FACULTEIT DER MAATSCHAPPIJ- EN GEDRAGSWETENSCHAPPEN
Het Rijk in een sturingsspagaat
Hoe de Nederlandse Rijksoverheid gebruik maakt van government en governance tijdens de decentralisatie van de jeugdzorg
Masterscriptie Politicologie: Bestuur en beleid
Module: Who Cares? The Politics of Welfare State Decline Naam: Myrthe Born
Studentnummer: 10150919 Datum: 25 juni 2015
Docent: dhr. dr. Imrat Verhoeven
Tweede lezer: mw. dr. Anne-Marie Reynaers Aantal woorden: 17735
Voorwoord
Voor u ligt mijn masterscriptie Politicologie: Bestuur en beleid. Het afgelopen semester was turbulent en werd gekenmerkt door talloze uren in de bibliotheek, vele treinritten, de nodige interviews, een overspannen brein en een aantal Eureka! momenten. Ik kan oprecht zeggen dat het mijn meest studie-intensieve semester was, maar ook het meest uitdagende. Pas in deze fase van je studiecarrière kom je er naar mijn mening achter welke capaciteiten en drijfveren je hebt en wat je ‘later als je groot bent’ wil worden. De leermomenten die ik heb opgedaan beschouw ik als zeer waardevol, en zonder een aantal mensen had ik deze niet kunnen ervaren.
Allereerst veel dank aan en lof voor mijn scriptiebegeleider Imrat Verhoeven, wiens kritische feedback en veelvuldig gebruik van metaforen mij door dit proces heen hebben geholpen. Verder wil ik graag alle mensen die zo vriendelijk en flexibel waren hun kostbare tijd op te offeren voor het afnemen van interviews bedanken. Door de grote hoeveelheid empirische resultaten die ik hiermee heb verzameld heeft mijn masterscriptie de verdieping gekregen waar ik van tevoren op hoopte. Ook wil ik mijn moeder bedanken. Zonder het (voor de zoveelste keer) delen van haar contacten binnen het Rijk was het een stuk moeilijker geworden om respondenten te vinden. Tot slot wil ik de mensen in mijn persoonlijke omgeving bedanken. Vrienden en familie, die niet alleen mijn gezeur en geklaag hebben aangehoord, maar die ook mijn stuk kritisch hebben nagekeken en de nodige input hebben verschaft: bedankt!
Samenvatting
Op 1 januari 2015 zijn de drie decentralisaties in het sociaal domein van kracht gegaan, te weten de Wet maatschappelijke ondersteuning, de Participatiewet en de nieuwe Jeugdwet. Door deze decentralisaties is veel veranderd op juridisch, bestuurlijk en praktisch gebied voor de Nederlandse Rijksoverheid en gemeenten. Een belangrijk gevolg van de decentralisaties is dat de verhouding tussen het Rijk en gemeenten drastisch is veranderd, waardoor het Rijk op een andere manier dient te sturen. Dit onderzoek heeft zich gericht op de nieuwe Jeugdwet, en gaat in op verschillende vragen over rijkssturing tijdens de decentralisatie van de jeugdzorg.
Er is onderzocht hoe het Rijk de decentralisatie van de jeugdzorg heeft aangestuurd tijdens het transitieproces en hoe dat momenteel gaat tijdens het transformatieproces. Ook is de andere kant van de medaille bekeken door middel van een enkelvoudige casestudie van de Gemeente Apeldoorn. Dit om erachter te komen hoe gemeenten de rijkssturing in de transitieperiode van de decentralisatie van de jeugdzorg hebben ervaren. Ook zijn verwachtingen in beeld gebracht van zowel rijksactoren als gemeentelijke actoren omtrent de rijkssturing in het verdere transformatieproces. Dit is onderzocht aan de hand van literatuur over de Nederlandse verzorgingsstaat en theorieën over verschillende overheidsmodellen. Vier ideaaltypen overheidsmodellen zijn gekoppeld aan vier theorieën van overheidssturing: government, governance door New Public Management (NPM), netwerkgovernance en governance door overheidsparticipatie. Deze verschillende sturingsvormen zijn in de inhoudsanalyse gekoppeld aan een veelvoud aan empirisch materiaal, verzameld door middel van diepte-interviews.
Er zal in deze scriptie worden beargumenteerd dat het Rijk zich in een sturingsspagaat bevindt tussen enerzijds ‘willen loslaten’ en anderzijds ‘willen blijven controleren’. Door deze spagaat komt governance door overheidsparticipatie onvoldoende uit de verf, waardoor het Rijk blijft steken in toepassing van teveel netwerkgovernance. Daarnaast zal worden geconcludeerd dat government en een zekere mate van governance door NPM relevant zijn en blijven tijdens de decentralisatie van de jeugdzorg.
Inhoudsopgave
VOORWOORD ... 1
SAMENVATTING ... 2
1.INTRODUCTIE: DE NOODZAAK VAN DECENTRALISEREN ... 4
1.1 PROBLEMEN EN VRAGEN IN DE DECENTRALISATIE VAN DE JEUGDZORG ... 5
1.2 LEESWIJZER ... 8
2.THEORIEËN IN DIT ONDERZOEK ... 9
2.1 DE VERZORGINGSSTAAT IN VOGELVLUCHT ... 9
2.2 GOVERNMENT ... 12
2.3 GOVERNANCE DOOR NPM ... 13
2.4 NETWERKGOVERNANCE ... 16
2.5 GOVERNANCE DOOR OVERHEIDSPARTICIPATIE ... 18
2.6 DE COMBINATIE VAN STURINGSVORMEN ... 20
3.METHODOLOGIE ... 22
3.1 CASESTUDIE: APELDOORN ... 22
3.2 DATAVERZAMELING ... 24
3.3 DATA ANALYSE ... 25
4.CONCEPTUALISERING ... 28
4.1 ACHTERGROND EN INHOUD NIEUWE JEUGDWET ... 28
4.2 DE RIJKSSTURING VAN DE NIEUWE JEUGDWET OP PAPIER ... 31
4.3 INKOOPPROCES VAN DE JEUGDZORG ... 33
4.4 STELSELVERANTWOORDELIJKHEID ... 34
5.DE RIJKSOVERHEID EN DE NIEUWE JEUGDWET ... 36
5.1 STURINGSINSTRUMENTEN VAN HET RIJK TIJDENS DE TRANSITIE ... 36
5.2 RIJKSSTURING TIJDENS DE TRANSFORMATIE ... 41
5.3 CONCLUSIE ... 46
6.DE GEMEENTE APELDOORN EN DE NIEUWE JEUGDWET ... 48
6.1 ERVARINGEN VAN APELDOORN MET HET RIJK ... 48
6.2 VERWACHTINGEN VAN APELDOORN VAN DE RIJKSSTURING ... 52
6.3 CONCLUSIE ... 55
7.CONCLUSIE: HET RIJK IN EEN STURINGSSPAGAAT ... 57
7.1 CONCLUSIES VAN HET ONDERZOEK ... 57
7.2 BELEIDSAANBEVELINGEN VOOR HET RIJK ... 59
7.3 DISCUSSIE ... 61
BIJLAGE I:TOPIC LIST ... 70
1. Introductie: de noodzaak van decentraliseren
‘VVD-fractieleider Zijlstra in NRC: verzorgingsstaat is onhoudbaar (website NRC, 2013)’. Deze uitspraak is niets nieuws: al sinds de jaren ’80 ligt de verzorgingsstaat onder vuur (SCP, 2012: 16). In de jaren ’70 nam het beroep dat werd gedaan op sociale voorzieningen in rap tempo toe. Hierdoor ontstonden maatschappelijke en politieke discussies over de verzorgingsstaat en werden in toenemende mate twijfels geuit over de beheersbaarheid ervan (Van Doorn, 1978: 34-42). De verzorgingsstaat werd te duur en de overheid was te actief betrokken bij het maatschappelijk leven (Tonkens, 2009: 12). In de decennia die volgden bleef kritiek op de verzorgingsstaat vloeien, zij het dat de inslag van deze kritiek veranderde. Hierover zal in hoofdstuk 2 worden uitgeweid.
De discussie over de verzorgingsstaat is recentelijk door een grootschalige beleidsoperatie opnieuw opgelaaid. Per 1 januari 2015 zijn drie decentralisaties in het sociale domein ingegaan. De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de Participatiewet en de nieuwe Jeugdwet zijn van de Rijksoverheid naar de gemeenten gedecentraliseerd. Gemeenten hebben hierdoor meer beleidsvrijheid gekregen maar moeten tegelijkertijd flink bezuinigen (Divosa, 2012: 1-4). Het is namelijk de bedoeling dat de nieuwe Jeugdwet zal leiden tot betere kwaliteit van zorg voor minder kosten (Denktank Transformatie Jeugdstelsel, 2014: 6-7). De decentralisatie heeft twee doelen: een verandering in de structuur van het zorgstelsel teweeg brengen en een verandering van de werkwijze en verhoudingen in de sector op gang brengen (VNG, 2013: 7).
In het decentralisatieproces zijn daarnaast twee kernbegrippen te onderscheiden: transitie en transformatie. Het transitieproces betreft voornamelijk de structuur en behelst de periode van ‘het veranderen van het ‘huidige stelsel’: de regels, wetten, financiële verhoudingen en dergelijke (VNG, 2013: 8)’. Het transformatieproces is vooral gericht op de inhoudelijke vernieuwingen, en is daarom ‘gericht op het realiseren van de beoogde inhoudelijke effecten van de stelselwijziging: ander gedrag van professionals en burgers, [een] andere cultuur bij instellingen en professionals, andere
werkwijzen (VNG, 2013: 8)’. Het transitieproces is met de invoering van de drie decentralisaties op 1 januari 2015 voltooid. Het transformatieproces is nog in volle gang.
In dit onderzoek zal de nieuwe Jeugdwet onder de loep worden genomen met betrekking tot zowel het transitie- als het transformatieproces. Er is gekozen voor de nieuwe Jeugdwet, omdat dit ogenschijnlijk de meest complexe decentralisatie is. De oude Wet op de jeugdzorg was enorm versnipperd in de financiering, organisatie en uitvoering. Daarnaast accepteert de samenleving steeds minder risico’s als het gaat om jeugdzorg (Werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg, 2010: 8), waardoor het onderwerp maatschappelijke relevantie heeft. De voornaamste focus van dit onderzoek ligt op de Rijksoverheid. Er zal daarom met name op dit niveau worden gekeken hoe de nieuwe Jeugdwet is behandeld. Echter, door middel van een casestudie in de Gemeente Apeldoorn zal ook worden gekeken hoe de nieuwe Jeugdwet zijn uitwerking heeft gekregen op gemeentelijk niveau.
1.1 Problemen en vragen in de decentralisatie van de jeugdzorg
Verantwoordelijkheden in het sociale domein zijn per 1 januari 2015 overgeheveld van Rijk naar gemeenten. Daardoor moet de Rijksoverheid in het proces van de decentralisatie van de jeugdzorg een nieuwe rol aannemen. Haar rol verschuift van hoofdverantwoordelijke naar ondersteuner, van controlerend naar faciliterend. Deze verschuiving impliceert de behoefte aan een nieuwe sturingsfilosofie voor het Rijk.
De sturing die de Rijksoverheid van oudsher toepaste – met name in de vroege fase van de verzorgingsstaat, en tegenwoordig wellicht nog steeds – is het best te omschrijven als klassiek-hiërarchisch. Deze vorm van sturing zal vanaf hier worden aangeduid met de term ‘government’. Bij government ligt de focus op controle, top-down sturen en duidelijke, hiërarchische verhoudingen. Government is niet de enige vorm van sturing die de Rijksoverheid in de loop der jaren heeft toegepast. Zo zijn er drie nieuwere vormen van sturing die in dit onderzoek aan bod zullen komen onder de
gedeelde noemer ‘governance’. Deze begrippen zullen hier kort worden aangestipt en in hoofdstuk 2 van dit onderzoek verder worden uitgewerkt.
• Allereerst governance door New Public Management (NPM), waarbij wordt gestreefd naar een overheid die winstgevend is en functioneert op basis van het marktideaal (Osborne & Gaebler, 1992). Ook NPM gaat uit van een top-down sturende overheid: de Rijksoverheid is hierin de principaal die bepaalt hoe en wanneer ondergeschikte actoren en organisaties – de agenten – hun middelen krijgen en hoe zij deze middelen toepassen (Bevir, 2010: 67-69).
• Het tweede type governance in dit onderzoek is netwerkgovernance. Netwerkgovernance is noodzakelijk in een samenleving waar conventionele en onconventionele actoren samenkomen in netwerken om gezamenlijk beleid te beïnvloeden (Rhodes, 1997: 1244; Peters & Pierre, 1998: 223-226). Hoewel het bij netwerkgovernance evident is dat het Rijk niet de enige relevante actor is, vervult het Rijk wel degelijk een centrale rol. ‘It […] means that governmental bodies will be able to
work in partnership with private sector ones to generate additional finance and expertise (Ibid.: 215)’. De overheid is hierin degene die
samenwerking initieert om een bepaald beleidsdoel te bereiken.
• De derde governancevorm is governance door overheidsparticipatie. Dit is een vrij nieuw begrip. Bij governance door overheidsparticipatie stelt de overheid zich terughoudend doch faciliterend op (Van der Steen e.a., 2014: 21-22). Hiermee probeert ze burgerinitiatieven te stimuleren waar dat nodig is (Verhoeven & Tonkens, 2015: 1). Bij deze vorm van governance speelt de Rijksoverheid in principe geen centrale rol in de samenleving.
Een centrale aanname in dit onderzoek is dat er naast government ook gebruik wordt gemaakt van verschillende vormen van governance (Hajer, 2009: 34). In hoeverre zien we deze sturingsvormen terugkomen in de aansturing van de decentralisatie van de jeugdzorg? Is government of juist governance dominant, of weerspiegelt de praktijk een samensmelting van
co-existerende sturingsvormen? En wat zijn gevolgen van de verschillende maten waarin deze sturingsvormen aanwezig zijn? Het is de vraag of de Rijksoverheid er voldoende in is geslaagd een goede balans tussen oude en nieuwe sturingsvormen in het transitieproces van de nieuwe Jeugdwet te vinden. Daarnaast is het niet vanzelfsprekend dat dit gaat lukken in het transformatieproces dat nu bezig is. Dit is dan ook de probleemstelling van dit onderzoek, die resulteert in onderstaande vraagstelling.
Hoofdvraag:
Hoe stuurt de Rijksoverheid de transitie en transformatie van de decentralisatie van de jeugdzorg en hoe ervaren gemeenten deze sturing?
Deelvragen:
1. Welke vormen van sturing zijn er op rijksniveau te vinden in het transitieproces van de nieuwe Jeugdwet?
2. Hoe hebben gemeenten de rijkssturing tijdens het transitieproces ervaren?
3. Welke verwachtingen hebben gemeenten en Rijk van sturing tijdens het transformatieproces van de nieuwe Jeugdwet?
Deze vragen zijn interessant omdat ze, naast zeer actueel, ook relevant zijn in het kader van een nieuwe sturingsfilosofie van de Rijksoverheid. Het onderzoek heeft daarom een zekere maatschappelijke relevantie. Het verschaft immers inzicht in de mate van adaptatie van de Rijksoverheid in een veranderende, steeds complexer wordende samenleving. De decentralisatie van de jeugdzorg zegt veel over de veranderende relatie tussen de Rijksoverheid en gemeenten en, daarop voortbordurend, de relatie tussen overheden en burgers. Het onderzoek heeft ook wetenschappelijke relevantie, omdat het kan bijdragen aan het governancedebat dat al jaren gaande is. Dit onderzoek beschrijft aan de hand van de decentralisatie van de jeugdzorg hoe de Rijksoverheid invulling geeft aan haar veranderende rol ten opzichte van beleid en de samenleving, door middel van government en governance.
1.2 Leeswijzer
In dit stuk zullen verschillende zaken aan bod komen. Allereerst zal in het theoretisch kader de literatuur behandeld worden die is gebruikt voor de academische inslag van dit stuk. Hierin komen verschillende theorieën over governance en government aan bod. Daarna zal een hoofdstuk worden gewijd aan de onderzoeksmethoden die zijn gebruikt voor dit onderzoek en zal de keuze voor de Gemeente Apeldoorn als casestudie worden toegelicht. Na de beschrijving van de methodologie zal een hoofdstuk worden gewijd aan de conceptualisering van enkele belangrijke begrippen. Vervolgens zullen de empirische data worden gepresenteerd. Deze data zijn opgedeeld in twee hoofdstukken: het eerste hoofdstuk behandelt het perspectief van de Rijksoverheid en het tweede hoofdstuk dat van de gemeente Apeldoorn. In deze hoofdstukken zullen de empirische data worden gekoppeld aan de wetenschappelijke theorieën en worden afgesloten door beantwoording van de drie deelvragen. Het onderzoek wordt afgesloten met een conclusie, waarin de hoofdvraag wordt beantwoord, een analyse van het onderzoek wordt gegeven en beleidsaanbevelingen worden gedaan.
2. Theorieën in dit onderzoek
In de komende paragrafen zullen de theorieën worden behandeld die voor dit onderzoek zijn gebruikt. De theorieën dienen als handvatten voor het analyseren van het empirische materiaal. Er zullen grofweg vijf onderwerpen worden besproken. Allereerst is het van belang dat de ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat uiteengezet wordt. Hierin worden verschillende visies op government en governance verweven. Vervolgens zal het begrip government worden uiteengezet, gevolgd door het begrip governance door NPM. Daarna zal de theorie over netwerkgovernance aan bod komen, waarna tenslotte zal worden ingegaan op het begrip governance door overheidsparticipatie. Dit hoofdstuk zal worden afgesloten met een concluderende paragraaf.
2.1 De verzorgingsstaat in vogelvlucht
Gedurende de ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat zijn verschillende sturingsmodellen gehanteerd door de Rijksoverheid. Grof gezegd zijn er vier sturingsmodellen te onderscheiden: de rechtmatige
overheid, de presterende overheid, de netwerkende overheid en de participerende overheid (Van der Steen e.a., 2014: 20-22). Hierbij kan de
eerste worden gekoppeld aan government, terwijl de overige drie aan verschillende vormen van governance kunnen worden verbonden.
In de periode vlak na de Tweede Wereldoorlog werd de Nederlandse staat gezien als de sleutelactor in het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Burgerschap was passief, en burgers verwierven in deze periode vooral nieuwe sociale en economische rechten. ‘Gelijke behandeling was het uitgangspunt: brede voorzieningen voor iedereen (Tonkens, 2009: 9)’. Er was sprake van een bureau-professioneel regime waarbij vooral met professionalisme en bureaucratie gestuurd werd. Het hele staatsbestel was ingericht op een centralistisch sturende overheid (Ibid.: 7-9). In deze periode was er daarom voornamelijk sprake van een rechtmatige overheid die gebruik maakte van government. Rechtmatige overheidssturing betekende
voornamelijk aandacht geven aan goed bestuur, rechtmatigheid en procedurele zorgvuldigheid. In de jaren zeventig van de twintigste eeuw veranderde dit: de verzorgingsstaat werd in deze periode namelijk onderwerp van scherpe kritiek (Van Doorn, 1978: 17). De actieve rol die de overheid innam op maatschappelijk, economisch en sociaal gebied werd in twijfel getrokken. Er was een capaciteitsprobleem ontstaan: de verzorgingsstaat was door steeds oplopende kosten niet meer te handhaven (Ibid.: 17-18). Hoewel de beheersingsproblemen van de verzorgingsstaat voornamelijk werden toegeschreven aan economische factoren, werd dit door sommigen in twijfel getrokken. ‘De huidige economische stagnatie heeft deze problemen niet gecreëerd; wel verhevigd en daardoor beter zichtbaar gemaakt (Ibid.: 20)’. Er werd gewezen op het feit dat het maatschappelijk middenveld een grote rol speelde in de verzorgingsstaat. De ontwikkeling van een verzorgingsstaat was afhankelijk van de structuur van het maatschappelijk middenveld (Ibid.: 79). Met andere woorden: een destijds mondiger wordend maatschappelijk middenveld veroorzaakte verschuivingen in de structuur van de verzorgingsstaat.
De tijden van een slechts rechtmatig opererende overheid waren voorbij. De overheid ging zich in toenemende mate gedragen als een presterende
overheid, waarbij ook aandacht kwam voor het behalen van meetbare
prestaties en efficiëntie (Ibid.: 17-18). Dit werd zichtbaar in de aard van de kritiek op de verzorgingsstaat. Vanaf de jaren tachtig werd de kritiek op de verzorgingsstaat vooral gevoed vanuit het marktdenken. De kritiek op de verzorgingsstaat had in deze periode met name een economische inslag: het systeem van sociale voorzieningen was te duur en inefficiënt. De overheid moest zich terugtrekken uit het maatschappelijk domein. Marktprikkels en privatisering werden in grote mate ingevoerd in het overheidsdomein, waaronder in de zorg (Ibid.: 12-13). De overheid moest zich gaan gedragen als bedrijf. Het dominant worden van marktdenken binnen het overheidsdomein wordt ook wel aangeduid met de term governance door NPM. Deze term zal in paragraaf 2.3 van dit hoofdstuk worden toegelicht.
De presterende overheid, waarbij NPM als governancevorm zegevierde, werd op een gegeven moment vergezeld door een netwerkende overheid (Van der Steen e.a., 2014: 18). In het model van de netwerkende overheid is er sprake van een veelvoud aan actoren, coproductie van belangen en beleid en publiek-private samenwerkingsconstructies (Ibid.: 20-21). De netwerkende overheid wordt – niet heel verrassend – in dit onderzoek gekoppeld aan netwerkgovernance. Dit concept zal in paragraaf 2.4 van dit hoofdstuk uitgebreid aan bod komen.
De vierde en laatste vorm van overheidssturing, de participerende
overheid, is de laatste jaren in zwang geraakt. ‘De relatie tussen de overheid
en samenleving wordt hierbij omgekeerd ten opzichte van de klassieke overheid. […] De overheid doet zoveel mogelijk een beroep op de veerkrachtigheid en pluraliteit van de samenleving en minder op centrale actoren en gevestigde partijen (Ibid.: 21)’. De overheid neemt in deze context een faciliterende en verbindende rol op zich. De bal wordt daarbij steeds vaker bij de burger gelegd, want het is de bedoeling dat burgers zelfredzaam, verantwoordelijk en actief zijn (Tonkens, 2009: 13-15). De participerende
overheid kan niet eenduidig aan een bestaande vorm van governance
gekoppeld worden. Het is namelijk een vrij nieuw begrip en er zijn verschillende termen in omloop die deze beweging omschrijven. Desalniettemin zal in paragraaf 2.5 van dit hoofdstuk beargumenteerd worden dat ‘governance door overheidsparticipatie’ aan het model van de participerende overheid kan worden gekoppeld.
Zoals bovenstaande beschrijvingen hebben aangetoond is de huidige kritiek op de verzorgingsstaat niet nieuw. Al enkele decennia wordt er gedebatteerd over de houdbaarheid, structuur en eventuele herdefiniëring van de verzorgingsstaat. Zoals de ontwikkeling van de verzorgingsstaat heeft laten zien zijn bovendien verschillende sturingsvormen denkbaar. In dit onderzoek zal worden afgetast welke van deze sturingsvormen relevant zijn en/of blijven. Vraagt deze Zeitgeist om government, governance of een combinatie van beide?
2.2 Government
Sturing in het archetype van de verzorgingsstaat, waarbij het overheidsmodel van de rechtmatige overheid past, kan het best worden getypeerd als government. Dit kan worden gekoppeld aan ‘klassiek-modernistische autoriteit’ (Hajer, 2009), dat zeven kenmerken heeft:
1. Ten eerste is het gebaseerd op een territoriale orde: ‘wat het ene staatsbestel van het andere onderscheidt is de territoriale basis (Hajer, 2009: 24)’.
2. Het tweede kenmerk is dat democratische instituties in een klassiek-modernistische conceptie in elkaar passen als ‘matrouchkas’: overheidslagen passen in elkaar (Ibid.). Praktisch gezien betekent dit dat lokaal onder regionaal valt, regionaal onder nationaal en nationaal onder transnationaal.
3. Het derde principe is dat politiek leiderschap wordt verkregen door middel van verkiezingen. Dit duidt op een representatief democratisch systeem.
4. Ten vierde is er een strikte scheiding van politiek en bureaucratie. Dit waarborgt namelijk een hoge mate van professionalisme (Ibid.: 24-25). 5. Het vijfde kenmerk is ‘een positivistisch model van
wetenschap-voor-beleid (Ibid.: 25)’. Dit houdt in dat wetenschappelijke expertise wordt aangehaald om goed beleid tot stand te brengen.
6. Ten zesde is publieke participatie een onderdeel van de klassiek-modernistische staatsvorm (Ibid.).
7. Het zevende en laatste principe in dit perspectief is dat media een informerende functie vervullen ten opzichte van het publiek (Ibid.).
‘Deze zeven principes creëerden een institutionele basis voor de autoriteit van het klassiek-modernistische systeem van besturen (Ibid.: 26)’. Een sterke bureaucratie garandeert een hoge mate van professionalisme en gestroomlijnde procedures en regels. Autoriteit binnen government kan daarom worden omschreven als rationeel-legaal: autoriteit ontstaat door middel van algemeen geaccepteerde procedures (Ibid.: 20). Overheden
verlenen legitimiteit aan professionalisme, input van wetenschap en expertise en het representatieve democratische systeem (Hajer & Versteeg, 2005: 340). Een ander kenmerk van government is een centralistisch sturende overheid. De overheid regeert top-down en is de meest relevante, en soms zelfs de enige actor. Het is bij een pure vorm van government heel duidelijk door wie het politieke spel wordt bedreven, want dit is de overheid (Hajer & Wagenaar, 2003: 89). Kortom: governmentsturing kan het best worden aangeduid met termen als top-down en centralistische sturing, procedures en regels, expertise en professionalisme.
Government was niet langer houdbaar als enige sturingsvorm na een aantal decennia van verzorgingsstaat-denken. Deze vorm van sturing kende namelijk een ‘gelimiteerde effectiviteit’ (Hajer & Wagenaar, 2003: 89). Government werd steeds meer vergezeld door nieuwe vormen van sturing, aangeduid door de term ‘governance’. Governance kan worden gezien als een containerbegrip, aangezien er veel verschillende, uiteenlopende typeringen van governance kunnen worden onderscheiden. In dit onderzoek worden er drie typen van governance aangehaald: governance door NPM, netwerkgovernance en governance door overheidsparticipatie. De komende paragrafen zullen deze begrippen worden gedefinieerd.
2.3 Governance door NPM
Eerder is beschreven dat de kritiek op de verzorgingsstaat er in de jaren tachtig toe leidde dat marktdenken dominant werd in de publieke sector, ergo het ideaal van de presterende overheid. Dit kan worden ondergebracht in de term New Public Management (NPM). Aan NPM zijn door de jaren heen verschillende definities verbonden door academici. Deze definities overlappen elkaar vaak, en kunnen daarom worden samengevat in acht NPM-sleutelkenmerken (Pollitt, 2003: 27):
1. Er is een verschuiving van een focus op input en processen naar een focus op output en uitkomsten (Ibid.). Hieraan kan het centrale NPM-element van competitie worden gekoppeld, wier achterliggende assumptie is dat dit leidt tot betere output. Outputcontrole leidt volgens
NPM tot efficiënt en effectief beleid (Pollit, 2002: 230). Rekenschap zit daarom bij NPM niet meer zozeer in het openbaar bestuur, maar in de uitkomsten van beleid (Hood, 1995: 94). Met andere woorden: bestuurders legitimeren hun beleid door het bereiken van resultaten. 2. NPM wordt gekenmerkt door meetbaarheid en kwantificatie. Hierbij kan
worden gedacht aan meetbare performance en het vaststellen van standaarden (Pollitt, 2003: 27; Hood, 1995: 97).
3. Organisaties zijn idealiter gespecialiseerd, slank en plat. Overheden moeten in deze visie niet bestaan uit grote, logge departementen, maar uit kleine en doelmatige organisaties (Pollitt, 2002: 276; Hood, 1995: 27-28).
4. Wat voorheen hiërarchische relaties waren, worden in de NPM-gedachte vervangen voor contracten (Pollitt, 2003: 27). Bijvoorbeeld: in plaats van dat een bedrijf zelf schoonmakers inhuurt, wordt dit uitbesteed. Er wordt een contract afgesloten met een ander bedrijf die externe schoonmakers stuurt.
5. Een belangrijk NPM kenmerk is het toepassen van marktidealen op het leveren van publieke diensten (Ibid.: 28), oftewel privatisering van publieke diensten en goederen. Dit idee uit zich in de visie van een ondernemende overheid: ‘when possible markets or quasi-markets
should replace the bureaucratic paradigm of public administration
(Bevir. 2010: 68)’.
6. Er is een nadruk op het tevreden houden van consumenten door het leveren van diensten en producten met een hoge kwaliteit. In de NPM-visie worden burgers gezien als consumenten, die een ‘product, voorheen een publieke dienst, afnemen (Pollitt, 2003: 28).
7. Bij NPM worden de grenzen tussen de publieke en private sector onduidelijker, bijvoorbeeld doordat er publiek-private partnerschappen worden aangegaan of doordat publieke taken worden uitbesteed aan private actoren (Ibid.).
8. Bij de rechtmatige, van government gebruik makende overheid prevaleren waarden als universalisme, gelijkwaardigheid, zekerheid en
veerkracht. Bij de presterende, NPM toepassende overheid zijn deze waarden efficiëntie en individualisme. Deze waarden worden weerspiegeld door het mensbeeld van NPM: dit gaat uit van economisch rationalistische individuen die hun eigenbelang nastreven (Ibid.: 28-32).
De opmars van NPM in de jaren tachtig van de twintigste eeuw betekende niet dat de centrale overheid ineens een irrelevante actor werd. Bij NPM hoort een principaal-agent model dat het tegendeel aantoont. In de klassieke opvatting van dit model kan het gehele democratische proces in een land worden gezien als een aaneensluiting van principalen (zij die iets gedaan willen hebben door iemand anders) en agenten (zij die het gaan uitvoeren). In deze visie is het electoraat de principaal en het parlement de agent. Het parlement neemt de rol van principaal op haar beurt op zich ten opzichte van de uitvoerende macht (de bewindspersonen en ambtenaren op een ministerie), die in dat geval agent is. Ook de uitvoerende macht neemt vervolgens een principaal-rol op zich. Dit ten opzichte van de rest van de organisatie – de agenten – die hun beleid moeten uitvoeren (Pollitt, 2003: 142). Door het principaal-agent model behelst NPM een hiërarchisch kenmerk van besluitvorming en uitvoering, waardoor de centrale overheid een relevante actor blijft. Toegespitst op dit onderzoek is de Rijksoverheid de principaal die beslist wat de agenten – in dit geval onder andere gemeenten en zorgaanbieders – moeten uitvoeren.
Kort gezegd kan governance door NPM worden samengevat als een sturingsvorm die wordt gekenmerkt door outputcontrole; rekenschap door uitkomsten; meetbaarheid; standaarden; competitie; efficiëntie; een slanke overheidsorganisatie; principaal-agent verhoudingen; en een ondernemende overheid. NPM alléén bleek echter niet toereikend te zijn voor het aansturen van de maatschappij (Ibid.: 45-48). Bepaalde elementen van NPM bleken meer succes te kunnen hebben in combinatie met andere manieren van sturing (Ibid.: 49-51). Het is vandaag de dag de vraag of governance door
NPM nog steeds zichtbaar is in de sturingsmethoden van het Rijk, zij het wellicht in combinatie met andere sturingsvormen.
2.4 Netwerkgovernance
Volgens sommigen heeft de terughoudende rol die de overheid op zich nam door NPM ertoe geleid dat netwerken konden ontstaan (Bevir, 2010, 183). De opkomst van netwerken vroeg om een andere manier van overheidssturing, waardoor in de jaren negentig netwerkgovernance opbloeide (Pollitt, 2003: 51). Dit type governance kwam voort uit het feit dat nationale overheden onder druk kwamen te staan door toenemende internationalisering en de verminderde capaciteit om hun economieën en maatschappijen voor globale bewegingen af te schermen. In de netwerksamenleving die ontstond veranderde de verhouding tussen de publieke en private sector. De overheid is in een netwerksamenleving niet meer de enige relevante actor, omdat er een veelvoud aan andere actoren in de netwerken zitten. Maatschappelijke actoren zijn invloedrijker geworden, waardoor overheden niet meer kunnen vasthouden aan slechts klassieke vormen van sturing, zoals government (Peters & Pierre, 1998: 223-226).
Netwerken zijn polycentrisch: er is niet één oppermachtig netwerk, noch zijn netwerken eenduidig (Hajer & Versteeg, 2005: 341). Elk netwerk is uniek, en actoren in een netwerk kunnen ook deel uitmaken van een ander netwerk. Netwerken hebben daarom altijd een zekere mate van onderlinge overlap (Bevir, 2010: 185). Netwerken worden bovendien gekenmerkt door samenwerking en interactie tussen actoren. Proces management is daarom belangrijk. Hier is een duidelijke scheiding met NPM te zien. Waar het bij governance door NPM vooral gaat om uitkomsten, gaat het bij netwerkgovernance vooral om het proces (Bevir, 2010: 185).
Een netwerk bestaat uit een verzameling van actoren die beleid beïnvloeden (Peters & Pierre, 1998: 223-226). Samenwerking is hierbij erg belangrijk. Netwerkmanagement gaat daarom om het stimuleren van samenwerking. Beleidsmakers hebben er profijt van als er eenheid en vertrouwen heerst in een team: dit garandeert de ontwikkeling van goed
beleid (Bevir, 2010: 185-186). In netwerken is het relationele aspect, het onderhouden van menselijk contact, belangrijk. Dit is heel anders dan bij NPM, waarbij beleid maken en uitvoeren voornamelijk draait om het sluiten van contracten. Het stimuleren van vertrouwen en samenwerking staat bovendien in contrast met het paradigma van sterke hiërarchische verhoudingen, zoals we die in government zien. De gedachte is dat het uitoefenen van autoriteit het vrije verloop van ideeën, en dus creativiteit, tegengaat. Daarom streven netwerk managers eerder naar een organisatiestructuur ‘in de breedte’ in plaats van de verticale organisatiestructuur zoals in een klassiek-hiërarchische orde (Bevir, 2010: 186).
Omdat het geheel aan actoren in netwerken vrij onoverzichtelijk kan zijn, is netwerkgovernance minder eenduidig dan government. Netwerkgovernance wordt gekenmerkt door het feit dat het niet in één opzicht duidelijk is waar de politiek wordt bedreven en door wie. Politiek ontstaat op nieuwe, soms onverwachte plekken, met actoren die niet altijd onderdeel zijn van vaste politieke instituties (Hajer & Wagenaar, 2003: 89-98). Netwerkgovernance gaat uit van een zekere interdependentie tussen de actoren in een netwerk. Actoren moeten hulpmiddelen uitruilen om hun beleidsdoelen te bereiken. Hier is duidelijk te zien dat netwerkgovernance anders opereert dan government. Waar het bij government gaat om hiërarchische lagen van actoren draaien actorrelaties bij netwerkgovernance om wederzijdse afhankelijkheid (Rhodes, 2007: 1244-1245).
Overheden zijn onderdeel van deze netwerken (Peters & Pierre, 1998: 223-226). In een netwerksamenleving ontstaan beleidsnetwerken rondom relevante maatschappelijke vraagstukken, waarbij formele en informele actoren verbonden zijn door de concentratie rondom dat issue (Rhodes, 1997: 1244). De overheid speelt in een netwerksamenleving daarom nog steeds een relevante rol. Netwerkgovernance impliceert namelijk dat de centrale overheid met voorheen onconventionele actoren samenwerkt, om expertise toe te kunnen passen op problemen voordat deze urgent worden (Bevir, 2010: 215). De overheid initieert deze samenwerking om de eigen beleidsdoelen te
realiseren. Ook kan de overheid invloed uitoefenen op verschillende elementen van netwerken. Op de spelregels en hulpbronnen binnen een netwerk kan ze bijvoorbeeld invloed uitoefenen door het inzetten van wet- en regelgeving. Ook speelt de overheid een – soms bepalende – rol in de interactie en samenwerking tussen actoren (Ibid.: 184). De overheid probeert via netwerkgovernance de belangrijkste actor te zijn in een netwerk en probeert zeggenschap te herpakken in een context waarin de actoren en uitvoering in toenemende mate verspreid zijn (Ibid.: 215-226). Dit legt, ondanks het toegenomen belang van informele actoren, een hoofdrol weg voor het Rijk.
Netwerkgovernance kan worden samengevat met de termen procesmanagement; eenheid, vertrouwen en interactie in netwerken; samenwerking tussen overheden en onconventionele actoren; en interdependentie. Deze vorm van sturing vertoont overeenkomsten met de laatste governancevorm van dit onderzoek, governance door overheidsparticipatie. De volgende paragraaf zal duidelijkheid scheppen over theorieën achter governance door overheidsparticipatie, en zal ingaan op de verschillen tussen netwerkgovernance en governance door overheidsparticipatie.
2.5 Governance door overheidsparticipatie
De participerende overheid is een overheidsmodel dat recentelijk zijn intrede heeft gedaan in het publieke en politieke debat: ‘het sturingsmodel van de participerende overheid is nog het minste ontwikkeld (Van der Steen e.a., 2014: 29)’. Dit betekent dat er nog geen eenduidig gedefinieerde of theoretisch uitgedachte sturingsvorm is vastgesteld in de literatuur over de
participerende overheid. In plaats daarvan circuleert een breed scala aan
termen in de academische en bestuurskundige wereld. In dit onderzoek zal de sturingsvorm die bij dit overheidsmodel past ‘governance door overheidsparticipatie’ worden genoemd.
Nederlandse burgers in de 21e eeuw zijn mondig, betrokken en zelfredzaam, zo heerst het beeld. Deze zogenaamde ‘nieuwe burger’ wordt
‘zelfstandiger en gaat zich privé en in het publieke domein meer bewust van zijn eigen verantwoordelijkheden gedragen (WRR, 2006: 145)’. De nieuwe burger neemt bovendien meer initiatief om te participeren in de maatschappij, samen te vatten met de term burgerparticipatie (Van der Steen e.a., 2014: 6). Er heeft inmiddels een verschuiving van dat initiatief plaatsgevonden. ‘Waar voorheen werd gesproken van burgerparticipatie, kan nu beter gesproken worden van overheidsparticipatie (Ibid.: 7)’. Burgerparticipatie heeft overheidsparticipatie getriggerd. De Rijksoverheid probeert de energie in de samenleving te benutten en te stimuleren voor het bereiken van ‘maatschappelijke doelen en publieke waarde’ (Ibid.: 7, 22). De participerende
overheid impliceert daarom een nieuwe sturingsvorm: governance door
overheidsparticipatie.
In dit nieuwe sturingsconcept biedt de overheid ondersteuning aan burgers, bedrijven en groepen om maatschappelijke taken uit te voeren. Hierin speelt het Rijk een faciliterende en ondersteunende rol. Ze blijft in principe op afstand, tenzij het nodig is dat zij zich ergens mee bemoeit (Ibid.: 21-22). In dit perspectief is de overheid uitnodigend en verbindend. ‘De uitnodigende en verbindende overheid trekt zich niet terug, maar is actief, echter zonder over te nemen en tot calculerend en passief gedrag uit te lokken (Tonkens, 2009: 15)’. De participerende overheid is ook activerend: ze verbindt niet alleen actieve burgers met elkaar, maar ook actieve en niet-actieve burgers (Ibid.: 18-19).
Governance door overheidsparticipatie ligt in het verlengde van netwerkgovernance, maar toch zijn beide sturingsvormen wezenlijk verschillend. Het eerste verschil is gelegen in de samenwerkingspartners. Hoewel het bij netwerkgovernance inderdaad zo is dat de centrale overheid samenwerkt met maatschappelijke partners, gaat het hierbij vooral om samenwerking met ‘grotere, geïnstitutionaliseerde belangengroepen (Van der Steen e.a., 2014: 28)’. Een beweging naar governance door overheidsparticipatie betekent echter dat niet alleen bekende, geïnstitutionaliseerde partners worden opgezocht (Ibid.). Samenwerking bij
governance door overheidsparticipatie reikt verder dan die bij netwerkgovernance en is gericht op meer onconventionele partners.
Het tweede verschil tussen netwerkgovernance en governance door overheidsparticipatie ligt besloten in de positie van de overheid in de samenleving. De overheid probeert bij netwerkgovernance zeggenschap te herpakken in een maatschappelijke ruimte die steeds meer versnipperd is (Bevir, 2010: 215-226). Ze probeert in deze netwerken de belangrijkste actor te blijven en ervoor te zorgen dat ‘alle lijntjes in het netwerk naar de overheid lopen (Verhoeven, 2015b)’. Juist dit is bij governance door overheidsparticipatie niet het geval. Een participerende overheid probeert eigenlijk zo min mogelijk te sturen: de voornaamste sturing zit hem in de afwezigheid ervan. ‘Partijen produceren op eigen initiatief publieke waarde. […] De overheid kan daarin participeren, maar is daarin niet vanzelfsprekend partij, noch heeft de overheid daarin zelf de primaire stem (Van der Steen e.a., 2014: 18)’. Burgers worden door de overheid niet gezien als partners in ‘top-down processen’. De relatie tussen overheid en burgers wordt eigenlijk omgedraaid. Burgers initiëren activiteiten en de overheid beziet of ze deze activiteiten kan stimuleren en/of faciliteren (Verhoeven & Tonkens, 2015: 1).
Kortom: governance door overheidsparticipatie wordt gekenmerkt door begrippen als faciliteren, uitnodigen, activeren, ondersteunen, verbinden, stimuleren, participeren en op afstand blijven. Verder lijkt deze sturingsvorm op netwerkgovernance, maar vertoont daarnaast wezenlijke verschillen.
2.6 De combinatie van sturingsvormen
In dit stuk zal worden beargumenteerd dat de verschillende sturingsvormen – government, governance door NPM, netwerkgovernance en governance door overheidsparticipatie – elkaar niet uitsluiten. ‘Het is niet dat het één het ander vervangt, maar een nieuw perspectief dat bovenop het bestaande komt te liggen. […] Het gaat niet om transitie van verschillende sturingsmodellen, maar om sedimentatie (Van der Steen e.a., 2014: 23-24)’. Government, governance door NPM en netwerkgovernance blijven relevant, ondanks de opmars van governance door overheidsparticipatie (Verhoeven & Tonkens,
2015: 11). De Nederlandse overheid hoeft zichzelf daarom niet steeds volledig opnieuw uit te vinden. De staat blijft de ‘primaire locus’ voor legitieme machtsuitoefening en autoriteit. Diezelfde staat heeft echter niet altijd meer voldoende capaciteit om de complexe problematiek van de hedendaagse realiteit op te vangen (Hajer, 2009: 29). Maar ondanks het feit dat government niet meer de enige oplossing te bieden heeft voor huidige maatschappelijke problemen, wordt deze manier van sturen niet onbruikbaar (Hajer, 2009: 33).
In dit onderzoek zal worden getoetst in welke mate government, governance door NPM, netwerkgovernance en governance door overheidsparticipatie worden toegepast door de Rijksoverheid tijdens de decentralisatie van de jeugdzorg. Voordat de theorieën aan het empirische materiaal worden gekoppeld zullen eerst de onderzoeksmethoden worden gepresenteerd.
3. Methodologie
In dit hoofdstuk zullen de onderzoeksmethoden aan bod komen die zijn aangewend ten behoeve van de beantwoording van de onderzoeksvragen. Allereerst zal worden uiteengezet hoe en waarom de Gemeente Apeldoorn als casus voor dit onderzoek is geselecteerd. Vervolgens zal worden beargumenteerd hoe en waar data zijn verzameld voor dit onderzoek, gevolgd door een beschrijving van de methodiek voor data analyse.
3.1 Casestudie: Apeldoorn
Het is interessant om ook op gemeentelijk niveau te kijken naar het transitieproces van de nieuwe Jeugdwet. Daarom is een enkelvoudige casestudie uitgevoerd naar de Gemeente Apeldoorn. Apeldoorn is vroeg begonnen met het voorbereiden van het transitieproces van de nieuwe Jeugdwet. Al in 2012 bracht de gemeente de Kadernota Jeugd 2012-2015 uit, waarin plannen werden gepresenteerd ter voorbereiding op de decentralisatie (Kadernota Jeugd, 2012-2015, 2012). Volgens Apeldoorn zien we ‘een terugtrekkende beweging van de overheid, het herdefiniëren van de taakopvatting en rol van de overheid en een groter beroep op de burger (Ibid.: 4)’. Apeldoorn spreekt de wens uit een terugtredende overheid te zijn: de gemeenteraad zegt ‘een activerende overheid’ te willen zijn ‘die meer ruimte geeft voor eigen initiatief uit de samenleving (Ibid.: 6)’. Hierbij wil de gemeente ‘uitgaan van eigen kracht van mensen (Ibid.)’.
Apeldoorn is hierdoor een geschikte casus om te onderzoeken, omdat ze zich met bovengenoemde uitspraken aansluit bij een aantal doelen van de drie decentralisaties. Apeldoorn geeft namelijk aan een nieuwe vorm van sturing te willen toepassen, een die neigt naar governance door overheidsparticipatie. Ondertussen zegt de gemeente ook te streven naar ‘effectieve en efficiënte uitvoering (Ibid.)’, een uitspraak die meer in het straatje van governance door NPM past. Het zou goed kunnen dat ook op dit niveau sprake is van verschillende sturingsvormen.
Een andere reden die Apeldoorn een geschikte casus maakt voor dit onderzoek is het feit dat ze 156.960 inwoners telt (website Stadsindex, 2015). Apeldoorn is daardoor een van de ‘100.000-plus’ gemeenten van Nederland en lid van het ‘G32-stedennetwerk’ (G32) (website G32, 2015). De G32 is een netwerk waar stedelijke vraagstukken worden besproken en ervaringen worden uitgewisseld (Ibid.). Het netwerk bestaat uit de 32 grootste gemeenten van Nederland, exclusief de vier grootste Nederlandse steden die in de G4 zitten (Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag). Volgens het kabinet wordt, in gemeenten van minimaal 100.000 inwoners, ‘effectiviteit en efficiency van beleid en uitvoering’ bevorderd (Beantwoording Kamervragen BZK, 2013: 6). Een gemeente van dergelijk formaat heeft voldoende jeugdzorggevallen uit verschillende categorieën, en daarom ervaring met veel verschillende vormen van jeugdzorg (Bruins, 2015). Haar omvang maakt Apeldoorn daarom een geschikte casus.
Een kanttekening die hierbij moet worden geplaatst is dat Apeldoorn haar beleid niet solistisch kan ontwerpen en uitvoeren. Apeldoorn vormt namelijk met zeven andere gemeenten in de regio het regionaal jeugdzorgverband Midden-IJssel/Oost-Veluwe. De andere gemeenten in dit verband zijn Brummen, Epe, Hattem, Heerde, Lochem, Voorst en Zutphen (website Voor de Gelderse Jeugd, 2015). Samen met deze gemeenten moet Apeldoorn haar regionale zorg inkopen, waardoor een belangrijk onderdeel van het beleid vastligt in het samenwerkingsverband, evenals bepaalde onderdelen van de uitvoering (Otter, 2015).
Voordeel van een enkelvoudige casestudie is dat het de mogelijkheid schept de ervaringen van de rijkssturing op lokaal niveau te vernemen. Een belangrijk nadeel van een enkelvoudige casestudie is dat bevindingen minder goed gegeneraliseerd kunnen worden. Dit vanwege problemen met de representativiteit (Bryman, 2008: 66, 406). Ervaringen bij de Gemeente Apeldoorn zijn niet per definitie representatief voor andere gemeenten, omdat bijvoorbeeld beleid, contact met het Rijk en ervaringen met deze decentralisatie per gemeente kunnen verschillen. Daarnaast was het door grote werkdruk bij de gemeente Apeldoorn niet mogelijk om meer dan drie
respondenten te spreken. Dit heeft invloed op de validiteit van de onderzoeksresultaten. Desalniettemin is Apeldoorn bruikbaar als casus, omdat de respondenten waarmee wél gesproken is, belangrijke actoren zijn binnen de gemeente met veel expertise. Vooral de regiomanager van Midden-IJssel/Oost-Veluwe, Rita Otter, beschikt over veel kennis en is contactpersoon namens de regio voor het Rijk. ‘Als je met de regio wil praten kom je wel bij mij terecht (Otter, 2015)’. Otter sprak bovendien vanuit haar functie namens de gehele regio Midden-IJssel/Oost-Veluwe, waardoor ze eigenlijk als representatief kan worden gezien voor acht verschillende gemeenten.
3.2 Dataverzameling
In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van relevante wetenschappelijke literatuur, evenals van overheidsrapporten, beleidsstukken en Kamerbrieven. Het onderzoek is kwalitatief van aard, wat heeft geresulteerd in de verzameling van empirische data aan de hand van open diepte-interviews met een topic list (bijlage I). Er werd een open interviewstijl gehanteerd tijdens de interviews, zodat respondenten niet in een bepaalde antwoordrichting zouden worden gestuurd (Bryman, 2008: 232).
Sommige respondenten zijn geselecteerd aan de hand van hun functie, en dus hun kennis en expertise over het onderwerp. Verder heeft snowball
sampling geleid tot meer respondenten (Ibid.: 184). Er is gesproken met
veertien respondenten (bijlage II). Acht van deze respondenten zijn werkzaam op rijksniveau bij verschillende departementen. Er zijn twee personen geïnterviewd die werkzaam zijn bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK): accountmanager Marcel Scheenhart en projectleider Ruthy Reinders. Van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) zijn drie personen geïnterviewd: beleidsmedewerker Ria Korevaar, beleidscoördinator Ruud van Herk en de Programmadirecteur van het Transitiebureau Natalie Jonkers. Van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) is één persoon geïnterviewd: beleidsadviseur André Schoorl.
Daarnaast zijn accountmanagers Jeugd Marije Krimp en Simone Loonstra geïnterviewd. Zij zijn voor zowel VWS als VenJ werkzaam.
Van de overige zes respondenten zijn drie werkzaam op lokaal niveau bij de Gemeente Apeldoorn: Manager Jeugd en Onderwijs Michiel Bruins, de eerder genoemde regiomanager Rita Otter en beleidsmedewerker Monique te Wierik. Het gebrekkige aantal respondenten van de Gemeente Apeldoorn die geïnterviewd is, heeft consequenties voor het beantwoorden van de tweede deelvraag over hoe gemeenten de rijkssturing in de decentralisatie van de jeugdzorg ervaren. De uitspraken die in dit kader worden gedaan zijn namelijk gebaseerd op een beperkt aantal bevindingen. Verder zijn twee personen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) geïnterviewd: voormalig lid van het Ondersteuningsteam Decentralisaties (OTD) Sofie Berns en huidig projectleider van het OTD Jasper Sterrenburg. Beiden zijn externe consultants, werkzaam bij de VNG. Tot slot is gesproken met de Programmamanager Samenwerkend Toezicht Jeugd bij de Inspectie Jeugdzorg (IJZ), Esther Deursen.
De methodologie die is beschreven kent gebreken als het gaat om validiteit van het onderzoek. Het afnemen van diepte-interviews brengt risico’s met zich mee betreffende externe validiteit. Vooral op lokaal niveau bij de Gemeente Apeldoorn is dit een risico, omdat daar slechts drie respondenten zijn geïnterviewd. Doordat er weinig data zijn op lokaal niveau zijn de resultaten moeilijker overdraagbaar (Ibid.: 376-377). Desalniettemin kan dit worden opgevangen door het feit dat er verder een groot aantal actoren is geïnterviewd, en doordat er ook gebruik wordt gemaakt van beleidsdocumenten.
3.3 Data analyse
De interviews zijn getranscribeerd, waarna ze zijn gecodeerd met het kwalitatieve data analyseprogramma ATLAS.ti. De codering heeft plaatsgevonden aan de hand van onderwerpen die in veel interviews terugkwamen en onderwerpen die konden bijdragen aan het beantwoorden van de onderzoeksvragen. Dit impliceert een open codering: ‘het proces van
[…] onderzoeken, vergelijken, conceptualiseren en categoriseren van data (Bryman, 2008: 543)’. Bij open codering worden op inductieve wijze coderingen aangebracht in het empirische materiaal. Een risico van open coderen is dat een onderzoeker kan belanden in een ‘coderingsmoeras’, waarbij een overdaad aan codes ontstaat (Verhoeven, 2015a). Dit is geprobeerd te voorkomen door voorafgaand aan het coderen het materiaal kritisch te bekijken, zodat hoofd- en bijzaken onderscheiden konden worden.
Er zijn zestien verschillende coderingen aangebracht in de getranscribeerde documenten. Om de theorieën over government en governance te operationaliseren zijn de volgende coderingen aangebracht:
1. Government
2. Governance door NPM 3. Netwerkgovernance
4. Governance door overheidsparticipatie
Om informatie over kernbegrippen te onderscheiden van informatie over sturing zijn deze coderingen toegevoegd, die later zullen worden toegelicht als onderdeel van de conceptualisering:
5. Achtergrond Jeugdwet 6. Inhoud nieuwe Jeugdwet 7. Stelselverantwoordelijkheid 8. Inkoop
Verder is er gecodeerd op ervaringen van het Rijk enerzijds en van de Gemeente Apeldoorn anderzijds:
9. Oude rol Rijk 10. Nieuwe rol Rijk
11. Regio Midden-IJssel/Oost-Veluwe 12. Verwachting decentralisatie
13. Ervaring gemeenten 14. Nieuwe rol gemeenten
Tot slot zijn deze coderingen aangebracht, omdat zij logischerwijs voortvloeiden uit het materiaal:
15. Rol VNG 16. Rol politiek
De coderingen zullen als handvat dienen voor het analyseren van het empirisch materiaal, evenals het koppelen hiervan aan de theorie. In het volgende hoofdstuk zal de conceptualisering de nodige achtergrondinformatie presenteren voorafgaand aan de inhoudsanalyse.
4. Conceptualisering
In dit hoofdstuk zal een aantal belangrijke begrippen worden uiteengezet. Deze informatie is van belang om een achtergrond te schetsen voor bij de empirische hoofdstukken die volgen. Allereerst zal de inhoud en achtergrond van de nieuwe Jeugdwet worden beschreven. Vervolgens zal worden uiteengezet welke sturingsvormen het Rijk, voorafgaand aan deze decentralisatie, op papier beoogde toe te passen tijdens de transitie en de transformatie. Daarna zal worden uitgelegd hoe het inkoopproces van de jeugdzorg er momenteel uitziet. Apeldoorn wordt hierbij aangehaald als voorbeeld. Tot slot zal ‘stelselverantwoordelijkheid’ de revue passeren.
4.1 Achtergrond en inhoud nieuwe Jeugdwet
De oude Wet op de jeugdzorg vertoonde structurele tekortkomingen om kwalitatief goede zorg te leveren (Memorie van toelichting bij de Jeugdwet, 2013: 2). Dit heeft onder andere geleid tot verschillende zogeheten ‘calamiteiten’ de afgelopen jaren, waarbij kinderen ernstige risico’s liepen met soms een fatale afloop. Hierbij kan worden gedacht aan de in het voorjaar van 2013 door hun vader omgebrachte broertjes Ruben en Julian (website NRC, 2014) of het gezinsdrama dat zich in november 2005 afspeelde in Den Haag en Holten, waarbij een vader zijn ex-echtgenote, hun twee kinderen en zichzelf om het leven bracht (website Parool, 2009). Het onderzoeksrapport dat werd opgesteld naar aanleiding van de laatstgenoemde calamiteit heeft als titel ‘voldoende schakels maar geen keten (website Den Haag, 2006)’. Dit rapport maakte duidelijk dat het oude jeugdzorgstelsel onvoldoende in staat was om ‘de noodzakelijke informatie-uitwisseling tussen partners (Ibid.)’ te bewerkstelligen, waardoor het stelsel de veiligheid van kinderen onvoldoende kon waarborgen (Ibid.).
Om de problematiek in de jeugdzorg in kaart te brengen werd in 2009 een parlementaire werkgroep aangesteld onder de naam ‘Toekomstverkenning Jeugdzorg’. In 2010 werd hun evaluatie op de Wet op de jeugdzorg geformuleerd in het onderzoeksrapport Jeugdzorg dichterbij. De werkgroep
constateerde onder andere dat er een toenemende vraag naar jeugdzorg was, maar dat de versnipperde financiering en organisatie van de jeugdzorg dit belemmerde (Werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg, 2010: 8-9). De tekortkomingen in het oude stelsel zaten in de financiële prikkels richting dure zorgvormen, tekortschietende samenwerking en onnodige medicalisering van afwijkend gedrag. Deze knelpunten hadden een kosten-opdrijvend effect (Memorie van toelichting bij de Jeugdwet, 2013: 2).
Met de formulering van deze knelpunten werd een basis gelegd voor een nieuw wetsvoorstel. Op 17 oktober 2013 werd het voorstel voor de nieuwe Jeugdwet aangenomen door de Tweede Kamer. Op 18 februari 2014 stemde ook de Eerste Kamer hiermee in (website Eerste Kamer, 2013). De nieuwe Jeugdwet heeft niet alleen de Wet op Jeugdzorg vervangen, maar ook verschillende taken overgenomen die voorheen onderdeel waren van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en de Zorgverzekeringswet (Zvw) (website NJI, 2015). De nieuwe Jeugdwet betekent dat veel taken die voorheen bij Rijk en provincies lagen voortaan door gemeenten in regionale samenwerkingsverbanden uitgevoerd moeten worden. Jeugdzorg moest gedecentraliseerd worden.
Wat betekent deze decentralisatie concreet? Gemeenten voerden voor de decentralisatie al enkele taken uit op het gebied van jeugdgezondheidszorg en preventief jeugdbeleid (Transitieagenda Jeugdzorg, 2012: 3). Vanaf 1 januari 2015 zijn daar taken bijgekomen die voorheen op regionaal of provinciaal niveau werden geregeld, te weten: ‘toegangstaken voor de geïndiceerde jeugdzorg; ambulante jeugdzorg; open residentiële zorg; semi-residentiële zorg; pleegzorg; crisishulp; justitieel kader: jeugdreclassering en jeugdbescherming; advies- en meldpunt kindermishandeling; kindertelefoon (Ibid.: 3)’. Verder zijn er landelijke taken gedecentraliseerd die voorheen besloten lagen in de ABWZ en de Zvw, zoals de geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen (jeugd-GGZ) en zorg voor jeugd met een licht verstandelijke beperking (jeugd-LVB). Ook gesloten jeugdzorg, het zogenaamde JeugdzorgPlus, is gedecentraliseerd (Ibid.: 3). Schematisch ziet dat er als volgt uit:
Bron: Memorie van toelichting bij de Jeugdwet (2013)
De nieuwe Jeugdwet heeft vijf uitgangspunten:
1. Preventie van jeugdzorg en het uitgaan van eigen verantwoordelijkheid door het inzetten van sociale netwerken rondom gezinnen (Memorie van toelichting bij de Jeugdwet, 2013: 2).
2. ‘De-medicaliseren, ontzorgen en normaliseren’ van de jeugdzorg (Ibid.).
3. ‘Eerder de juiste hulp op maat bieden om jeugdigen en gezinnen zo snel mogelijk, zo dichtbij mogelijk en zo effectief mogelijk hulp te bieden met aandacht voor de (kosten)effectiviteit van de geboden hulp (Ibid.)’.
4. Hanteren van een integrale aanpak volgens het credo: ‘één gezin, één plan, één regisseur (Ibid.)’.
5. Meer ruimte creëren voor professionals om hun werk uit te voeren door vermindering van regeldruk (Ibid.).
De nieuwe Jeugdwet komt zowel voort uit financiële overwegingen als uit de wens om de kwaliteit van de zorg te verbeteren en een denkomslag te bewerkstelligen bij burgers. Nu duidelijk is hoe en vanuit welke principes de nieuwe Jeugdwet tot stand is gekomen, is het zaak om te kijken hoe het Rijk bij de totstandkoming van deze wet van plan was te sturen.
4.2 De rijkssturing van de nieuwe Jeugdwet op papier
Welke rol zag het Rijk voorafgaand aan de decentralisatie van de jeugdzorg voor zichzelf weggelegd? Het is van belang om te bepalen hoe het Rijk op papier van plan was om het transitie- en transformatieproces te sturen. Het is ook belangrijk om te evalueren hoe dit aansluit bij de verschillende visies op government en governance. Als kan worden vastgesteld welke plannen het Rijk had wat betreft sturing kan in de volgende twee hoofdstukken worden bepaald of dit wel of niet overeenkomt met de empirische resultaten.
De nadruk ligt in de nieuwe Jeugdwet onder andere op eigen verantwoordelijkheid (Memorie van toelichting bij de Jeugdwet, 2013: 2). ‘Burgers zijn samen met hun netwerk in [de] eerste plaats zelf verantwoordelijk (Kamerbrief BZK, 2013: 1)’. De eigen kracht en het sociale netwerk van burgers moet eerst worden aangesproken voordat er een beroep wordt gedaan op publieke voorzieningen (Memorie van toelichting bij de Jeugdwet, 2013: 4). Overheidsbemoeienis moest juist zoveel mogelijk worden vermeden, evenals het ‘doorkruisen van de samenlevingsdynamiek’ door het onnodig overnemen van zorgtaken (Ibid.: 3. 6). Het Rijk heeft aangegeven in de transitie en transformatie voor zichzelf een faciliterende en ondersteunende rol te zien weggelegd (Kamerbrief BZK, 2013: 1; Memorie van toelichting bij de Jeugdwet, 2013: 3). ‘Het uitgangspunt van het kabinet is dat de zelfredzaamheid van de burger maximaal dient te worden gefaciliteerd en gestimuleerd (Kamerbrief BZK, 2013: 1)’. Ook heeft het kabinet geschreven dat ze ‘gemeenten bij de implementatie van de decentralisaties waar nodig [zouden] ondersteunen en bijdragen aan de beoogde transformatie (Ibid.: 2)’. Verder heeft het Rijk in 2013 gezegd terughoudend te zullen zijn bij het uitvragen van informatie bij gemeenten (Memorie van
toelichting bij de Jeugdwet, 2013: 5). Het Rijk als terughoudende ondersteuner van de transitie en transformatie duidt op een grote mate van governance door overheidsparticipatie. Het Rijk gaf immers aan dat de bal in eerste instantie bij de burgers en gemeenten zou komen te liggen, maar dat ze zou ondersteunen en faciliteren waar nodig.
Tegelijkertijd zei het Rijk in 2013 dat het nodig was ‘vooraf duidelijke eisen te stellen aan de resultaten die gemeenten geacht worden te bereiken (Kamerbrief BZK, 2013: 7)’. Een van die eisen was het bewaken van de zorgcontinuïteit: ‘voor kinderen die nu al een vorm van jeugdhulp krijgen en dat in 2015 nog steeds nodig hebben, geldt dat het doorlopen van die zorg in elke gemeente is gewaarborgd (Kamerbrief VWS, 2015a: 1)’. Om de zorgcontinuïteit te kunnen garanderen heeft het Rijk gesteld dat een instrument van indeplaatsstelling op zijn plek was. Als gemeenten onvoldoende in staat zouden blijken zorgcontinuïteit te kunnen garanderen kon het Rijk namens die gemeenten optreden (Ibid.: 3). Over dit instrument zal later worden uitgeweid. Het Rijk dat eisen stelde aan gemeenten en op een drastische manier zou kunnen ingrijpen als zij hier niet aan zouden voldoen duidt op government.
Ook netwerkgovernance is terug te zien in de plannen rondom deze decentralisatie. Het kabinet heeft gezegd intensief te willen samenwerken met gemeenten en VNG door middel van een ‘coalitieaanpak’ (Kamerbrief BZK, 2013: 2). Ook wilde het Rijk dat gemeenten samenwerkingsverbanden zouden aangaan, hetgeen heeft geresulteerd in het vormen van de 42 jeugdzorgregio’s. Vervolgens heeft het Rijk aangegeven dat ze ‘hierover onder leiding van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) in gesprek is met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) (Memorie van toelichting bij de Jeugdwet, 2013: 4)’. Dit toont aan dat het Rijk samenwerking heeft opgezocht met andere actoren om te decentraliseren maar wel een hoofdrol wilde spelen in de kaderstelling rondom deze operatie. Het willen aangaan van samenwerking en versterken van netwerken, terwijl er een centrale rol voor het Rijk was gereserveerd, duidt op netwerkgovernance.
Een van de centrale doelen van deze decentralisatie was het efficiënter maken van het stelsel om daardoor te kunnen bezuinigen (Memorie van toelichting bij de Jeugdwet, 2013: 2). De Rijksoverheid heeft in beleidsstukken en Kamerbrieven aangegeven te willen sturen op resultaten die stijgende zorgkosten zouden terugdringen (Ibid.; Kamerbrief BZK, 2013: 2). Ook heeft ze gezegd dat het belang van adequate informatievoorziening groot was (Ibid.: 8), hetgeen heeft geresulteerd in het opzetten van de ‘monitor sociaal domein’ (Kamerbrief BZK, 2014: 4). Monitoring is een essentieel kenmerk van NPM (Pollitt, 2003: 47), omdat het een overheid controle geeft over output van beleid. De monitor sociaal domein wijst daarom op de wens van het Rijk om controle te hebben over de output van gemeenten, wat laat zien dat governance door NPM aanwezig was in de plannen.
In de plannen voorafgaand aan de decentralisatie zijn wensen uitgesproken om netwerkgovernance, government en governance door NPM te gebruiken. De voornaamste focus lag echter op governance door overheidsparticipatie. Het is interessant om te onderzoeken of deze sturingsvormen daadwerkelijk zodanig zijn voorgekomen tijdens de transitie en voorkomen tijdens de transformatie van de jeugdzorg. De empirische hoofdstukken zullen hier inzicht in verschaffen. Nu duidelijk is welke sturingsvormen er zijn aangehaald in plannen rondom deze decentralisatie, is het van belang om inzicht te verkrijgen in het inkoopproces van de jeugdzorg.
4.3 Inkoopproces van de jeugdzorg
Het inkoopproces van de jeugdzorg is in de nieuwe constellatie vrij versnipperd. Zo is er regionale inkoop in 42 jeugdzorgregio’s: deze jeugdzorgregio’s zijn door gemeenten zelf gevormd en zijn vastgelegd in regionale transitiearrangementen (Kamerbrief BZK, 2013: 6; Sterrenburg, 2015). Een jeugdzorgregio bestaat uit een aantal gemeenten, wat inhoudt dat er akkoorden worden gesloten over inkoopbeleid en –contracten met instemming van de gemeenteraden en colleges van al die verschillende gemeenten. De 42 jeugdregio’s hadden voor de zorginkoop van 2015 zelf zeggenschap over de meeste vormen van inkoop, doordat zij zelf regionaal
mochten inkopen. Hier was overigens vanuit het Rijk wel een regel aan verbonden: ‘Het belangrijkste voor ons was de zorgcontinuïteit. Dat betekent dat de burgers op 1 januari 2015 dezelfde zorg moesten kunnen behouden die ze op 31 december 2014 hadden (Scheenhart, 2015)’.
De Gemeente Apeldoorn maakt met zeven andere gemeenten deel uit van de jeugdzorgregio Midden-IJssel/Oost-Veluwe, en is hierin de grootste gemeente. Als grootste gemeente heeft zij ook de grootste budgetten, omdat zij in het verdeelmodel naar verhouding meer geld toebedeeld krijgt vanuit het Rijk (Bruins, 2015). Apeldoorn kan echter als het gaat om haar jeugdzorginkoop niet zomaar in haar eentje de beslissingen nemen. Daar is instemming voor nodig van de overige gemeenten in de regio Midden-IJssel/Oost-Veluwe (Otter, 2015; Te Wierik, 2015). In deze regio is in 2014 voor twee jaar regionaal ingekocht. Zij hoeven in 2015 geen regionale inkoopcontracten meer te sluiten voor het jaar 2016 (Otter, 2015).
Daarnaast is er bovenregionale inkoop voor meer specialistische zorg, bijvoorbeeld voor residentiële zorgvoorzieningen. Regio Midden-IJssel/Oost-Veluwe koopt samen met vijf andere Gelderse jeugdzorgregio’s bovenregionaal in. Deze bovenregionale inkoopcontracten zijn alleen voor het jaar 2015 gesloten, dus Midden-IJssel/Oost-Veluwe is momenteel weer bezig met de bovenregionale inkoop voor 2016 (Otter, 2015). Verder bestaat er nog altijd landelijke zorginkoop via het Landelijke Transitie Arrangement voor zeer specialistische zorgvormen (Bruins, 2015; Schoorl, 2015; website VNG, 2014). De inkoopprocessen voor de jeugdzorg zijn niet eenduidig, maar versnipperd over regionale, bovenregionale en landelijke niveaus. Over de meeste zorgvormen, en over de samenstelling van de jeugdregio’s, hadden en hebben de regio’s zelf zeggenschap. Deze zeggenschap wordt echter beperkt door de stelselverantwoordelijkheid die het Rijk nog altijd heeft.
4.4 Stelselverantwoordelijkheid
Hoewel het overgrote deel van de jeugdzorgtaken primair verantwoordelijkheid van gemeenten is geworden, heeft het Rijk nog wel een zogeheten ‘stelselverantwoordelijkheid’ (in literatuur ook wel aangeduid als
‘systeemverantwoordelijkheid’). ‘Het totaal aan de wet- en regelgeving [van de jeugdzorg] beoogt een bepaald stelsel (Scheenhart, 2015)’. Het Rijk is verantwoordelijk voor de juiste implementatie en het functioneren van dat beoogde stelsel: ‘voor het nieuwe stelsel zijn naast de minister van VWS ook de ministers van VenJ en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) voor een deel verantwoordelijkheid. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) draagt systeemverantwoordelijkheid voor het functioneren van het stelsel van het openbaar bestuur en de daarbij behorende vormgeving van de governance (website Algemene Rekenkamer, 2015)’. Het Rijk blijft daarmee verantwoordelijkheid voor de werking van het jeugdzorgstelsel. ‘Stelselverantwoordelijkheid is een vrij cruciaal begrip in de discussie over de aansturing van deze decentralisaties’, zegt BZK ambtenaar Reinders.
Staatssecretaris van Rijn heeft de stelselverantwoordelijkheid van VWS op 8 december 2012 aan de Tweede Kamer uitgelegd in een brief over de hervorming van de langdurige zorg. In deze brief stelt Van Rijn dat gemeenten en lokale politiek de ruimte krijgen om hun bestuurlijke verantwoordelijkheid waar te maken (Kamerbrief VWS, 2014b: 15). Daarnaast zegt hij ‘de doorloop van transitie en de implementatie daarvan [te] volgen door signalen te blijven verzamelen, te bespreken en bij te dragen aan oplossingen (Ibid.: 15)’. Verder stelt Van Rijn dat er bij mogelijke interventies van subsidiariteit wordt uitgegaan en ‘als systeemverantwoordelijke niet in [te] grijpen als mede overheden iets zelf kunnen afhandelen. Ingrijpen blijft gelegitimeerd bij verwaarlozing van wettelijke medebewindstaken (Ibid.: 15)’. Het is vrij ambigu waar de stelselverantwoordelijkheid van het Rijk begint en ophoudt, want iets aanduiden als een stelselprobleem of juist als een individuele casus kan subjectief zijn.
Nu de achtergrond van een aantal belangrijke concepten is behandeld, kan het empirische deel van dit onderzoek worden uitgewerkt. Het volgende hoofdstuk zal zich richten op de manier waarop het Rijk de decentralisatie van de jeugdzorg heeft gestuurd tijdens de transitie en hoe zij dat momenteel doet tijdens de transformatie.
