In dit hoofdstuk wordt een antwoord worden gegeven op de geformuleerde onderzoeksvraag. Hierna zal er een discussie plaatsvinden op zowel theoretisch als methodologisch gebied. Tot slot zal er in de laatste paragraaf aanbevelingen worden gedaan voor vervolgstudies.
§6.1 Conclusie
Dit onderzoek gaat over de invloed die kabinetsformaties hebben op de interne organisatiestructuur van een ministerie. Er is gekozen om dit onderzoek te specificeren naar tijd en plaats, namelijk de kabinetsformateis van 2012 en 2017 en op het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. De onderzoeksvraag die centraal staat in dit onderzoek luidt: ‘In hoeverre hebben kabinetsformaties invloed op de interne organisatiestructuur van een ministerie?’. Uit het beschrijvende en het analyserende hoofdstuk van dit onderzoek blijkt dat kabinetsformaties een bepaalde invloed hebben op de interne organisatiestructuur van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Ook is geconstateerd dat de veranderingen in de interne organisatiestructuur door kabinetsformaties vooral voorkomt in een bepaald type van verandering: oprichting van directies of directoraten-generaal. Er zijn veel meer andere veranderingen waargenomen die niet verklaard kunnen worden door een regeerakkoord, dan veranderingen die wel verklaard kunnen worden door een regeerakkoord. Hierom is de invloed van kabinetsformaties op de interne organisatiestructuur van een ministerie, blijkens uit dit onderzoek, beperkt te noemen.
Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat blijkt in staat om het aangekondigde beleid om te zetten in de organisatiestructuur. De flexibiliteit van het ministerie is groot genoeg om nieuwe directies of directoraten-generaal op te richten ter uitvoering van een nieuwe taak welke door de politiek is toebedeeld aan het ministerie. Zoals Van den Berg (2018) aan heeft gegeven, kan gesteld worden dat, in ieder geval voor het onderzochte ministerie, de politieke dimensie van adaptiviteit, ofwel de politieke wendbaarheid, ontwikkeld is.
§6.2 Inhoudelijke en theoretische discussie
De uitkomsten van dit onderzoek geven stof tot nadenken over de huidige theorie en context waarin dit onderzoek is uitgevoerd. In deze paragraaf wordt eerst worden ingegaan op de theorie die over overheidsveranderingen en wendbaarheid is geschreven. Hierna worden er enkele opmerkingen en kanttekeningen geplaatst worden bij de context die hoort bij dit onderzoek.
52
Overheidsveranderingen en wendbaarheid
De titel van deze scriptie luidt politieke wendbaarheid. Zoals in de probleemstelling duidelijk wordt, is wendbaarheid een actueel thema waar de overheid, in het bijzonder ministeries, zich mee
bezighoudt. Hierbij komen dan begrippen naar voren als adaptief bestuur, flexibiliteit, agility en aanpassingsvermogen. Een ministerie zou moeten kunnen inspelen op de maatschappelijke
ontwikkelingen. Hiernaast bestaan ook politieke ontwikkelingen. Van der Steen (2018) geeft in zijn essay aan dat deze zogenoemde politieke adaptiviteit haast vanzelfsprekend is bij de rijksdienst. Deze vorm van wendbaarheid is het verste ontwikkeld volgens hem. Ook informateur Tjeenk Willink (2017) geeft in zijn bijlage bij zijn eindverslag aan dat het ambtelijk apparaat naast het bestaande beleid, zich inspant om de nieuwe wensen van de politiek te vervullen. Voorafgaand aan dit
onderzoek is er in Nederland nog geen onderzoek gedaan naar de invloed van een regeerakkoord op de interne organisatiestructuur van een ministerie. Er is naar aanleiding van de resultaten van dit onderzoek niet te stellen dat de huidige theorieën van overheidsveranderingen niet kloppen. Eerder wordt bevestigd dat de veranderingen in de interne organisatiestructuur van de overheid verschillende redenen kunnen hebben, waarvan beleidsredenen er een is. Wel zet dit onderzoek de aanzet tot een aanscherping van deze theorieën. Wanneer gekeken wordt naar de invloed van beleidsredenen, in de vorm van een regeerakkoord, op de soort verandering die waargenomen wordt, blijkt dat vooral de oprichting van organisatieonderdelen voorkomen naar aanleiding van nieuw beleid.
In de probleemstelling is gesteld dat het wendbare vermogen van een organisatie uit een proces met vier stappen bestaat. De eerste stap is het vermogen van een organisatie om relevante veranderingen in de omgeving tijdig te signaleren (Nijssen et al., 2018). Wanneer men zou spreken over politieke wendbaarheid, zou hier de politieke omgeving centraal staan. Om politiek wendbaar te blijven, is het voor het ministerie belangrijk om ervoor te zorgen dat zij op de hoogte is van de actuele politie ke ontwikkelingen. Immers, het is niet ondenkbaar dat de politiek een besluit neemt, om wat voor (politieke) reden dan ook, wat haaks staat op hetgeen een ministerie voor ogen heeft. Het tijdig signaleren van relevante veranderingen in de politieke omgeving is voor de politieke wendbaarheid van groot belang. Er ligt een taak voor publiek managers om, door het op de hoogte zijn van de relevante ontwikkelingen en hierop te anticiperen, de organisatie politiek wendbaar te maken.
Proces rondom kabinetsformatie
Een regeerakkoord is een product van een kabinetsformatie. Het is echter een illusie dat een kabinetsformatie een volledig gesloten proces is. De uitleg van de kabinetsformatie is in dit
onderzoek eng geformuleerd, om ervoor te zorgen dat de invloed van kabinetsformaties duidelijk te onderzoeken is. Echter, rondom een kabinetsformatie spelen veel actoren een ingewikkeld en
belangrijk spel. De onderhandelaars zitten niet in een ivoren toren en bedenken niet alle beleidsdoelen en beleidsmaatregelen zelf. Zo blijkt uit de inventarislijst van de kabinetsformatie 2017 dat er in totaal 1499 ingekomen en uitgegane stukken zijn. Hier zitten brieven van belangengroepen, gemeenten en andere partijen tussen, maar ook informatie afkomstig van een ministerie.
Dit roept de vraag op in hoeverre een ministerie zelf, in bijvoorbeeld de persoon van de secretaris- generaal, invloed heeft op de uitkomst van een kabinetsformatie. De vraag is dan niet alleen hoe een ministerie kan anticiperen op aangekondigd beleid, maar ook welke mogelijkheden een ministerie heeft om uitkomsten al te kennen of zelfs (mede) te bepalen.
Het privilege van de premier
Bevindingen uit internationaal onderzoek naar overheidsveranderingen zijn niet één op één toe te passen op de Nederlandse situatie. Eerder is al aangegeven dat Nederland geen Westminster-
democratie heeft en de bevoegdheden van de minister-president minder formeel en uitgebreid zijn dan bijvoorbeeld de bevoegdheden van de Britse premier. Waar in internationale literatuur (Davis et al., 1999; Nethercote, 2000 en Hogwood, 1997) het onderzoeksonderwerp een Westminster-democratie betreft, betreft dit onderzoek dat niet. In bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk heeft de premier bepaalde bevoegdheden die de minister-president in Nederland niet kent. Hierbij moet men bijvoorbeeld denken aan het ontslaan en benoemen van ministers, of zoals uit White en Dunleavy (2010) blijkt: het bepalen van de departementale structuur van de centrale overheid. Uit literatuur die het Verenigd Koninkrijk als onderzoeksonderwerp heeft, blijkt dat de premier een zeer grote rol speelt bij het al dan niet doorvoeren van structuurveranderingen. In Nederland is deze rol kleiner, omdat enkel de gehele regering kan besluiten over het oprichten dan wel afschaffen van een ministerie, blijkens de Nederlandse Grondwet.
§6.3 Methodologische discussie
Dit onderzoek heeft gebruik gemaakt van de casestudy als onderzoeksmethode. Door middel van een uitgebreide analyse van zowel staatsalmanakken als het actorenregister, alsmede twee
regeerakkoorden is onderzocht welke invloed kabinetsformaties hebben op de interne
organisatiestructuur van een ministerie. Staatsalmanakken worden al sinds 1859 jaarlijks uitgegeven. Sinds 2003 worden deze staatalmanakken uitgegeven door Sdu uitgevers. De staatsalmanakken bieden een gedetailleerd overzicht welke directies en directoraten-generaal in een gegeven jaar bij een
54
ministerie horen. Zo is vergelijking tussen twee jaren mogelijk door twee staatsalmanakken te vergelijken. De enige beperking die bij deze staatsalmanakken hoort is, net als met ieder ander gedrukt boek, dat de informatie lopende een jaar ingehaald kan worden door de realiteit. Overheidsorganisaties wachten niet met het doorvoeren van veranderingen tot er een nieuwe staatsalmanak wordt uitgegeven, maar dit gebeurt logischerwijze lopende het jaar.
Betrouwbaarheid en validiteit
In het methodologische hoofdstuk is ook al gerefereerd aan de betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek. Ook nadat het onderzoek is uitgevoerd is het belangrijk om aandacht te besteden aan betrouwbaarheid en validiteit. Allereerst is gebruik gemaakt van staatsalmanakken om de veranderingen te beschrijven. Deze bron is te vinden in zowel de universiteitsbibliotheek als de Koninklijke Bibliotheek te Den Haag. Ook regeerakkoorden zijn openbaar te vinden. Dit verhoogt de betrouwbaarheid van het onderzoek, aangezien een ander persoon tot dezelfde constateringen zou komen. Een beperking van dit onderzoek is dat er niet gekozen is voor validatie door middel van het houden van interviews. Hierdoor is het uitgevoerde onderzoek er een van de papieren werkelijkheid. Hoewel dit onderzoek wel accuraat is, kan het proces van organisatieveranderingen meerdere lagen en facetten hebben.
De generaliseerbaarheid van dit onderzoek, ook wel externe validiteit genoemd, is relatief beperkt. Aangezien het onderzoek zich richt op een enkel ministerie binnen een enkel land is er geen algemene generalisatie mogelijk. Om de generaliseerbaarheid van dit onderzoek te vergroten zou hetzelfde onderzoek bij meerdere ministeries moeten worden uitgevoerd om zo een uitspraak te kunnen doen over de Nederlandse situatie. In een internationale setting moet ook rekening gehouden worden met verschillende politieke systemen en gebruiken van ieder land. Zo heeft niet ieder land een systeem zoals we dat in Nederland kennen met een coalitieregering en een regeerakkoord.
§6.4 Aanbevelingen voor verder onderzoek
Gedurende het onderzoeksproces en naar aanleiding van de analyse en conclusie van het uitgevoerd e onderzoek komen nieuwe vragen of onderzoeksgebieden op die niet binnen het bereik van dit
onderzoek vallen. Allereerst combineert dit onderzoek een specifieke reden voor
structuurveranderingen binnen de overheid, namelijk beleidsredenen, met soorten veranderingen, zoals uitgelegd in Roland en Roness (2009). Het is aan te bevelen om hier meer onderzoek naar te doen. Leiden bepaalde redenen voor verandering tot een bepaald soort verandering? Verder kan er
meer onderzoek gedaan worden naar het vermogen van een ministerie om beleid aan te passen rondom de periode van een kabinetsformatie. In het ideaaltype model heeft de politiek het primaat en bepaalt het beleid en voert het ambtelijk apparaat c.q. het ministerie dit uit. Dit is anders in de realiteit. Politiek-ambtelijke verhoudingen zijn een zeer interessant onderzoeksgebied. Een vraag die dit onderzoek oproept is dan ook: welke invloed heeft een ministerie op een kabinetsformatie? Tot slot blijkt dat de minister-president in Nederland dan geen eigenstandige bevoegdheid heeft om ministeries op te richten of af te schaffen, maar de invloed van een vakminister op de
56
Geraadpleegde literatuur en bronnen
Literatuurlijst
Baarda, D. B., & De Goede, M. P. M. (2001). Basisboek methoden en technieken: Handleiding voor het opzetten en uitvoeren van onderzoek. S. Kroese.
Beach, D. & Pedersen, R.B., (2013), Process-Tracing Methods: foundations and guidelines, The University of Michigan Press
Berg, C.F. van den. (2018) Robuust én flexibel? De rijksoverheid op zoek naar de heilige graal van adaptief bestuur, in Adaptief Bestuur, Essays over adaptiviteit en openbaar bestuur, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Bezes, P., Fleischer, J., James, O., en Yesilkagit, K., (2017), The Politics of Ministerial Design, SOG Workshop on Public Management and Institutional Quality, University of Gothenburg
Davis, G., Weller, P., Craswell, E., & Eggins, S. (1999). What drives machinery of government change? Australia, Canada and the United Kingdom, 1950-1997. Public Administration, 77(1), 7-50
Hogwood, B. W. (1997). The machinery of government, 1979-97. Political Studies, 45(4), 704- 715
Hood, C. (1992) “A Public Management for All Seasons?” Public Administration vol. 69, pp. 3-19 Loyens, K., (2014), Process Tracing: een gestructureerde vorm van analyse in onderzoek naar besluitvorming, Kwalon 19(3): 27-37
MacCarthaigh, M., (2012), Mapping and Understanding Organizational Change: Ireland 1922– 2010, International Journal of Public Administration, 35:12, 795-807, DOI:
10.1080/01900692.2012.715558
MacCarthaigh, M., & Roness, P.G., (2012), Analyzing Longitudinal Continuity and Change in Public Sector Organizations, International Journal of Public Administration, 35: 773-782, DOI: 10.1080/01900692.2012.715567
Mortensen, P. B., & Green-Pedersen, C. (2014). Institutional Effects of Changes in Political Attention: Explaining Organizational Changes in the Top Bureaucracy. Journal of Public Administration Research and Theory, 25(1), 165-189.
Nethercote, J. (2000). Departmental machinery of government since 1987. Australian Journal of Public Administration, 59(3), 94-110
Nijsen, M., & Paauwe, J. (2012). Overleven in een dynamische omgeving: helpt wendbaar organiseren? Maandblad voor Accountancy en Bedrijfseconomie, 86(1/2), 1-9
58
Nijssen, M., Vermeeren, B. Vermeer, L., & Visser, J. (2018). Wat wendbare organisaties doen (en laten). Bestuurskunde, 27(4), 79-93
Pollitt, C. 1984. Manipulating the machine: changing the pattern of ministerial departments 1960– 83. London: Allen and Unwin
Punton, M., & Welle, K., (2015), Applying Process Tracing in Five Steps, Institute of Development Studies, Brighton UK
Rolland, V.W., & Roness, P.G., (2009) Mapping Organizational Change in the State: Challenges and Classifications, International Journal of Public Administration, 34:6, 399-409, DOI:
10.1080/01900692.2011.572693
Rolland, V.W., & Roness, P.G., (2011), Foundings and Terminations: Organizational Change in the Norwegian State Administration 1947 – 2011, ECPR General Conference, Reykjavik
Sarapuu, K., (2012), Administrative Structure in Times of Changes: The Development of Estonian Ministries and Government Agencies 1990–2010, International Journal of Public Administration, 35:12, 808-819, DOI: 10.1080/01900692.2012.715561
Steunenberg, B. (2018), Adaptief beleid binnen de digitale overheid: balaceren tussen politiek en uitvoering, in Adaptief Bestuur, Essays over adaptiviteit en openbaar bestuur, Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Steen, M.A. van der. (2018) Adaptief bestuur: organiseren voor een voorspelbaar verrassende toekomst, in Adaptief Bestuur, Essays over adaptiviteit en openbaar bestuur, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Tosun, J., (2018), Investigating Ministry Names for Comparative Policy Analysis: Lessons from Energy Governance, Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 20:3, 324-335, DOI: 10.1080/13876988.2018.1467430
White, A., & Dunleavy, P., (2010), Making and breaking Whithall departments: a guide to machinery of government changes, Institute for Government, LSE Public Policy Group, London, UK
Overige bronnen
Kamp, H.G.J., Bussemaker, M., Asscher, L.F. en Dekker, S., (2015), Bedrijfslevenbeleid, Kamerstukken II 32637 nr. 240, vergaderjaar 2015-2016
Kranenburg, M., (2018), Kabinetsformaties moeten blijven gaan zoals ze gingen, NRC,
geraadpleegd via https://www.nrc.nl/nieuws/2018/12/06/kabinetsformaties-moeten-blijven-gaan-zoals-ze- gingen-a3059762
Leijten, J., (2018), Rutte: dividendbelasting definitief niet afgeschaft, NRC, geraadpleegd via https://www.nrc.nl/nieuws/2018/10/15/rutte-dividendbelasting-definitief-niet-afgeschaft-a2557195
Rutte, M., & Samsom, D., (2012), Bruggen Slaan, Regeerakkoord, Den Haag
Rutte, M., Van Haersma Buma, S., Pechtold, A., Segers, G., (2017) Vertrouwen in de Toekomst, Regeerakkoord, Den Haag
Schouten, C.J., (2018), Overwegingen oprichting ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Kamerstukken II, 35000-XIV-7
Schouten, C.J., en Wiebes, E.D., (2018), Oprichting van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en herinrichting van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, Kamerstukken II 34775-XIII-138, vergaderjaar 2017-2018
Sdu Uitgevers, (2010), Staatsalmanak voor het Koninkrijk der Nederlanden, Den Haag: Auteur Sdu Uitgevers, (2011), Staatsalmanak voor het Koninkrijk der Nederlanden, Den Haag: Auteur Sdu Uitgevers, (2012), Staatsalmanak voor het Koninkrijk der Nederlanden, Den Haag: Auteur Sdu Uitgevers, (2013), Staatsalmanak voor het Koninkrijk der Nederlanden, Den Haag: Auteur Sdu Uitgevers, (2014), Staatsalmanak voor het Koninkrijk der Nederlanden, Den Haag: Auteur Sdu Uitgevers, (2015), Staatsalmanak voor het Koninkrijk der Nederlanden, Den Haag: Auteur Sdu Uitgevers, (2016), Staatsalmanak voor het Koninkrijk der Nederlanden, Den Haag: Auteur Sdu Uitgevers, (2017), Staatsalmanak voor het Koninkrijk der Nederlanden, Den Haag: Auteur Sdu Uitgevers, (2018), Staatsalmanak voor het Koninkrijk der Nederlanden, Den Haag: Auteur Sdu Uitgevers, (2019), Staatsalmanak voor het Koninkrijk der Nederlanden, Den Haag: Auteur Tjeenk Willink, H.D., (2017), Over de uitvoerbaarheid en uitvoering van nieuw beleid
(regeerakkoord) of: hoe geloofwaardig is de Overheid?, Bijlage bij eindverslag informateur Tjeenk Willink, Den Haag
Nationaal Archief, (2019), Actorenregister, Rijksoverheid, geraadpleegd via https://actorenregister.nationaalarchief.nl