
Canada en Australië. Veranderingen in de organisatiestructuur van ministeries kan verschillende oorzaken hebben. In hun onderzoek stellen Davis et al. (1999) dat Politt (1984) zes redenen heeft geformuleerd voor veranderingen in een ministerie. Dit zijn: 1) het benadrukken van een
beleidsonderdeel, 2) de impressie creëren dat er veranderingen plaatsvinden, 3) het reageren op de omgeving, 4) het bereiken van efficiëntie, bezuinigingen of coördinatie, 5) om een nieuwe
overheidstaak uit te voeren en 6) om de personele kabinetsproblemen van een premier weg te nemen (Politt, 1984 in Davis et al., 1999 p.35).
Er zijn grofweg drie overkoepelende redenen voor een verandering in het aantal ministeries (Davis et al., 1999). Allereerst is er de bedrijfsvoering die men efficiënter of beter wil inrichten. Daarnaast bestaan er beleidsredenen. Hiermee wordt bedoeld dat er een nadruk wordt gelegd op een bepaald beleidsveld of het uitvoeren van een nieuwe overheidstaak. Tot slot bestaan er politieke redenen. Het kan goed uitkomen voor een minister-president om meer of minder ministeries te hebben, zodat hij daar meer vertrouwelingen of juist minder politieke concurrenten verantwoordelijk voor kan maken.
Een overheid wordt geacht bepaald beleid uit te voeren. Dit noemen Mortensen en Green-Pedersen (2014) policy responsibility. Regeringen, ongeacht welke politieke kleur zij hebben, moeten bepaald beleid uitvoeren en oplossingen bedenken voor maatschappelijke problemen waar ze soms ook niet veel aan kunnen doen. Een voorbeeld hiervan is het oplossen van een economische crisis. Van de overheid wordt verwacht dit op te lossen, terwijl veel verschillende factoren meespelen, waaronder globalisering.
Tegenwoordig willen ministeries, zoals blijkt uit het WERKcongres van het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, een wendbare organisatie worden. Wat wendbaarheid is, is nog niet helemaal duidelijk. Wendbaarheid heeft in ieder geval tot doel dat "wendbare organisaties de toekomst niet proberen te voorspellen, maar zich proactief zo organiseren dat ze de dynamiek voortvloeiend uit onvoorspelbaarheid aankunnen.” (Nijssen & Paauwe, 2012). Wanneer we dit doel van wendbaarheid naast de zes redenen van verandering van Politt leggen, vertoont de derde reden van verandering, het reageren op de omgeving, overeenkomsten met de definitie van wendbaarheid. Op grond van deze literatuur kom ik tot de volgende definitie van wendbaarheid: ‘Wendbaarheid is het vermogen van een organisatie om zich aan te passen aan de veranderende omgeving.’ In dit onderzoek is de organisatie het ministerie.
Sommige Nederlandse ministeries zijn al heel oud, zoals het ministerie van Financiën, welke al bestaat sinds 1798. Andere ministeries zijn relatief jong, zoals het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, wat in haar huidige vorm opgericht is in 1994. De Nederlandse samenleving wordt ook steeds dynamischer. Kunstmatige intelligentie, globalisering, de steeds verdergaande medische mogelijkheden en klimaatverandering zijn maar enkele van de vele uitdagingen waarmee de overheid zich geconfronteerd weet. Ontwikkelingen in de technologie gaan ook steeds sneller. Hierbij worden vraagstukken zoals privacy op het internet ook steeds belangrijker. Anders gezegd: de hedendaagse samenleving kan omschreven worden als ‘VUCA’, volatile, uncertain, complex, ambiguous (Van den Berg, 2018).
Adaptief bestuur
In de literatuur wordt ook gesproken over ‘adaptief bestuur’. Adaptiviteit wordt dan gezien als “het vermogen van een systeem om ook onder disruptief veranderende omstandigheden te blijven
presteren” (Van der Steen, 2018, p. 73). Adaptief bestuur is dan bestuur wat blijft presteren onder veranderende omstandigheden. Van den Berg (2018) voegt twee betekenissen toe aan adaptiviteit. Ten eerste kan adaptiviteit volgens hem slaan op robuustheid, en ten tweede op flexibiliteit. Robuustheid sluit aan bij de definitie van adaptiviteit die Van der Steen heeft geïntroduceerd en gaat om het blijven vervullen van de rol van de overheid onder veranderende omstandigheden. Flexibiliteit gaat om het vermogen van de organisatie om zich te veranderen als de omgeving daarom vraagt (Van den Berg, 2018).
Hood (1991) noemt robuustheid onderdeel van de lambda values. In zijn woorden: “Lambda-type' values relate to resilience, endurance, robustness, survival and adaptivity - the capacity …... to keep operating even in adverse 'worst case' conditions and to adapt rapidly in a crisis.” (Hood, 1991 p. 13-14). Deze waarde, deze vorm van adaptiviteit, wordt bereikt door drie factoren. Allereerst moet er een back-up systeem zijn bovenop de normale capaciteit van een organisatie, Hood noemt dit
redundancy. Daarnaast moeten er in een overheidsorganisatie redelijk zelfstandige afdelingen zijn, om groepsdenken en groeps-falen te voorkomen (diversity). Tot slot moet een overheidsorganisatie meer middelen tot zijn beschikking hebben dan eigenlijk voor de taak die zij uitvoert nodig zijn (robustness). Flexibiliteit, het vermogen van een organisatie om zich aan te passen aan de omgeving, vereist volgens Van den Berg (2018) het loslaten van vaste structuren en processen. Om als
organisatie snel aan te kunnen passen aan de omgeving is het nodig dat er geen vaste procedures zijn, maar dat die makkelijk kunnen meebewegen met de omgeving.
10
Het zou een verkeerde aanname zijn dat hoe meer robuustheid en flexibiliteit een organisatie heeft, specifiek een overheidsorganisatie, hoe beter dit is voor de kwaliteit van het openbaar bestuur. Zoals Van den Berg (2018) aangeeft, hebben overheidsorganisaties ook te maken met andere publieke waarden. Hierbij kan gedacht worden aan doelmatigheid en procedurele rechtmatigheid. Wanneer een overheidsorganisatie veel meer capaciteit heeft dan ze eigenlijk nodig heeft, zoals Hood (1991) bedoelt met robustness, dan kost dat ook meer geld. Geld wat gefinancierd wordt uit publieke middelen, waar de overheid doelmatig mee moet omgaan. Ook kan het overmatig flexibiliseren van een overheidsorganisatie afbreuk doen aan publieke waarden zoals procedurele rechtmatigheid en betrouwbaarheid als processen en procedures voortdurend veranderen.
Wendbaarheid van een ministerie gaat over de relatie tussen het ministerie en de omgeving. Een dynamische en snel veranderende omgeving vraagt om een ministerie welke daar goed op kan
reageren en wellicht op kan anticiperen. Samenhangend met adaptief bestuur wordt in de Nederlandse literatuur ook gesproken over het begrip adaptiviteit. Dit bestaat volgens Van den Berg (2018) uit twee onderdelen: robuustheid en flexibiliteit.
De omgeving die in dit onderzoek centraal zal staan is de politieke omgeving. Uiteindelijk staan de ministeries in dienst van de politiek leider, de minister, die weer verantwoording moet afleggen aan het parlement. De politieke omgeving bestaat in dit onderzoek ook uit de periode rond een
kabinetsformatie. Tijdens een kabinetsformatie spreken verschillende politieke partijen met elkaar en schrijven zij een regeerakkoord voor de aanstaande regeringsperiode. Dit regeerakkoord is daarmee het product van een kabinetsformatie. Wat we te weten willen komen in dit onderzoek is of het regeerakkoord invloed heeft op de interne organisatiestructuur van het ministerie. Het kan overigens zijn dat een andere omgeving van een ministerie ook invloed heeft op de organisatiestructuur, zoals maatschappelijke ontwikkelingen, maar deze omgevingen worden in dit onderzoek buiten
beschouwing gelaten.
(Politieke) wendbaarheid van een organisatie
Wat zijn de activiteiten die een ministerie moet ondernemen om wendbaar te zijn? Nijssen, Vermeeren, Vermeer en Visser (2018) hebben vier capaciteiten geïdentificeerd die een organisatie moet hebben om een wendbare organisatie te zijn, ook wel het wendbaar vermogen genoemd. Ook hebben ze drie managementpraktijken geformuleerd die kunnen bijdragen aan de wendbaarheid van een organisatie (Nijssen et al., 2018).
Het wendbare vermogen van een organisatie bestaat uit een proces met vier stappen. De organisatie moet relevante veranderingen in de omgeving tijdig signaleren, hier snel passende oplossingen moet voor kunnen verzinnen, over deze oplossingen snel kunnen besluiten en tot slot moet de gekozen oplossing snel worden geïmplementeerd (Nijssen et al., 2018). Opvallend is de nadruk op de snelheid van organisaties om te handelen. Het lijkt erop dat, wanneer we deze definitie van wendbaar
vermogen afzetten tegen de elementen van adaptief bestuur van Van den Berg (2018), Nijssen et al. (2018) vooral geïnteresseerd zijn in de flexibiliteit van het bestuur.
Dit wendbaar vermogen gaat gepaard met een aantal managementpraktijken die hieraan kunnen bijdragen. In Nijssen et al. (2018) komen drie managementpraktijken naar voren. Schaalbaarheid van het personeelsbestand, een snel lerende organisatie en een aanpasbare organisatiestructuur.
Schaalbaarheid van het personeelsbestand slaat op zowel de kwantiteit als de kwaliteit van het personeelsbestand. Een organisatie moet het personeelsbestand aanpassen aan de omgeving. Een snel lerende organisatie houdt in dat de organisatie het risico van kennisverlies beperkt door in staat te zijn om het personeel snel kennis bij te brengen. Een aanpasbare organisatiestructuur houdt kortweg in dat de organisatie makkelijk aanpassingen kan doen aan de structuur van de organisatie.
In de essays van Nijssen et al. (2018) en Van den Berg (2018) wordt niet uitgebreid gesproken over het vermogen van een overheidsorganisatie om in te spelen op de politiek, met name het
regeerakkoord. Zo veronderstelt Van den Berg (2018) dat de politieke dimensie van adaptiviteit het verst ontwikkeld is. Hier geeft hij echter geen empirisch bewijs voor in zijn essay. Ook in
internationale, Engelstalige, literatuur is er nog weinig bekend over vermeende relatie tussen een kabinetsformatie en de organisatie van het ministerie. Deze kant van wendbaarheid, die ik in dit onderzoek politieke wendbaarheid zal noemen, is in Nederland nog niet specifiek onderzocht.
§1.3 Doelstelling en centrale vraag
Het doel van dit onderzoek is tweeledig. Allereerst heeft dit onderzoek tot doel bij te dragen aan de theorievorming door te verklaren in hoeverre kabinetsformaties invloed hebben op de
organisatiestructuur van een ministerie. Daarnaast beoogt dit onderzoek een aanzet te geven tot nader onderzoek omtrent wendbaarheid van een ministerie, en zo een bescheiden bijdrage te leveren aan de versterking van de wendbaarheid van een ministerie.
12
In paragraaf 1.2 is ingegaan op het probleem wat in dit onderzoek centraal zal staan. Het is duidelijk geworden dat wendbaarheid het vermogen van een organisatie is om te reageren op een veranderende omgeving. Een van de omgevingen c.q. contexten waar een ministerie mee te maken heeft, is de politieke omgeving. Over de politieke dimensie van wendbaarheid is nog weinig bekend. Het is nog niet duidelijk welke invloed kabinetsformaties specifiek hebben op de interne organisatiestructuur van een ministerie. Daarom luidt de centrale vraag in dit onderzoek: In hoeverre hebben kabinetsformaties invloed op de interne organisatiestructuur van een ministerie?
§1.4 Relevantie
Wetenschappelijke relevantie
Zoals ook in paragraaf 1.2 is aangegeven, focussen de huidige onderzoeken die gedaan zijn naar overheidsveranderingen zich vooral op andere landen dan Nederland. Zo zijn er onderzoeken gedaan naar Ierland (MacCarthaigh, 2012), Noorwegen (Rolland en Roness, 2011) en Estland (Sarapuu, 2012). Er zijn ook comparatieve studies gedaan naar de veranderingen in overheidsorganisaties in Nederland, Duitsland en Frankrijk (Bezes, Fleischer, James & Yesilkagit, 2017) en in Australië, Canada en het Verenigd Koninkrijk (Davis et al., 1999). Waar de comparatieve studies de
waargenomen veranderingen proberen te verklaren, zijn de onderzoeken van MacCarthaigh (2012), Rolland en Roness (2011) en Sarapuu (2012) vooral beschrijvend. Verder wordt er in deze
onderzoeken geen onderscheid gemaakt in hiërarchische niveaus binnen ministeries, maar wordt er alleen op mesoniveau gekeken. Dit onderzoek zal bijdragen aan de wetenschappelijke kennis op organisatieniveau.
Er is al een aantal artikelen geschreven over de invloed van de politiek op de organisatie van een ministerie (zie Davis et al., 1999; Mortensen & Green-Pedersen, 2014; Nethercote 2010). Deze artikelen beschrijven echter geen veranderingen in de Nederlandse departementale structuur. Dit onderzoek draagt bij aan de bestaande wetenschappelijke literatuur door Nederland als
onderzoeksgebied te hanteren. Ook is in de Nederlandse wetenschappelijke literatuur nog weinig bekend over de invloed van de politiek op de interne organisatiestructuur van het ministerie, waardoor deze scriptie kan bijdragen aan de kennis over dit onderwerp. Door onder meer Nijssen et al. (2018), Steunenberg (2018), Van der Steen (2018) en Van den Berg (2018) zijn essays geschreven over de begrippen wendbaarheid en adaptief bestuur. Dit zijn over het algemeen theoretische, inleidende en algemene essays. Dit onderzoek zal bijdragen aan deze discussie door het uitvoeren van empirisch onderzoek naar de politieke dimensie van wendbaarheid.
Maatschappelijke relevantie
Iedere paar jaar gaat de Nederlandse kiezer naar de stembus. Hierna volgt altijd een formatie die van verschillende duur kan zijn. Een kabinetsformatie wordt ook in de media breed uitgelicht. Dat is oo k niet verwonderlijk, aangezien het regeerakkoord, wat het resultaat is van een kabinetsformatie, veelal nieuw beleid bevat waar iedereen in Nederland in meer of mindere mate mee te maken krijgt. Ook ministeries hebben om de paar jaar te maken met kabinetsformaties. Niet alleen levert een ministerie input voor kabinetsformaties, maar een ministerie kan ook onder leiding komen te staan van een nieuwe minister. In het ministerie wordt het beleid van de regering en de bewindslieden
vormgegeven. Een interne organisatiestructuur van het ministerie heeft dan ook gevolgen voor de uitvoering van het beleid. De architectuur van een ministerie is een middel om prioriteiten te stellen en beleidsuitdagingen aan te gaan. Ook kunnen bureaucratische belemmeringen worden weggenomen (Davis et al., 1999). Het is van maatschappelijk belang om vast te stellen welke invloed een
kabinetsformatie heeft op de interne organisatiestructuur van het ministerie en dat ministeries continuïteit kunnen waarborgen, ook tijdens kabinetsformaties.
§1.5 Leeswijzer
Het eerste hoofdstuk van dit onderzoek behandelt het probleem wat centraal staat. Vervolgens zal in het tweede hoofdstuk, het theoretisch kader, een raamwerk van wetenschappelijke literatuur worden gepresenteerd op basis waarvan ook verwachtingen worden geformuleerd. Vervolgens zal in het derde hoofdstuk worden ingegaan op de methoden die gebruikt zijn om dit onderzoek uit te voeren. Het vierde hoofdstuk behelst een beschrijving van de structuurveranderingen in de casus. Hoofdstuk vijf zal de focus leggen op de verklaring van de in het vierde hoofdstuk beschreven veranderingen. Daarnaast zullen in dit hoofdstuk de geformuleerde verwachtingen worden getoetst. Tot slot zal in het zesde hoofdstuk de conclusie van dit onderzoek worden geformuleerd. Bovendien behandelt dit hoofdstuk de inhoudelijke- en methodologische discussie en de aanbevelingen voor nader onderzoek.
14
Hoofdstuk 2: Theoretisch Kader
In dit hoofdstuk wordt uiteengezet welke wetenschappelijke literatuur en theorie als basis dient voor de uitvoering van dit onderzoek. Hiertoe wordt een overzicht gegeven van de bestaande literatuur. Daarbij wordt ingegaan worden op overheidsveranderingen in het algemeen, redenen voor
overheidsorganisaties om te veranderen, de rol van de politiek op overheidsveranderingen en welke soorten veranderingen er bestaan. Hieruit worden de belangrijkste inzichten van de literatuur behandeld. Dit leidt tot theoretische verwachtingen, welke in paragraaf 2.5 worden geformuleerd.
§2.1 Overheidsveranderingen
Organisatieveranderingen worden al geruime tijd bestudeerd. Davis et al. (1999) onderscheiden vijf takken in de literatuur. Allereerst zijn er overheidsrapporten over de organisatie van de overheid, daarnaast bestaat er een tak die zich bezighoudt met specifieke overheidsveranderingen. Een derde tak is comparatieve studies naar verschillende overheidsreorganisaties. Een vierde tak is meer theoretisch gericht en richt zich op de vraag wat veranderingen teweegbrengt en hoe deze moeten worden geëvalueerd. Een laatste, vijfde, tak in de literatuur is longitudinaal onderzoek (Davis et al., 1999 p. 9-11). Deze vijfde tak, het longitudinaal onderzoek is volgens MacCartaigh en Roness (2012) nog niet zo uitgebreid. Het grootste obstakel om zulk onderzoek uit te voeren is de definitiekwestie: wat is een overheidsorganisatie? Er zijn meerdere factoren waarop men naar een organisatie kan kijken om hem al dan niet als publiek te categoriseren, zoals hoe de organisatie kapitaal krijgt (funding), wettelijke status, verantwoordelijkheid, functie en gezag (MacCartaigh en Roness, 2012). Gill (2012, in MacCarthaigh en Roness, 2012) heeft een classificatieschema ontwikkeld waarin hij kijkt naar wettelijke status, type personeel, type klanten en bron van inkomsten voor de organisatie.
Dit onderzoek gaat specifiek over ministeries. Een ministerie is een executieve organisatie met aan het hoofd politiek gelegitimeerde leiders, zoals ministers, die ook deel uit maken van het kabinet (Mortensen en Green-Pedersen, 2014; Bezes et al., 2017). Hiermee worden bijvoorbeeld zelfstandig bestuursorganen uitgesloten, aangezien zij niet onder leiding staan van een politiek gelegitimeerde leider. Hoewel er debat in de literatuur is over wat een publieke organisatie is, is er nergens discussie over of een ministerie geen publieke organisatie zou zijn.
16
§2.2 Verschillende veranderingen
Er zijn al verschillende onderzoeken gedaan naar de oprichting en afschaffing van ministeries als organisatie (Nethercote, 2000; Rolland en Roness, 2011; MacCarthaigh, 2012). White en Dunleavy (2010) onderscheiden in hun onderzoek vijf types van organisatieverandering, namelijk mergers, demergers, start-ups, major acquisitions/transfer of functions en terminations. Met mergers bedoelen deze auteurs dat er twee of meerdere departementen worden samengevoegd tot een nieuw
departement. Demergers is het opsplitsen van een bestaand departement in nieuwe entiteiten. Vervolgens wordt met start-ups bedoeld dat er een nieuw departement wordt opgericht met een nieuwe functie en takenpakket. Wanneer er binnen een departement organisatieonderdelen worden samengevoegd of opgesplitst, noemen White en Dunleavy dit major acquisitions/transfer of functions. Tot slot staat het type terminations voor het afschaffen van een departement, en het overhevelen van overgebleven taken naar andere departementen of andere organisaties.
Roland en Roness (2009) geven een uitgebreid overzicht van de mogelijke soorten verandering die plaatsvinden binnen een organisatie. In hun artikel gaan ze uitgebreid in op de bestaande literatuur in onder meer de bestuurskunde aangaande het typeren van organisatieveranderingen. Ze onderscheiden drie hoofdcategorieën veranderingen: birth, survival en death. In de categorieën birth en death wordt er gesproken over de puurste vorm van deze veranderingen. Zo is een oprichting van een organisatie zonder dat er iets aan vooraf is gegaan een pure oprichting. Daartegenover staat het volledig
afschaffen van de organisatie: pure beëindiging. Dit is het geval als er slechts één organisatie betrokken is bij de verandering. Met survival bedoelen Roland en Roness (2009) dat de organisatie ondanks veranderingen wel blijft bestaan. Hierom wordt in dit onderzoek ook het begrip
maintainence aangehouden. Het is vaker zo dat er meerdere organisaties betrokken zijn bij de verandering. In een dergelijk geval maken Roland en Roness (2009) het volgende onderscheid: afscheiding, splitsing, absorptie, fusie en complexe reorganisatie. Van deze typeringen lijken
afscheiding en splitsing, alsmede absorptie en fusie op elkaar, maar hier zit een subtiel verschil in. Bij afscheiding blijft de originele organisatie bestaan, terwijl onderdelen van die organisatie zelfstandig worden. Met splitsing wordt bedoeld dat de originele organisatie wordt opgeheven en de taken van deze organisatie door nieuw opgerichte organisaties worden uitgevoerd. Hetzelfde verschil wordt gemaakt bij absorptie en fusie. Met absorptie wordt bedoeld dat er organisatie(onderdelen) bij een andere organisatie worden gevoegd. Van fusie spreekt men als meerdere organisaties samen een nieuw opgerichte organisatie vormen. Tot slot wordt gesproken over complexe reorganisaties. Hiervan is sprake als meerdere organisaties worden opgeheven en nieuwe organisaties worden opgericht en dat het complex is om de betrokken organisatie(onderdelen) die vooraf of achteraf bij het
veranderproces betrokken waren te identificeren. In totaal maken Roland en Roness (2009) onderscheid tussen 23 verschillende typen organisatieverandering. Omdat deze subtypen zeer gedetailleerd zijn, van een verandering van locatie tot een verandering in de verantwoordingslijn, wordt in dit onderzoek enkel gekeken naar de volgende zeven typen: oprichting, opheffing,
afscheiding, splitsing, absorptie, fusie en complexe reorganisatie. Dit leidt ertoe dat in dit onderzoek gekeken wordt naar de belangrijkste structuurwijzigingen. Een splitsing van een organisatieonderdeel leidt namelijk tot de oprichting van meerdere organisatieonderdelen. Om de veranderingen zo zuiver mogelijk te houden is in dit onderzoek gekozen om de veranderingen geen dubbele typeringen te geven.
Naast structuurveranderingen zoals hierboven beschreven, zijn naamswijzigingen ook vormen van organisatieverandering. Volgens Tosun (2018) kan, om een beleidsterrein van een ministerie te achterhalen, gekeken worden naar de organisatiestructuur, of naar de naam die het ministerie heeft. De namen van ministeries worden ook weloverwogen gekozen (Mortensen en Green-Pedersen in Tosun, 2018). Daarom kan een naamsverandering wijzen op een verandering van prioriteiten van een regering. Hierom zal ook deze soort verandering worden meegenomen in dit onderzoek. Een
naamswijziging is ook een van de subtypen van Roland en Roness (2009).
§2.3 Oorzaken van verandering
Overheidsorganisaties veranderen niet spontaan. Er zijn in de literatuur verschillende beweegredenen of oorzaken van veranderingen geïdentificeerd. Zo geven March en Olsen (in Davis et al., 1999) twee redenen voor overheidsveranderingen. Ten eerste is er een administratieve reden. Om de organisatie efficiënter en effectiever te maken worden veranderingen doorgevoerd. Daarnaast bestaat er volgens hen een politieke reden voor overheidsveranderingen. Door politieke aandacht en prioriteit kunnen ook overheidsveranderingen plaatsvinden. Politt (1984, in Davis et al., 1999 p. 35) geeft aan dat er zes redenen kunnen zijn voor overheidsveranderingen. Zo kan er overheidsverandering plaatsvinden om 1) een nadruk te leggen op een bepaald beleidsterrein, 2) om een bepaalde dynamiek te tonen, 3) om te reageren op veranderingen in de omgeving, 4) om efficiencyredenen, 5) om een nieuwe overheidstaak uit te voeren of 6) om politieke beweegredenen van de premier. Deze zes redenen worden vervolgens in drie brede stromingen geplaatst: politieke noodzaak of politieke initiatieven, bestuurlijke ofwel bedrijfseconomische redenen of externe redenen. Ook Castleman (in Davis et al. 1999) geeft drie brede thema’s waarom veranderingen kunnen plaatsvinden: bestuurlijke redenen, beleidsredenen of politieke redenen. Of zoals hij het formuleert: Administrative logic, policy en cabinet comfort (Castleman in Davis et al., 1999). Deze drie redenen worden door meerdere auteurs
18
ondersteund. Davis et al. (1999 p. 37) concluderen: “The machinery of government is a product of prime ministerial interests, pressing policy issues and administrative convenience ”. Verder in het artikel van Davis et al. (1999) wordt gesproken over overheidsveranderingen als een bevoegdheid van de premier. Nu is dit het geval in Westminster democratieën. Nederland is geen Westminster
democratie en heeft hierom een andere constitutionele en institutionele context. In Nederland heeft de minister-president niet eigenhandig de bevoegdheid om een ministerie op te richten of af te schaffen. Een ministerie wordt in Nederland bij koninklijk besluit ingesteld (art. 44 lid 1 Gw). Een koninklijk besluit is een besluit van de gehele regering, niet van de minister-president alleen. Dit is een verschil in de staatsvorm tussen bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk en Nederland wat in acht gehouden moet worden bij de bestudering van de internationale literatuur over overheidsveranderingen .
De politieke redenen van verandering zijn in dit onderzoek, dat zich richt op Nederland, als bevoegdheid van een premier om ministeries te scheppen of af te schaffen, niet aan de orde,
aangezien een Nederlandse premier deze bevoegdheid niet heeft. Ook veranderingen die bestuurlijke, ofwel bedrijfseconomische redenen hebben zullen in dit onderzoek niet verklaard worden.
Veranderingen naar aanleiding van beleidskeuzes zijn in dit onderzoek wel belangrijk, aangezien in dit onderzoek gekeken wordt in hoeverre een regeerakkoord, wat een uitkomst is van een politiek proces van kabinetsformatie, een verklarende factor is voor structuurveranderingen. Rolland en Roness (2011) concluderen uit hun onderzoek naar opgerichte en beëindigde ministeries in
Noorwegen van 1947 – 2011 dat er geen relatie bestaat tussen internationale bestuursdoctrines, zoals New Public Management en overheidsveranderingen. Ook geven ze aan dat het beëindigen van een overheidsorganisatie bijna niet voorkomt. Vaak worden taken van een opgeheven organisatie ondergebracht bij een andere overheidsorganisatie.
Er zijn verschillende oorzaken van verandering te vinden in de literatuur. Waar echter nog, in de Nederlandse situatie, onduidelijkheid over is, is de invloed van kabinetsformaties op de interne organisatiestructuur van een ministerie. Hoewel de verwachting is dat deze formaties wel invloed hebben op de structuur van een ministerie, zullen er ook andere oorzaken zijn voor andere
veranderingen. In paragraaf 2.5 worden de theoretische verwachtingen gepresenteerd.
§2.4 Politieke invloed op veranderingen
Er zijn, zoals eerder beschreven, drie redenen te geven voor overheidsveranderingen: bestuurlijke ofwel bedrijfseconomische redenen, beleidsredenen en politieke redenen. Aangezien dit onderzoek
zich richt op de invloed van kabinetsformaties, is het verstandig om de invloed van de politiek op veranderingen apart te behandelen. Beleidsredenen hebben ook een politieke oorsprong, aangezien de aanname is dat de politiek het beleid bepaalt. Opvallend bij de redenen voor overheidsveranderingen is dat de politiek maar één factor is. Bezes et al. (2017) hebben een artikel geschreven dat ingaat op de invloed van de politiek op de organisatiestructuur van de centrale overheid. Naast de politiek zouden ook topambtenaren en belangengroepen invloed hebben op de organisatiestructuur van de centrale overheid. De politiek is een breed begrip, hierom kunnen drie logica’s worden
onderscheiden: electoral politics, governance en policy.
Electoral politics, electorale politiek, kan een verklaring zijn voor overheidsveranderingen. Hierbij gaat het dan om de relatie tussen politiek en de publieke opinie. Wanneer de publieke opinie iets belangrijk of zorgelijk vindt, kan de politiek hierop reageren door een overheidsverandering te initiëren en zo aan deze zorg tegemoet te komen. De auteurs omschrijven dit vooral als
symboolpolitiek (Bezes et al., 2017 p. 12). De tweede logica, de governance logica gaat om machtsverhoudingen tussen de politiek en bureaucraten. Hierbij kan men denken aan de
personeelsbezetting op een ministerie, of het benoemen van nieuwe topambtenaren. Uniek aan deze logica is dat het primair gaat tussen de politiek en de ambtenarij, andere partijen zijn vrijwel niet betrokken bij deze logica. Een goed voorbeeld van deze logica is dat het oprichten of afschaffen van ministeries in het Verenigd Koninkrijk een bevoegdheid is van de Prime Minister. Om het gewicht van deze bevoegdheid te illustreren, zeggen White en Dunleavy (2010 p. 7): “To change the shape of Whitehall – and by extension to alter the trajectory of ministerial careers – at the stroke of a pen is one of the most powerful tools at the disposal of the British Prime Minister”. Zij hebben onderzoek gedaan naar de veranderingen in de Engelse ministeries in de periode van 1979 – 2009.
Fusies en splitsingen van departementen of delen daarvan zijn vooral ingegeven door New Public Management (Bezes et al., 2017). New Public Management is een doctrine die, kort gezegd, managementprincipes van de private sector toepast op de publieke sector. De derde logica, policy logic, ofwel beleidslogica, gaat om de beleidskeuzes van de politiek. Er is een wisselwerking te zien tussen de structuur van de overheid en het beleid wat gemaakt wordt. Deze logica gaat uit van een sterkere rol van de bureaucratie en belangengroeperingen (Bezes et al., 2017). Alle drie deze logica’s worden geprojecteerd op overheidsveranderingen in Nederland, Frankrijk en Duitsland. De conclusies van Bezes et al. (2017) die van toepassing zijn op Nederland zijn dat de tweede logica, de governance logica vooral aanwezig is, de electorale politieke logica wel voorkomt, maar in minder sterke mate en dat de beleidslogica lastiger vast te stellen is.
20
Mortensen en Green-Pedersen (2014) hebben de relatie tussen de politieke beleidsagenda en
overheidsveranderingen onderzocht. Zij hebben hiervoor de ministeriële structuur in Denemarken van 1953 tot 2006 bekeken. Conclusie van hun onderzoek is dat het groter aantal ministeries in deze periode verklaard kan worden door een uitbreiding van de politieke agenda. Hiermee wordt bedoeld dat de politiek meer taken op zich is gaan nemen en dat debatten over bepaalde onderwerpen vaker en uitgebreider werden gevoerd. Ook konden ze individuele gevallen van overheidsverandering koppelen aan de geanalyseerde gevoerde debatten. Davis et al. (1999) zien in hun comparatieve studie dat er nieuwe departementen worden opgericht in de drie onderzochte landen naar aanleiding van een groter publiek belang. Concreet noemen ze de opkomst van een departement met als portefeuille
environment, wat ik vertaal naar klimaat. Het veranderen van de naam van het ministerie van Economische Zaken naar Economische Zaken en Klimaat is hier ook een voorbeeld van. Een bijzondere rol voor overheidsveranderingen is in het artikel weggelegd voor de premier, die veranderingen altijd bekijkt vanuit drie invalshoeken: politics, policy en administration.
§2.5 Theoretische verwachtingen
Uit dit theoretisch hoofdstuk blijkt dat er verschillende soorten veranderingen te constateren zijn bij organisaties en dat de politiek hier enige invloed op heeft. Hierom luidt de onderzoeksvraag van dit onderzoek, zoals reeds in paragraaf 1.3 is geformuleerd: ‘In hoeverre hebben kabinetsformaties invloed op de interne organisatiestructuur van een ministerie?’ Om deze vraag te beantwoorden worden enkele theoretische verwachtingen geformuleerd. Met inachtneming van de heersende en relevante theorieën, kan een aantal verwachtingen worden geformuleerd die in dit onderzoek worden getoetst. Deze verwachtingen kunnen dan standhouden of zullen moeten worden verworpen.
Verwachting 1a: Een regeerakkoord (de uitkomst van een kabinetsformatie met daarin nieuw beleid), leidt tot een zichtbare verandering in de organisatiestructuur van een ministerie.
Deze verwachting is gebaseerd op de inzichten uit de literatuur dat er drie redenen zijn voor
organisatieverandering: bestuurlijke redenen, beleidsredenen en politieke redenen. Een regeerakkoord is een document waarin nieuw beleid wordt aangekondigd. Hierdoor ligt het in de lijn der
verwachting dat wat in dit document staat ook tot veranderingen leidt. Deze veranderingen zijn zichtbaar in de organisatiestructuur van het ministerie en kunnen door middel van een analyse worden achterhaald.
Verwachting 1b: Een regeerakkoord kan niet alle veranderingen in de organisatiestructuur van een ministerie verklaren.
Verwachting 1b borduurt voort op verwachting 1a. Hoewel de verwachting is dat een regeerakkoord leidt tot veranderingen in de organisatiestructuur, blijkt uit de literatuur dat er ook andere redenen zijn voor overheidsveranderingen. Zo wordt in de literatuur gesproken over andere redenen voor
overheidsverandering, zoals bedrijfseconomische redenen (March en Olsen in Davis et al., 1999). Zulke veranderingen kunnen wel geconstateerd worden in dit onderzoek, maar kunnen niet verklaard worden door het regeerakkoord.
Verwachting 2: Nieuw beleid leidt tot het oprichten van nieuwe organisatieonderdelen in het ministerie.
Deze verwachting is gebaseerd op het onderzoek van Davis et al. (1999), waarin zij aangeven dat nieuwe departementen worden opgericht naar aanleiding van een groter wordend publiek belang. De verwachting in dit onderzoek is dat het publiek belang vastgelegd is in het regeerakkoord en dat daardoor nieuw beleid ook leidt tot het oprichten van organisatieonderdelen binnen het ministerie. Waar Davis et al. (1999) het hebben over een nieuw departement, wordt in dit onderzoek gekeken naar organisatieonderdelen binnen een departement.
22
Hoofdstuk 3: Methode van onderzoek
In dit hoofdstuk staat de onderzoeksmethode centraal. Allereerst wordt bepaald welk proces en welke variabelen worden onderzocht en hoe dat gemeten wordt. Daarna wordt verantwoord welke casus onderzocht wordt. Vervolgens zal besproken worden welke methoden van dataverzameling en data-analyse gebruikt zullen worden in dit onderzoek. Tot slot zal aandacht worden besteed aan zowel de interne als de externe betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek.
§3.1 Operationalisatie
Om de onderzoeksvraag goed te kunnen beantwoorden is het belangrijk dat de verschillende variabelen goed worden geoperationaliseerd. Dit houdt in dat de variabelen meetbaar worden gemaakt, zodat duidelijk is wat er in dit onderzoek precies onder een bepaalde variabele verstaan wordt. Om de variabelen duidelijk in beeld te krijgen is het van belang dat het te verklaren proces wat in dit onderzoek centraal staat vast te stellen. Het proces wat moet worden verklaard is de invloed van kabinetsformaties op de interne organisatiestructuur van een ministerie. Dit proces kan als volgt schematisch worden weergegeven.
Figuur 1: Te verklaren proces
Kabinetsformatie
Zoals in de onderzoeksvraag wordt geformuleerd, is de onafhankelijke variabele van dit onderzoek de kabinetsformatie. Een kabinetsformatie is in Nederland een periode die volgt op de Tweede
Kamerverkiezingen of op de val van een kabinet. Wanneer een kabinetsformatie in een internationale context gezien wordt, kan dit het beste omschreven worden als de vorming van een regering. Hoewel in landen als de Verenigde Staten geen coalitieakkoord gesloten hoeft te worden, zijn er vaak wel speerpunten van de nieuwe president bekend. In landen als Duitsland en België wordt er vaak wel met coalitieregeringen gewerkt. Een kabinetsformatie is de algemene indicator van een vorming van een regering.
De formatieperiode in Nederland begint bij het aanbieden van het ontslag van het kabinet aan de Koning en eindigt bij de benoeming van het nieuwe kabinet. In de Nederlandse Grondwet wordt slechts summier gesproken over de formatieperiode. In artikelen 43 en 48 staat alleen dat de ministers
24
en staatssecretarissen bij koninklijk besluit worden benoemd. Het proces van een kabinetsformatie wordt uitgebreider toegelicht in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer, meer specifiek in artikelen 139a en 139b van dit reglement. Tijdens een kabinetsformatie onderhandelen verschillende politieke partijen over eventuele samenwerking en het te voeren regeringsbeleid. Wanneer zij tot overeenstemming komen staat het regeringsbeleid in een regeerakkoord. Het regeerakkoord is een duidelijk meetbaar en analyseerbaar product van een formatie. Om deze reden wordt in dit onderzoek gekeken naar het regeerakkoord als resultaat van een kabinetsformatie. Specifiek zal gekeken worden naar twee regeerakkoorden, uitkomst van twee verschillende kabinetsformaties. Het eerste
regeerakkoord, getiteld ‘Bruggen Slaan’ is van 2012. Het tweede regeerakkoord ‘Vertrouwen in de Toekomst’ is gepresenteerd in 2017. De specificatie van het algemene fenomeen van een nieuwe regering naar een regeerakkoord staat in figuur 2 schematisch weergegeven.
Figuur 2: specificatie onafhankelijke variabele
Organisatiestructuur ministerie
“A ministry is typically a hierarchically layered and branched line organization.” (Bezes, Fleischer, James en Yesilkagit, 2017). In een internationale context zijn er grote verschillen te zien in de
structuur van ministeries in verschillende politieke systemen, blijkens het artikel van Bezes et al. (2017). Deze auteurs presenteren in hun artikel ook een figuur wat in dit onderzoek gebruikt wordt als uitgangspunt (figuur 3). In de Nederlandse situatie ligt de politieke leiding van een ministerie altijd bij de vakminister eventueel aangevuld met een minister zonder portefeuille of staatssecretaris. De ambtelijke leiding van een ministerie valt onder verantwoordelijkheid van de secretaris-generaal. De plaatsvervangend secretaris-generaal is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van een ministerie. Vervolgens is een ministerie opgedeeld in een of meerdere directoraten-generaal (DG). Deze DG’s zijn dan weer verdeeld in directies (Bezes et al., 2017). Daarnaast kan het ook zo zijn dat een ministerie nog agentschappen of andere diensten onder zich heeft. Wanneer dit in een algemeen organogram kan worden vervat, zal dat er zoals in figuur 3 weergegeven uitzien. Dit organogram komt uit een Engelstalig artikel, waar ook onderzoek is gedaan naar Nederlandse ministeries. In dit onderzoek zal het gaan om level -1 (directoraat-generaal) en level -2 (directie) niveau.
Figuur 3: Schematische organisatiestructuur ministerie
Noot: Herdrukt van Bezes, P., Fleischer, J., James, O., en Yesilkagit, K., (2017), The Politics of Ministerial Design, SOG
Workshop on Public Management and Institutional Quality, p. 27
Een ministerie bestaat uit verschillende onderdelen. De focus in dit onderzoek zal liggen op de beleidsinhoudelijke kant van een ministerie. Er zal dus enkel naar directoraten-generaal en hun onderliggende directies worden gekeken, level -1 en level -2 in bovenstaande figuur. Hiervoor is gekozen aangezien een regeerakkoord, zoals besproken in de vorige paragraaf, nieuw beleid aankondigt. Het is dan logisch om in de interne organisatiestructuur van een ministerie te
concentreren op de beleidsonderdelen van een ministerie. Er zijn verschillende soorten directies en directoraten-generaal. Zo zijn er programmadirecties, projectdirecties en normale directies. Hetzelfde geldt voor een directoraat-generaal.
§3.2 Selectie van de casus
Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, is het van belang om te specificeren naar tijd en plaats. Er is gekozen om de focus van het onderzoek te leggen op het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Dit ministerie heeft, zoals in de eerste paragraaf gemeld, te maken gehad met een fusie met en een splitsing van het ministerie van LNV. Verder is dit ministerie verantwoordelijk voor het “dossier Groningen”. Hiermee wordt de gaswinning in de provincie Groningen en alle effecten en consequenties daarvan bedoeld. Kortom, het ministerie is in meerdere opzichten interessant om te bezien vanuit de bril van (politieke) wendbaarheid.
26
Het onderzoek richt zich op twee kabinetsformaties, te weten de formaties van 2012 en van 2017. Dit zijn recente kabinetsformaties waarvan de verwachting in dat er nog genoeg informatie en data beschikbaar is om een goede reconstructie te kunnen maken van de gevolgen van een regeerakkoord op de interne organisatiestructuur van het ministerie. Het organisatieniveau waar dit onderzoek zich op richt zijn de directoraten-generaal en de directies van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Hoewel dit ministerie te maken heeft gehad met een fusie en een splitsing van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, zal de primaire focus liggen op de organisatieonderdelen die behoren tot het beleidsveld van economische zaken en klimaat.
§3.3 Dataverzameling
De data die gebruikt wordt in dit onderzoek wordt op de volgende wijzen verzameld. Dit onderzoek betreft een casestudy. Er wordt onderzoek gedaan naar één onderzoekseenheid, het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. In deze casestudy wordt de organisatiestructuur van een ministerie per jaar in kaart gebracht door het analyseren van de jaarlijks uitgegeven staatsalmanakken. De staatsalmanakken van de jaren 2010 tot en met 2019 worden gebruikt bij dit onderzoek. Deze staatsalmanakken bevatten voor ieder ministerie een gedetailleerd overzicht welke directoraten-generaal en directies er in dat jaar aanwezig waren. Zo kan ieder jaar worden vergeleken en zijn veranderingen in de organisatiestructuur waarneembaar. Hiernaast wordt gebruik gemaakt van het Actorenregister van het Nationaal Archief. Dit register, welke digitaal toegankelijk is, dient als controle op juistheid van de staatsalmanakken. Ook kan in dit register in een oogopslag worden nagegaan welke directie onder welke verantwoordelijkheid valt en wat de taak is van een bepaald organisatieonderdeel van een ministerie. De regeerakkoorden die worden geanalyseerd zijn openbaar verkrijgbaar via de Rijksoverheid.
§3.4 Data-analyse en analysekader
De veranderingen die hebben plaatsgevonden in de interne organisatiestructuur van het ministerie worden in kaart gebracht in Microsoft Excel met behulp van de staatsalmanakken en het
Actorenregister van het Nationaal Archief. Hierna zullen de veranderingen worden gesorteerd op type veranderingen. Dit wordt gedaan met behulp van de definities van Roland en Roness (2009), zoals reeds uitgelegd in paragraaf 2.2. Zo kan worden vastgesteld welke veranderingen hebben
Daarnaast worden de regeerakkoorden geanalyseerd. Om een compleet overzicht te krijgen van het regeerakkoord zal iedere maatregel die met Economische Zaken te maken heeft in kaart worden gebracht. Hiertoe wordt eerst het hoofdstuk wat te maken heeft met economie bekeken. Verder kunnen er in het regeerakkoord ook maatregelen staan die niet alleen het ministerie van Economische Zaken aangaan, maar rijksbrede gevolgen hebben. Hiertoe wordt ook de rest van het gehele
regeerakkoord bekeken. Iedere aangekondigde beleidsmaatregel zal dan in een overzicht worden gepresenteerd. Hierna zal worden gekeken welke veranderingen bij het aangekondigde beleid passen.
Er wordt in dit onderzoek objectief bekeken of de aangekondigde beleidsdoelen of
beleidsmaatregelen vallen onder een andere directie dan voorafgaand het regeerakkoord, of dat zij vallen onder een nieuwe directie. Er zal ook gekeken worden op taalniveau, waarbij woorden in het regeerakkoord ook terugkomen in de naam van de directie of het directoraat-generaal. Aangezien al is geconstateerd dat de naamgeving van ministeries belangrijk is (Mortensen en Green-Pedersen in Tosun, 2018), is dit een objectieve wijze van analyseren. Zo kan geconcludeerd worden of en op welke veranderingen het regeerakkoord van invloed is.
Zo zijn er twee variabelen: nieuw beleid in het regeerakkoord en verandering in organisatiestructuur. Hieruit volgen dan vier mogelijkheden. Nieuw beleid leidt wel dan wel niet tot een
structuurverandering, ofwel er is geen nieuw beleid en dit leidt wel dan wel tot geen
structuurverandering. Deze vier mogelijkheden vormen het analysekader, welke in tabel 1 staat weergegeven.
Tabel 1: Analysekader
Verandering in organisatiestructuur Nieuw beleid in regeerakkoord Nieuw beleid aangekondigd en wel
structuurverandering
Nieuw beleid aangekondigd en geen structuurverandering
Geen nieuw beleid aangekondigd en wel structuurverandering
Geen nieuw beleid aangekondigd en geen structuurverandering
De analysestrategie die wordt gebruikt in dit onderzoek is Process Tracing. Dit is een kwalitatieve onderzoeksmethode om causale mechanismen te ontrafelen (Loyens, 2014; Beach & Pedersen, 2011). Punton en Welle (20115) hebben vijf stappen geïdentificeerd om tot een succesvolle process tracing analyse te komen. Allereerst moet er een causaal mechanisme worden uitgelegd. Dit is in dit
28
operationaliseren van het causale mechanisme. Deze stap is uitgevoerd in dit hoofdstuk van het onderzoek. Vervolgens moet de data verzameld worden en in het geval van dit onderzoek, de veranderingen in kaart worden gebracht, wat in hoofdstuk 4 gebeurt. De vierde stap van process tracing behelst het verklaren van de veranderingen (hoofdstuk 5). Tot slot kan er dan een conclusie getrokken worden over het voorgestelde causale mechanisme (hoofdstuk 6).
§3.5 Betrouwbaarheid en validiteit
Ieder wetenschappelijk onderzoek moet zowel betrouwbaar als valide zijn. Validiteit betekent dat hetgeen onderzocht door de onderzoeker ook antwoord geeft op de gestelde onderzoeksvraag. Bij betrouwbaarheid gaat het om de vraag of de resultaten hetzelfde zouden zijn als het onderzoek nogmaals uitgevoerd zou worden. (Baarda en De Goede, 2001 p. 194).
Dit onderzoek bestaat uit een kwalitatieve enkelvoudige casestudy. De onderzoekseenheid is de beleidsonderdelen van het huidige ministerie van Economische Zaken en Klimaat. De tijdseenheid is de periode 2010 - 2019. Door middel van een meervoudige vorm van dataverzameling, triangulatie, data worden verzameld en geanalyseerd, zodat de betrouwbaarheid van dit onderzoek wordt vergroot. Dit onderzoek kent ook enige beperkingen die moeten worden onderkend. Zo is het lastig om de conclusies van dit onderzoek te generaliseren, aangezien naar specifiek één departement in een relatief kort tijdsbestek in enkel Nederland wordt onderzocht. Verder zijn bepaalde typen verandering uitgesloten in dit onderzoek en wordt er naar een beperkte tijdsperiode gekeken. Dit onderzoek dient slechts als aanzet tot verder onderzoek.
Hoofdstuk 4: Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat
Dit hoofdstuk beschrijft de veranderingen in de organisatiestructuur van het huidige ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Er is gekeken naar de periode 2010-2019 met behulp van de Staatsalmanakken. In de eerste paragraaf wordt het aantal DG’s en directies over de jaren 2010 – 2019 worden behandeld. In de tweede paragraaf wordt naar de veranderingen op het niveau van het directoraat-generaal worden gekeken. In de derde paragraaf wordt op het niveau van de directies naar de veranderingen worden gekeken. In de vierde paragraaf wordt een overzicht geboden worden van de soorten verandering die hebben plaatsgevonden. Tot slot wordt in de vijfde paragraaf de
belangrijkste te verklaren veranderingen worden genoemd.
§4.1 Ontwikkelingen in aantallen Directoraten-Generaal en directies
Om een goed algemeen beeld te schetsen van de ontwikkelingen in het aantal DG’s en directies is in onderstaande grafieken weergegeven welke ontwikkelingen er waar zijn genomen in het aantal DG’s (grafiek 1) en directies (grafiek 2). Kanttekening die hierbij gemaakt moet worden is dat in de periode 2012 tot 2018 het huidige ministerie van Economische Zaken en Klimaat, en het huidige ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit samengevoegd zijn in één ministerie. De directies en directoraten-generaal van het ministerie van LNV worden niet in onderstaande grafieken
meegenomen, aangezien dat een vertekend beeld kan geven ten aanzien van het aantal directies of directoraten-generaal.. De directoraten-generaal die niet zijn meegenomen in onderstaande grafieken zijn de directoraten-generaal van Agro, Natuur & Regio, Uitvoering en het inspectoraat-generaal NVWA. Uit een Kamerbrief van minister Schouten en minister Wiebes blijkt dat deze
organisatieonderdelen bij het ministerie van LNV horen (Schouten & Wiebes, 2018). De directies die onder deze directoraten-generaal vallen zijn derhalve ook niet opgenomen. Zo kan een zuivere vergelijking plaatsvinden in de ontwikkelingen van de organisatiestructuur van het ministerie van Economische Zaken.,
Grafiek 1: Aantal DG's per jaar, periode 2010-2019
4 3 3 3 2 3 3 2 2 4 0 2 4 6 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Aantal Directoraten-Generaal
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 201930
In grafiek 1 zien we dat er enige fluctuatie is wat betreft het aantal directoraten-generaal op het ministerie. De mediaan was drie directoraten-generaal over de periode. Met uitschieters in 2010 en in 2019. In 2014, 2017 en 2018 zijn er juist maar twee directoraten-generaal. De grootste toename in het aantal DG’s zien we in 2019. In dit jaar wordt het aantal DG’s verdubbeld ten opzichte van het voorgaande jaar. De jaren dat het ministerie van LNV gefuseerd is met het ministerie van EZ is aangegeven met een donkere kolom.
Grafiek 2: Aantal directies per jaar, periode 2010-2019
In grafiek 2 wordt het aantal directies van het ministerie van Economische Zaken visueel weergegeven. De directies die toebehoorden aan de directoraten-generaal van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zijn niet meegenomen in deze grafiek. We zien dat het aantal directies tussen de 12 en de 20 schommelt, maar dat het aantal van 14 directies het vaakste voorkomt. Er lijkt geen relatie te zijn tussen het aantal DG’s en het aantal directies. Wanneer er meer DG’s zijn, betekent dit niet dat er ook automatisch meer directies zijn. Een omgekeerde relatie komt ook niet duidelijk uit de gegevens naar voren. De grootste stijging van het aantal directies zien we tussen 2011 en 2012. De jaren dat het ministerie van LNV gefuseerd is met het ministerie van EZ is aangegeven met een donkere kolom.
§4.2 Directoraten-Generaal
Om de veranderingen op het niveau van een directoraat-generaal inzichtelijk te maken, wordt er in tabel 2 een grafische weergave gepresenteerd van de verschillende directoraten-generaal. De balken die onder elkaar weergegeven zijn, betreffen een naamswijziging in een directoraat-generaal. De jaren waarin deze balk bestaat zijn de jaren waarin het betreffende directoraat-generaal heeft bestaan. Een inhoudelijke duiding van de veranderingen zal na de tabel worden gegeven.
16 14 20 16 12 12 14 14 13 14 0 5 10 15 20 25 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Aantal directies
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019Tabel 2: Directoraten-Generaal
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Ondernemen en Innovatie
Bedrijfsleven en Innovatie
Energie en Telecom
Energie, Telecom en Markten
Energie, Telecom en Mededinging
Buitenlandse Economische Betrekkingen
Internationale Betrekkingen
Economische Politiek
Landbouw
RvO.nl
Groningen Bovengronds (Project DG)
Klimaat
Uit de veranderingen op het niveau van directoraten-generaal blijkt dat er twee DG’s zijn die de gehele periode hebben bestaan, zij het met een naamswijziging. Allereerst bestaat het directoraat-generaal Ondernemen en Innovatie, dan wel Bedrijfsleven en Innovatie de gehele onderzochte periode. Het DG Ondernemen en Innovatie heeft een naamswijziging ondergaan en heet vanaf 2012 Bedrijfsleven en Innovatie. De belangrijkste taken van het directoraat-generaal Bedrijfsleven & Innovatie liggen op het gebied van topsectorenbeleid, het versterken van het ondernemers- en vestigingsklimaat, het stimuleren van duurzame economische groei en het verlichten van regeldr uk voor ondernemers (Nationaal Archief, 2019).
Het directoraat-generaal Energie, Telecom en Mededinging heeft sinds 2012 deze naam. In 2011 heette dit directoraat-generaal Energie, Telecom en Markten. Tot slot heette dit DG voor 2011 Energie en Telecom. De toevoeging van markten ofwel mededinging geeft aan dat deze DG er een nieuwe taak heeft bijgekregen op dit gebied. De belangrijkste taken van dit directoraat-generaal zijn het behouden van een goede marktordening in het algemeen en in het bijzonder op het gebied van energie, telecom en post, handhaving van een (internationale) voorzieningszekerheid van energie, het ontwikkelen van consumentenbeleid en het optimale gebruik van de bodemschatten van Nederland (Nationaal Archief, 2019).
Verder blijkt uit tabel 2 dat er ook andere directoraten-generaal zijn die zijn opgeheven, dan wel zijn overgeheveld of afgeschaft. Zo is er het directoraat-generaal van Buitenlandse Economische
32
Betrekkingen, wat van 1945 tot 2011 onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van
Economische Zaken viel van naam veranderd in Internationale Betrekkingen. Dit directoraat-generaal is vervolgens van het ministerie van Economische Zaken overgeheveld naar het ministerie van
Buitenlandse Zaken (Staatsalmanak, 2013; 2014). Het directoraat-generaal Economische Politiek heeft slechts kort in de onderzochte periode bestaan. Dit directoraat-generaal is na 2010 opgeheven en de onderliggende directies zijn naar een ander directoraat-generaal overgeplaatst.
In tabel 2 staat ook weergegeven wanneer het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het ministerie van Economische Zaken één ministerie waren. Dit is aangegeven met de balk Landbouw, aangezien er in deze periode de directoraten-generaal van het ministerie van LNV ook tot het ministerie van Economische Zaken behoorden. Deze samenvoeging is recentelijk, in 2018, weer ongedaan gemaakt (Schouten en Wiebes, 2018) en zodoende zien we vanaf 2019 dat deze splitsing ook weergegeven wordt in de Staatsalmanakken.
Tot slot zijn er twee directoraten-generaal die pas recentelijk zijn opgericht. Ten eerste is dat het project-directoraat-generaal Groningen Bovengronds. Dit project-DG heeft als taak alle bovengrondse taken in de provincie Groningen naar aanleiding van de gaswinning aldaar uit te voeren. Hierbij kan gedacht worden aan de versterkingsoperatie van de beschadigde huizen. Het project directoraat-generaal Groningen Bovengronds komt pas in de Staatsalmanak 2019 naar voren. Echter, blijkens “Volmacht en machtiging project directeur-generaal Groningen Bovengronds inzake aangelegenheden [...] van leefbaarheid, duurzaamheid en economie in Groningen” (Staatscourant, 2017) bestaat dit project-directoraat-generaal sinds het einde van 2017. Dit komt doordat een Staatsalmanak wordt gepubliceerd aan het einde van het jaar voorafgaand het jaartal van de Staatsalmanak. Zo is de Staatsalmanak 2018 eind 2017 al gepubliceerd, waardoor dit project-directoraat-generaal nog niet is opgenomen in deze almanak. Hiernaast is het andere recentelijk opgerichte DG het directoraat-generaal Klimaat. De oprichting van dit directoraat-directoraat-generaal valt samen met de naamswijziging van het hele ministerie in Economische Zaken en Klimaat.
Uit tabel 2 volgt dat er twee directoraten-generaal zijn die relatief stabiel te noemen zijn. Dit zijn, in hun huidige naam, Bedrijfsleven & Innovatie en Energie, Telecom & Mededinging. Ook zijn er sinds kort twee nieuwe directoraten-generaal, het project-directoraat-generaal Groningen Bovengronds en het DG Klimaat. De overige directoraten-generaal die het ministerie gekend heeft zijn onderhevig geweest aan veranderingen. Zo zijn er twee directoraten-generaal die overgeheveld zijn naar een
ander ministerie. Dit zijn het DG Internationale Betrekkingen, welke naar het ministerie van Buitenlandse Zaken is gegaan, en de DG’s van Landbouw die weer zijn ondergebracht in het
ministerie van LNV. Ook is er een directoraat-generaal, DG Economische Politiek, dat is opgeheven en waarvan de onderliggende directies zijn overgegaan naar andere onderdelen van het ministerie. Tot kan uit bovenstaande tabel worden afgelezen dat de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, vaak afgekort tot RvO of RvO.nl, in de eerste jaren dat zij is opgericht een eigen directoraat -generaal was. Deze rijksdienst heeft na een paar jaar een andere positie gekregen binnen de organisatiestructuur van het ministerie en zodoende eindigt de balk in de tabel.
§4.3 Directies
Om de organisatieveranderingen op het niveau van de directies in kaart te brengen, is in de
staatsalmanakken nagegaan welke directies er bestaan op het ministerie van Economische Zaken. De balken die onder elkaar weergegeven zijn, betreffen een naamswijziging in een directie. De jaren waarin deze balk bestaat zijn de jaren waarin de betreffende directie heeft bestaan. Een inhoudelijke duiding van de veranderingen zal na tabel 3 worden gegeven. De directies die in tabel 3 staan
weergegeven betreffen beleidsdirecties. Deze directies vallen onder een van de directoraten -generaal van tabel 2. Directies die een ondersteunende functie hebben, zoals de Dienst ICT-Uitvoering of de directie Bedrijfsvoering zijn niet opgenomen in onderstaand overzicht. Hierdoor kan het voorkomen dat een directie in onderstaande tabel niet meer voorkomt, maar nog wel binnen het ministerie aanwezig is.
34 Tabel 3: Directies 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Actal ATR Biobased Economy
Groene Groei en Biobased Economy
Digitale Economie Industrie en Diensten Projectdirectie Topsectoren Topsectoren en Industriebeleid Innovatie Innovatie en Kennis Microfinanciering Ondernemen Ondernemerschap
(Interdepartementale regiegroep) Regeldruk
Regeldruk en ICT-Beleid
Regio
Ruimtelijk Economisch Beleid
Telecommarkt
Energiemarkt
Energiemarkt en Innovatie
ICT & Toepassing
ICT
Energie en Duurzaamheid
Energie en Omgeving
Interdep. Prog.D Energietransitie
Europa, Consumenten en Mededinging
Mededinging en Consumenten
Kernenergie
Programmadirectie Nieuwe Kerncentrale en
Veiligheid
Programmadirectie Nucleaire Installaties en
Veiligheid
Programmadirectie Energieuitdagingen 2020
PIANOo
Handelspolitiek en Globalisering
(Vervolg tabel 3) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Internationaal Ondernemen
Bureau Europa
Concordaat
Experts Nationals Detachés
Exportbevordering
Internationale Zaken
PD Economische Diplomatie en Transitie
Algemene Economische Politiek
Projectdirectie Eerstelijn bedrijven
Tabel 3 laat op vrijwel alle directies veranderingen zien in de periode 2010 – 2019. Er is slechts één directie die in de onderzochte periode geen verandering heeft gekend, dit is de directie Telecommarkt. De directie Actal, voluit Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten, is de voorloper van het Adviescollege Toetsing en Regeldruk. Deze directie ondersteunt het adviescollege in zijn
werkzaamheden. Deze directie is opgericht in 2012 en de naamswijziging naar de ATR kunnen we constateren in 2018. In 2012 is er een nieuwe programmadirectie opgericht, genaamd Biobased Economy. Deze programmadirectie heeft tot taak het ontwikkelen van beleid ten aanzien van biobased economy als dwarsdoorsnijdend thema binnen het ministerie. Vanaf 2016 heet deze programmadirectie Groene Groei en Biobased Economy. De directie Digitale Economie is in 2019 opgericht. Uit een nieuwsbericht van de Algemene Bestuursdienst blijkt dat deze directie uit de directie Telecommarkt en een deel van de directie Regeldruk en ICT-beleid bestaat (Algemene Bestuursdienst, 2018). Aangezien dit een zeer recente ontwikkeling is, zien we de verandering die leidt tot de directie Digitale Economie niet bij de bestaande directies Telecommarkt of Regeldruk en ICT-beleid.
De directie Topsectoren en Industriebeleid is ontstaan door een fusie van de directies Industrie en Diensten en de projectdirectie Topsectoren. Bij de directies Innovatie en Innovatie & Kennis zijn ook een aantal interessante zaken te constateren. Zo bestond de directie Innovatie al als normale directie en was de directie Kennis en Innovatie eerst een programmadirectie, en vervolgens een bijzondere directie. Deze bijzondere directie is vervolgens samen met de al bestaande directie Innovatie geworden tot de directie Innovatie en Kennis. De directie microfinanciering is na 2010 niet meer terug te zien als aparte directie van het ministerie. In de onderzochte periode is de directie
ondernemen vanaf 2011 ondernemerschap gaan heten. De directie regeldruk heeft in de onderzochte periode enkele naamswijzigingen gekend. In 2010 was dit de interdepartementale regiegroep
